林燕玲

（中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 勞動(dòng)關(guān)系系，北京 100048）

一、引言

（一）本項(xiàng)目研究的意義

女性因其獨(dú)特的生理特點(diǎn)，需要給予特殊的勞動(dòng)保護(hù)。為維護(hù)女職工權(quán)益，國家在《勞動(dòng)法》、《人口與計(jì)劃生育法》、《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》等法律法規(guī)中對(duì)女職工“四期”的保護(hù)做出明確規(guī)定，并規(guī)定了相應(yīng)的假期天數(shù)。2015年12月31日中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》，對(duì)實(shí)施全面兩孩政策、改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理做出全面部署。全面兩孩政策實(shí)施后，各地紛紛修改完善本地區(qū)《人口與計(jì)劃生育條例》，對(duì)延長生育假的獎(jiǎng)勵(lì)做出具體規(guī)定，女職工的假期在不同程度增加。

由于假期的長短對(duì)用人單位的人工成本、生產(chǎn)經(jīng)營具有直接影響。實(shí)踐中，一些用人單位因女性特殊的生理特點(diǎn)不僅更傾向招用男性勞動(dòng)者，甚至有些單位為避免女職工休產(chǎn)假等假期帶來的崗位人員空缺、用工成本增加等問題，以各種理由解除或終止勞動(dòng)合同，侵害女職工合法權(quán)益。近年來，隨著全面兩孩政策推進(jìn)，育兒問題日益突出，社會(huì)上呼吁設(shè)立育兒假的呼聲不斷。因此，探討有關(guān)女職工假期對(duì)女性權(quán)益維護(hù)的影響，對(duì)完善有關(guān)女職工休假和勞動(dòng)保護(hù)政策，推動(dòng)女職工假期落實(shí)，維護(hù)女職工合法權(quán)益具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）研究思路和研究方法

課題研究的基本思路是：用人單位是落實(shí)女職工生育假期保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它們對(duì)女職工生育假期的態(tài)度會(huì)直接影響女職工權(quán)益保護(hù)落實(shí)狀況。因此，把女職工假期增加對(duì)用人單位用工成本的影響，作為研究主線，并把非公企業(yè)作為調(diào)研重點(diǎn)。

對(duì)用人單位或企業(yè)，調(diào)研集中但不限于以下問題：全面二孩政策實(shí)施后，(1)企業(yè)內(nèi)部是否有女職工假期規(guī)制？在落實(shí)規(guī)制時(shí)存在哪些困難和問題？(2)在女職工休產(chǎn)假期間，單位是否出現(xiàn)人員緊張、其他員工工作壓力增大的問題？(3)女職工假期的增加對(duì)企業(yè)用工成本的具體影響能計(jì)算出來嗎？(4)對(duì)女職工就業(yè)、工資、培訓(xùn)，及社保等有何影響？

對(duì)女職工調(diào)研的問卷分為電子和紙質(zhì)兩種，內(nèi)容相同。電子問卷在全國發(fā)放，發(fā)放500份，回收496份。和電子問卷來自多種用人單位相比，紙質(zhì)問卷96.32%來自民營企業(yè)。發(fā)放200份，有效問卷190份。兩種問卷不僅反映出女職工生育假期權(quán)益的落實(shí)狀況，而且反映出生育假期在不同用人單位落實(shí)狀況的差距。

二、我國女職工假期相關(guān)概念界定

1.女職工是女性從業(yè)人員的統(tǒng)稱，主要指在企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)中工作，以工資收入為主要生活來源的勞動(dòng)者。從理論上講，女性自主創(chuàng)業(yè)者、非正規(guī)就業(yè)女性等群體也是女職工，但沒有被涵蓋在生育保護(hù)制度的受益范圍內(nèi)。還有一些女職工，因違反計(jì)劃生育政策而被排除在生育保護(hù)之外。

2.女職工假期。女職工假期是指女性勞動(dòng)者根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，在機(jī)關(guān)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織任職期間內(nèi)，不必從事生產(chǎn)和工作而自行支配的時(shí)間。在中國，女職工假期既有與男職工共有的假期，如全體公民放假的節(jié)日11天、年休假、探親假以及婚喪假；也有女性獨(dú)享的假期，如婦女節(jié)以及與女職工“四期”甚至“五期”（經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期、更年期）保護(hù)相關(guān)的假期。這些假期包括：經(jīng)期假、產(chǎn)前假、產(chǎn)假、哺乳假、流產(chǎn)假、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)假、更年期假等?？紤]到本研究的主題，本文把“女職工假期”定位在全面二孩政策后，圍繞生育保護(hù)，社會(huì)關(guān)注度較高、影響較大的若干生育假期。這些生育假期以女職工假期為主，如婚假、產(chǎn)假、生育獎(jiǎng)勵(lì)假等；但考慮到國際經(jīng)驗(yàn)比較，在梳理分析時(shí)，把男職工的婚假、陪產(chǎn)假等也納入其中。假期設(shè)置體現(xiàn)在休假對(duì)象、休假時(shí)間、休假條件、福利待遇、成本分擔(dān)及對(duì)假期落實(shí)的監(jiān)管等眾多方面。

3.女性權(quán)益主要是指《婦女權(quán)益保障法》中規(guī)定的政治、文化教育、婚姻家庭、人身、財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等六項(xiàng)權(quán)益。與女職工假期關(guān)聯(lián)最為密切的是勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)益、婚姻家庭權(quán)益、政治權(quán)利。圍繞女職工假期，則主要指女職工在“四期”中享有的特殊權(quán)益，主要包括平等就業(yè)、生育保險(xiǎn)待遇、特殊勞動(dòng)保護(hù)和勞動(dòng)合同延續(xù)等方面。

三、全面二孩政策時(shí)期女職工假期設(shè)置

（一）女職工假期設(shè)置的歷史沿革

在這里，僅梳理產(chǎn)假和婚假的歷史沿革。

1.產(chǎn)假規(guī)制的歷史沿革

新中國成立以來，黨和國家制定了許多法律法規(guī)，以維護(hù)女職工權(quán)益。國家政務(wù)院公布的1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》和1953年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正案》，對(duì)女職工的產(chǎn)假、產(chǎn)假待遇、托幼園所的設(shè)置、費(fèi)用來源作了具體規(guī)定。如《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》第十六條規(guī)定，女工人與女職員生育，產(chǎn)前產(chǎn)后共給假五十六日，產(chǎn)假期間，工資照發(fā)。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，黨和國家更加關(guān)心和重視女職工勞動(dòng)保護(hù)問題。國務(wù)院1988年7月公布的《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》第八條規(guī)定，女職工產(chǎn)假為九十天，其中產(chǎn)前休假十五天。第四條規(guī)定，不得在女職工懷孕期、產(chǎn)期、哺乳期降低其基本工資，或者解除勞動(dòng)合同。為配合該規(guī)定的貫徹落實(shí)，勞動(dòng)部與有關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于女職工生育待遇若干問題的通知》，對(duì)孕、產(chǎn)女職工的休假、工資待遇及有關(guān)費(fèi)用的報(bào)銷等作了明確規(guī)定。勞動(dòng)部1990年下發(fā)《女職工禁忌勞動(dòng)范圍的規(guī)定》，對(duì)于女職工處于經(jīng)期和哺乳期等特殊時(shí)期應(yīng)禁忌從事的勞動(dòng)范圍做出了明確的規(guī)定。由勞動(dòng)部、人事部、衛(wèi)生部、全國總工會(huì)、全國婦聯(lián)等部門于1993年11月聯(lián)合發(fā)布的《女職工保健工作規(guī)定》，對(duì)女職工在經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期、更年期的保健作了明確規(guī)定。

1995年《勞動(dòng)法》正式實(shí)施，其中第六十二條規(guī)定，女職工生育享受不少于九十天的產(chǎn)假?！秳趧?dòng)法》明確要建立生育保險(xiǎn)制度。1994年勞動(dòng)部發(fā)布了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，其中對(duì)企業(yè)職工生育保險(xiǎn)的基本原則、實(shí)施范圍、待遇標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、監(jiān)督機(jī)制等方面做出了明確規(guī)定。此后，全國有31個(gè)?。▍^(qū)、市）相繼出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件。

1994年10月，第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第10次會(huì)議通過《母嬰保健法》，對(duì)女職工婚前、孕產(chǎn)期、母嬰保健作了具體規(guī)定。2005年8月，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第17次會(huì)議通過新修改的《婦女權(quán)益保障法》，該法第四章勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)益，對(duì)女職工的勞動(dòng)權(quán)益、特殊利益等作了明確規(guī)定。

2010年全國人大常委會(huì)頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》，將未就業(yè)配偶重新納入生育保險(xiǎn)享受范圍，擴(kuò)大了生育保障的覆蓋范圍。2012年《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》曾經(jīng)向社會(huì)公開征求意見。但是，五年多過去了，《生育保險(xiǎn)辦法》始終沒有出臺(tái)。

2012年，國務(wù)院公布《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》，對(duì)1988年國務(wù)院公布的《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》進(jìn)行修改，增加女職工產(chǎn)假至98天，并強(qiáng)化了用人單位的法律責(zé)任，規(guī)定女職工產(chǎn)假期間依法享受生育津貼。2015年國家全面實(shí)施兩孩政策并授權(quán)地方就再生育和生育假獎(jiǎng)勵(lì)以及其他福利待遇作具體規(guī)定。

2.婚假規(guī)制的歷史沿革

1959年，原勞動(dòng)部《對(duì)企業(yè)單位工人、職員加班加點(diǎn)、事假、病假和停工期間工資待遇的意見》（[59]中勞薪字第67號(hào)）規(guī)定，職工有三個(gè)工作日的婚喪假，假期工資可以照發(fā)。1980年，原國家勞動(dòng)總局和財(cái)政部《關(guān)于國營企業(yè)職工請(qǐng)婚喪假和路程假問題的通知》（[80]勞總薪字29號(hào)）進(jìn)一步規(guī)定，除1-3天的婚喪假，還可以酌情給予路程假。1994年全國人大常委會(huì)頒布的《勞動(dòng)法》第五十一條規(guī)定，勞動(dòng)者在法定休假日和婚喪假期間以及依法參加社會(huì)活動(dòng)期間，用人單位應(yīng)當(dāng)依法支付工資。

我國于20世紀(jì)80年代提出了晚婚晚育政策，為鼓勵(lì)晚婚，各地分別在本地區(qū)的《人口與計(jì)劃生育條例》中規(guī)定了7-30天不等的假期。也即如果職工符合晚婚條件，可以在婚假的基礎(chǔ)上再休晚婚假。2015年我國取消了晚婚假獎(jiǎng)勵(lì)，但也有不少地區(qū)直接將晚婚假天數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榛榧偬鞌?shù)。[1]

（二）我國現(xiàn)行女職工（生育）假期及其待遇

《人口與計(jì)劃生育法》中規(guī)定了符合相關(guān)規(guī)定的生育子女的夫妻可以獲得延長生育假或其他福利待遇，但缺乏具體安排的內(nèi)容。2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》同樣如此，僅在生育津貼方面規(guī)定女職工在生育、生育手術(shù)和法律法規(guī)規(guī)定的其他情況下按照國家規(guī)定可以享受生育津貼，但未對(duì)生育假期的時(shí)間、受益人范圍以及陪產(chǎn)假和育兒假等做出規(guī)定。2012年國務(wù)院頒布的《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》也僅規(guī)定女職工生育可以享受產(chǎn)假，并未涉及陪產(chǎn)假和育兒假等問題。[2]

1.各地婚假、產(chǎn)假、生育獎(jiǎng)勵(lì)假、陪產(chǎn)假狀況

依據(jù)我國2015年修改后的《人口與計(jì)劃生育法》及省、自治區(qū)、直轄市的《人口與計(jì)劃生育條例》以及其他相關(guān)的法律法規(guī)和地方性規(guī)章，我國各地婚假、產(chǎn)假、生育獎(jiǎng)勵(lì)假、陪產(chǎn)假長度狀況如表1所示。

