[摘 要] 當前，我國縣域經濟已進入從規(guī)模速度型粗放增長轉向質量效率型集約發(fā)展的階段，尤其是中西部地區(qū)縣域經濟普遍存在產業(yè)結構不合理、整體發(fā)展水平不高、資源環(huán)境約束趨緊、要素成本制約加劇及創(chuàng)新能力不強等問題，轉型升級面臨諸多困難。解決上述問題，必須正確處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護、當前利益與長遠發(fā)展、短痛與長痛的關系。推進縣域經濟轉型升級，要在布局上優(yōu)化，在增量上做優(yōu)，在存量上汰劣；要科學把握回鄉(xiāng)經濟發(fā)展態(tài)勢，調動外地創(chuàng)業(yè)者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)積極性；要加強跨區(qū)域合作，積極參與區(qū)域經濟分工，主動謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。此外，應瞄準制約縣域經濟發(fā)展的痛點和難點，全面深化“省直管縣”體制改革，更大力度地精準簡政放權，充分激發(fā)和釋放縣域經濟發(fā)展活力，推進縣域經濟高質量、跨越式發(fā)展。

[關鍵詞] 縣域經濟；新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)融合；產業(yè)融合；轉型升級；回鄉(xiāng)經濟

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）06-0064-11

縣域經濟是國民經濟的重要有機組成部分，是省域經濟的重要支撐。進入新時代，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1] 11，而發(fā)展不平衡不充分問題在縣域特別是中西部縣域以下地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。這亦表明，縣域經濟乃是我國未來發(fā)展的巨大空間和潛力所在。當前，縣域經濟發(fā)展正呈現(xiàn)出一些新特點和新趨勢，唯有科學認識把握這些規(guī)律性趨勢，因勢而謀、應勢而動、順勢而為，才能推動縣域經濟實現(xiàn)快速發(fā)展、高質量發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化成為縣域經濟發(fā)展的強大引擎

我國農村人口眾多，農村居民收入和生活水平遠遠低于城鎮(zhèn)居民，發(fā)展不平衡不充分問題突出。國際經驗表明，解決這一問題，根本出路在于城鎮(zhèn)化。這是因為城鎮(zhèn)化不僅能夠有效吸納各類生產要素（包括大量的農村轉移人口），大幅提高全要素生產率，而且能夠帶來巨大的投資需求和強大的要素聚集效應，為經濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設注入強勁動力。同時，還可輻射帶動區(qū)域及農村的發(fā)展，從而有效縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。正如習近平總書記所指出的：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，既是經濟發(fā)展的結果，又是經濟發(fā)展的動力。推進城鎮(zhèn)化是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力支撐，是擴大內需和促進產業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大意義。”[2] 160

改革開放特別是上世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)化得到快速發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升到1995年的29.04%，2017年達58.52%。但與進入中后期階段的工業(yè)化相比，中國城鎮(zhèn)化明顯滯后，這表明城鎮(zhèn)化在我國仍有很大的發(fā)展空間。有學者研究指出，預計到2030年，城鎮(zhèn)化率將超過70%，城鎮(zhèn)總人口將接近或者超過10億人[3]。

事實上，城鎮(zhèn)化在我國不僅呈現(xiàn)出強勁發(fā)展勢頭，也體現(xiàn)出其對擴內需、穩(wěn)增長、轉方式的重要貢獻，成為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的強大引擎。據(jù)測算，我國城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，便新增投資需求6.6萬億元[4]。在縣域經濟發(fā)展投入不足、要素相對短缺的現(xiàn)實條件下，新型城鎮(zhèn)化帶來的巨大投資需求、消費需求以及強大的人口、資本等資源要素聚集效應，為縣域經濟發(fā)展注入了強勁的動力。據(jù)有關資料顯示，2010年起，全國縣域GDP總和占全國GDP總量已接近50%[5]。湖北的情況也大體如此。從2011年到2016年，全省新增城鎮(zhèn)人口434.8萬人，城鎮(zhèn)化率增加6.27個百分點，拉動縣域投資增長162.6%、消費增長106.6%，縣域GDP增長75.6%，縣域GDP占全省GDP的比重實現(xiàn)“六連增”，2016年達到60.5%[6]。

