楊 欣

（中國勞動關(guān)系學(xué)院 法學(xué)院，北京 100048）

暢通多元的勞資糾紛處理機(jī)制是勞動者權(quán)益保障的重要組成部分，澳門當(dāng)下勞資糾紛處理制度是法律“本地化”的成果，[1]在“本地化”過程中，既有對葡萄牙原有法例的“直接過戶”，亦有針對澳門勞工需求所做的修正，這種繼承與修正賦予了澳門勞資爭議處理制度很強(qiáng)的“功能取向”。本文從澳門勞資爭議處理制度的結(jié)構(gòu)入手，分析不同主體在勞資爭議處理中的功能遞進(jìn)，為我國正在進(jìn)行的勞動爭議處理制度改革拓展視角。

一、澳門勞資糾紛處理制度的結(jié)構(gòu)分析

澳門法律體系深受葡萄牙影響，具有濃郁的內(nèi)地法系特點，法典完備，在勞資糾紛處理方面，既有《勞工事務(wù)局的組織及運作》等組織法明確機(jī)構(gòu)職責(zé)，又有《勞動關(guān)系法》、《勞動程序法典》等規(guī)范勞動關(guān)系以及勞資糾紛處理的法令，這些法律與法令共同構(gòu)建起澳門“三個階梯”的勞資糾紛處理結(jié)構(gòu)，勞工事務(wù)局、檢察院、法院依照法律授權(quán)在勞資糾紛的處理中各司其職。

（一）勞工事務(wù)局在勞資糾紛處理中的角色

1、勞工事務(wù)局具有勞動監(jiān)察職能

勞工事務(wù)局最初的機(jī)構(gòu)名稱為勞工事務(wù)署，依據(jù)1984 年 5 月澳門第 42/84/M 號法令成立，1989年6月，依據(jù)第 40/89/M 號法令，勞工事務(wù)署升格為勞工暨就業(yè)司，2004 年依據(jù)《勞工事務(wù)局的組織及運作》原勞工暨就業(yè)司再度升格為勞工事務(wù)局，2006年5月為配合特區(qū)政府“精兵簡政”的施政方針，勞工事務(wù)局與前人力資源辦公室合并。及至2016 年，該局共有 120 名勞動監(jiān)察人員。[2]

依據(jù)《勞動關(guān)系法》第89條、 90條、92條，勞工事務(wù)局接受市民對勞資問題的咨詢和投訴，并對開立的個案進(jìn)行調(diào)查及證據(jù)分析，對違法行為依法提起處罰程序，同時透過巡查行動，監(jiān)察勞動法例的遵守情況。勞工事務(wù)局下設(shè)勞動監(jiān)察廳，勞動監(jiān)察廳根據(jù)法例規(guī)定，在勞動關(guān)系及勞動條件的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行巡查及開展教育工作，監(jiān)察包括《就業(yè)政策及勞工權(quán)利綱要法》、《保障男女勞工在就業(yè)上獲平等之機(jī)會及待遇》、《勞動關(guān)系法》、《限制未成年人提供的工作清單》、《聘用外地雇員法》、《中止勞動關(guān)系以及減少工作時數(shù)時應(yīng)遵守之規(guī)則》、《勞動債權(quán)保障制度》在內(nèi)的14部勞動法律法例的遵守情況，尤其是涉及勞資雙方的權(quán)利及義務(wù)方面，分析及處理與上述法律法例相關(guān)的勞資糾紛卷宗，并進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，對所發(fā)現(xiàn)的違法行為提起法律程序。

2、勞動監(jiān)察是絕大多數(shù)勞資糾紛案件處理的先決程序

澳門當(dāng)前勞動監(jiān)察的主要法律依據(jù)有三：一是1989年第 60/89/M號《勞工稽查章程》法令，該法令規(guī)定了作為勞工事務(wù)局前身的勞工事務(wù)稽察廳的權(quán)力；二是2008年第26/2008號行政法規(guī)《勞動監(jiān)察工作運作規(guī)則》，明確了勞工事務(wù)局的監(jiān)察范圍、監(jiān)察工作的執(zhí)行、處罰程序等；三是2008年立法會通過的第7/2008號法律《勞動關(guān)系法》，該法授予勞工事務(wù)局對于行政違法行為的處理權(quán)。由于澳門勞資糾紛在司法階段存在勞動民事訴訟與普遍民事訴訟的分野，且勞動民事訴訟在程序設(shè)置上有利于勞工，因此少有勞工主動選擇普通民事訴訟。而依據(jù)《勞動關(guān)系法》第79條、90條、第92條和《勞動訴訟法典》，不經(jīng)過勞動監(jiān)察，不可以通過檢察院提起有關(guān)勞動刑事訴訟和勞動民事訴訟，只能進(jìn)行普通的民事訴訟。因此，勞工事務(wù)局的勞動監(jiān)察實際上成為絕大多數(shù)勞動案件的先決程序。