2.產(chǎn)假（含生育獎(jiǎng)勵(lì)假）的時(shí)間和待遇

目前，我國女職工生育休假由兩部分組成，一是產(chǎn)假，二是各地規(guī)定的計(jì)劃生育政策獎(jiǎng)勵(lì)假。而且，這些假期規(guī)定源自多部法律法規(guī)。

關(guān)于產(chǎn)假時(shí)間和待遇，2012年國務(wù)院頒布的《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》中第七條規(guī)定，女職工的產(chǎn)假為98天，其中產(chǎn)前為15天。第八條規(guī)定，已參加生育保險(xiǎn)的女職工，產(chǎn)假期間的生育津貼由生育保險(xiǎn)基金支付，其標(biāo)準(zhǔn)為用人單位上年度的職工月平均工資；未參加生育保險(xiǎn)的，

產(chǎn)假期間的生育津貼由用人單位支付，其標(biāo)準(zhǔn)為該女職工的產(chǎn)前工資。同樣，生育或流產(chǎn)的醫(yī)療費(fèi)用，也按照女職工是否參加生育保險(xiǎn)，分別由生育保險(xiǎn)基金或用人單位支付。

表1 各地婚假、產(chǎn)假、生育獎(jiǎng)勵(lì)假、陪產(chǎn)假總表

關(guān)于生育獎(jiǎng)勵(lì)假的時(shí)間和待遇。全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市修訂了地方的《人口與計(jì)劃生育條例》，在《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》98天產(chǎn)假基礎(chǔ)上，都增加了生育獎(jiǎng)勵(lì)假或延長產(chǎn)假，假期從30天到267天不等。其中，從短到長，最短的30天有8個(gè)省市：北京、天津、上海、江蘇、浙江、湖北、廣東、重慶；50天的有廣西；60天有16個(gè)：湖北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、安徽、江西、山東、湖南、四川、貴州、云南、陜西、青海、寧夏、新疆；60-82天的有福建；82天有2個(gè)：黑龍江、甘肅；三個(gè)月有2個(gè)：河南、海南；最長的西藏，在98天產(chǎn)假基礎(chǔ)上增加267天，產(chǎn)假（含生育獎(jiǎng)勵(lì)）達(dá)到一年。

在一些地方比如吉林、重慶和北京，用人單位擁有除基本產(chǎn)假之外的獎(jiǎng)勵(lì)假的決定權(quán)。其中吉林、重慶的《人口與計(jì)劃生育條例》均規(guī)定，經(jīng)女職工本人申請(qǐng)并且得到單位同意，產(chǎn)假可以延至一年。如《吉林省人口與計(jì)劃生育條例》（2016年修正）第四十一條規(guī)定，女職工經(jīng)本人申請(qǐng)，單位同意，可延長產(chǎn)假至一年，產(chǎn)假延長期間工資按原額的百分之七十五發(fā)放，不影響調(diào)整工資、晉升級(jí)別、計(jì)算工齡。而北京的生育獎(jiǎng)勵(lì)假為30天，經(jīng)所在單位同意，可再增加一至三個(gè)月。天津規(guī)定不能增加產(chǎn)假的，給予一個(gè)月基本工資或者實(shí)得工資的獎(jiǎng)勵(lì)。

此外，為了鼓勵(lì)年輕人參加孕前檢查，優(yōu)生優(yōu)育，陜西除增加產(chǎn)假60天外還規(guī)定，參加孕前檢查的可再增加10天產(chǎn)假（98+60+10=168）。為了鼓勵(lì)純母乳喂養(yǎng)，四川省的產(chǎn)假規(guī)定，除了《人口與計(jì)劃生育條例》，還有《〈母嬰保健法〉實(shí)施辦法》第二十四條規(guī)定：“實(shí)行純母乳喂養(yǎng)的女職工增加一個(gè)月產(chǎn)假，產(chǎn)假視為出勤”（98+60+1個(gè)月=188）。

在各省、自治區(qū)、直轄市《人口與計(jì)劃生育條例》中，雖然同為生育獎(jiǎng)勵(lì)，但假期名稱并不相同，有的稱為“生育獎(jiǎng)勵(lì)假”，如北京；有的稱為“生育假（產(chǎn)假）”，如天津、上海、四川、云南；有的稱為“延長產(chǎn)假”，如河北、山西、江蘇、安徽、青海；有的稱為“增加產(chǎn)假”，如內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、貴州、陜西、寧夏、新疆；有的稱為“產(chǎn)假”，如黑龍江、福建、西藏、甘肅；有的稱為“獎(jiǎng)勵(lì)假”，如浙江、廣東。①課題組認(rèn)為，綜合各種稱謂，考慮到生育獎(jiǎng)勵(lì)與產(chǎn)假的性質(zhì)并不相同，建議統(tǒng)一稱為“生育獎(jiǎng)勵(lì)假”。

關(guān)于各地生育獎(jiǎng)勵(lì)假津貼來源。根據(jù)各地《人口與計(jì)劃生育條例》以及其他相關(guān)的地方性規(guī)章，女職工生育獎(jiǎng)勵(lì)假津貼來源也不相同，有15個(gè)省份源于生育保險(xiǎn)基金，如北京、上海、天津、河北、山西、黑龍江、浙江、福建、安徽、江西、廣西、甘肅、寧夏、新疆、西藏；14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市沒有規(guī)定，如內(nèi)蒙古、吉林、遼寧、江蘇、山東、河南、湖北、海南、重慶、四川、陜西、云南、貴州、青海；僅有湖南、廣東兩個(gè)省規(guī)定由用人單位負(fù)擔(dān)。湖南省人力資源和社會(huì)保障廳《關(guān)于城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)女職工產(chǎn)假待遇等有關(guān)問題的通知》（2016） 明確規(guī)定：“我省《條例2016版》新增加的60天產(chǎn)假暫不納入我省生育保險(xiǎn)生育津貼發(fā)放范圍，女職工在此期間視同出勤，其工資福利等有關(guān)待遇由用人單位按規(guī)定發(fā)放。待國家《生育保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，按照國家的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。②考慮到各地地方性法規(guī)還在持續(xù)修改中，女職工生育獎(jiǎng)勵(lì)假津貼來源還會(huì)發(fā)生變化。

3.護(hù)理假/陪產(chǎn)假的假期和待遇

護(hù)理假/陪產(chǎn)假是生育婦女配偶享受的假期，各地《人口與計(jì)劃生育條例》以及其他相關(guān)的地方性規(guī)章，對(duì)陪產(chǎn)假的假期也做出規(guī)定。如《北京市人口與計(jì)劃生育條例》第十八條規(guī)定，女職工的配偶可以享受陪產(chǎn)假15天。

各地對(duì)假期的稱謂也有不同，有的稱為“陪產(chǎn)假”，有的稱為“護(hù)理假”，有的稱為“看護(hù)假”，有的稱為“照顧假”。假期最少7天，最多30天，多數(shù)地區(qū)的陪產(chǎn)假為15天。目前，陪產(chǎn)假最短的為天津、山東兩地，為7天；其次是上海、湖北，為10天；北京、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、江西、廣東、海南、重慶、貴州、青海、新疆等省份的陪產(chǎn)假都為15天；假期最長的省份是云南、西藏、甘肅，為30天，河南為一個(gè)月（法規(guī)規(guī)定一個(gè)月，不知如何實(shí)行）。

關(guān)于男職工陪產(chǎn)假期間待遇來源，除內(nèi)蒙古、江蘇和廣東外，絕大多數(shù)省份（28個(gè)）《人口與計(jì)劃生育條例》以及其他相關(guān)的地方性規(guī)章，并未做出規(guī)定。內(nèi)蒙古和江蘇規(guī)定出自生育保險(xiǎn)基金，廣東規(guī)定由用人單位負(fù)擔(dān)。

4.婚假

依據(jù)我國《人口與計(jì)劃生育法》及省、自治區(qū)、直轄市的《人口與計(jì)劃生育條例》，各地取消晚婚假后，11個(gè)省份，包括天津、浙江、廣東、廣西、安徽、江西、湖南、山東、四川、寧夏、陜西確定婚假為國家法定的3天，其余20省份婚假假期從10天、13天、15天、18天、21天、23天到30天不等，極為分散。山西、甘肅的婚假最長為30天（見表2所示）。為了鼓勵(lì)辦理結(jié)婚登記的夫妻進(jìn)行婚前醫(yī)學(xué)檢查，黑龍江、陜西規(guī)定增加婚假10日，河南規(guī)定增加婚假7日。婚假假期工資照發(fā)，或視為出勤。

（三）我國現(xiàn)行女職工生育假期的特點(diǎn)

1.時(shí)間延長和待遇水平提高。經(jīng)歷法律法規(guī)的修改，以產(chǎn)假為主的女職工假期設(shè)置發(fā)生了兩個(gè)重要變遷：時(shí)間延長和待遇水平提高，國務(wù)院規(guī)定順產(chǎn)98天，各地產(chǎn)假延長從30天到267天（西藏）不等；至于女職工產(chǎn)假待遇，各地根據(jù)行政法規(guī)確立了更高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)假待遇由“基本工資”提升為“工資和福利待遇”。

2.各地假期名稱有別，長度各異。梳理全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市女職工假期，發(fā)現(xiàn)一個(gè)不解的現(xiàn)象：越是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)省份，婚假、生育獎(jiǎng)勵(lì)假越短；越是欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)省份，婚假、生育獎(jiǎng)勵(lì)假越長。生育獎(jiǎng)勵(lì)假最少30天，最多267天?；榧購?天到30天不等。山西省甚至設(shè)置了“經(jīng)期”休假，規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)證明患有痛經(jīng)或者經(jīng)量過多的，給予一至二日的休息。

3.假期由多部法律、法規(guī)和地方規(guī)章規(guī)定。規(guī)定假期的授權(quán)機(jī)構(gòu)既有全國人大、國務(wù)院、各部委，也有省、自治區(qū)、直轄市。假期由多部法律、法規(guī)和地方規(guī)章規(guī)定。這些授權(quán)機(jī)構(gòu)之間如何進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如何解讀法律法規(guī)條文，如何推進(jìn)法律的實(shí)施，如何對(duì)已生效的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，并不清晰。這些法律規(guī)制之間如何協(xié)調(diào)，也不明確。

三、延長產(chǎn)假對(duì)企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的影響

女職工的假期要在具體的用人單位得到落實(shí)，用人單位對(duì)女職工假期的落實(shí)狀況直接會(huì)影響女性權(quán)益保護(hù)的狀況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同用人單位對(duì)延長產(chǎn)假的反饋不同，延長產(chǎn)假增加了企業(yè)的用工成本，企業(yè)采取管理策略應(yīng)對(duì)女職工假期延長，因此，作為全面兩孩的重要激勵(lì)措施之一，延長產(chǎn)假并不能達(dá)成勞資政三贏。

（一）用人單位對(duì)延長產(chǎn)假的反饋不同

課題組發(fā)現(xiàn)，各種用人單位在女職工產(chǎn)假的落實(shí)方面的狀況參差不齊，不同性質(zhì)的用人單位對(duì)延長產(chǎn)假的反饋也不盡相同。產(chǎn)假執(zhí)行情況最好的是國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位；其次是國有大中型企業(yè)；而非公企業(yè)的情況比較復(fù)雜。外商投資企業(yè)，特別是歐美日企業(yè)遵紀(jì)守法，雖然它們對(duì)女職工假期延長導(dǎo)致企業(yè)人工成本增加表達(dá)了強(qiáng)烈的意見，但依然會(huì)無條件落實(shí)女職工假期。民營企業(yè)呈現(xiàn)多種樣貌，但總體上似乎對(duì)成本增加反應(yīng)并不強(qiáng)烈，似乎有各種辦法去消化成本。

1.機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國企：延長假期打亂工作秩序

國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，甚至國有企業(yè)，它們對(duì)全面二孩影響的反饋基本上是一致的，主要是出于孕產(chǎn)哺乳期員工增多，造成的“產(chǎn)假式缺編”，打亂了正常的工作秩序。在某省某市調(diào)查顯示，國有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位女職工假期總體上執(zhí)行狀況較好，但教育行業(yè)面臨嚴(yán)重的“產(chǎn)假式缺編”，導(dǎo)致產(chǎn)假執(zhí)行落實(shí)上的困難。

