成都市溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理問題探討

黃旖旎 賈未寰 閆傳軍 古玉 符剛 王亞萍

摘要：運用問卷調(diào)查法和文獻研究法，對成都市溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理狀況進行調(diào)查和研究，發(fā)現(xiàn)存在資產(chǎn)管理模式單一、固定資產(chǎn)管理失常、資產(chǎn)增值較難、會計管理不規(guī)范、部分資產(chǎn)權(quán)屬不清等問題，并分析其原因。最后，提出強化資金管理、健全監(jiān)督機制、完善確權(quán)登記、盤活“沉淀”資源等對策。

關(guān)鍵詞：成都市溫江區(qū)；集體資產(chǎn)；經(jīng)營管理

中圖分類號：FF302.6；F321.32 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）08-0139-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.08.034

Problems and Countermeasures on the Rural Collective Assets Management in Wenjiang District

HUANG Yi-ni1，JIA Wei-huan1，YAN Chuan-jun2，GU Yu2，F(xiàn)U Gang1，WANG Ya-ping1

（1.Management Department of Sichuan Agricultural University，Chengdu 611130，China；

2.Wenjiang District Finance Bureau，Chengdu 611100，China）

Abstract： Through methods of questionnaire investigation and literature research，The rural collective assets management in Wenjiang district was investigated and studied，it was found that there were problems such as the single model of asset management，abnormal management of fixed assets，difficulty in value increment of total assets，insufficiency of accounting informatization management，and unclear ownership of some assets，and then the reasons were analyzed. Finally，some countermeasures were put forward，such as strengthening the fund management，improving the supervision mechanism，perfecting the registration of definite right and activating the "sedimentory" resources.

Key words： Wenjiang district； collective assets； management

2017年中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革的意見》中指出：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有十分重大的意義，是鞏固社會主義公有制，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求；是維護農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重大舉措。農(nóng)村集體資產(chǎn)日益成為農(nóng)民群眾關(guān)心的熱點[1-7]。本研究采用問卷調(diào)查法和文獻研究法，通過對成都市溫江區(qū)6鎮(zhèn)4街道及其所屬的30個村（社區(qū)）的99位財務(wù)主管及報賬員進行調(diào)查和訪談，并結(jié)合文獻資料，分析了溫江區(qū)當前農(nóng)村集體資產(chǎn)（經(jīng)營性資產(chǎn)）的現(xiàn)狀、經(jīng)營模式、管理制度和主要問題，并提出了對策建議，以期為推進成都市溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)及財務(wù)管理制度化和規(guī)范化提供參考。

1 溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的現(xiàn)狀及特點

溫江區(qū)內(nèi)轄4個街道6個鎮(zhèn)：柳城街道、天府街道、涌泉街道、公平街道、和盛鎮(zhèn)、永盛鎮(zhèn)、金馬鎮(zhèn)、萬春鎮(zhèn)、永寧鎮(zhèn)、壽安鎮(zhèn)，轄區(qū)總面積277 km2，人口49.56萬人。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年5月，溫江區(qū)的集體資產(chǎn)中，土地面積24.330 km2，水域面積0.018 km2，林地0.007 km2，房產(chǎn)51 424.87 m2，貨幣資金6 879.9萬元。

溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理具有以下特點：

1）管理制度較健全，財務(wù)處理較規(guī)范。溫江區(qū)多數(shù)鎮(zhèn)（街道）制定了管理制度，包括三資管理制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)臺賬管理制度、保管清查制度、生產(chǎn)經(jīng)營管理制度、資產(chǎn)評估制度和工作目錄管理制度等。具體方案有《村級三資財務(wù)管理制度》《財務(wù)管理暫行辦法》等。財務(wù)報賬流程主要包括五大環(huán)節(jié)：報銷人提供原始憑證；會計審核票據(jù)的真實性、完整性、合理性并簽字，村主要負責(zé)人簽字審核（5 000元以上）；下村干部、片區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)審簽（2萬元以上）；報鎮(zhèn)結(jié)算中心；簽字報銷交核算中心。因各村具體規(guī)定不同，在流程和稱謂上有細微差別。

2）集體資產(chǎn)量小類少。溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)主要為土地、房產(chǎn)和貨幣資金，房產(chǎn)面積和貨幣資金總額較大；機械設(shè)備和水利設(shè)施數(shù)量少、價值低。房產(chǎn)面積在500 m2以上的鎮(zhèn)（街道）占總數(shù)的75%，貨幣資金在50萬元以上占總數(shù)的55%。所有鎮(zhèn)（街道）未將股權(quán)投資作為集體資產(chǎn)。