（二）檢察院在勞資糾紛處理中的角色

1、檢察院具有保障勞工民事權(quán)益的職責(zé)

澳門檢察院依據(jù)《澳門特別行政區(qū)基本法》、《司法組織綱要法》設(shè)立，為配合檢察院的運作模式并輔助檢察官履行職責(zé)，檢察院分別在終審法院、中級法院、初級法院、行政法院、初級法院刑事起訴法庭設(shè)立相應(yīng)的辦事處，每個辦事處配備相應(yīng)的檢察官、司法文員和行政人員。檢察院的職責(zé)之一為保障勞工民事權(quán)益，這是澳門檢察院獨具特色的一項職能。該項職能包括兩部分內(nèi)容：一是對勞動違法案件提起“輕微違反”①根據(jù) 《澳門刑法典》第123條的規(guī)定，所謂輕微違反是指“單純違反或不遵守法律或規(guī)章之預(yù)防性規(guī)定之不法行為，為輕微違反。就輕微違反，過失必須接受處罰。不得對輕微違反規(guī)定超逾六個月之徒刑”。輕微違反在性質(zhì)上與內(nèi)地的違反《治安管理處罰法》類似。只要期限不超過6個月，依據(jù)《澳門刑法典》第124條當(dāng)不屬于犯罪。之訴，“輕微違反”可歸入勞動刑事訴訟類型，在檢察院提起“輕微違反”之前，有權(quán)對勞資糾紛予以調(diào)解。二是在勞動債務(wù)索償、工業(yè)意外及職業(yè)病個案中依法代表勞工提起民事訴訟，該項職能由《勞動訴訟法典》第60條賦予，發(fā)生在法院調(diào)解未果，進(jìn)入爭訟程序階段，“調(diào)解階段終結(jié)后，如訴訟程序應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行，則檢察院須立即依職權(quán)代理遭受工作意外或患職業(yè)病的勞工或法定受益人，檢察院須于二十日內(nèi)提交起訴狀或第七十一條第二款所指聲請書?！?/p>

2、檢察院的調(diào)解是勞動民事訴訟與勞動刑事訴訟的必要前提

《勞動訴訟法典》第27條賦予了檢察院對勞資糾紛的初步試行調(diào)解權(quán)。檢察院的解調(diào)是勞動訴訟“普通宣告訴訟”的必經(jīng)程序，在未由檢察院主持對當(dāng)事人的試行調(diào)解前或按以下數(shù)款的規(guī)定證實無法調(diào)解前，普遍宣告訴訟程序不得繼續(xù)進(jìn)行。

檢察院的調(diào)解亦是《勞動訴訟法典》第三章“勞動輕微違反”啟動的必經(jīng)程序。檢察院在正式起訴前，需要對勞資糾紛進(jìn)行先行調(diào)解，沒有經(jīng)過檢察院主持的對當(dāng)事人的試行調(diào)解前，任何實體問題均不得進(jìn)入訴訟。

（三）法院在勞資糾紛處理中的角色

1、初審法院勞動法庭受理勞資糾紛案件

2013年以前澳門初審法院不設(shè)勞動法庭，由民事審判庭統(tǒng)一受理勞資糾紛案件。2013年澳門在初審法院中設(shè)立了專門的勞動法庭，受理勞動案件。初審法院受理勞動法上的民事案件的法定上訴利益限額為5萬元，受理的勞動法上的刑事案件，不設(shè)法定上訴利益限額。審讀法院的工作報告，可以發(fā)現(xiàn)2013年、2014年、2015年、2016澳門中級法院均未受理一審勞動民事案件，因此初審法院是審理勞動案件最主要的一審法院。