2.非公企業(yè)：延長假期難以落實(shí)

相對(duì)于國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位側(cè)重于工作任務(wù)安排、人員調(diào)劑的憂慮，非公企業(yè)的反饋，主要集中在企業(yè)成本的考量和對(duì)延長假期政策的應(yīng)對(duì)。某省規(guī)定增加產(chǎn)假三個(gè)月，加上法定98天產(chǎn)假，一共188天，是除西藏之外，延長產(chǎn)假最長的省份之一。一些企業(yè)主管在訪談中直接表示，假期太長了，難以負(fù)擔(dān)假期延長的成本，延長假期無法執(zhí)行。

其實(shí)，不僅僅是在教育行業(yè)和女工集中的制造企業(yè)，只要女性從業(yè)比例較高的行業(yè)都有可能存在“產(chǎn)假式缺編”的風(fēng)險(xiǎn)，這給用人單位帶來的壓力可想而知。2010 年全國人口普查資料顯示，女性比例超過50%的行業(yè)主要有農(nóng)、林、牧、漁業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、金融業(yè)、衛(wèi)生，這些行業(yè)中的用人單位相對(duì)于其他行業(yè)，用工成本增加與人員短缺壓力會(huì)更大。

（二）延長產(chǎn)假增加了企業(yè)的用工成本

延長產(chǎn)假（不包括生育獎(jiǎng)勵(lì)假）到底會(huì)給企業(yè)增加多少用工成本？以前的研究中未有明確答案。下面通過兩個(gè)案例將女職工假期成本量化出來，或許會(huì)使政府和研究者真正了解企業(yè)的視角，明白生育假期，特別是延長產(chǎn)假給企業(yè)造成了哪些成本增加。這對(duì)于更大范圍女職工假期成本分析具有參考價(jià)值。

1.女職工假期管理及影響分析

非常規(guī)范的企業(yè)，會(huì)通過內(nèi)部規(guī)章制度，將女職工假期成本量化出來，并進(jìn)行制度化管理。如調(diào)研中的某外商獨(dú)資企業(yè)制作了《女職工假期管理及影響分析》，清晰地說明了延長產(chǎn)假給企業(yè)造成了哪些成本的增加。該企業(yè)是制造企業(yè)，共有員工512人，其中女工83人，占比16%，分布在不同的層級(jí)。通過全面梳理女員工婚育狀況（未婚23人，已婚未育15人，已育一胎40人，已育二胎5人），預(yù)測(cè)未來5年生育30人。

圖1 女職工假期成本增加示意圖

女職工（每人）假期成本增加清晰地顯示在圖1中，該圖從左到右顯示：產(chǎn)檢假成本（相當(dāng)于7天產(chǎn)檢假工資）、產(chǎn)前病假成本（2個(gè)月病假工資和單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)）、孕期成本（工作量影響50%，懷孕期間工資及單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)）、產(chǎn)假期間（產(chǎn)假4.8個(gè)月，單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)）、哺乳時(shí)間（20個(gè)工作日，哺乳期工資及單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)）、替代人員成本（替代期間14.8個(gè)月）。累計(jì)增加人工成本19.2萬元。企業(yè)表示，考慮到地方性法規(guī)又規(guī)定了6個(gè)月哺乳假，哺乳假給企業(yè)用工成本增加45,553元。這樣算起來，孕產(chǎn)期加上哺乳期延長6個(gè)月后，累計(jì)人工成本增加238,510元。

該企業(yè)計(jì)算的依據(jù)是2011-2017年生育女員工的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)很多女員工會(huì)選擇在產(chǎn)前休病假，因長期休假，給企業(yè)部門工作安排和假期人員管理造成影響；還有部分員工會(huì)選擇在產(chǎn)假期滿后離職。從該企業(yè)成本計(jì)算可以看出，企業(yè)成本的增加主要體現(xiàn)在孕期成本和替代成本的部分，即女工由于生育不僅需要休產(chǎn)假，還包括產(chǎn)假之前的產(chǎn)檢假、產(chǎn)前病假，以及產(chǎn)假之后的哺乳時(shí)間；而企業(yè)不僅需要為產(chǎn)假期間的女工支付社會(huì)保險(xiǎn)，還需要承擔(dān)期間的替代人員成本，再加上懷孕期間工作效率的損耗。

還有的企業(yè)通過對(duì)男女員工人工成本的核算，發(fā)現(xiàn)女工的人工成本要比男工高出8472元，即女工的人工成本是男工的1.8倍（參見表3）。

表3 男女員工人工成本對(duì)比

2. 女職工假期成本分析模型

有的企業(yè)設(shè)計(jì)了女職工假期成本分析模型，對(duì)于更大范圍女職工假期成本分析有參考價(jià)值。該企業(yè)也是外商獨(dú)資企業(yè)，屬于制造企業(yè)，既有制造，也有高科技研發(fā)，員工11000人，大約半數(shù)是女工。

女職工假期成本分析模型：

（1）設(shè)定成本增加測(cè)算的基本前提

前提1：職工起始工作平均年齡為20歲，退出工作崗位為57.5歲(女55歲/男60歲)，共有37.5年生育保險(xiǎn)繳納積累過程。省或直轄市內(nèi)所有企業(yè)全員繳納社保/公積金平均基數(shù)為N（元RMB）、職工總?cè)藬?shù)為X（人）、女工人數(shù)為Y（人）。

前提2：所有企業(yè)年綜合獎(jiǎng)金為2個(gè)月標(biāo)準(zhǔn)薪資、月加班按36小時(shí)計(jì)，標(biāo)準(zhǔn)薪資則為N/1.53。

前提3：以制造業(yè)測(cè)算，1/3的非一線崗位女工請(qǐng)產(chǎn)假時(shí)通過分解工作應(yīng)對(duì)，2/3的一線崗位+少部分非一線崗位通過補(bǔ)充新人應(yīng)對(duì)。

（2）2012 年5 月前 90 天產(chǎn)假一胎政策情形下，企業(yè)成本增加：

①企業(yè)繳納的生育保險(xiǎn)費(fèi)為：N*0.8%*X*12*37.5=3.6N*X

② 女工享受之生育津貼+生育醫(yī)療費(fèi)/產(chǎn)檢費(fèi)/計(jì)劃生育費(fèi)=(N/30.4*90+A)*Y=(2.96N+A)*Y=3.96N*Y（生育醫(yī)療費(fèi)/產(chǎn)檢費(fèi)/計(jì)劃生育費(fèi)A 約為 N)

以省/直轄市范圍考量，3.6N*X＞3.96N*Y，即在一胎情形下，企業(yè)繳納之生育保險(xiǎn)費(fèi)可滿足女工生育津貼發(fā)放，并會(huì)有節(jié)余。

女職工請(qǐng)產(chǎn)假期間，企業(yè)需增加的成本：

① 支付女職工產(chǎn)假的社保/公積金：N*(32%+11%)/30.4*90*2/3*Y=0.85N*Y

② 補(bǔ)充新人成本=招募成本+培訓(xùn)成本+離崗期間成本+替代成本=N/1.53*3*2/3*Y=1.31N*Y（補(bǔ)充新人成本按最低經(jīng)驗(yàn)值3個(gè)月成本計(jì)算）

（離崗期間成本為離崗前的低績效期+新人不適應(yīng)組織環(huán)境的離職風(fēng)險(xiǎn)成本、替代成本為新人不能達(dá)到離崗女職工的工作績效所造成的損失成本）

③ 非一線女工產(chǎn)假期間工作分解，在崗人員增加的加班費(fèi)用：(N/1.53/21.75/8*1.75*174-N/1.53)*90/30.4*1/3Y=0.48N*Y

合計(jì)增加成本為=0.85N*Y+1.31N*Y+0.48N*Y=2.64N*Y

（3）2012年5月起，產(chǎn)假提至128天并提倡二胎情形下，企業(yè)成本增加：

①企業(yè)繳納的生育保險(xiǎn)費(fèi)為：N*0.8%*X*12*37.5=3.6N*X

② 女工享受之生育津貼+生育醫(yī)療費(fèi)/產(chǎn)檢費(fèi)/計(jì)劃生育費(fèi)=(N/30.4*128+A)*2Y=10.42N*Y

二者平衡的狀況為 3.6N*X=10.42N*Y，即Y/X=34.5%（即女職工占比在 34.5%以下時(shí)，企業(yè)繳納之生育保險(xiǎn)費(fèi)可支付生育津貼等）

女職工請(qǐng)產(chǎn)假期間，企業(yè)需增加的成本：

① 支付女職工產(chǎn)假的社保/公積金：N*(32%+11%)/30.4*128*2/3*Y*2=2.41N*Y

②補(bǔ)充新人成本=招募成本+培訓(xùn)成本+離崗期間成本+替代成本=N/1.53*3*2/3*Y*2=2.62N*Y

③ 非一線女工產(chǎn)假期間工作分解，在崗人員增加的加班費(fèi)用：(N/1.53/21.75/8*1.75*174-N/1.53)*128/30.4*1/3Y*2=1.38N*Y

合計(jì)增加成本為=2.41N*Y+2.62N*Y+1.38N*Y=6.41N*Y

（4）結(jié)論

二胎每胎128天產(chǎn)假較90天產(chǎn)假一胎，企業(yè)增加成本為=6.41NY-2.64NY=3.77NY，估算在職女工 1/4 已生育一胎，折算系數(shù)為 7/8，故企業(yè)增加成本為 3.77NY*7/8=3.3NY。如果政策調(diào)整后不致明顯增加企業(yè)成本的情況下，才會(huì)不影響女職工就業(yè)，故此增加之成本大部分最好由政府補(bǔ)貼給企業(yè)（實(shí)際操作可在支付生育津貼時(shí)同時(shí)同步補(bǔ)貼給企業(yè)，每人次按3.3N*1/2補(bǔ)貼）。

女職工產(chǎn)假由2012年5月的98天（一胎）調(diào)整至2016年1月的128天（二胎）①這是增加生育獎(jiǎng)勵(lì)假最低的省份，按30天計(jì)算。， 企業(yè)因女職工產(chǎn)假增加了多少成本呢？如果將98天產(chǎn)假與128天產(chǎn)假企業(yè)需增加成本的計(jì)算公式加以比較，可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)考量的女職工產(chǎn)假成本主要包括三部分：支付女職工產(chǎn)假的社保/公積金、補(bǔ)充新人成本、以及非一線女工產(chǎn)假期間工作分解，導(dǎo)致在崗人員增加的加班費(fèi)用。前后兩種情況中，在繳納社保/公積金平均基數(shù)N和女工人數(shù)Y相同的情況下，企業(yè)增加的成本，需要多支付增加的女職工產(chǎn)假期間158天（30+128）的社保/公積金；需要多支付的補(bǔ)充新人成本，比一胎情況增加一倍；需要多支付增加的158天產(chǎn)假期間，因非一線女工產(chǎn)假期間工作分解，在崗人員增加，企業(yè)支付的加班費(fèi)用。

從這個(gè)分析模型可以看出，企業(yè)女職工產(chǎn)假成本增加的原因有兩點(diǎn)：一是生育“二胎”，導(dǎo)致女工休假的各項(xiàng)成本均加倍；二是每次產(chǎn)假時(shí)間從98天延長到128天，因而導(dǎo)致女職工每次生育增加了企業(yè)成本。

（三）企業(yè)管理策略應(yīng)對(duì)女職工假期延長

一些企業(yè)，特別是民營企業(yè)呈現(xiàn)多種樣貌，遵紀(jì)守法的企業(yè)會(huì)抱怨生育假期的成本問題；但也有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)對(duì)放開二胎生育、延長產(chǎn)假，反應(yīng)并不強(qiáng)烈，似乎有各種辦法去消化成本。這從另一層面反映出企業(yè)對(duì)女職工休假權(quán)益的規(guī)避行為。從各地企業(yè)調(diào)查中，可以從企業(yè)在招聘、培訓(xùn)、薪酬和社會(huì)保險(xiǎn)的管理手段，了解它們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)女職工假期延長。