我們應清醒地看到，在很長一段時期內，我國城鎮(zhèn)化走的是一條粗放式發(fā)展道路，城鎮(zhèn)化質量不高，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化過程中存在人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化、占地過多“攤大餅”、產業(yè)發(fā)展不足、公共服務欠缺、生態(tài)成本透支、進城農民難以真正融入城市生活等突出問題。推進縣域經濟發(fā)展，既要抓住并用好新型城鎮(zhèn)化這個引擎，又要著力解決過去城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題。習近平總書記指出：“要堅持以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化；堅持優(yōu)化布局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展；堅持生態(tài)文明，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展；堅持傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)?！盵2] 161他在黨的十九大報告中再次強調：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化?！盵1] 33這就意味著解決上述問題，必須堅持走以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城鎮(zhèn)化質量為導向，以產業(yè)發(fā)展為支撐，產城融合、功能完善、個性鮮明、生態(tài)宜居、社會和諧的新型城鎮(zhèn)化之路，構建大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)體系。

從縣域角度看，推進新型城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，首先要依托資源環(huán)境承載能力，強化規(guī)劃引領，構建科學合理的城鎮(zhèn)化布局。落實新發(fā)展理念，大力培育發(fā)展主導產業(yè)，促進以產興城、產城融合，推動城鎮(zhèn)間產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護等協(xié)調聯(lián)動，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。充分發(fā)揮有限空間資源作用，大力發(fā)展特色小鎮(zhèn)，建好用好開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等平臺，提高城鎮(zhèn)建設土地利用率，促進城鄉(xiāng)一體有效發(fā)展。改革投融資體制，建立多元化可持續(xù)的資金保障機制，解決城鎮(zhèn)化的資金來源問題。創(chuàng)新體制機制，通過深化戶籍制度改革和對進城農業(yè)轉移人口提供均等化的公共服務，同時維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其加以有償轉讓，加快進城農民市民化進程，提升農民群眾在城鎮(zhèn)化進程中的獲得感、幸福感、安全感。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為縣域經濟發(fā)展的根本路徑

馬克思主義認為，城鄉(xiāng)融合是社會發(fā)展的必然趨勢，是城鄉(xiāng)發(fā)展的最終目標。從我國現(xiàn)代化的歷史進程看，盡管如何處理工農關系和城鄉(xiāng)關系一直都是主題和主線，但在很長時期內，工業(yè)化和城市發(fā)展才是主角，由此形成了我國特有的城鄉(xiāng)二元結構，以“三農”為主的縣域發(fā)展水平明顯落后于城市，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農業(yè)基礎不穩(wěn)固、農村基礎設施和公共服務建設滯后、社會事業(yè)發(fā)展水平不高、城鄉(xiāng)居民收入差距大等。這些問題又反過來制約城鎮(zhèn)化水平和質量的提升，成為我國現(xiàn)代化建設中的重大挑戰(zhàn)。

新世紀以來，為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調的矛盾，我們黨在明確把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重戰(zhàn)略定位的同時，先后提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略思路和政策舉措，并取得重大進展。譬如，在基礎設施建設方面，中央預算內投資用于“三農”的比重已經連續(xù)7年超過50%，各地特別是中西部地區(qū)基礎設施的城鄉(xiāng)連接性明顯增強，農村生產生活條件大為改善。到2016年底，全國通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的99.99%，通公路的建制村占建制村總數(shù)的99.94%[7]。但是，我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然較大，城鄉(xiāng)要素合理流動和平等交換還存在機制性缺陷，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調已成為當前我國經濟社會發(fā)展中較為突出的結構性矛盾，也是我們所面臨的許多問題的基本病根。