2、適用專門的程序法裁判勞資爭議

澳門針對勞動案件制定了《勞動訴訟法典》，《勞動訴訟法典》第2條明確了勞動審判權(quán)的范圍，指出其適用于由勞動法律關(guān)系而生的問題。這種問題可以適用兩類程序：第一類是民事訴訟的步驟，適用于九類具有勞動性質(zhì)的事宜，《勞動訴訟法典》第二編規(guī)定了兩種民事訴訟，一是普通宣告訴訟程序，二是工作意外與職業(yè)病訴訟程序。第二類是《勞動訴訟法典》第三編所規(guī)定的“勞動輕微違反訴訟程序”。對勞動輕微違反訴訟，補(bǔ)充適用《刑事訴訟法》中的“普通輕微違反訴訟程序”的規(guī)定。由于該程序超越了普通勞資糾紛的范疇，本文不做重點討論。

二、不同糾紛處理主體在澳門勞資糾紛處理中的功能解析

澳門勞資糾紛處理制度依據(jù)勞工事務(wù)局、檢察院、法院的不同特性配置職能，通過職能的履行，使得勞資糾紛案件在數(shù)量上呈現(xiàn)“漏斗式”降冪排列，其中勞工事務(wù)局承擔(dān)了最大數(shù)量案件的處理，其次是檢察院對案件的調(diào)解，最后只有少部分案件通過司法程序解決。

（一）勞工事務(wù)局對勞資糾紛的處理

1、以處罰作為威懾的行政調(diào)解

依據(jù)《勞動關(guān)系法》，當(dāng)雇員認(rèn)為自身權(quán)益受損，包括：欠薪、超時工作、周假及強(qiáng)制性假日上班的補(bǔ)償、解雇賠償?shù)?，可向勞工事?wù)局投訴。勞工事務(wù)局接受投訴后，勞動監(jiān)察廳會派調(diào)查人員對爭議進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)第 60/89/M號法令《勞工稽查章程》第六條，雇主對于調(diào)查有配合義務(wù)，妨礙勞動監(jiān)察的調(diào)查將可能構(gòu)成行政違法或者刑事違法。

勞動監(jiān)察廳的公務(wù)員如果發(fā)現(xiàn)雇主存在違法行為，且違法行為構(gòu)成“輕微違反”，有權(quán)根據(jù) 《勞動訴訟法典》第九十、九十一條的規(guī)定，對于在執(zhí)行職務(wù)過程中目睹或者發(fā)現(xiàn)的輕微違反，制作實況筆錄，并且通知違反人在指定地點和期限自愿繳納罰金，并向雇主發(fā)出筆錄，要求雇主在指定期限內(nèi)繳付所欠雇員的款項。筆錄會附有雇主須向雇員支付款項的計算表、法定的罰金。

值得注意的是，前述罰金在多數(shù)情況下發(fā)揮的是威懾功能。勞動監(jiān)察廳發(fā)現(xiàn)違法行為后，會向雇主釋明違法的后果，催促雇主補(bǔ)償雇員損失或者進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解成功，雇主在指定期限內(nèi)繳付款項，會獲免除罰金(累犯除外)。對于雇主已繳付的有關(guān)款項，勞動監(jiān)察廳會通知雇員領(lǐng)取，輕微違反程序終結(jié)。在此階段中，“每年雇主選擇以自愿補(bǔ)償方式處理（這是實質(zhì)上的調(diào)解）的比例則大致維持在70%上下”。[3]其中，在周假、降低基本報酬、超時工作補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，和解的比例高達(dá)90%以上。①作者依據(jù)澳門勞工事務(wù)局2016年度報告列明的數(shù)字計算。如果督促或調(diào)解不成，雇主沒有繳付款項，勞工局便將案件移送給檢察院，由檢察院起訴。勞工局也可將該調(diào)查中的實況筆錄和相關(guān)的材料直接移送法院，實況筆錄在法院具有證據(jù)效力，經(jīng)過適當(dāng)確認(rèn)，其效力等同于起訴書，從而導(dǎo)致勞動刑事訴訟的啟動。

勞動監(jiān)察廳經(jīng)過調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)雇主行為構(gòu)成行政違法，②澳門勞動法上的行政違法，主要同單行法令予以規(guī)定，如《保障男女勞在就業(yè)上獲平等之機(jī)會及待遇》、《工作意外及職業(yè)病所引致之損害之彌補(bǔ)之法律制度》、《違反工業(yè)場所內(nèi)衛(wèi)生與工作安全總章程之處罰》。如雇主行為構(gòu)成就業(yè)歧視等，將依據(jù)《勞動關(guān)系法》第90條進(jìn)行處理，包括：向雇主發(fā)出指控通知；在規(guī)定期限內(nèi)，雇主可提出辯護(hù)或更正違法行為(累犯除外)。倘期限內(nèi)不更正，向雇主發(fā)出處罰通知。如不繳納罰款，會送交財政局作強(qiáng)制征收。