3）很多村（社區(qū)）的財務(wù)人員對集體資產(chǎn)運作模式不甚了解。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，有50%以上的村（社區(qū)）不知道集體資產(chǎn)具體的管理模式，少部分村（社區(qū)）主要是村委會代管（如壽安鎮(zhèn)勝利村和喻畝社區(qū)），有明確的代管主體。

2 溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 資產(chǎn)管理運作模式單一

如圖1所示，在統(tǒng)計有效問卷中，有16%的村（社區(qū)）成立了股份經(jīng)濟合作社或資產(chǎn)管理公司對集體資產(chǎn)進行經(jīng)營管理，但其中有9%的村（社區(qū)）僅成立資產(chǎn)管理公司而沒有實際運行。在運作模式上，均未對集體資產(chǎn)進行租賃經(jīng)營或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管代理等。

多數(shù)鎮(zhèn)（街道）已有集體資產(chǎn)的相關(guān)管理制度，但在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，大部分鎮(zhèn)（街道）沒有落實具體的管理章程，管理人員對相關(guān)管理制度不熟悉；報賬員對集體資產(chǎn)的管理模式不清楚。

2.2 固定資產(chǎn)管理失常

一是固定資產(chǎn)的入賬、折舊、報廢、清理沒有按照具體會計準則嚴格執(zhí)行，對于固定資產(chǎn)的報廢處置不及時、未填列處置單，也沒有統(tǒng)一的管理辦法，從而導(dǎo)致固定資產(chǎn)的賬面金額與實際價值不符。產(chǎn)生這些問題的原因：一是固定資產(chǎn)的管理沒有明確具體責(zé)任人，導(dǎo)致各責(zé)任人相互推諉，忽略了對固定資產(chǎn)的及時管理。二是各鎮(zhèn)（街道）集體資產(chǎn)的財務(wù)管理制度不統(tǒng)一，財務(wù)信息不準確。例如，和盛鎮(zhèn)的集體資產(chǎn)會計管理中未對受贈實物估值入賬，未將損壞的固定資產(chǎn)進行財務(wù)核銷，未及時清理核銷固定資產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)，從而造成財務(wù)賬目數(shù)據(jù)不準確。另外，會計人員專業(yè)技能欠缺也會導(dǎo)致集體資產(chǎn)財務(wù)管理不規(guī)范。據(jù)調(diào)查顯示，村級會計人員中只有約50%有會計職稱，會計人員的專業(yè)技能整體偏弱。

2.3 資產(chǎn)增值較難

據(jù)統(tǒng)計，2014—2016年，溫江區(qū)36%的鎮(zhèn)（街道）的集體資產(chǎn)產(chǎn)生了經(jīng)營利潤，累計達986.14萬元，30%的村（社區(qū)）的集體資產(chǎn)在經(jīng)營中產(chǎn)生利潤，累計248.20萬元。集體資產(chǎn)的利潤主要來源于土地租金、集體房屋出租和土地管理服務(wù)收入；收入來源較為單一，集體資產(chǎn)利潤總額不高，再扣除社區(qū)公益性事務(wù)開支、辦公經(jīng)費和相關(guān)補貼之后，剩余資金較少，因此目前所有鎮(zhèn)（街道）的集體資產(chǎn)管理過程中所產(chǎn)生的經(jīng)營利潤均未向村民發(fā)放。當前，所有鎮(zhèn)（街道）的集體資產(chǎn)都已股份化，除涌泉街道外，其他鎮(zhèn)（街道）集體資產(chǎn)已經(jīng)由村民按股持有，但很多村民未具備將集體資產(chǎn)“盤活”、流轉(zhuǎn)的增值意識，從而造成資源浪費；需要通過外界引導(dǎo)，提高資源使用效率。

2.4 會計管理不規(guī)范

溫江區(qū)主要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村集體“三資”管理的主體，財務(wù)會計核算實行委托代理制，由鎮(zhèn)（街道）成立農(nóng)村集體“三資”代理會計核算中心，接受溫江區(qū)農(nóng)村發(fā)展局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；區(qū)財政局對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度實施情況進行監(jiān)督但是據(jù)村（社區(qū)）的財務(wù)主管反映，部分財務(wù)管理人員沒有嚴格按照規(guī)章制度的要求執(zhí)行。例如涉及農(nóng)村日常開支，即使1 000元的轉(zhuǎn)賬支付也需要辦理一系列的流程和手續(xù)，在報賬的過程中仍然會存在打“白條”的現(xiàn)象，加之農(nóng)村基層人員對管理制度和財務(wù)法規(guī)不熟悉，可能存在違規(guī)操作，從而造成財務(wù)管理混亂，對集體資產(chǎn)的穩(wěn)定性帶來威脅。