1. 招聘：減少育齡女性，用實(shí)習(xí)生作為替代

應(yīng)該說，現(xiàn)在對(duì)企業(yè)而言是兩難選擇，一方面，用工市場(chǎng)求大于供，企業(yè)招聘合格的員工比較困難；另一方面，企業(yè)為了規(guī)避女職工假期成本，還要設(shè)置招聘門檻，從而加劇了招工的難度。有的調(diào)研企業(yè)說，現(xiàn)在企業(yè)好多工作是需要女性的，但沒有再招生育期的，企業(yè)平均年齡35歲以上，招聘也比較困難。有的調(diào)研企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)說，企業(yè)和大專院校合作，設(shè)立實(shí)習(xí)基地。學(xué)校提供實(shí)習(xí)生，企業(yè)提供培訓(xùn)，這樣一來能夠緩解用工的壓力，也能為學(xué)生提供就業(yè)機(jī)會(huì)。某地方女工部長坦言，法律有時(shí)雖然保護(hù)了女職工，但是沒有保護(hù)到企業(yè)，因此好多企業(yè)不愿意招女職工。

到底如何看待企業(yè)的態(tài)度和做法？一位雇主組織負(fù)責(zé)人說，二孩對(duì)女性就業(yè)肯定有影響，這種影響只體現(xiàn)在用工方如企業(yè)，以及招聘群體如人力資源部門的反感態(tài)度和稍微消極的行為，但無實(shí)質(zhì)性的普遍影響，未形成具有實(shí)質(zhì)性影響的就業(yè)歧視，只是女性就業(yè)歧視中增加了一個(gè)原因罷了。多數(shù)企業(yè)能理解和包容二胎女性。另外，不能混淆女工產(chǎn)假規(guī)定和二胎歧視兩者的關(guān)系，即假期規(guī)定的合理性，以及企業(yè)對(duì)過長假期的意見甚至反對(duì)，都不能簡單判斷這類企業(yè)存在生育歧視。對(duì)于假期長短的意見是企業(yè)爭(zhēng)取權(quán)益的行為。

2. 培訓(xùn)：不向員工宣傳生育假期政策

培訓(xùn)包括很多方面和內(nèi)容，這里僅涉及職工對(duì)法律法規(guī)的知情權(quán)。如某省《人口與計(jì)劃生育條例》第二十七條規(guī)定，除去正常的婚假外，如果是依法登記，可以增加婚假18天；如果參加婚檢，可以再增加7天；如果合法生育子女，增加產(chǎn)假三個(gè)月，且配偶可享護(hù)理假一個(gè)月；上述婚假、產(chǎn)假和護(hù)理假期間均視為出勤。也就是說，婚假有可能達(dá)到28天；增加產(chǎn)假3個(gè)月，產(chǎn)假和增加產(chǎn)假之和約有188到190天；配偶護(hù)理假一個(gè)月。該條例是2016年5月27日修改發(fā)布的。

時(shí)隔一年半以后，課題組在職工座談會(huì)上向職工詢問她們婚假多長時(shí)間，職工回答各異，人力資源部主管解釋說，規(guī)定婚假10天，但根據(jù)生產(chǎn)進(jìn)度和身體情況可以另外增加或者減少。當(dāng)問及產(chǎn)假時(shí)有沒有生育津貼，職工回答，產(chǎn)假休了4個(gè)多月，沒有收入。人力資源部主管解釋說，最近單位剛剛參加生育保險(xiǎn)，但只有部分人繳納了。產(chǎn)假期間是有產(chǎn)假工資（按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)）的，超假了就沒有產(chǎn)假工資了。意思是說，這個(gè)女工超假了，所以沒有拿到產(chǎn)假工資。當(dāng)問及休不休護(hù)理假時(shí)，職工回答，一般都是配偶請(qǐng)事假，陪產(chǎn)假1個(gè)月只能在國有企業(yè)才有可能。人力資源部主管說，企業(yè)內(nèi)部陪產(chǎn)假規(guī)定是10天，但是不提倡，也不給職工宣傳，休的人也很少。

員工對(duì)生育假期不清楚，對(duì)自己的休假權(quán)利不知情，首先，表現(xiàn)出人資部門在全面兩孩政策背景下的人力資源管理策略手段，即對(duì)于生育假期，不告知，不宣傳。其次，也反映了員工對(duì)自己身處非公企業(yè)地位的無奈接受，她們知道，有些假期只有國有企業(yè)的員工才可以享受。因此，她們對(duì)企業(yè)管理者并無怨言。當(dāng)然，法律規(guī)定與企業(yè)現(xiàn)實(shí)的差距是一個(gè)更為根本的問題。

3. 薪酬和社保：企業(yè)與企業(yè)差異很大

即便是非公企業(yè)，在薪酬和社會(huì)保險(xiǎn)方面，企業(yè)與企業(yè)差異也非常大。且不要說生育獎(jiǎng)勵(lì)假期間的薪酬和社保，就是產(chǎn)假98天中的薪酬和社保，差異也是比較大。在現(xiàn)實(shí)中，繳納了社會(huì)保險(xiǎn)，特別是生育保險(xiǎn)的企業(yè)，產(chǎn)假期間女職工會(huì)得到生育津貼；但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些很有規(guī)模的企業(yè)并不參加生育保險(xiǎn)（它們也不參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，而是讓員工繼續(xù)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，這種做法是企業(yè)和員工的一種默契）。

女職工產(chǎn)假期間，企業(yè)有的只提供當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)假工資，有的提供基本工資（在職時(shí)，實(shí)行計(jì)件工資；或者底薪加提成），員工迫于經(jīng)濟(jì)壓力放棄休假。正如員工們自己所說，收入與業(yè)績掛鉤，休假就沒有獎(jiǎng)金。比如，像房地產(chǎn)銷售的一些專業(yè)技術(shù)人員三萬、五萬、八萬都是不封頂?shù)?，如果銷售不好的話3000和4000就沒了。制造業(yè)大多實(shí)行計(jì)件工資，休假只能拿基本工資；如果超假，連這些微薄的基本工資也不會(huì)再發(fā)。

在非公企業(yè)的調(diào)研中，員工提到最多的是“生活的成本高”，以及“生育假期是為機(jī)關(guān)事業(yè)單位定的”。她們說，如果讓她們做一個(gè)調(diào)查，肯定是主動(dòng)要求休98天的人要比休188天的人多得多。20-40歲女員工生活壓力大，因?yàn)樗木€城市底薪很低。不上班不能夠承擔(dān)生孩養(yǎng)孩的負(fù)擔(dān)，她們只能是來上班。她們也強(qiáng)調(diào)，法律假期是為事業(yè)單位和政府設(shè)置的，很多工人給她們六個(gè)月的休假，她們也不會(huì)休，因?yàn)闀?huì)影響她們的收入。

4.員工休假服從于企業(yè)生產(chǎn)管理需求

企業(yè)分布在各行各業(yè)，經(jīng)營性質(zhì)各不相同，但有一點(diǎn)是相同的：就是在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，它們都以生產(chǎn)為中心，以業(yè)務(wù)為中心，以服務(wù)客戶為中心，員工休假必須服從于企業(yè)生產(chǎn)管理需求。當(dāng)問及員工休假對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營是否有影響時(shí)，回答是肯定的。人力資源部主管說，對(duì)于私營企業(yè)來說，就是一個(gè)崗位一個(gè)人，甚至是兩個(gè)崗位一個(gè)人。在這種情況下，人力資源部都會(huì)去分析女職工3-5年內(nèi)是否有生育的需求，如果有，就要提前做好準(zhǔn)備找崗位的接替者。特別是像在五星級(jí)酒店，必須要保持服務(wù)質(zhì)量，因此，只能找人替代休假員工的工作。而休假員工也會(huì)想盡辦法，安排好嬰兒，盡早返回工作崗位。對(duì)休假員工而言，一方面，休假時(shí)間長了，她的工作崗位有可能被他人徹底替代；另一方面，自己的工作和崗位技能也在退化，如果不參加培訓(xùn)，有可能難以勝任職位要求。

至于制造企業(yè)，一線員工休假不能做了，或者其他人分解她的工作，甚至是組長或者中層管理人員承擔(dān)分解工作。只有在不得已的情況下，才會(huì)采取招聘新人替代，為的是最大限度節(jié)約成本。從員工的角度看，如果她認(rèn)為這是一份不錯(cuò)的工作，她也會(huì)盡可能縮短假期，盡早回到工作崗位，工作和收入是她考慮的最基本的兩個(gè)要素。

（四）延長產(chǎn)假并不能達(dá)成勞資政三贏

國家修改《人口和計(jì)劃生育法》，規(guī)定生育獎(jiǎng)勵(lì)假或延長假期，目的是鼓勵(lì)育齡女性生育二孩。但現(xiàn)實(shí)的情況是，政府請(qǐng)客，企業(yè)買單。企業(yè)認(rèn)為生育假期使企業(yè)付出過多成本，企業(yè)不僅沒有積極性，而且想辦法規(guī)避法律義務(wù)，女職工權(quán)益的落實(shí)自然是紙上談兵。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一部分非公民營企業(yè)不足額參加社會(huì)保險(xiǎn)（或選擇性參加保險(xiǎn)，或不全員，或不足額參加保險(xiǎn)）。在相對(duì)規(guī)范的企業(yè)，女職工最多休98天產(chǎn)假，基本上不知道生育獎(jiǎng)勵(lì)假；即便有生育獎(jiǎng)勵(lì)假也不會(huì)休，因?yàn)樾菁贂?huì)影響收入和就業(yè)。更糟糕的是，一般企業(yè)并不參加生育保險(xiǎn)，女職工懷孕五至六個(gè)月就自動(dòng)離職。在這種情況下，這些企業(yè)因?yàn)椴挥秘?fù)擔(dān)女職工的生育成本，因此也未增加成本負(fù)擔(dān)。深度訪談中，企業(yè)和職工普遍認(rèn)為，生不生二孩，最重要的是經(jīng)濟(jì)上是否承擔(dān)得起。養(yǎng)小孩的成本越來越高，單純?cè)黾蛹倨谑怯写碳ぷ饔?，但是這不是根本。醫(yī)療和教育是相應(yīng)的，國家應(yīng)當(dāng)大力投入。她們也指出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位女職工喜歡休長假，原因是有經(jīng)濟(jì)保障。

因此，延長產(chǎn)假并不能提升生育意愿，對(duì)女職工而言，只有降低育兒成本，她們才敢生；對(duì)用人單位，特別是非公企業(yè)而言，只有政府和全社會(huì)能夠合理分擔(dān)這些成本，企業(yè)才有積極性，并惠及到生育男女職工；最終實(shí)現(xiàn)中國人口戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，達(dá)成勞資政三贏，真正“增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感”。

四、我國現(xiàn)行女職工假期對(duì)女性權(quán)益維護(hù)的影響

女職工假期延長，給相當(dāng)一部分職工帶來了福音，但多數(shù)非公企業(yè)無法落實(shí)女職工假期及其待遇，導(dǎo)致不同用人單位女性保護(hù)水平的差距擴(kuò)大；同時(shí)，困擾工作女性的主要問題如工作與家庭的平衡更加突出，與二孩政策是否加劇了就業(yè)歧視的憂慮相比，一部分工作女性游離在生育保護(hù)之外卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。更需要政府和全社會(huì)“盡力而為”加以解決。

（一）不同單位女性（生育）保護(hù)水平的差距擴(kuò)大

自從2016年1月1日全面二孩政策實(shí)施以來，產(chǎn)假延長，生育獎(jiǎng)勵(lì)假和陪產(chǎn)假的設(shè)置，給相當(dāng)一部分職工帶來了福音。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)的女職工享受了更長時(shí)間的產(chǎn)假，生育獎(jiǎng)勵(lì)假期間或者得到生育津貼，或者用人單位按照出勤支付工資和福利待遇。她們的配偶，如果也是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位，同樣可以享受陪產(chǎn)假，得到按照出勤支付的工資和福利待遇。但是，多數(shù)非公企業(yè)的女職工和男職工的情況就大不一樣了。用人單位不參加生育保險(xiǎn)，在女職工產(chǎn)假期間支付給女職工的只有極低的基本工資。支付的前提條件是在90天，或98天產(chǎn)假結(jié)束就上班；如果不按時(shí)上班，就不再支付產(chǎn)假期間的基本工資了。