2、勞動事務(wù)局處理勞資糾紛的成效

勞資糾紛依據(jù)法律、法例有不同的類型，對于勞工而言，最重要的權(quán)利是勞動報酬權(quán)，其次是與之相關(guān)的加班費、工時、休假等。前述事項也是勞資糾紛最為集中的領(lǐng)域。從勞工事務(wù)局2016年的統(tǒng)計數(shù)字看，工資糾紛位列第一位，共2582起；其次是休假類糾紛，其中涉及強(qiáng)制性假日1600起，周假1479起，年假1080起；第三類是解雇補(bǔ)償，共1478起；第四類是超時工作補(bǔ)償，共1256起。這四類糾紛占2016年勞資糾紛總數(shù)的67.3%。[4]這些案件大部分得以在當(dāng)前予以處理完成（詳見表1），少數(shù)因受理時間及案件復(fù)雜程度等原因延至下一年度完成，結(jié)案率約為66%。

表1 勞工事務(wù)局2016年受理勞動案件及處理情況一覽表

勞工事務(wù)局在處理案件時，會對其中涉及行政違法和“輕微違反”的案件予以甄選，依據(jù)情況分別處理。從處罰的對象看，工資違反是最主要的項目，勞工事務(wù)2016年處理工資類“輕微違反”案件509起，罰金總額達(dá)到6,891,667澳元，占輕微違反處罰案件總數(shù)37.4%。處理“支付報酬的方式”類“行政違法”案件283起，占行政違法案年總數(shù)的42.7%，罰款總額達(dá)到1,415,000澳元。[5]

（二）檢察院對勞資糾紛的處理

1、檢察院對勞資糾紛的調(diào)解

《勞動訴訟法典》第27條賦予了檢察院對勞資糾紛的初步試行調(diào)解權(quán)。法院收到并分發(fā)起訴狀后，須將起訴狀送交檢察院，由檢察院指定試行調(diào)解的日期，該調(diào)解應(yīng)在收到起訴狀的二十日內(nèi)進(jìn)行，檢察院將試行調(diào)解的日期通知各當(dāng)事人。

試行調(diào)解只進(jìn)行一次，但如果雙方當(dāng)事人共同申請再次試行調(diào)解，且有充分理由令人相信調(diào)解仍有可能成功，檢察院可以在受理申請之日起十日內(nèi)舉行再次調(diào)解。如調(diào)解達(dá)成協(xié)議，則須按《勞動訴訟法典》第29條的規(guī)定就協(xié)議作成筆錄，該筆錄須經(jīng)法官認(rèn)可。除普通宣告程序外，檢察院亦主持“工作意外和職業(yè)病的訴訟程序”中的試行調(diào)解。

2、檢察院處理勞資糾紛的成效

檢察院在處理勞動案件的過程中，根據(jù)勞動糾紛的特點，依法按照保護(hù)勞工利益的方向先行調(diào)解，由于檢察院有權(quán)對勞動違法案件提起輕微違反訴訟，在此威懾之下，調(diào)解有較高的成功率，以2016年為例，澳門檢察院參與工作意外職業(yè)病案件428宗，共舉行435次調(diào)解（包括先行調(diào)解與再次調(diào)解），只有48宗未能達(dá)成調(diào)解協(xié)議；參與普通勞動訴訟案件264宗，調(diào)解269次（包括先行調(diào)解與再次調(diào)解），只有23宗未成功。從案件涉及勞工人數(shù)而言，檢察院進(jìn)行調(diào)解的勞動案件涉及勞工704人，經(jīng)調(diào)解后只有73人最終提起訴訟。[6]由于檢察院處理的多為經(jīng)過勞工事務(wù)局處理的案件，因此，與勞工事務(wù)局立案的數(shù)量相比，此階段勞動糾紛的數(shù)量呈現(xiàn)斷崖式下降，2016年檢察院立案的勞動糾紛數(shù)理僅為勞工事務(wù)局的5%左右。①作者依據(jù)《勞工事務(wù)局活動報告2016》與《澳門檢察院工作報告》2016年度相關(guān)數(shù)字計算。