2.5 部分資產(chǎn)權(quán)屬不清

部分村（社區(qū)）集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界限不清，性質(zhì)混淆，糾紛時有發(fā)生。村集體資產(chǎn)的發(fā)包、出租不規(guī)范，對集體資產(chǎn)的穩(wěn)定性有一定威脅。集體資產(chǎn)出租的租金被拖延，遺留資產(chǎn)權(quán)屬問題等也在個別村（社區(qū)）存在。

3 溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在問題分析

3.1 法律政策的普及和宣傳不到位

很多村干部對于中國的法律法規(guī)以及相關(guān)的制度不熟悉，甚至有的村干部嚴重缺乏法律意識，認為只要自己沒有違法侵占集體資產(chǎn)就可以了。其次，還有很多村干部對相關(guān)管理條例的了解程度不夠高，制定的區(qū)域型管理辦法并未得到推廣和落實，例如，溫江區(qū)壽安鎮(zhèn)制定的三資管理辦法在部分村（社區(qū)）尚未得到推行；永盛鎮(zhèn)制定的農(nóng)村集體資產(chǎn)臺賬管理制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)評估制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)保管制度目前僅在尚合社區(qū)得以試行，其他地區(qū)還未實施。因此，需要加強對基層村干部進行法律政策的宣傳和普及，提高其對集體資產(chǎn)管理了解的程度和參與的廣度。

3.2 集體資源市場化“短路”

資產(chǎn)確權(quán)處于起步階段，集體資產(chǎn)的權(quán)屬并不十分清楚，因此屬于村級經(jīng)濟組織的集體資產(chǎn)總額小，產(chǎn)生的經(jīng)濟收入也少。部分村級組織集體資產(chǎn)的組成僅為辦公大樓或者是辦公所用的固定資產(chǎn)，由于價值過小而不利于市場交易流通。部分村社將土地出租，使宅基地的使用權(quán)、耕地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，取得租金作為集體收入。集體收入總額與集體資產(chǎn)的大小和將資產(chǎn)進行市場化經(jīng)營管理的程度有關(guān)系。調(diào)查結(jié)果顯示，2014—2016年，溫匯區(qū)集體資產(chǎn)經(jīng)營利潤，近50%的村（社區(qū)）僅在3萬元以內(nèi)，只有永盛鎮(zhèn)團結(jié)社區(qū)的集體資產(chǎn)創(chuàng)造的利潤最高，達到120萬元。因此，集體資產(chǎn)的確權(quán)和市場化機制的“盤活”是促進集體資產(chǎn)增值的重要工作。

3.3 機構(gòu)權(quán)責(zé)劃分不明確

目前公平鎮(zhèn)街道辦只代管固定資產(chǎn)賬，土地及房產(chǎn)尚未進行財務(wù)代管。管理職位職責(zé)不明確，管理人員分工不明確，大部分不相容的崗位由同一人負責(zé)，容易造成工作中的腐敗問題，管理組織容易出現(xiàn)推脫現(xiàn)象。財務(wù)流程的“漏洞”是造成財務(wù)信息管理混亂的重要因素；再加上村干部的責(zé)任管理意識淡薄，無法從根本上解決實質(zhì)問題。例如，金馬鎮(zhèn)反映其下屬人員管理不到位，對集體資產(chǎn)的管理意識較為淡薄。因此，財務(wù)流程上強化個人責(zé)任制，將責(zé)任歸集到個人，是優(yōu)化會計信息化管理的重要手段。

3.4 村干部的綜合素質(zhì)不強

當前溫江區(qū)很多財務(wù)管理人員不熟悉相關(guān)的規(guī)章制度與其自身的工作主動性和上級很少開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)有關(guān)。上層管理和基層村干部信息不對稱，上級不了解基層面臨的財務(wù)難題，未開展具有針對性的財務(wù)技能培訓(xùn)；同時，村一級的財務(wù)人員的專業(yè)技能較差，所有村（社區(qū)）中只有約50%的會計人員有會計職稱，并且在管理工作中對自身的會計技能重視程度不高，業(yè)務(wù)能力弱，對資產(chǎn)管理帶來不利影響。其次，部分村干部的責(zé)任意識缺乏，即使建立有相關(guān)的管理制度，但其未嚴格按照流程辦事，讓管理制度浮在表面，未起到作用。

4 對策建議

4.1 強化集體資金管理，推廣管理制度

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資金實行賬、款分管，并完善貨幣資金內(nèi)部管理的相關(guān)制度。建立集體備用金管理制度，庫存現(xiàn)金定額管理，多余部分存入銀行；建立收支票據(jù)管理制度，嚴禁無據(jù)收款、“白條”入賬；建立財務(wù)審批制度，支出必須取得或填制合法的原始憑證，經(jīng)手人注明用途、證明人證實，強化個人責(zé)任，提交民主理財小組審核通過，經(jīng)財務(wù)負責(zé)人審批后方可報賬和記賬。