“三農”問題的體制性根源在于城鄉(xiāng)二元結構，其實質是如何處理工農關系、城鄉(xiāng)關系。黨的十九大站在社會主義現(xiàn)代化建設全局的高度，在深刻把握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律和新時代“三農”發(fā)展特征基礎上，首次部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并要求“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”[1] 32，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。這是一項立足當前、著眼長遠的重大戰(zhàn)略決策，是新時代決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的必然要求，是緊扣我國社會主要矛盾變化、破解發(fā)展不平衡不充分問題的迫切需要，也是新形勢下打造縣域經濟發(fā)展“升級版”的現(xiàn)實選擇。必須認識到，在當今時代，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的關系是互促互進、共生共存的關系，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的過程，現(xiàn)代化建設是新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的過程，過去那種以犧牲“三農”為代價的發(fā)展之路已走不通。為此，必須破除城鄉(xiāng)二元結構，建立城鄉(xiāng)一體、相互促進、協(xié)調發(fā)展、互動共榮的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。也就是說，只有重塑工農關系和城鄉(xiāng)關系，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快補齊農業(yè)這個“四化同步”發(fā)展的短板、拉長農村這條全面建成小康社會的短腿，才能有效提高鄉(xiāng)村發(fā)展質量、進一步提高城鎮(zhèn)發(fā)展質量，才能加快現(xiàn)代化建設步伐，最終實現(xiàn)全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標。

推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要緊緊抓住實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這個重大機遇，將二者有機結合起來，堅持以工補農、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系[8]。從國情來看，當前我國已成為全球第二大經濟體，綜合國力顯著增強，已經具備實行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的物質技術基礎。要從體制創(chuàng)新入手，著力深化城鎮(zhèn)戶籍制度、農村土地制度、農村投資融資制度、城鄉(xiāng)人才制度等改革，清除歧視農民、剝奪農業(yè)、犧牲農村的體制性障礙，建立城鄉(xiāng)融合的體制機制和發(fā)展體系，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、公共服務、生態(tài)保護等方面相互融合、聯(lián)動發(fā)展。要在政策上傾斜，舍得真金白銀，支持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，做到干部配備上優(yōu)先考慮、要素配置上優(yōu)先滿足、資金投入上優(yōu)先保障、基礎設施建設和公共服務供給上優(yōu)先安排。不斷推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化、基本公共服務均等化，推動農村基礎設施建設提檔升級、城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通，逐步建立全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系。要由制度安排來保障，大力推進城鄉(xiāng)社會保障制度無縫對接、基本公共服務均等化發(fā)展，讓進了城的放心，讓留在農村的安心，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化建設、公平分享現(xiàn)代化成果，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展、相得益彰。

三、農村三產融合成為縣域經濟發(fā)展的新動能

隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，我國大量農村勞動力向城鎮(zhèn)及非農產業(yè)轉移。而作為縣域經濟傳統(tǒng)支柱的農業(yè)自身，也出現(xiàn)了農產品“大路貨”供過于求與優(yōu)質綠色產品供給不足并存的結構性矛盾，面臨著經營規(guī)模小、經濟效益低等多重挑戰(zhàn)。為適應這種新形勢，我國農村出現(xiàn)了一二三產業(yè)相互滲透、互為交叉的融合發(fā)展之勢。這種融合發(fā)展，是對中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路的探索實踐，是農村產業(yè)分工協(xié)作的新發(fā)展，不僅有利于轉變農業(yè)發(fā)展方式，加快構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，也有利于拓展農業(yè)發(fā)展空間，為縣域發(fā)展增添新動能，促進農業(yè)增效、農民增收、農村繁榮。

近年來，農村三次產業(yè)融合發(fā)展，得到了國家政策的有力支持。2015年12月30日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號），次年由中央財政專項安排12億元，支持安徽、重慶等12個省市開展農村一二三產業(yè)融合發(fā)展試點工作[9]。在一些省市，產業(yè)融合發(fā)展成為農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱點和亮點。如江蘇省探索了“立足一產，‘接二連三”“發(fā)展二產，前伸后延”“創(chuàng)新三產，功能拓展”等多種融合模式，培育出160多個年產值超10億元的縣域優(yōu)勢特色產業(yè)和近700家省級以上農業(yè)龍頭企業(yè)，2016年GDP過千億元的縣（市）有8個，占全國總數(shù)的38.1%[10]。又如，湖北省大力促進農業(yè)與加工業(yè)融合發(fā)展，2010年至2015年，規(guī)模以上農產品加工企業(yè)主營業(yè)務收入年均增速達23%，全省農產品加工業(yè)產值與農業(yè)總產值之比，由1.39：1提升到的2.45：1。農產品加工業(yè)成為全省規(guī)模最大、發(fā)展最快、就業(yè)最多、效益最好、農民獲利最豐的“五最”產業(yè)[11]。