由于多數(shù)非公企業(yè)無法按照《人口與計(jì)劃生育條例》的規(guī)定，落實(shí)女職工假期及其待遇，使得這部分男女職工的保護(hù)水平仍然停留在2016年以前，甚至更糟。以產(chǎn)假為例，2016年以前，兩部分群體之間的差距，是98天帶薪產(chǎn)假和無薪產(chǎn)假的區(qū)別；2016年以后，兩部分群體之間的差距，是98天+（30-267天）帶薪產(chǎn)假和98天帶薪產(chǎn)假的差距，甚至90天無薪產(chǎn)假。一部分群體的保護(hù)水平確實(shí)提高了，有些提高的幅度還很大；但另一部分群體原地踏步，甚至倒退。不同單位女性（生育）保護(hù)水平的差距擴(kuò)大，是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

不同單位生育保護(hù)水平的差距擴(kuò)大，也體現(xiàn)在陪產(chǎn)假的落實(shí)狀況。在全國的電子問卷中，當(dāng)問“您配偶所在的單位是否有護(hù)理假的規(guī)定? ”回答“有”的占49.8%，“沒有”的占50.2%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，回答“有”的，基本上來自國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)以及外商投資企業(yè)；回答“沒有”的基本來自民營企業(yè)。在針對(duì)民營企業(yè)的紙質(zhì)問卷中，當(dāng)問及同一問題時(shí)，回答“有”的占13.16%，“沒有”的占86.84%。兩種問卷說明，基本上民營企業(yè)的女職工配偶都不能休陪產(chǎn)假。與女職工生育獎(jiǎng)勵(lì)假落實(shí)情況相比，她們配偶陪產(chǎn)假的落實(shí)情況更差。

全國總工會(huì)女工部的調(diào)查，也從一個(gè)側(cè)面支持了上述的觀點(diǎn)。根據(jù)全國總工會(huì)女工部2016年重大課題《關(guān)于全面兩孩政策下生育保障制度實(shí)施情況的調(diào)研》的結(jié)果顯示，在法律法規(guī)執(zhí)行不嚴(yán)格的條件下，非公企業(yè)產(chǎn)假落實(shí)情況并不樂觀，非公企業(yè)仍有32.70%的女職工休產(chǎn)假為90天以下。也就是說，被調(diào)查的非公企業(yè)尚有1/3的女職工休產(chǎn)假未達(dá)到1995年《勞動(dòng)法》不低于90天的水準(zhǔn)。

目前，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中小微企業(yè)生存艱難，它們認(rèn)為，企業(yè)外部的生育津貼僅能補(bǔ)償產(chǎn)假工資，而計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)假、替補(bǔ)人員的費(fèi)用等只能由企業(yè)補(bǔ)償。因此，許多企業(yè)會(huì)盡力回避對(duì)生育高峰期女性的雇傭。這樣，表面上一視同仁的法律條文，面對(duì)不同用人單位，就顯示出它的不公平：中小民營企業(yè)存在人員調(diào)配空間小的問題，不易執(zhí)行，而公務(wù)員等群體更容易享受到政策好處。

（二）困擾工作女性的主要問題更加突出

中國工作女性的比重在世界上是最高的，在工作的同時(shí)，又肩負(fù)著孕育下一代和家庭責(zé)任，這些都要付出時(shí)間和精力。法律法規(guī)賦予女職工更長的生育獎(jiǎng)勵(lì)假，似乎并沒有緩解她們遇到的主要問題，反倒是強(qiáng)化了她們“主要承擔(dān)照顧責(zé)任”，是“次要的收入來源”等。國際勞工組織早就指出，只強(qiáng)調(diào)婦女承擔(dān)照顧責(zé)任的立法出發(fā)點(diǎn)時(shí)，會(huì)強(qiáng)化婦女在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的不利地位。

在問卷中，當(dāng)問到：作為女性，您在工作方面遇到的主要問題有哪些？一共七個(gè)選項(xiàng)：(1)招聘及晉升中的性別歧視；(2)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的性別歧視；(3)性騷擾；(4)經(jīng)期工作的不便和困難；(5)結(jié)婚生子對(duì)工作的影響；(6)平衡工作和家庭責(zé)任；(7)沒有問題。在回收的問卷中顯示，平衡工作和家庭責(zé)任、結(jié)婚生子對(duì)工作的影響，成為困擾女性的最主要問題（圖2所示）。

圖2 您在工作方面遇到的主要問題有哪些

平衡工作和家庭責(zé)任、結(jié)婚生子對(duì)工作的影響，之所以會(huì)成為困擾工作女性的最主要問題，是因?yàn)槲覈胶馀怨ぷ髋c家庭的社會(huì)支持體系缺失，導(dǎo)致工作女性面臨三大壓力：一是育兒的經(jīng)濟(jì)壓力大。僅以學(xué)前教育為例，目前，3歲以前的幼托機(jī)構(gòu)幾乎都屬于市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，價(jià)格昂貴已經(jīng)是普遍的規(guī)律。二是育兒的時(shí)間壓力大。女職工既要在職場(chǎng)上拼搏，又要照顧孩子，整天處于疲于奔命的忙碌中。三是育兒的責(zé)任壓力大。和男性相比，女性擔(dān)負(fù)著孕育下一代的重?fù)?dān)。產(chǎn)假延長，更加強(qiáng)化了女職工育兒的責(zé)任。[3]

在對(duì)專家訪談中，專家明確表達(dá)了自己的觀點(diǎn)：首先，我國98天產(chǎn)假從女性自身恢復(fù)來說是適宜的，不少女性希望延長產(chǎn)假，考慮的是母乳喂養(yǎng)、陪伴孩子，這涉及的是育兒問題。其次，一味地提倡延長產(chǎn)假，是把育兒責(zé)任全部歸到婦女身上了，進(jìn)而會(huì)影響到婦女的就業(yè)權(quán)。對(duì)女性來說，生育后最困難的時(shí)期只有幾年，但是勞動(dòng)權(quán)一旦被侵犯，將會(huì)影響到終生的勞動(dòng)權(quán)益。最后，全面二孩政策意味著照料子女的家庭責(zé)任增加，如果沒有一系列相應(yīng)的配套措施，女職工的家庭負(fù)擔(dān)將會(huì)增加，導(dǎo)致女性更有可能從職場(chǎng)回歸家庭。

國外研究發(fā)現(xiàn)，生育對(duì)女性職業(yè)流動(dòng)的影響，從長期來看，很可能進(jìn)一步固化勞動(dòng)力市場(chǎng)的性別隔離。大多數(shù)女性在生育后都傾向于“母親友好型”職業(yè)，即偏向工作時(shí)間較短、不要求加班或出差、能輕松請(qǐng)假或偶爾缺勤等特質(zhì)，以便隨時(shí)照應(yīng)孩子(Budig and England, 2001)。[4]即便如此，此類職業(yè)收入較低、培訓(xùn)匱乏、職業(yè)前景黯淡，對(duì)勞動(dòng)者而言是一種向下的職業(yè)流動(dòng)。這也是大多數(shù)女性為解決“工作者與照顧者”，即工作與家庭之間的沖突，而采取的行動(dòng)偏好。因此，國際勞工組織強(qiáng)調(diào)，對(duì)女職工生育保護(hù)的核心問題是幫助婦女結(jié)合好生育與生產(chǎn)兩個(gè)角色，防止因她們的生育角色而在就業(yè)中受到不公平待遇。

（三）對(duì)女性就業(yè)歧視的憂慮加劇

關(guān)于延長產(chǎn)假政策，新浪新聞中心一項(xiàng)調(diào)查“你認(rèn)為二孩產(chǎn)假98天足夠長嗎？”，78.7%（1235票）的網(wǎng)友認(rèn)為“不夠，兩個(gè)孩子?jì)寢屢ǜ嗟臅r(shí)間、精力?！薄澳阗澇裳娱L生二孩的產(chǎn)假時(shí)間嗎？”，有79.2%（1240票）的網(wǎng)友回答“贊成”。但當(dāng)被問及“你覺得產(chǎn)假太長會(huì)導(dǎo)致女性就業(yè)難嗎？”同樣有60.8%（954票）的網(wǎng)友認(rèn)為“會(huì)，老板不是慈善家，沒理由養(yǎng)著你?！睆倪@簡單的三個(gè)問題，可以看到社會(huì)大眾對(duì)延長產(chǎn)假的態(tài)度，一方面，支持延長產(chǎn)假政策，因?yàn)樗o予女性更多的家庭時(shí)間扮演母親的社會(huì)角色；但另一方面，公眾也擔(dān)心因?yàn)橥度爰彝サ臅r(shí)間增多，而導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的下降，就業(yè)難問題或凸顯。因此，對(duì)就業(yè)歧視憂慮的加劇，并不是政策本身造成的，而是缺少政策的支持措施，即涉及到生育成本由誰承擔(dān)的問題。由于目前的生育成本主要由企業(yè)承擔(dān)，便可以理解大眾對(duì)女性就業(yè)歧視加劇的擔(dān)憂。

其實(shí)，基于性別的就業(yè)歧視由來已久。用人單位招聘時(shí)拒絕錄用女性、或?qū)⑴园才旁诖我偷托綅徫簧?，從而男女同工事?shí)上的薪酬、培訓(xùn)和晉升機(jī)會(huì)的不平等現(xiàn)象大量存在，甚至女職工的婚育也會(huì)受到種種限制。余秀蘭的研究（2014）認(rèn)為，女職工由于需要維持工作和家庭的平衡從而分散了工作精力，同時(shí)勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求的現(xiàn)狀等因素，也促使企業(yè)更愿意雇傭男職工，從而加劇了職場(chǎng)中的性別歧視。[5]目前，社會(huì)普遍認(rèn)為，全面二孩政策實(shí)施后女性就業(yè)歧視會(huì)增加。

但是，這些或是沒有確鑿事實(shí)根據(jù)的揣測(cè)，或是對(duì)（政策出臺(tái)前）原有事實(shí)的論述，目前并沒有實(shí)證數(shù)據(jù)論證支持二孩政策加劇了就業(yè)歧視。

（四）一部分工作女性游離在保護(hù)之外

與二孩政策是否加劇了就業(yè)歧視相比，一部分工作女性游離在保護(hù)之外卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。由于制度設(shè)計(jì)問題，女性自主創(chuàng)業(yè)者、非正規(guī)就業(yè)女性等群體沒有被涵蓋在生育保護(hù)制度的受益范圍內(nèi)；受益對(duì)象也只有在符合生育政策規(guī)定和滿足生育保險(xiǎn)的各項(xiàng)要求時(shí)才可享受生育保險(xiǎn)待遇。根據(jù)國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)網(wǎng)站、人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示（參見表4），從2010年到2016年，享受生育保險(xiǎn)待遇與當(dāng)年全國出生人口相比，占比不斷提高，從2010年的13.25%，到2013年的31.83%，再到2016年的51.16%，但仍有接近一半的女性（48.84%）在生育時(shí)不能享受生育保險(xiǎn)待遇?？紤]到2016年51.16%涵蓋了體制內(nèi)女職工生育二孩，兩次享受生育保險(xiǎn)待遇的狀況，會(huì)有超過一半的生育女性游離在生育保護(hù)之外。