（三）法院對勞資糾紛的處理

1、法院對勞資糾紛的調(diào)解與判決

（1）以調(diào)解方式結(jié)案

依據(jù)《勞動訴訟法典》，調(diào)解是法院處理勞動民事案件重要手段。法院主持的調(diào)解有兩個類型：一類是強(qiáng)制調(diào)解，發(fā)生在法院組成審判庭，傳喚雙方當(dāng)事人到庭，宣告聽證開始之時。法院在聽證中將首先試行調(diào)解雙方當(dāng)事人的糾紛。如果調(diào)解成功，則聽證中止。另一類是非強(qiáng)制性調(diào)解，該種調(diào)解可以訴訟的其它時刻進(jìn)行。由當(dāng)事人共同提出申請或法院認(rèn)為適宜即可進(jìn)行。在非強(qiáng)制調(diào)解程序中，法院可以傳喚當(dāng)事人，但次數(shù)僅限于一次。在由法官主持的調(diào)解聽證中雙方當(dāng)事人無論是放棄訴訟請求、認(rèn)可對方當(dāng)事人的請求或者和解，只要法院確定當(dāng)事人具備訴訟能力且調(diào)解的結(jié)果合法，并將此事載于筆錄，即具有生效裁判的效力。

（2）以判決的方式結(jié)案

在普通宣告程序中，在檢察院主持的初步試行調(diào)解中雙方當(dāng)事人無法達(dá)成協(xié)議以致訴訟應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行，且在法院審判庭主持的強(qiáng)制試行調(diào)解以及其它可能進(jìn)行的調(diào)解中雙方當(dāng)事人均未能達(dá)成協(xié)議，案件將進(jìn)入爭訟階段。通常情況下由初審法院組成獨任審判庭對案件行使調(diào)查、辯論及審判權(quán)，但案件利益值高于第一審法院的法定上訴利益限額者除外。法庭辯論及審判聽證終結(jié)后，如果法律問題較為復(fù)雜，法院須在十五日內(nèi)作出判決。如果法律問題簡單，法院也可以立即以書面方式作出判決。

2、法院處理勞資糾紛的成效

澳門《勞動訴訟法典》將勞動民事案件劃分為兩類程序：一類為普通宣告訴訟，另一類為工傷與職業(yè)病訴訟，勞動監(jiān)察處理的勞資糾紛、以及檢察院先行調(diào)解的勞資糾紛在訴訟程序上均歸屬于普通宣告訴訟。綜合2013年澳門初審法院勞動法庭設(shè)立以后的公開數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)2014年與2016年初審法院的年度新受理案件數(shù)量相似，2014年為226件，2016年為278件，2015年數(shù)量有明顯下降，僅為87件，結(jié)合勞工事務(wù)局2015年工作報告，勞工事務(wù)局表示2015年加強(qiáng)了預(yù)防工作和調(diào)解工作，[7]這可能是導(dǎo)致勞動資糾紛下降的重要原因（見表2）。

表2 澳門初審法院勞動法庭2014-2016處理勞動民事案件一覽表

三、澳門勞資糾紛處理制度的特色與啟示

（一）澳門勞資糾紛處理制度的特色

1、勞資糾紛處理有多層次推進(jìn)的法律支持

這種法律支持首先是一般法與特別法的相互補(bǔ)充，在一般法層面，最主要的立法是《勞動關(guān)系法》，特別法則涉及多個領(lǐng)域，如針對就業(yè)歧視的立法、外來雇員的立法等，這些特別法均明確規(guī)定了執(zhí)法主體與行政違法的后果，為勞工事務(wù)局履行勞動監(jiān)察職能提供有力的法律依據(jù)。其次，是組織法與程序法的互為助力，在組織法層面，勞工事務(wù)局、法院、檢察院都有單獨的《組織法》明確職能、機(jī)構(gòu)、編制；在程序法層面，既有《勞工稽查程章》、《勞動監(jiān)察工作運作規(guī)則》為勞動監(jiān)察提供運行規(guī)則，亦有《勞動訴訟法典》明確檢察院與法院在爭議處理中的地位與程序規(guī)則。前述法律體系，共同構(gòu)建起勞工事務(wù)局、檢察院、法院在勞資糾紛處理中的聯(lián)動機(jī)制。

2、勞動糾紛處理以行政力量為主體，司法為最終解決手段

對于勞資糾紛的處理，有行政力量和司法力量可以倚重，二者有不同的特色與功能。從法律制度配置及實效的角度來看，澳門當(dāng)前勞資糾紛以行政力量為主導(dǎo)，從表3的統(tǒng)計可以清晰看出，絕大部分勞工投訴都得以在勞工事務(wù)局階段解決，其次是檢察院的調(diào)解。這種以勞工事務(wù)局行政力量為主體的勞資糾紛處理體制，充分考慮了澳門以回歸為底色的司法力量較弱，以及勞工對司法不熟悉的特點，更有利于向勞工提供救濟(jì)，符合政府保障勞工權(quán)益的施政目標(biāo)。

