“減量”是《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》（以下簡稱“新總規(guī)”）高頻出現(xiàn)的用詞，“切實(shí)減重、減負(fù)、減量發(fā)展，實(shí)施人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模雙控，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市功能優(yōu)化調(diào)整”，是中央對(duì)北京未來發(fā)展的明確要求?！皽p量”的重點(diǎn)在于建設(shè)用地規(guī)模減量，尤其是“重點(diǎn)實(shí)施集體建設(shè)用地減量，大力推進(jìn)農(nóng)村集體工礦用地整治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理”。實(shí)施集體建設(shè)用地規(guī)模減量，離不開規(guī)劃的統(tǒng)籌和引導(dǎo)，需要“以區(qū)為主體制定集體建設(shè)用地規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，全面推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)”。特別是黨的十九大明確提出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。作為新時(shí)代社會(huì)主義中國的首都，北京集體建設(shè)用地規(guī)劃更需要思考現(xiàn)實(shí)突出問題，明晰規(guī)劃的基本原則、重點(diǎn)考慮因素和主要方向。

認(rèn)識(shí)北京集體建設(shè)用地利用的現(xiàn)實(shí)問題

長期以來，北京作為人口經(jīng)濟(jì)高度密集的大都市區(qū)，集體建設(shè)用地不減反增，過去相當(dāng)長時(shí)間處在“增量管不住、存量拆不動(dòng)”的狀況。這與北京集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性和價(jià)值顯化密切相關(guān)。其突出問題表現(xiàn)為：第一，違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象多，資產(chǎn)形成不規(guī)范。早在2010～2014年間，全市土地利用總體規(guī)劃圈外新增建設(shè)用地57平方公里，其中新增集體建設(shè)用地就占到73%。第二，人均占地差異大，資產(chǎn)占有不平衡。以2014年數(shù)據(jù)為例，北京市各區(qū)農(nóng)村戶籍人口人均集體建設(shè)用地面積規(guī)模差異巨大，最大的區(qū)達(dá)到1186平方米，最小的區(qū)是363平方米，前者是后者的3.3倍。第三，承載產(chǎn)業(yè)低端化，資產(chǎn)使用效率低。主要集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高端產(chǎn)品嚴(yán)重不足，科技含量低。北京某區(qū)集體產(chǎn)業(yè)用地的地均產(chǎn)出效益僅為19.2億元/平方公里，而區(qū)內(nèi)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的地均產(chǎn)出效益均超過了100億元/平方公里。第四，部門目標(biāo)不統(tǒng)一，資產(chǎn)管理不協(xié)同。當(dāng)前，涉及農(nóng)村土地管理的多個(gè)部門管理目標(biāo)和職能有沖突，有待進(jìn)一步整合職權(quán)，形成工作合力。

思考北京集體建設(shè)用地規(guī)劃編制實(shí)施的影響因素

第一，要落實(shí)新時(shí)代發(fā)展的客觀要求。怎么服務(wù)于建設(shè)一個(gè)新時(shí)代的社會(huì)主義中國首都？這是北京集體建設(shè)用地規(guī)劃必須考慮的重要因素。答案正如新總規(guī)所指出的：“必須抓住京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略契機(jī)，以疏解非首都功能為‘牛鼻子，統(tǒng)籌考慮疏解與整治、疏解與提升、疏解與承接、疏解與協(xié)同的關(guān)系，突出把握首都發(fā)展、減量集約、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、改善民生的要求，大力調(diào)整空間結(jié)構(gòu)”，“從而優(yōu)化提升首都功能，做到功能清晰、分工合理、主副結(jié)合，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式”。