但總體而言，我國縣域一二三產業(yè)融合發(fā)展水平還比較低，存在融合主體不強、融合層次不高、融合程度較低和利益聯(lián)結不緊密等問題，仍處于初級發(fā)展階段。如何適應農村產業(yè)融合發(fā)展的新趨勢，抓住當前國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機遇，加快培育產業(yè)融合發(fā)展的內在動力，著力將農村資源優(yōu)勢轉化為融合發(fā)展優(yōu)勢，成為當今推動縣域發(fā)展的新課題。

推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，要以深化農業(yè)供給側結構性改革為主線，以工業(yè)理念、互聯(lián)網理念為引領，以制度、技術和商業(yè)模式創(chuàng)新為動力，以新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為依托，努力延伸農業(yè)產業(yè)鏈，著力構建農業(yè)與二三產業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產業(yè)體系。找準融合點，加快構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，在做“精”農業(yè)、做“強”加工業(yè)、做“特”第三產業(yè)上下功夫，在農工、農旅、農商和全產融合發(fā)展上做文章，在提升農業(yè)發(fā)展質效、發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)上見實效，推動車間與田間、加工與物流緊密協(xié)作，促進農業(yè)內部重組融合、產業(yè)鏈條延伸融合、三次產業(yè)交叉融合、先進要素滲透融合等。培育支撐點，扶持農民合作社、家庭農場等農業(yè)新型經營主體加快發(fā)展，支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)做大做強，鼓勵城市工商資本“上山下鄉(xiāng)”，發(fā)揮他們的資源聚集效應，引領帶動產業(yè)融合發(fā)展[12]。把握著力點，大力深化農業(yè)農村改革，健全產業(yè)融合發(fā)展推進機制，搭建農村綜合性信息、創(chuàng)業(yè)、金融等產業(yè)融合服務平臺，鼓勵農戶積極以土地經營權入股等方式參與產業(yè)融合，加大用地、用電、用水及財稅、產業(yè)等政策支持力度，努力形成產業(yè)鏈條完整、功能多樣、業(yè)態(tài)豐富、利益聯(lián)結緊密、產城融合協(xié)調的新格局，使農業(yè)競爭力明顯提高，農民收入持續(xù)增加，農村活力顯著增強。

四、轉型升級成為縣域經濟發(fā)展的必然要求

當前，我國經濟正處于新常態(tài)下的結構調整期和新舊動能轉換期，縣域經濟已進入從規(guī)模速度型粗放增長轉向質量效率型集約發(fā)展的階段，加快縣域經濟轉型升級，淘汰低質低效落后產業(yè)，是經濟新常態(tài)大勢所趨，也是提升縣域經濟競爭力、實現(xiàn)高質量發(fā)展的必然選擇。

當前，我國特別是中西部地區(qū)縣域經濟普遍存在產業(yè)結構不合理、整體發(fā)展水平不高、資源環(huán)境約束趨緊、要素成本制約加劇及創(chuàng)新能力不強等問題，轉型升級面臨諸多困難[12]。以湖北為例，一方面，縣域經濟中傳統(tǒng)農業(yè)比重大，工業(yè)多為傳統(tǒng)、低端產業(yè)，高新技術產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)起步較遲、發(fā)展不快，產業(yè)市場競爭力不強，縣域經濟轉型升級的任務重、壓力大。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”末，湖北Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類縣（市）的高新技術產業(yè)增加值分別僅占縣域GDP的14.2%、13.3%、5.8%，均明顯低于16.3%的全省平均水平[13]。另一方面，從縣域層面看，這些傳統(tǒng)低端產業(yè)仍是地方稅收的支柱，在資源環(huán)境強約束和“三去一降一補”等供給側結構性改革的大政策背景下，很多企業(yè)連生存都成問題，無論是地方政府還是企業(yè)，技術轉型和結構升級的動力明顯不足。

解決上述問題，必須正確處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護、當前利益與長遠發(fā)展、短痛與長痛的關系，這是對縣級黨委政府治理能力和發(fā)展智慧的重大考驗?？偟膩碚f，只有貫徹落實新發(fā)展理念，遵循深化供給側結構性改革規(guī)律，堅持以綠色低碳發(fā)展為方向，以實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略為支撐，加快轉變發(fā)展方式，推進產業(yè)轉型升級，促進縣域特色主導產業(yè)向綠色化、品牌化、高端化、集群化發(fā)展，才可能贏得縣域未來發(fā)展的更大空間。