表3 勞工事務(wù)局、檢察院、法院處理勞資糾紛數(shù)量比較（2016年度）① 檢察院、法院處理的案件僅統(tǒng)計普通宣告訴訟。

3、在糾紛處理的各個階段均注重調(diào)解，但以“強(qiáng)威懾”為后盾

調(diào)解或自行和解有助于維系勞資關(guān)系和諧，澳門勞工事務(wù)局、檢察院、法院均具有對勞資糾紛的調(diào)解職能，且以調(diào)解為公權(quán)力處理的先導(dǎo)?！秳趧雨P(guān)系法》第七章規(guī)定了“輕微違反繳納罰金、罰金轉(zhuǎn)監(jiān)禁、對行政違法行為的罰款”等針對勞動違法行為的制裁措施，并規(guī)定當(dāng)因不履行義務(wù)而構(gòu)成違法行為時，科處處罰以及繳納罰金或罰款并不免除違法者履行仍屬可履行的有關(guān)義務(wù)，且雇主全部或部分否認(rèn)勞動報酬的，可將罰金轉(zhuǎn)為監(jiān)禁。勞工事務(wù)局具有針對行政違法的處罰職能，以及勞動輕微違法的追究職能，這賦予了其主持的調(diào)解以較強(qiáng)的威懾力，雇主如存在勞動違法，往往會主動選擇糾正違法行為，與勞工和解。勞工事務(wù)局每年均處理相當(dāng)數(shù)量的勞動違法行為，課以罰金或行政處罰，這也增強(qiáng)了威懾的實際效果。檢察院具有對輕微違法的起訴職能，且可以在普通宣告訴訟中代理勞工，這也賦予了其主持的調(diào)解以一定的威懾力，2016年經(jīng)檢察院主持的調(diào)解成功率達(dá)到91%。

4、法院處理勞資糾紛的力量相對薄弱

澳門回歸前一度實行司法權(quán)單軌制但法律雙軌制，司法權(quán)主要應(yīng)用于解決葡人之間的糾紛，針對華人的風(fēng)俗習(xí)慣編撰法典，并專設(shè)華務(wù)檢察官公署，負(fù)責(zé)對華人司法管理工作。[8]這種傳統(tǒng)使得澳門司法力量底蘊不足，現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)多為回歸后設(shè)立。就勞動案件而言，澳門雖然于2013年設(shè)立了專門的勞動法庭，但囿于人員編制等原因，初審法院處理勞動案件的能力相對較弱。以本文所關(guān)注的普通宣告訴訟案為例，2013-2014年度，結(jié)案率僅為30.95%，與《勞動訴訟法典》規(guī)定的進(jìn)入爭訟階段15日內(nèi)結(jié)案有較大差異；2014-2015年度，普通宣告訴訟的結(jié)案率有大幅上升，達(dá)到75.61%，但這與當(dāng)年受案率從226起陡然降至87起有直接關(guān)聯(lián)；2015-2016年度隨著案件數(shù)量回升至278件，普通宣告訴訟的結(jié)案率再次降至52%，雖較2013-2014年度有所提高，但依然有近半數(shù)未能在法定期限內(nèi)結(jié)案。未來初審法院有必要進(jìn)一步加強(qiáng)勞動法庭的審判力量，使勞工權(quán)利可以及時得到救濟(jì)，畢竟，遲來的正義已是打了折扣。

（二）對內(nèi)地勞動爭議處理制度的啟示① 內(nèi)地用人單位類型多樣，且在國有企業(yè)層面，不存在嚴(yán)重意義的資方，因此，對于用人單位與勞動者之間有爭議，內(nèi)地稱為“勞動爭議”，與澳門勞資糾紛的慣常稱謂有所區(qū)別。