表4 享受生育保險(xiǎn)待遇人數(shù)與出生人口之比

回收問卷中的數(shù)據(jù)也說明了這個(gè)問題的嚴(yán)重性。在回收的紙質(zhì)問卷（針對(duì)制造業(yè)民營企業(yè)）中，休過產(chǎn)假的134人中，當(dāng)問到“您產(chǎn)假期間是否享受生育津貼”，回答“有”的71人，占52.98%，“沒有”的占47.02%。生產(chǎn)發(fā)生在1987年至2016年。再繼續(xù)問“如果您享有生育津貼，在法定98天產(chǎn)假內(nèi)，津貼的標(biāo)準(zhǔn)是什么？”有5個(gè)選項(xiàng)：(1)按照單位上年度職工月平均工資，由生育保險(xiǎn)基金支付生育津貼；(2)單位按照女職工產(chǎn)前工資標(biāo)準(zhǔn)支付生育津貼；(3)單位只發(fā)放基本工資；(4)沒有經(jīng)濟(jì)收入；(5)不清楚?；卮?1)的占8.45%，回答(2)的占28.17%，回答(5)的占9.86%，而回答(3)單位只發(fā)放基本工資的高達(dá)53.52%。顯示出有相當(dāng)比例的工作女性游離在生育保護(hù)之外。

地方人社部門已經(jīng)有針對(duì)落實(shí)女職工產(chǎn)假的問題展開調(diào)查。福建省邵武市人社局的調(diào)查表明，在招聘女職工時(shí)，約有21%的企業(yè)因女職工產(chǎn)假的因素而優(yōu)先考慮男性；能夠給予女職工158-180天產(chǎn)假的企業(yè)不足一半。有82%的企業(yè)為女職工購買了生育保險(xiǎn)，但約有21%的企業(yè)生育保險(xiǎn)覆蓋率不足50%。產(chǎn)假薪資待遇標(biāo)準(zhǔn)也參差不齊，產(chǎn)假超過98天的約36%的企業(yè)不發(fā)薪資待遇。[6]

五、對(duì)女職工假期落實(shí)存在問題的分析

女職工假期落實(shí)存在問題有兩個(gè)層面，一個(gè)是假期規(guī)制的問題，如假期地區(qū)差異影響權(quán)利公平，假期性質(zhì)含糊不清，假期成本承擔(dān)主體單一，政出多門缺乏監(jiān)管；另一個(gè)是假期落實(shí)的問題，不同用人單位對(duì)延長假期的態(tài)度不同，不同單位女性保護(hù)水平不同，相當(dāng)一部分工作女性游離在生育保護(hù)之外。這些問題背后的原因主要是：法律修改缺乏充分討論，假期設(shè)置存在先天不足；用人單位苦樂不均，對(duì)生育假期的成本分擔(dān)不同；而且，現(xiàn)存問題，多是原有生育保護(hù)問題的延續(xù)。

（一）法律修改缺乏充分討論，假期設(shè)置存在先天不足

中國的全面二孩政策從2015年10月26日中共十八屆五中全會(huì)提出政策主張，到2015年12月27日人大審議通過，到最終2016年1月1日正式開始實(shí)施，僅用時(shí)兩個(gè)月。兩個(gè)月的時(shí)間，就把黨的政策主張通過立法機(jī)關(guān)的法定程序變成為法律，上升為國家意志，實(shí)現(xiàn)了重大人口政策的轉(zhuǎn)型。

法律修改缺乏充分討論，討論中缺少企業(yè)代表，特別是中小企業(yè)代表的聲音。調(diào)研中，許多企業(yè)表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)，無論是立法修法討論，還是法律實(shí)施狀況調(diào)查，都要注重了解和聽取企業(yè)，特別是中小非公企業(yè)的意見和困難。它們占比在70%以上，只有它們履行法定義務(wù)了，在其中工作的女職工的權(quán)益才能真正得到維護(hù)。同樣，政策出臺(tái)和法律頒行過于急速，未給法律和政策執(zhí)行人群，特別是用人單位充分的準(zhǔn)備時(shí)間，也是一個(gè)問題。

2016年6-12月，國家衛(wèi)計(jì)委在全國組織開展了《人口與計(jì)劃生育法》落實(shí)情況專項(xiàng)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)新增生育假獎(jiǎng)勵(lì)和生育津貼落實(shí)困難。單位用人成本增加，影響了女性平等就業(yè)。這種狀況，與法律修改缺乏充分討論，假期設(shè)置存在先天不足不無關(guān)系。這些不足主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，《人口與計(jì)劃生育法》和《勞動(dòng)法》的關(guān)系不清晰。我國并沒有專門的勞動(dòng)基準(zhǔn)立法，存在各層面、不同類別的不同法律法規(guī)不一致，甚至沖突和矛盾的現(xiàn)象，典型的如前述對(duì)產(chǎn)假和延長產(chǎn)假的規(guī)制方面。迄今為止，沒有形成一個(gè)和諧一致、銜接順暢的制度體系。給法律的實(shí)施造成了一定障礙。

第二，產(chǎn)假與計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)假的性質(zhì)和功能不清晰。修改后的產(chǎn)假分為兩個(gè)部分，第一部分是原有的產(chǎn)假，其依據(jù)是《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》，目的是保護(hù)女職工和嬰兒的健康；第二部分是獎(jiǎng)勵(lì)性產(chǎn)假，其依據(jù)是《人口和計(jì)劃生育法》，目的是為了鼓勵(lì)符合條件的夫婦生育。獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)假期間的待遇各地規(guī)定不同，且待遇的支付主體均不明確。結(jié)果，實(shí)踐中就形成政府發(fā)福利，企業(yè)來買單的局面。

我國現(xiàn)行女職工假期設(shè)置最突出特點(diǎn)，就是通過延長產(chǎn)假獎(jiǎng)勵(lì)生育，表明立法者并不明晰二者的關(guān)系。產(chǎn)假只是生育過程的一個(gè)組成部分，產(chǎn)假是婦女在妊娠、分娩和產(chǎn)后階段休假的權(quán)利。不少社會(huì)輿論在將女職工產(chǎn)假與育兒假和計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)假相混淆的情況下，甚至提出了延長產(chǎn)假1-3年的主張。

第三，假期地區(qū)差異影響權(quán)利公平。[7]2016年1月1日以來，全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）均對(duì)本地的人口與計(jì)劃生育條例在取消晚婚假，明確產(chǎn)假、婚假和男方陪產(chǎn)假天數(shù)等方面進(jìn)行了修改。但目前各地規(guī)定的假期差距較大。

各地因地制宜來制定本地的假期天數(shù)和待遇的做法，會(huì)造成同一企業(yè)不同地區(qū)的部門間成本負(fù)擔(dān)不一致，也導(dǎo)致跨地區(qū)企業(yè)用工單位執(zhí)行法律時(shí)的選擇性困難，更不利于不同地區(qū)間企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，從全國范圍考慮，提高立法層次，規(guī)范婚產(chǎn)假，勢(shì)在必行。[8]

第四，未對(duì)保障假期實(shí)施的法律責(zé)任和監(jiān)督管理部門等作出規(guī)定，導(dǎo)致這些假期在實(shí)際執(zhí)行中缺乏監(jiān)管。由于法律法規(guī)未做出規(guī)定，一些企業(yè)特別是非公、中小企業(yè)女職工權(quán)益保護(hù)，更多的取決于企業(yè)主的守法意識(shí)，而不是強(qiáng)制性的執(zhí)行。因此，實(shí)踐中，有人總結(jié)說，生育假期制度，誰（用人單位）有條件誰執(zhí)行；不執(zhí)行也無所謂，反正也沒人管（監(jiān)管）。

總之，無論是在國家層面，還是省級(jí)層面，這種快節(jié)奏頒行的法律和地方性法規(guī)中，一些必須加以規(guī)制的問題卻沒有規(guī)制，一些必須加以討論，統(tǒng)一意見，以避免后患的問題卻沒有討論。這是導(dǎo)致生育假期無法全面落實(shí)的主要原因。

（二）用人單位對(duì)生育假期的成本分擔(dān)不同

關(guān)于生育假期成本分擔(dān)涉及兩個(gè)層面的問題，一是用人單位和政府的關(guān)系，用人單位承擔(dān)過多，政府承擔(dān)過少；二是用人單位和用人單位的關(guān)系，不同用人單位苦樂不均。

1.不同用人單位對(duì)生育假期的成本分擔(dān)不同

目前勞動(dòng)者享有的結(jié)婚生育休假中，除用人單位參加生育保險(xiǎn)的，其單位生育女職工在98天產(chǎn)假中的生育津貼和醫(yī)療津貼，明確由生育保險(xiǎn)基金承擔(dān)外，全面兩孩政策前，勞動(dòng)者的晚婚假、女職工的產(chǎn)檢假、產(chǎn)前病假、孕期成本（工作量影響50%）、哺乳時(shí)間成本，以及98天產(chǎn)假期間的社會(huì)保險(xiǎn)等一直由用人單位承擔(dān)。全面兩孩政策后，勞動(dòng)者的婚假、女職工生育獎(jiǎng)勵(lì)假、男職工的陪產(chǎn)假等假期成本大部分也由用人單位承擔(dān)。造成用人單位負(fù)擔(dān)增加，影響勞動(dòng)者假期權(quán)益的落實(shí)。獎(jiǎng)勵(lì)性產(chǎn)假待遇各地規(guī)定不同：或由生育保險(xiǎn)基金支付，或由用人單位支付，或沒有規(guī)定。從道理上講，既不應(yīng)由生育保險(xiǎn)買單，也不應(yīng)由用人單位買單。應(yīng)該是誰獎(jiǎng)勵(lì)，誰買單。否則，如果由生育保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，勢(shì)必會(huì)大幅增加生育保險(xiǎn)基金的壓力（據(jù)人力資源和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，2016年我國生育保險(xiǎn)基金首次出現(xiàn)支大于收的狀況）。而如果提高用人單位繳納生育保險(xiǎn)的系數(shù)，又會(huì)進(jìn)一步加重企業(yè)成本，并沒有真正解決成本分擔(dān)的問題。

女職工假期落實(shí)狀況，之所以在國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、非公企業(yè)中參差不齊，一個(gè)重要原因就是這些用人單位的人力成本來源各不相同。國家機(jī)關(guān)和一部分事業(yè)單位是全額財(cái)政撥款，其生育假期成本，包括生育獎(jiǎng)勵(lì)假及陪產(chǎn)假期間的工資部分，也從財(cái)政撥款中支出。當(dāng)一部分女職工處于孕產(chǎn)期時(shí)，由于沒有編制，所以需要臨時(shí)聘用人員，簽訂勞動(dòng)合同，參加社會(huì)保險(xiǎn)。這些編外人員的工資和社會(huì)保險(xiǎn)，成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的成本。如在中小學(xué)、幼兒園，這些替代成本會(huì)出自辦公經(jīng)費(fèi)。在這種情況下，它們的要求很簡單，即當(dāng)女職工達(dá)到一定比例時(shí)，適當(dāng)增加富余編制，以解決生育女職工的工作替代問題。國有企業(yè)一般規(guī)模較大，管理更加規(guī)范，也能按法律規(guī)定落實(shí)女職工生育獎(jiǎng)勵(lì)假期間的各項(xiàng)費(fèi)用。而在非公企業(yè)，特別是中小企業(yè)則存在更多問題，這類企業(yè)一般成本壓力較大，而且，它們也認(rèn)為非常不公平。出于利潤最大化的目的，不愿意承擔(dān)女職工生育獎(jiǎng)勵(lì)假期間的各種待遇成本。

2.生育津貼等實(shí)際均為企業(yè)承擔(dān)

全面兩孩政策出臺(tái)后，一般企業(yè)（特別是中小微企業(yè)）的最現(xiàn)實(shí)看法有兩點(diǎn)：一是由一胎產(chǎn)假98天調(diào)整為二胎每胎產(chǎn)假128天，直觀表現(xiàn)為產(chǎn)假女職工離崗天數(shù)從98天提高至256天。二是二胎政策下，女職工產(chǎn)假前后的產(chǎn)檢離崗時(shí)間及哺乳離崗時(shí)間增加1倍，懷孕及哺乳期間內(nèi)不得安排加班及夜班的用工問題增加1次。

用人單位一般通過兩種方式解決女職工產(chǎn)假期間對(duì)工作的影響問題：方式一：調(diào)整其他職工的工作安排，將產(chǎn)假女職工的工作分?jǐn)偨o其他職工完成。這種方式主要適用企業(yè)的非一線崗位，且組織內(nèi)同類相關(guān)崗位人力充裕的情形（按加班不超過36小時(shí)的法規(guī)下，組織內(nèi)同類相關(guān)崗位在崗人力至少5人以上時(shí)，才可能分擔(dān)1名請(qǐng)假離職女職工的工作）。方式二：新招聘人員替代產(chǎn)假女職工的工作。這種方式主要為企業(yè)的一線崗位（如制造業(yè)的流水線/機(jī)臺(tái)操作崗）、人力緊張的非一線崗位（特別中小微企業(yè)）。