具體而言，推進縣域經濟轉型升級，一要在布局上優(yōu)化。遵循主體功能區(qū)規(guī)劃，堅持“全要素、全產業(yè)鏈、全地域地謀劃、布局和發(fā)展縣域經濟”[14]，強化地市級產業(yè)規(guī)劃職能和權威，打破縣域行政區(qū)劃界限，優(yōu)化縣域生產力空間布局。堅持走錯位發(fā)展、差異化發(fā)展和特色發(fā)展之路，同時注重增強區(qū)域產業(yè)發(fā)展的關聯(lián)性、配套性和耦合度，并按此要求變招商引資為選商選資，做好承接產業(yè)轉移文章，促進產業(yè)布局向區(qū)域功能化轉變、產業(yè)組織向集群集約化發(fā)展，解決好縣域重復建設和同質化競爭加劇的問題，提高資源配置效率。二要在增量上做優(yōu)。產業(yè)增量是影響經濟轉型升級的關鍵變量，只有產業(yè)增量總體上是優(yōu)質的，才談得上經濟轉型升級。要以發(fā)展實體經濟為重點，擴大優(yōu)質增量供給。推動“互聯(lián)網+”“+互聯(lián)網”等深入發(fā)展，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和特色優(yōu)勢產業(yè)，促進新技術新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式加快成長，做好壯大先進產業(yè)集群、延伸產業(yè)鏈條文章，著重解決支柱產業(yè)鏈條不長及核心環(huán)節(jié)集聚度不高、產業(yè)配套能力不強問題，推進產業(yè)集約高效發(fā)展。三要在存量上汰劣?？h域傳統(tǒng)產業(yè)比重大，要遵循優(yōu)勝劣汰市場規(guī)律，依托科技創(chuàng)新，圍繞清潔生產、綠色制造和資源循環(huán)利用等方面下功夫，優(yōu)化存量資產，提質升級存量供給。加快實施企業(yè)技改工程和信息化工程，注重用新技術新工藝新業(yè)態(tài)全面改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，加大力度壓減過剩產能、淘汰落后產業(yè)，提高產品科技含量，著力解決傳統(tǒng)產業(yè)技術層次不高、資源利用率不高和產品附加值較低的問題，推動產業(yè)邁向中高端水平，增強產業(yè)競爭力。

五、回鄉(xiāng)經濟成為拉動縣域經濟發(fā)展的新生力量

回鄉(xiāng)經濟并不是一個獨立的經濟范疇或經濟形態(tài)，而是對在外創(chuàng)業(yè)者（多是農民工）攜帶積累的資金、技術、經驗等資源，從城市回到農村創(chuàng)業(yè)（如興辦企業(yè)或將在城市創(chuàng)辦的企業(yè)轉移到鄉(xiāng)村等）的一種形象說法。據(jù)權威人士介紹，截至2016年，我國從農村流向城鎮(zhèn)的各類人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人數(shù)累計達到570多萬，其中農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)累計達到了450萬人。此外，還有居住在城鎮(zhèn)的科技人員、中高等院校畢業(yè)生等人員約130多萬人下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新[15]。在被譽為“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)第一縣”的貴州省遵義市匯川區(qū)，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)數(shù)量從2013年的6315人猛增至2016年的1.5萬人，年均增長20%以上。返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)辦各類企業(yè)（包括小微企業(yè)、個體戶）7828家，累計帶動就業(yè)近4萬人[16]。

當前，我國回鄉(xiāng)經濟的發(fā)展方興未艾?；剜l(xiāng)經濟的快速發(fā)展，一方面源于東部發(fā)達地區(qū)城市人口和產業(yè)趨于飽和，要素成本持續(xù)上升，一批傳統(tǒng)產業(yè)急需尋找新的替代發(fā)展空間。另一方面，在經濟下行壓力持續(xù)增大的背景下，出于培育農村發(fā)展新動能的考慮，國家大力支持在外農民工、企業(yè)家、大學生等群體返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。正是在發(fā)展形勢的倒逼和國家政策的激勵下，回歸農村創(chuàng)業(yè)逐漸成為很多在外創(chuàng)業(yè)者的重要選擇，回鄉(xiāng)經濟也成為拉動縣域發(fā)展的重要力量?？梢灶A計，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，加上在外創(chuàng)業(yè)者人數(shù)眾多以及落葉歸根等傳統(tǒng)文化觀念的影響，回鄉(xiāng)經濟必將得到更大的發(fā)展。