內(nèi)地當(dāng)前勞動爭議處理已構(gòu)建了從行政到司法的完整體系，與澳門不同的是，內(nèi)地勞動爭議實行“一裁兩審制”，勞動仲裁機(jī)關(guān)和法院是勞動爭議處理的主力。檢察院傳統(tǒng)上沒有在勞動爭議中代理勞動者的職能，亦不參與調(diào)解。從近期檢察院的改革看，雖然《行政訴訟法》和《民事訴訟法》均賦予了檢察院公益訴訟主體的資格，但代理勞動者未被納入檢察院改革的內(nèi)容。而就勞動監(jiān)察來看，內(nèi)地勞動監(jiān)察雖有處理勞動爭議的職能，但并未成為勞動爭議處理的主力，當(dāng)前《勞動保障監(jiān)察條例》未對監(jiān)察事項的性質(zhì)作出清晰界定，不同法律淵源不盡統(tǒng)一問題，[9]《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第9條雖然賦予了勞動行政部門處理勞動者關(guān)于工資、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金等投訴的處理權(quán)一方面，但當(dāng)前主要處理手段以“公布違法行為”和“責(zé)令限期改正”為主，這兩種手段對于用人單位缺乏威懾力，[10]至于行政處罰，囿于地方政府執(zhí)政理念等多方面因素，少有實施。[11]從相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，絕大多數(shù)案件依然流向了仲裁機(jī)關(guān)和法院，內(nèi)地勞動監(jiān)察在勞動爭議處理中發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。從勞動者的角度來觀察，勞動監(jiān)察的解決具有經(jīng)濟(jì)成本與時間成本的優(yōu)勢，[12]且更符合勞動者“法的發(fā)動”的選擇偏好，我國臺灣學(xué)者的實證研究和內(nèi)地勞動者“討薪”的路徑依賴均證明了此點。[13]澳門以勞動監(jiān)察處理為主力，層層“下漏”的爭議處理經(jīng)驗可以內(nèi)地勞動爭議處理制度的完善，特別是其中勞動監(jiān)察制度的改革提供至少兩個層面的啟示：

一是在爭議處理的各個階段引入調(diào)解機(jī)制。勞動爭議的獨特之處在于勞資之間的相互依存，這也是內(nèi)地以及其它國家、地區(qū)注重和諧勞動關(guān)系的原因所在，當(dāng)前內(nèi)地《勞動監(jiān)察保障監(jiān)察條例》并未授權(quán)勞動行政機(jī)關(guān)行政調(diào)解權(quán)，這種立法層面上的設(shè)置源自于行政法學(xué)界對行政調(diào)解適用條件的傳統(tǒng)理解，在傳統(tǒng)觀念中，認(rèn)為對于違法行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以糾正，情節(jié)嚴(yán)重者予以處罰，并無行政調(diào)解的存在余地，早期行政法教材一度將“不適用調(diào)解原則”作為行政訴訟的特有原則，理由即是“行政機(jī)關(guān)享有的是一種公共權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，是為著公共利益必須履行的法定職責(zé)，處分這種權(quán)力和職責(zé)，意味著違法失職”。[14]但近年通過對國外行政調(diào)解制度的考察，行政法學(xué)界已放棄了機(jī)械的“形式法治”，在“實質(zhì)法治”的層面重新認(rèn)識行政調(diào)解的功能，認(rèn)為通過行政調(diào)解制度，相對人主動糾正違法行為，有利于快速救濟(jì)民事權(quán)利主體，恢復(fù)被破壞的行政法律秩序，符合國務(wù)院在《全國推進(jìn)依法行政實施綱要》中倡導(dǎo)的效率原則，符合實質(zhì)法治。我國當(dāng)前已在環(huán)境行政違法、公共安全事故等領(lǐng)域，已引入行政調(diào)解機(jī)制。[15]勞動違法兼具公、私法交叉的特性，更有行政調(diào)解的適用空間。國外勞動監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理勞動糾紛中，普遍性具有行政調(diào)解職能，澳門勞工事務(wù)局的行政調(diào)解更是其處理勞資糾紛最主要的手段。從學(xué)者的調(diào)研來看，內(nèi)地勞動監(jiān)察大隊在勞動爭議處理的過程中，亦實際存在調(diào)解手段的運用，“擺平是勞動監(jiān)察大隊解決糾紛的主要方法。擺平是四川人的口頭語，也就是普通話所說的行政協(xié)調(diào)?！盵16]但這種沒有法律支持的調(diào)解高度依賴于用人單位的自覺履行，如果用人單位不履行，勞動行政部門需要下達(dá)正式的《行政處理決定書》，而無論是對于決定書中的行政處罰決定，還是責(zé)令支付勞動者工資報酬、賠償金或者征繳社會保險費等行政處理決定，如果用人單位不履行的，由于勞動行政部門沒有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，無形中增加了勞動行政部門的工作負(fù)擔(dān)，而實踐中勞動行政部門怠于向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，又進(jìn)一步引發(fā)了針對此種不作為的行政訴訟，變相拉長了爭議解決的時間。借鑒澳門經(jīng)驗，未來《勞動保障監(jiān)督條例》的修改有必要正式賦予勞動監(jiān)察環(huán)節(jié)中的行政調(diào)解權(quán)，明確調(diào)解協(xié)議的效力，以及執(zhí)行程序等，使勞動監(jiān)察環(huán)節(jié)的調(diào)解有法可依。