兩種方式各有利弊，企業(yè)通常會(huì)進(jìn)行權(quán)衡。如果不補(bǔ)充人力，通過在崗人力分擔(dān)，在絕大多數(shù)計(jì)時(shí)薪資制下，增加了在崗員工工作負(fù)荷（中小微企業(yè)會(huì)更突顯），而薪資待遇未同比增加，會(huì)影響在崗員工情緒并致工作質(zhì)量難以保證；同時(shí)也需要相應(yīng)增加其他職工的待遇，如支付更多的加班費(fèi)。如果假期離崗女職工的工作重要度或復(fù)雜度較高，短期替代性難，替代員工有適應(yīng)期，此會(huì)嚴(yán)重影響工作。如果補(bǔ)充新人替代離崗女職工，除了繼續(xù)要承擔(dān)假期離崗女職工的社保+公積金外，還會(huì)涉及補(bǔ)充新人的招募成本+培訓(xùn)成本+離崗期間成本+替代成本，而且會(huì)遺留產(chǎn)假女職工復(fù)職后的工作安排問題。

調(diào)研企業(yè)最終強(qiáng)調(diào)的是：不論98天一胎還是128天二胎，生育津貼等實(shí)際均為企業(yè)承擔(dān)，現(xiàn)有政策只是由政府社保部門通過統(tǒng)籌代替企業(yè)支付，其他增加的產(chǎn)檢及哺乳期時(shí)間等相關(guān)損失工時(shí)、用工不便等困擾均是企業(yè)在承擔(dān)，期待政策調(diào)整多綜合深入考量對(duì)女職工實(shí)際就業(yè)及對(duì)企業(yè)用工成本的影響。

3.當(dāng)事人的權(quán)利無法通過勞動(dòng)監(jiān)察獲得救濟(jì)

如果用人單位不落實(shí)生育獎(jiǎng)勵(lì)假，當(dāng)事人的權(quán)利是否可以通過勞動(dòng)保障監(jiān)察方式獲得有效救濟(jì)？在法律層面，答案是否定的。國家《人口與計(jì)劃生育法》在法律責(zé)任一章中，沒有對(duì)不落實(shí)生育獎(jiǎng)勵(lì)假的行為主體規(guī)定法律責(zé)任。地方《人口與計(jì)劃生育條例》中，如《北京市人口與計(jì)劃生育條例》第三十七條規(guī)定，如果用人單位不落實(shí)生育獎(jiǎng)勵(lì)假，當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)途徑是“可以向衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政部門舉報(bào)”，然后，“衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政部門應(yīng)當(dāng)督促落實(shí)，并對(duì)當(dāng)事人維護(hù)合法權(quán)益予以支持”。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，衛(wèi)生計(jì)生部門怎么可能去企業(yè)檢查生育獎(jiǎng)勵(lì)假的落實(shí)情況，又怎么督促落實(shí)呢？這就是不少企業(yè)對(duì)職工生育獎(jiǎng)勵(lì)假不理不睬的深層原因。

在現(xiàn)實(shí)層面，地方勞動(dòng)監(jiān)察部門明確表示，職工生育獎(jiǎng)勵(lì)假或延長產(chǎn)假等《人口與計(jì)劃生育法》和《人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定的內(nèi)容，勞動(dòng)監(jiān)察不管。因?yàn)闆]有明確規(guī)定由勞動(dòng)行政部門管，所以他們執(zhí)法無據(jù)。勞動(dòng)監(jiān)察主要關(guān)注的是：企業(yè)是否安排女職工參加不適宜參加的勞動(dòng)（等級(jí)），是否安排女職工每天1小時(shí)哺乳時(shí)間，是否允許勞動(dòng)時(shí)間內(nèi)帶薪產(chǎn)檢。而有關(guān)生育津貼和生育醫(yī)療待遇的爭(zhēng)議，勞動(dòng)保障仲裁會(huì)受理?！度丝谂c計(jì)劃生育法》一般由計(jì)生部門貫徹執(zhí)行，所以違反計(jì)生法的行為也由計(jì)生部門管。地方勞動(dòng)監(jiān)察部門說，其實(shí)管也行，因?yàn)楫吘挂彩桥c勞動(dòng)相關(guān)，也是一種用工違法行為，但確實(shí)是執(zhí)法無據(jù)。這也是計(jì)生法的不足之處。

由此，如果用人單位不落實(shí)生育獎(jiǎng)勵(lì)假，其違反的不是我國的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，而違反的是《人口和計(jì)劃生育法》，當(dāng)事人的權(quán)利無法通過勞動(dòng)保障監(jiān)察方式獲得有效救濟(jì)。

（三）現(xiàn)存問題是原有生育保護(hù)問題的延續(xù)

現(xiàn)在女職工假期落實(shí)存在的問題，多是原有生育保護(hù)問題的延續(xù)。20世紀(jì)90年代初實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，女職工生育保護(hù)面臨著一系列突出問題。以生育保險(xiǎn)的覆蓋面為例，從企業(yè)方來說，非公有制企業(yè)和個(gè)體戶的參保率較低；從勞動(dòng)者方面來說，農(nóng)民工、非正規(guī)就業(yè)群體的參保率較低。女職工無法享受產(chǎn)假待遇，既有企業(yè)出于成本的考慮不繳納生育保險(xiǎn)，也有女工自身因流動(dòng)性大、工作環(huán)境危害等原因而不愿意繳納保險(xiǎn)，甚至懷孕就選擇離職。這種情況下，很難說，女性因生育選擇退出勞動(dòng)力市場(chǎng)是自愿的選擇。

2010年，全國婦聯(lián)婦女研究所開展“《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》修改調(diào)查”項(xiàng)目。調(diào)查選擇了哈爾濱、南京、成都和北京4個(gè)代表性地區(qū)，黑龍江、江蘇、四川3省婦女研究所參與調(diào)查研究。關(guān)于生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，生育保險(xiǎn)較多覆蓋到國企和用工制度比較健全的單位，但較少覆蓋到非正規(guī)就業(yè)部門、用工制度不夠規(guī)范的單位和農(nóng)民工群體。生育保險(xiǎn)是五險(xiǎn)中執(zhí)行最弱的一項(xiàng)。一方面，由于女工流動(dòng)性大，異地續(xù)保難，女職工參保意愿不高，很多女職工懷孕后就會(huì)自動(dòng)離職；另一方面，許多外企、私企、個(gè)體戶，在招聘時(shí)不會(huì)接受懷孕的女職工，導(dǎo)致有相當(dāng)部分的女職工無法享受生育保險(xiǎn)。[9]

黃桂霞從分娩費(fèi)用、產(chǎn)假時(shí)間和生育津貼三個(gè)部分描述中國生育保障水平的現(xiàn)狀。[10]在分娩費(fèi)用部分，私營/個(gè)體全部自費(fèi)的比例最高，達(dá)到72.9%。生育保障水平的城鄉(xiāng)差異、體制內(nèi)外的差異、正式和非正式員工之間的差異均較大。

無論是國家層面的法律法規(guī)，還是地方性的法規(guī)，都把女職工假期的法定義務(wù)賦予了用人單位。如《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》中對(duì)用人單位規(guī)定了22項(xiàng)義務(wù)，而政府責(zé)任未有充分體現(xiàn)。2015年度全國參加生育保險(xiǎn)人數(shù)為17771萬人，僅占當(dāng)年參加全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)35361萬人的50%左右。這種狀況與生育保險(xiǎn)“一手托兩命”重險(xiǎn)的地位很不相稱。[11]

因此，從上述分析可見，現(xiàn)在除了全面兩孩，除了假期延長，其他的狀況都沒有改變。以生育保險(xiǎn)的覆蓋面為例，以往未參保的重災(zāi)區(qū)，非公企業(yè)、農(nóng)民工、非正規(guī)就業(yè)群體，情況并未好轉(zhuǎn)。在這種情況下，這些無法得到保護(hù)，或保護(hù)不完整的群體，只能自食其力生育小孩。她們生育意愿不高，也是情理之中。

六、在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的政策建議

在全面兩孩的政策背景下，保護(hù)女職工不能單純從延長假期入手，隨著男女之間地位和家庭責(zé)任的改變，一定要從工作生活平衡和男女共擔(dān)家庭責(zé)任的角度，全面考慮假期設(shè)置；同時(shí)，落實(shí)女職工生育假期保護(hù)問題的關(guān)鍵在于用人單位。因此，如何使用人單位能有落實(shí)政策的積極性，就顯得格外重要。目前，改革和完善生育假期設(shè)置，要從我國的國情出發(fā)，全面客觀地吸收和借鑒世界各國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在制度建設(shè)和覆蓋面上要“盡力而為”，而在假期長度和福利水平方面則要“量力而行”。

（一）理念引領(lǐng)：厘清保護(hù)對(duì)象

假期設(shè)置表面上是長度和待遇問題，但實(shí)質(zhì)上是要厘清保護(hù)對(duì)象問題，以及用何種方法或措施實(shí)現(xiàn)保護(hù)的目的。中國強(qiáng)調(diào)女職工保護(hù)，認(rèn)為女性是弱者、是易受侵害的對(duì)象。與國內(nèi)強(qiáng)調(diào)女職工保護(hù)不同，國外圍繞生育保護(hù)設(shè)置相關(guān)假期，要保護(hù)的是參與生育行為和過程的主體。保護(hù)對(duì)象不僅涉及女性，也涉及男性；保護(hù)過程不僅涉及生殖，也涉及撫育；假期設(shè)置既有產(chǎn)假，亦有陪產(chǎn)假、育兒假。從這個(gè)意義上看，如何在假期設(shè)置中體現(xiàn)性別平等，首先是個(gè)理念問題。生育責(zé)任僅僅是女性的，還是女性和男性的共同責(zé)任？什么樣的制度設(shè)計(jì)有利于消除性別歧視，平衡工作和家庭？這些問題是世界性的話題。

國際勞工組織認(rèn)為，在制定法律和政策時(shí)，要注意避免強(qiáng)化對(duì)婦女的成見。比如，要求擁有一定數(shù)量女職工的企業(yè)設(shè)立托兒中心，卻忽視了男性也有照顧子女責(zé)任這一點(diǎn)。因此，ILO強(qiáng)調(diào)，旨在促進(jìn)工作與家庭責(zé)任平衡的措施，如育兒服務(wù)等，不應(yīng)只針對(duì)婦女。這種立法容易促使雇主將女職工的數(shù)量控制在要求設(shè)立托兒站的標(biāo)準(zhǔn)之下。總體而言，所有將生育津貼的成本直接轉(zhuǎn)嫁給雇主的措施都可能強(qiáng)化婦女在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的不利地位。社會(huì)保險(xiǎn)要想有效覆蓋從事非典型工作的婦女，必須要讓這個(gè)制度對(duì)她們以及男性都具有吸引力，并在經(jīng)濟(jì)上負(fù)擔(dān)得起。

（二）頂層設(shè)計(jì)：統(tǒng)一假期標(biāo)準(zhǔn)，分擔(dān)假期成本

對(duì)于涉及基本勞動(dòng)權(quán)益保障和具有普惠性質(zhì)的假期種類和天數(shù)的設(shè)置，建議由國務(wù)院牽頭負(fù)責(zé)，或由一個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以保障我國各類假期制度銜接順暢、和諧一致。[12]女職工假期標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，不僅涉及權(quán)利主體的公平，也涉及義務(wù)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平競(jìng)爭(zhēng)。

女職工假期的長短對(duì)用人單位的人工成本、生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展具有直接影響。因此，如果不能解決合理的成本分擔(dān)，女職工假期延長反而會(huì)對(duì)女性權(quán)益維護(hù)產(chǎn)生負(fù)面的影響。這個(gè)問題需要在國家層面加以明確和解決。否則，每一次延長假期，都會(huì)加劇不同用工單位職工享受女職工假期的差距，造成更嚴(yán)重的不公平。