應充分認識到，科學把握回鄉(xiāng)經濟發(fā)展態(tài)勢，打好“鄉(xiāng)情牌”“鄉(xiāng)愁牌”，調動外地創(chuàng)業(yè)者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)積極性，將對縣域經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興起到很大促進作用。當前，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還面臨環(huán)境不完善、制度性交易成本較高等問題。地方政府特別是縣級政府要采取積極有效措施，挖掘本地回鄉(xiāng)發(fā)展資源和潛力，暢通回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)渠道，幫助回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者解決實際困難和問題，引導支持回鄉(xiāng)經濟發(fā)展。一要加大政策扶持，整合落實支持農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的市場準入、財政稅收、金融服務、用地用電、創(chuàng)業(yè)培訓、社會保障等各方面的優(yōu)惠政策。二要加快制度創(chuàng)新，如清理不合理的擔保貸款規(guī)定，深化農村產權制度改革，探索農地抵押貸款新模式，把返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)用地納入規(guī)劃或計劃等辦法，著力解決融資難、用地難等突出問題。三要優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，創(chuàng)建返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)業(yè)服務平臺、開放式服務窗口，完善鄉(xiāng)村生產性公共服務體系，重點為農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)開通“綠色通道”，提供精準高效的政策咨詢、證照辦理等一站式服務。四要提高創(chuàng)業(yè)者組織化程度，在產業(yè)培育、人才培養(yǎng)、技術研發(fā)上，提供更多有針對性的支持，助力提升創(chuàng)業(yè)層次。

六、跨縣域合作成為縣域經濟發(fā)展的重要延伸

在當代，區(qū)域經濟一體化發(fā)展進程加速，合作共贏、互利互惠成為區(qū)域經濟發(fā)展的重要趨勢。一方面，跨區(qū)域分工合作是現(xiàn)代市場經濟發(fā)展的必然結果。隨著市場經濟的發(fā)展，由于競爭的壓力和效率的誘導，市場必然更加開放，分工必然更加精細，任何經濟體或企業(yè)都不能包辦市場，所有經濟行為都離不開市場分工協(xié)作（區(qū)別在于，這種行為是處于經濟鏈的上游、中游還是下游）。另一方面，跨區(qū)域合作發(fā)展的條件愈發(fā)成熟?，F(xiàn)代信息技術、現(xiàn)代交易手段、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代交通等廣泛發(fā)展，使經濟活動的時空距離極大地縮小，為分工協(xié)作提供了極為便利的條件。

近年來，我國跨行政區(qū)域的經濟集聚性日益明顯，長三角、珠三角、京津冀環(huán)渤海地區(qū)等三大跨區(qū)域經濟合作城市圈已經成為拉動我國經濟發(fā)展的“三駕馬車”。同時，在區(qū)域發(fā)展非均衡條件下，以生產要素的互補和高效利用為直接目的的“飛地經濟”也得到較快發(fā)展。如江蘇省蘇南地區(qū)和蘇北地區(qū)、廣東省珠三角地區(qū)和粵西北地區(qū)通過合作共建產業(yè)園發(fā)展“飛地經濟”，提高了區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平。其中“江陰-靖江工業(yè)園”作為江蘇首個跨江、跨縣域聯(lián)動開發(fā)的“飛地經濟”園區(qū)，其主要經濟指標完成額在靖江市的占比一度達到20%[17]。在湖北，跨區(qū)域經濟合作也風生水起，如跨縣域的浠水散花跨江合作示范區(qū)、“武漢-洪湖新灘工業(yè)園”，跨省域的“江西九江-湖北黃梅（小池）飛地經濟園”、“龍鳳經濟協(xié)作示范區(qū)”（湖南龍山縣-湖北來鳳縣）等一批合作項目正在積極推進，并取得了初步成效。