第二，要考慮首都功能的特殊影響。北京作為首都，功能是綜合的、復(fù)雜的。以往正是由于承載了過多的功能，引發(fā)了人口膨脹、交通擁堵、房價(jià)高漲等一系列“大城市病”。根治“大城市病”是新總規(guī)的重要出發(fā)點(diǎn)之一。客觀來看，盡管北京全力推進(jìn)非首都功能疏解，并取得一系列積極成效，但北京的土地資源始終面臨全國乃至全球需求的壓力。集體建設(shè)用地在承載北京一般性服務(wù)功能方面，始終發(fā)揮著較強(qiáng)的作用。因此，集體建設(shè)用地規(guī)劃要做好相互匹配的人口、產(chǎn)業(yè)和用地需求測算，做好“騰籠換鳥”等一系列謀劃，確保首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第三，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門管理體制機(jī)制?！罢龆嚅T”，是過去北京集體建設(shè)用地利用政策制定和推進(jìn)實(shí)施的主要問題之一。由于缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)，不同部門職能的差異或交叉，常常導(dǎo)致出臺(tái)政策的矛盾。盡管國家層面對(duì)集體土地的開發(fā)建設(shè)有較多的政策限制，但對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展、村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鼓勵(lì)性措施，也容易導(dǎo)致一定時(shí)期內(nèi)全市范圍集體建設(shè)用地的較快增長。發(fā)展與保護(hù)的矛盾，鼓勵(lì)與限制的對(duì)立，不同時(shí)期發(fā)展目標(biāo)選擇的差異，致使針對(duì)集體建設(shè)用地利用的相關(guān)政策波動(dòng)性較大，相對(duì)缺乏穩(wěn)定性。因此，必須加強(qiáng)部門間管理體制機(jī)制的協(xié)同，尤其是規(guī)劃編制實(shí)施中的步調(diào)一致，并加強(qiáng)相應(yīng)的實(shí)施監(jiān)管力度。

第四，要有效解決鎮(zhèn)村財(cái)務(wù)壓力問題。財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱，導(dǎo)致對(duì)集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的約束缺乏自下而上的支持。一方面，隨著財(cái)稅體制的改革，財(cái)政收入更加向上一級(jí)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境進(jìn)一步顯現(xiàn)。鎮(zhèn)、村級(jí)財(cái)政來源渠道較少，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金是鎮(zhèn)村級(jí)組織收入的主要來源。各村集體收入的其他來源主要包括土地出租、土地分紅等經(jīng)營性收入、發(fā)包及上交收入和補(bǔ)助收入等方面。其中土地出租及土地分紅是不可或缺的重要組成部分。另一方面，收入的分配與各級(jí)所承擔(dān)的事權(quán)不協(xié)調(diào)。鎮(zhèn)、村承擔(dān)一定的社會(huì)管理職能，特別是隨著社會(huì)事務(wù)向下延伸，財(cái)務(wù)支出逐年增加，用以保障的資金壓力也在加大。正是在這樣的背景下，土地成為鎮(zhèn)、村、村民可直接觸及的重要資源。盡管有各種土地政策紅線，但依然本著法不責(zé)眾的心理，基層的有關(guān)利益群體構(gòu)成了利益聯(lián)盟，在集體建設(shè)用地上不斷尋租。這些致使集體建設(shè)用地規(guī)范管理的難度不斷加大，在以往減量化的實(shí)際操作中，就會(huì)遇到來自基層的重重阻力。因此，實(shí)施新的規(guī)劃編制就需要研究并理順鎮(zhèn)、村財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，進(jìn)行合理配置。

把握北京集體建設(shè)用地規(guī)劃的基本原則

第一，要促進(jìn)構(gòu)建國土生態(tài)安全格局。北京面臨著一系列資源環(huán)境制約，國土生態(tài)安全面臨嚴(yán)重威脅。具體包括：水資源嚴(yán)重短缺，河湖調(diào)蓄能力明顯下降；土地后備資源不足，節(jié)約集約利用程度有待提高；建成區(qū)“攤大餅式”擴(kuò)張，城市空間結(jié)構(gòu)不盡合理；景觀破碎化趨勢(shì)明顯，綠色空間尚未形成有機(jī)系統(tǒng)。建設(shè)國際一流的和諧宜居之都，對(duì)綠色空間、人居安全提出了很高的要求，規(guī)劃必須優(yōu)先考慮構(gòu)建覆蓋北京全域的生態(tài)安全格局，減量增綠，見縫插綠，對(duì)影響生態(tài)安全、人居安全的集體建設(shè)用地加以系統(tǒng)整治。

第二，要優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局。針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模大、布局散、使用效率偏低、承載功能低端化的現(xiàn)狀，北京集體建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)秉承嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地總量的縮減，推進(jìn)存量用地的升級(jí)改造和再利用，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)節(jié)約集約用地，為合理疏解非首都功能、有效控制人口提供基礎(chǔ)保障。

第三，要保障維護(hù)農(nóng)民合法合理權(quán)益。北京農(nóng)村集體建設(shè)用地已經(jīng)具備了很強(qiáng)的資產(chǎn)屬性，成為集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)性收入來源。在規(guī)整盤活存量集體建設(shè)用地過程中，特別是在解決有爭議的土地權(quán)屬問題上，要注意在維護(hù)農(nóng)民利益和解決爭議的配置途徑上尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，提倡合法優(yōu)先、合理保障，公開透明地維護(hù)不同利益群體的合法權(quán)益。