建議國家層面統(tǒng)一婚假、產(chǎn)假、陪產(chǎn)假等標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)通過勞資協(xié)商給予職工更優(yōu)厚的假期。如可以考慮制定《關(guān)于生育保護(hù)的假期規(guī)定》，規(guī)定在《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》確定的產(chǎn)假標(biāo)準(zhǔn)之上，統(tǒng)一順產(chǎn)產(chǎn)假天數(shù)為128天，男性護(hù)理假15天。同時(shí)，鼓勵(lì)用人單位在法定產(chǎn)假之外，設(shè)置內(nèi)部有薪或無薪育兒假，經(jīng)雙方協(xié)商保留崗位，計(jì)算為連續(xù)工齡，用人單位按照最低繳費(fèi)基數(shù)繳納全部社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，女職工或者男職工可以申請(qǐng)休育兒假至哺乳期期滿或一定年齡。此項(xiàng)靈活的休假制度可以兼顧雙方需求和權(quán)益。

假期設(shè)置要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。當(dāng)前我國勞動(dòng)者每年休息時(shí)間（包括法定節(jié)假日和雙休日）115天、帶薪年休假5-15天，每周工作時(shí)間40小時(shí)，已經(jīng)基本與世界發(fā)達(dá)國家持平。產(chǎn)假不宜過長，產(chǎn)假待遇也不宜過高。實(shí)際上，產(chǎn)假128天已經(jīng)超過了國際勞工組織191號(hào)《生育保護(hù)建議書》18周的建議水平。當(dāng)然，將來隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，假期設(shè)置也可隨之做出必要的修改。

探索假期成本承擔(dān)主體多元化和公平性。國際勞工組織183號(hào)公約就強(qiáng)調(diào)應(yīng)由強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)、公共資金等與雇主共同承擔(dān)生育津貼。而當(dāng)前在我國主要由企業(yè)承擔(dān)職工的結(jié)婚生育休假等各類假期成本，負(fù)擔(dān)較重。建議考慮我國企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)狀況，建立職工假期成本共擔(dān)機(jī)制，明確各類假期的成本擔(dān)負(fù)主體和形式以及比例等要素。[13]總之，要明確假期中的政府責(zé)任，特別是政府的財(cái)政投入。同時(shí)，通過政府財(cái)政或稅收手段，將不同用工單位女職工假期成本的不同，變?yōu)榇篌w相同，為中小非公企業(yè)創(chuàng)造更加公平的環(huán)境。

根據(jù)世界范圍的經(jīng)驗(yàn)，雇主責(zé)任制不利于女職工的權(quán)利，因?yàn)楣椭骺赡懿辉敢夤陀迷袐D，或者尋找理由辭退懷孕職工，以避免支付產(chǎn)假期間生育工資的成本。雇主責(zé)任還會(huì)給小企業(yè)帶來過多的成本負(fù)擔(dān)，因此雇主責(zé)任制一直被認(rèn)為會(huì)損害勞動(dòng)力市場(chǎng)上促進(jìn)男女公平待遇的努力?？紤]到我國中小企業(yè)員工人數(shù)眾多，更需要避免雇主責(zé)任制對(duì)育齡女職工的不利影響，使女職工產(chǎn)假保護(hù)落到實(shí)處。

為了解決這個(gè)問題，一些國家的政府承擔(dān)一定比例的社會(huì)保險(xiǎn)支出作為輔助，以便保護(hù)低收入職工或中小企業(yè)。比如，在韓國中小企業(yè)的產(chǎn)假津貼可以受到特殊照顧。通常情況下，產(chǎn)假期間，女職工可以獲得100%原工資水平的津貼（除去獎(jiǎng)金、加班費(fèi)外，勞動(dòng)合同規(guī)定的工作時(shí)間收入）。前60天的產(chǎn)假津貼由用人單位承擔(dān)，剩余30天由就業(yè)保險(xiǎn)基金（Employment Insurance Fund）承擔(dān)，最大額度為1350000韓元（約合8000元人民幣）。為了減輕中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，其女職工前60天的產(chǎn)假津貼也由就業(yè)保險(xiǎn)基金承擔(dān)，最大額度為2700000韓元（約合16000元人民幣）。如果職工的原工資水平高于2700000韓元，原工資與產(chǎn)假津貼的差額將由用人單位承擔(dān)。關(guān)于中小企業(yè)的確定在各個(gè)行業(yè)中有所不同，比如：制造業(yè)中低于500人的企業(yè)為中小企業(yè)，建筑行業(yè)中低于300人的企業(yè)為中小企業(yè)。就業(yè)保險(xiǎn)基金主要由用人單位和職工共同繳納，政府只繳納很少的比例。

（三）修改和完善現(xiàn)有女職工假期體系

中國女職工假期主要圍繞“四期”甚至“五期”保護(hù)，而國際上側(cè)重生育保護(hù)和兒童早期教育和發(fā)展，因此逐步發(fā)展完善成體系的假期。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織OECD的生育假期體系（Parental leave systems），這些假期大體可以分為四類：第一，產(chǎn)假（Maternity leave）的功能是確保婦女孕期健康和新生兒健康，以及經(jīng)濟(jì)得到保障，亦被稱為在新生兒出生（或收養(yǎng)）期間的女性就業(yè)保護(hù)假期；第二，陪產(chǎn)假（Paternity leave）旨在鼓勵(lì)父親履行更多家庭職責(zé)，照顧新生兒和產(chǎn)婦，是平衡工作和家庭職責(zé)有效措施之一，亦被稱為在新生兒出生期間的男性就業(yè)保護(hù)假期；第三，育兒假（Parental leave）是指父母任何一方離開工作較長一段時(shí)間，照顧嬰幼年子女。孩子的健康成長是一切育兒假制度的主要出發(fā)點(diǎn)。因此，社會(huì)政策關(guān)注最年幼的兒童及其家庭。提供育兒所需的收入、服務(wù)（照顧和支持）和時(shí)間對(duì)孩子擁有更好的開始、促進(jìn)工作與家庭責(zé)任的平衡非常重要。有的國家育兒假是針對(duì)父母中的每一方；有的國家育兒假是雙方共享的，并且部分假期是必須由父親或母親休息的；還有的國家育兒假如果父母雙方休假分配符合一定比例，將會(huì)獲得額外的獎(jiǎng)勵(lì)假期（如德國和奧地利）；第四，家庭照料假（Home Care leave）是指少數(shù)國家規(guī)定在育兒假之后，父母中至少一方可以在家中照料孩子直到2歲或3歲。通常家庭照料假是無薪的，而且福利和補(bǔ)貼較低。此外，還有哺乳時(shí)間或哺乳假?？陀^地看，國外圍繞生育保護(hù)的假期體系比較科學(xué)，值得我國在修改和完善現(xiàn)有女職工假期體系時(shí)加以借鑒。

反觀我國相應(yīng)的假期設(shè)置，強(qiáng)調(diào)四期（經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期和哺乳期）保護(hù)，旨在“減少和解決女職工在勞動(dòng)中因生理特點(diǎn)造成的特殊困難，保護(hù)女職工健康”。但是，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，對(duì)女職工的特殊保護(hù)反倒成為用人單位實(shí)施就業(yè)歧視的口實(shí)。

因此，專家們建議，在制定和實(shí)施保護(hù)措施時(shí)，一方面，應(yīng)當(dāng)將兒童成長和家庭照料功能納入立法的初衷，將育兒假和家庭照料假納入到法律體系當(dāng)中，形成更加完善的家庭政策體系。在兼顧用人單位經(jīng)營需求的情況下，給男職工和女職工更靈活的工作時(shí)間選擇。另一方面，需要平衡男女雙方的假期分配，適當(dāng)給父母雙方自主分配生育假期的權(quán)利。延長陪產(chǎn)假，或設(shè)置男女雙方協(xié)商的育兒假，使男性成為生育保護(hù)假期中的重要承擔(dān)者。從而使工作場(chǎng)所中的女性就業(yè)權(quán)利得到保障，性別歧視現(xiàn)象得到緩解。

至于是否設(shè)立經(jīng)期假存在爭(zhēng)議，鑒于經(jīng)期假在實(shí)際執(zhí)行中很難操作，并且不是所有的女性經(jīng)期都會(huì)痛經(jīng)，應(yīng)該讓痛經(jīng)的女性通過休病假解決這個(gè)問題，而不是給所有女性都設(shè)經(jīng)期假。

（四）建立和完善女職工假期的配套措施

延長假期并不能提升生育意愿，建立和完善全面二孩政策配套措施，才能緩解生育小孩的后顧之憂。繼2016年之后，“完善全面二孩政策配套措施”再次出現(xiàn)在2017年的《政府工作報(bào)告》中。配套措施主要包括兩個(gè)方面：一是給企業(yè)減負(fù)，二是幫助女職工解決后顧之憂。

1.關(guān)于給企業(yè)減負(fù)

調(diào)研中，所有企業(yè)都表達(dá)了，如果政府能夠通過減輕稅負(fù)或給予財(cái)政補(bǔ)貼的方式來減少女職工延長產(chǎn)假給企業(yè)帶來的成本負(fù)擔(dān)，用人單位就會(huì)減少甚至消除招聘用工時(shí)的性別歧視，從而最終實(shí)現(xiàn)女性的充分就業(yè)。

某企業(yè)依據(jù)女職工假期的成本分析，建議政府人社部門可通過大數(shù)據(jù)測(cè)算，并可依企業(yè)總?cè)藬?shù)、女工人數(shù)占比，設(shè)定不同補(bǔ)貼系數(shù)，給企業(yè)以補(bǔ)貼，緩解企業(yè)的“性別虧損”狀況（如表5所示）。

2.關(guān)于幫助女職工解決后顧之憂

表5 依據(jù)企業(yè)職工人數(shù)、女職工人數(shù)占比，設(shè)定不同補(bǔ)貼系數(shù)

女職工假期設(shè)置需要多種配套的制度建設(shè)，如考慮安居房、幼兒園、托兒所、小學(xué)、中學(xué)等等。在中國，特別要考慮農(nóng)民工融入城市，以及農(nóng)民工生育保護(hù)的特殊困難。調(diào)研中，有的受訪者動(dòng)情地說，如果住房問題不能解決，農(nóng)民工只能回老家生小孩，然后成為留守兒童，這些農(nóng)民工不能夠真正的養(yǎng)育自己的孩子。有企業(yè)建議政府提供公租房，這樣年輕父母既能上班，又能照顧小孩，即使沒有6個(gè)月的哺乳假也行。同時(shí)，女職工假期設(shè)置要考慮小孩的成長需要，比如母乳喂養(yǎng)、半歲開始吃輔食等等，需要醫(yī)學(xué)專家的研究和建議。

我國早教體系0-3歲處于真空地帶，處于該階段的嬰幼兒一般是其父母自行解決照管和教育問題（據(jù)全國婦聯(lián)調(diào)研結(jié)果顯示，我國0-3歲嬰幼兒99%是由家庭照管和教育）。這個(gè)階段的年輕父母?jìng)兲貏e辛苦，尤其是女性雙重角色的擔(dān)子十分繁重。3-6歲可以送托幼園所照管和教育，但現(xiàn)在孩子入托幼園所的費(fèi)用比入小學(xué)、中學(xué)、高中讀書的費(fèi)用還高。入園要繳納建園費(fèi)、贊助費(fèi)等，加重了家庭負(fù)擔(dān)。隨著我國國力的增強(qiáng)，應(yīng)該將3-6歲幼兒的教育納入到義務(wù)教育當(dāng)中去。如果現(xiàn)階段還解決不了納入問題，應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)（如一些大的、效益比較好的外企、合資企業(yè)和私企）興辦嬰、幼兒園；還要鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)等管委會(huì)興辦幼兒園，為整個(gè)園區(qū)的孩子服務(wù)，國家可以適當(dāng)給一定的補(bǔ)貼，家庭和企業(yè)也各自交納一部分，共同解決入托難問題，也解決職工的后顧之憂。

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