從各地實踐看，跨縣域經濟合作的最大困難在于相互之間的利益分割問題，主要集中在稅收分成、管理機構設立、土地審批及征地拆遷、污染物排放和產業(yè)規(guī)劃協(xié)調等方面。要解決這些問題，相關地方政府既要看到跨區(qū)域合作發(fā)展在我國經濟社會發(fā)展中的地位日益重要，它是改革開放日益深化、市場分工不斷細化的必然結果，是不容回避、無法抗拒的大趨勢；又要看到它可大大拓寬縣域經濟的發(fā)展空間，是促進縣域經濟向跨區(qū)域經濟延伸、向都市圈經濟發(fā)展的有效途徑。為此，必須自覺順應這種趨勢，積極參與區(qū)域經濟分工，主動謀劃、推動縣域經濟融入更大范圍、更高層次的經濟區(qū)域中去發(fā)展。在省級層面，要清除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，建立健全全地域發(fā)展縣域經濟的支持政策和推動機制，探索推進以“計劃單列”形式為跨縣域合作項目提供土地、規(guī)劃和財政支持。同時，可考慮把跨區(qū)域合作發(fā)展納入政績考核內容，強化市縣責任。在市縣層面，要打破區(qū)域行政壁壘，探索建立以準市場機制為基礎的利益平衡機制[18]，邀請獨立力量對水資源共建共享、流域生態(tài)補償、污水處理等重大項目進行評估并擬訂合適方案，平衡雙方或多方利益。探索跨縣域綜合執(zhí)法和多元治理機制，消除合作發(fā)展中部門不協(xié)同、社會不協(xié)同的現(xiàn)象，及時處理跨區(qū)域環(huán)境污染、基礎設施毀損等事件。總之，要解放思想，敢于破除行政區(qū)域界限束縛，善于用系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維和底線思維來協(xié)商解決所涉的稅收和統(tǒng)計數(shù)據(jù)分成、管理機構和人員設置、用地和污染防治等相關問題。

七、賦權擴權成為縣域經濟發(fā)展的迫切需要

理論和實踐都已證明，簡政放權有利于提高行政效率，降低制度性交易成本。在現(xiàn)行體制下，縣級承擔的改革發(fā)展、民生改善、社會治理等事項和責任越來越重大，而權責不對等、權利不匹配問題愈加突出，嚴重影響和制約了縣域經濟發(fā)展，更大幅度賦權、擴權，成為加快縣域經濟發(fā)展的迫切需要。

面對市場的要求和基層的需求，我國很多省份都開展了財政擴權（即省級財政直接管理縣級財政）和經濟擴權（即賦予縣級政府、部分地市級政府的經濟管轄權限）改革，加大了經濟社會管理權限下放和“省直管縣”改革力度。目前，全國已有20多個省份開展了“省直管縣”改革試點。2002年，浙江省進行第3次擴權強縣改革，將313項市級經濟管理權限直接下放給20個縣（市、區(qū)），有力促進了縣域經濟的發(fā)展。到2006年，浙江縣域經濟總量占全省經濟總量的70%，成為全國縣域經濟最發(fā)達的省份[19]。中部地區(qū)的河南、江西、安徽等省擴權強縣的動作也比較大，分別有11個、13個、6個縣實行“省直管”，均取得了積極成效。

同時，改革不深入，權力下放不徹底不充分的問題仍不同程度存在。就湖北的改革情況看，以“放管服”為中心的改革力度很大，自2012年起，湖北已連續(xù)多年成為全國行政審批事項最少的省份[20]。但在“省直管縣”體制改革方面似乎大動作不多，體制性因素對縣域經濟發(fā)展的掣肘仍較明顯。筆者在某地調研時發(fā)現(xiàn)，有些地市級經濟管理權限按規(guī)定本應下放至縣級，但地市不松手、明放暗收等現(xiàn)象仍然存在，基層特別是一些發(fā)展勢頭較好的縣市對“省直管縣”改革的呼聲依然很高。實踐證明，在當前行政體制下，“省直管縣”改革對于促進縣域經濟發(fā)展，是管用的一招。應瞄準制約縣域經濟發(fā)展的痛點和難點，學習借鑒先進省份經驗，全面深化“省直管縣”體制改革，選擇一批發(fā)展基礎較好的縣市啟動新一輪“省直管縣”改革試點，更大力度地精準簡政放權，充分激發(fā)和釋放縣域經濟發(fā)展活力，推進縣域經濟高質量發(fā)展、跨越式發(fā)展。

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