二是注重以行政處罰等威懾手段促進(jìn)調(diào)解。內(nèi)地當(dāng)前勞動仲裁與勞動民事訴訟中均存在調(diào)解機(jī)制，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第二章規(guī)定了企業(yè)層面、基層人民調(diào)解組織、街道層面的調(diào)解，第42條規(guī)定仲裁庭在作出裁決前，應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，法院對勞動爭議作出判決前，也存在先行調(diào)解。但此兩階段的調(diào)解因仲裁機(jī)關(guān)與法院均無權(quán)對用人單位的勞動違法行為作出處理，缺乏相應(yīng)的威懾力，如果用人單位有意拖延勞動者維權(quán)時間，調(diào)解將難有效果。從澳門的經(jīng)驗看，其勞工事務(wù)局的調(diào)解以及檢察院的調(diào)解均保持著較高的成功率，前者以行政處罰作威懾，后者以提起公訴作威懾。對于內(nèi)地勞動監(jiān)察中的行政處罰，當(dāng)前研究發(fā)現(xiàn)其應(yīng)用率差，有觀點主張勞動監(jiān)察應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政處罰的密度，直接以處罰構(gòu)建威懾。此種觀點不符合勞動關(guān)系以及勞動違法的特點，勞動關(guān)系追求和諧的特質(zhì)以及勞動違法兼具公私法的特性決定了勞動違法的行政處罰應(yīng)當(dāng)“審慎適用”，從澳門勞動監(jiān)察廳處理的案件看，罰金與行政處罰相對于其受理勞動案件總量，占比較低。內(nèi)地當(dāng)前一方面勞動監(jiān)察部門沒有調(diào)解權(quán)；另一方面僅就處罰考量，威懾不足，《勞動保障監(jiān)察條例》處罰數(shù)額的設(shè)定以影響力為標(biāo)準(zhǔn)，立法者選擇勞動者人數(shù)為影響力判斷基準(zhǔn)。如此，在一個勞動者投訴，且沒有其它勞動者跟進(jìn)的情況下，處罰數(shù)額完全無法形成威懾，例如違法延長工作時間的處罰幅度為每人100-500元。相較之下，澳門勞動監(jiān)察中的行政處罰采用的是“重要性”標(biāo)準(zhǔn)，以17/2004《禁止非法工作規(guī)章》為例，其在第九條規(guī)定了“罰款”針對的均是不同類型的非法工作，數(shù)額從5000至5萬不等，第十條與第十一條規(guī)定了附加處罰與累犯加重，附加處罰直接禁止從事勞務(wù)活動，而累犯會導(dǎo)致法定處罰額度的上調(diào)。內(nèi)地《勞動監(jiān)察保障條例》不僅需要引入行政調(diào)解，而且有必要對其行政處罰的設(shè)定進(jìn)行全面檢討，依據(jù)比例原則，引入重要性標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建在行政調(diào)解為中心，以行政處罰為威懾的行政行為體系，加重不自覺糾正違法行為的用人單位的責(zé)任。從威懾的角度以觀，我國亦可考慮檢察院對欠薪罪提起公訴環(huán)節(jié)中的調(diào)解，并將用人單位主動糾正違法行為作為“酌定不起訴”的考量條件，促使違法行為人主動履行義務(wù)，降低勞動者的維權(quán)成本。

結(jié)語

勞動爭議處理機(jī)制可以有多種模式選擇，各國家、各地區(qū)可以依據(jù)爭議處理機(jī)構(gòu)的特點與優(yōu)勢，對其功能與相互關(guān)系作主次設(shè)置，但如果以方便勞動者維權(quán)這個終級目的考量，行政力量確實有司法力量不可比擬的效率、成本優(yōu)勢，在此領(lǐng)域，內(nèi)地可以借鑒澳門經(jīng)驗，在勞動爭議處理中加強(qiáng)行政力量，補(bǔ)足短板，通過行政與司法的合力，解決勞動糾紛，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。

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