第四，要制定相對(duì)統(tǒng)一有效的政策標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)集體建設(shè)用地的改造，北京當(dāng)前實(shí)施的對(duì)策往往是“一村一策”。針對(duì)北京農(nóng)村集體建設(shè)用地歷史遺留問題突出的特點(diǎn)，需整合對(duì)接各類政策，優(yōu)化政策資源，形成政策合力，探討制定相對(duì)統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)。編制規(guī)劃時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌銜接各類相關(guān)規(guī)劃，尤其是在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作平臺(tái)、管理手段、規(guī)劃依據(jù)、審批流程等方面的銜接。建立明確的約束和考核指標(biāo)，統(tǒng)一納入規(guī)劃內(nèi)容之中。注意兼顧不同功能區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展要求，在規(guī)劃編制、土地市場建設(shè)、農(nóng)民安置、利益分享等方面做好綜合謀劃和安排，從而推動(dòng)規(guī)劃的有效實(shí)施。

明確北京集體建設(shè)用地規(guī)劃編制實(shí)施的主要方向

第一，減量化。一是總量縮減。依據(jù)市委市政府以及相關(guān)部門出臺(tái)的法規(guī)和規(guī)劃，針對(duì)不同區(qū)域采取不同的處理辦法。以城鄉(xiāng)結(jié)合部和限制建設(shè)區(qū)為重點(diǎn)地區(qū)，設(shè)置必要的集體產(chǎn)業(yè)集中布局引導(dǎo)區(qū)，進(jìn)行漸進(jìn)式調(diào)控，因地制宜開展集體建設(shè)用地騰退，促進(jìn)用地規(guī)模的縮減。二是多減少增。嚴(yán)格控制新增集體建設(shè)用地規(guī)模，加大新增集體建設(shè)用地與存量集體建設(shè)用地減量化規(guī)模的關(guān)聯(lián)掛鉤力度，推進(jìn)“拆多還一”。

第二，提質(zhì)化。在保障地區(qū)就業(yè)和農(nóng)民發(fā)展權(quán)益的基礎(chǔ)上，改變當(dāng)前集體建設(shè)用地利用低效、布局紊亂的現(xiàn)狀，騰退存量，增加綠量。引進(jìn)符合首都功能的高精尖產(chǎn)業(yè)，做好和“三城一區(qū)”的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，提高土地集約利用水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，差別化。加強(qiáng)分區(qū)分類引導(dǎo)，有針對(duì)性地提出農(nóng)村集體建設(shè)用地改造盤活的途徑及政策。未來需要城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的區(qū)域，規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的農(nóng)村集體建設(shè)用地地塊，除采取常規(guī)的土地收購儲(chǔ)備途徑外，可以進(jìn)行必要的模式創(chuàng)新探索。如參照“東升科技園一期”模式，不征為國有，而由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行按照城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；或是參照“東升科技園二期”及廣東“三舊”改造的模式，自征自用，部分或全部由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)；或是進(jìn)行公租房建設(shè)。對(duì)于分布在開發(fā)區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地應(yīng)以國有征收為主，伴隨各開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，逐步予以盤整。未來規(guī)劃為綠色空間的集體建設(shè)用地，可以結(jié)合“綠隔”政策以及農(nóng)村土地綜合整治進(jìn)行復(fù)墾、復(fù)綠，或者進(jìn)行必要的土地置換，推進(jìn)首都綠色空間格局的構(gòu)建。未來保留為村鎮(zhèn)建設(shè)、符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的集體建設(shè)用地，應(yīng)鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身的實(shí)際情況，自行開展存量土地的升級(jí)再利用。

第四，系統(tǒng)化。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新時(shí)代背景下，做好減量升級(jí)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)一，應(yīng)強(qiáng)化集體建設(shè)用地規(guī)劃的統(tǒng)籌功能。要有效開展指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制、鄉(xiāng)村生態(tài)空間治理等方面的工作，尤其是在各類規(guī)劃之間應(yīng)構(gòu)建有效的橫向銜接機(jī)制和縱向傳遞體系，確保各類規(guī)劃之間不沖突且形成強(qiáng)大合力，共同推進(jìn)北京國際一流和諧宜居之都的偉大建設(shè)。

（作者：林堅(jiān)，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系主任、教授，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院副院長）

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