4.2 提高干部整體素質(zhì)，強化責(zé)任意識

從村委會人員任免為起點，要以知識分子或?qū)I(yè)人員為主，深化為人民服務(wù)理念。當前很多農(nóng)村基層管理人員對管理制度和財務(wù)法規(guī)不熟悉，綜合素質(zhì)不強，需要進一步強化其責(zé)任意識，讓財務(wù)人員能夠按章辦事，依法辦事，遵守相關(guān)規(guī)章制度，不讓制度浮于形式。適時增加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓基層村干部定時上傳“培訓(xùn)報告”，方便上級部門及時了解最新的技能問題，開展具有針對性、能夠解決實質(zhì)問題的培訓(xùn)活動，有助于幫助基層財務(wù)人員熟悉最新的財務(wù)制度，了解最新國內(nèi)外的集體資產(chǎn)管理經(jīng)驗，結(jié)合本地實際情況，優(yōu)化實施。

4.3 健全資產(chǎn)監(jiān)管制度，加大監(jiān)管力度

民主監(jiān)督制度是保證資產(chǎn)管理有效運行的關(guān)鍵。要充分發(fā)揮民主監(jiān)督的職能，做好財務(wù)公開，形成民主理財。同時完善內(nèi)控制度，實行資產(chǎn)內(nèi)部控制，逐步對流動資產(chǎn)、長期投資、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)進行控制。首先，各村（社區(qū)）應(yīng)該根據(jù)本地的實際情況，依照現(xiàn)行相關(guān)的法律、法規(guī)，在本地政府和有關(guān)法律工作者的協(xié)助下，制定相關(guān)的集體資產(chǎn)管理制度，明確各個主體的責(zé)任和獎懲處理措施。必須堅持民主管理的原則，涉及集體資產(chǎn)管理問題必須按程序召開村民代表會議；采取公開透明的公示形式，將各項決議和決策的過程及結(jié)果、資金收支等情況及時張貼于村公告欄，或者利用其他便于村民悉知的方式予以公告。其次需加強監(jiān)管力度，對于輕微違規(guī)而沒有觸犯法律的行為應(yīng)按村級相關(guān)制度及時予以處理，涉及相關(guān)法律的違法貪污受賄行為，應(yīng)移交司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任，切實維護村民的切身利益。

4.4 完善集體資產(chǎn)確權(quán)登記，明確管理界限

農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理實際上是對農(nóng)村集體資金和資產(chǎn)運營的監(jiān)督、控制和管理，集體資產(chǎn)登記制度是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作。具體工作內(nèi)容有兩項：一是集體資產(chǎn)登記。各地應(yīng)按照農(nóng)業(yè)部、財政部下發(fā)的《農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)登記管理暫行辦法》，對集體資產(chǎn)進行全面登記，明晰產(chǎn)權(quán)。在產(chǎn)權(quán)登記中，應(yīng)注意處理好鄉(xiāng)村組三級、鄉(xiāng)村與集體企業(yè)、鄉(xiāng)村與國家機關(guān)、企事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，劃清農(nóng)村集體資產(chǎn)與國有資產(chǎn)、城鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的界限，切實維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)所有權(quán)。二是建立健全資產(chǎn)臺賬。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立健全資產(chǎn)臺賬，如實反映集體賬內(nèi)外資產(chǎn)的數(shù)量、價值及其變動情況，確保集體資產(chǎn)真實可靠。

4.5 盤活集體“沉淀”資源，增加財產(chǎn)性收入

強化持續(xù)管理能力，整合盤活農(nóng)戶所有的經(jīng)營性資產(chǎn)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民將自己所有的經(jīng)營性資產(chǎn)入股股份經(jīng)濟合作社，通過股份經(jīng)濟合作社對外招商或聯(lián)營等方式發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增強農(nóng)民財產(chǎn)性收入。發(fā)展各類經(jīng)營服務(wù)組織，鼓勵和支持股份經(jīng)濟合作社成立各類專業(yè)服務(wù)公司，為農(nóng)民集中居住區(qū)住戶、業(yè)主提供物業(yè)管理、園林綠化、保潔、市場信息、產(chǎn)品營銷等經(jīng)營服務(wù)，獲取經(jīng)營服務(wù)收入。將土地經(jīng)營權(quán)推向市場，增強其流動性，引商投資，增加社區(qū)及村民收益。

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