從我國(guó)戶口登記制度的性質(zhì)談戶口登記的改革

劉海霞

【摘要】隨著社會(huì)進(jìn)程的發(fā)展，我國(guó)的戶口登記制度也在不斷的變動(dòng)與調(diào)整以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，但我國(guó)戶口登記的基本性質(zhì)仍具有相對(duì)的穩(wěn)定性。本文從當(dāng)前我國(guó)戶口登記制度幾個(gè)方面的基本特性來(lái)談一下戶口登記的改革。一從戶口登記管轄主體的屬地性談改革；二是從戶口登記行為的被動(dòng)性談改革；三是從戶口登記行為的功能性談改革；四是從“以戶為單位”的戶口登記性質(zhì)談改革；五是從“籍著于地”的戶口登記性質(zhì)談改革。

【關(guān)鍵詞】戶口登記；制度；特點(diǎn)；改革

我國(guó)現(xiàn)行的戶口登記制度主要源于1958年的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》的頒布實(shí)施是適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)條件下的政治、經(jīng)濟(jì)與人口等情況的，其建立了我國(guó)戶口登記工作的基本制度和內(nèi)容，影響深遠(yuǎn)，如戶口城鄉(xiāng)的二元性、嚴(yán)格的戶口遷移審批制度等。隨著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的深入，國(guó)家社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)等發(fā)生了巨大的變化，源于《條例》的戶口登記制度也在不斷的變動(dòng)與調(diào)整以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。但我國(guó)戶口登記的基本特性仍具有相對(duì)的穩(wěn)定性，下面本文就從當(dāng)前我國(guó)戶口登記的基本特性的幾個(gè)方面來(lái)談一下戶口登記制度的改革問(wèn)題。

一、從戶口登記與管理的主體地域管轄性談改革

《條例》第三條規(guī)定：“戶口登記工作，由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管。城市和設(shè)有公安派出所的鎮(zhèn)，以公安派出所管轄區(qū)為戶口管轄區(qū)；鄉(xiāng)和不設(shè)公安派出所的鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管轄區(qū)為戶口管轄區(qū)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)和公安派出所為戶口登記機(jī)關(guān)?！睆膽艨诘怯浌茌牭倪@一規(guī)定和當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，目前我國(guó)居民的戶口登記機(jī)關(guān)主要是居民戶籍所在地的公安派出所。我國(guó)當(dāng)前的戶口登記應(yīng)是先按一定的原則判斷并劃分常住人口的戶籍歸屬，戶籍歸屬某地管轄再到該地的戶口登記機(jī)關(guān)進(jìn)行戶口登記，成為該地的戶籍人口，在該地建立常住人口檔案。這種屬地登記管轄模式衍生出“戶籍地”的概念，居民即使異地居住生活，他的戶籍仍保留在戶籍登記地，而常住人口的權(quán)利義務(wù)往往與戶籍地相掛鉤，公民必須經(jīng)過(guò)法定的遷移手續(xù)才能完成戶口檔案的轉(zhuǎn)移及與戶籍地相掛鉤的權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)移。在當(dāng)前動(dòng)態(tài)的人口模式下，這種登記地域管轄制度與較為嚴(yán)格的戶口遷移制度是衍生造成當(dāng)前我國(guó)2億多人戶分離人口及流動(dòng)人口的重要原因。其次，居民的居住地與戶口登記地的不一致，還進(jìn)而衍生出一系列辦事難和社會(huì)分配不公等問(wèn)題。雖然當(dāng)前我們進(jìn)行了很多改革，諸如：居民身份證可以異地申領(lǐng)等，但很多事情仍然由戶籍地管轄辦理，人戶分離人口仍然要居住地與戶籍地之間奔波。同時(shí)一些權(quán)利的配置往往具有戶籍地屬性，在當(dāng)前社會(huì)資源分配存在地域性差異的情況下，這也導(dǎo)致了權(quán)利義務(wù)的分配不公。

在當(dāng)前社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件下及公安信息化的背景下，筆者認(rèn)為我國(guó)戶口登記管轄的主體改革可以分步進(jìn)行實(shí)施。在當(dāng)前各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的情況下，暫不取消戶籍地這一概念，但可以逐步實(shí)現(xiàn)戶口登記及一些社會(huì)事項(xiàng)的異地辦理。其次在社會(huì)條件的允許下逐步放寬戶口遷移條件，直至實(shí)現(xiàn)戶口的自由遷移。最后在社會(huì)發(fā)展及大數(shù)據(jù)的背景下實(shí)現(xiàn)一次登記，人口信息、公民權(quán)利隨人自由遷移。當(dāng)然這需要社會(huì)的不斷進(jìn)步及同步的社會(huì)改革配套進(jìn)行。

二、從戶口登記行為的被動(dòng)性談改革

戶口登記管理從其行為性質(zhì)來(lái)看應(yīng)屬于被動(dòng)的行政管理行為。戶口登記機(jī)關(guān)一般不會(huì)主動(dòng)發(fā)起戶口登記行為，戶口登記往往需要以申報(bào)者的申請(qǐng)為戶口登記機(jī)關(guān)發(fā)起登記行為的前提條件。具體考察戶口的出生登記、死亡注銷、戶口遷移以及登記項(xiàng)目的變更更正等行為，一般情況下均需以當(dāng)事人的申請(qǐng)為戶口辦理的前提條件。被動(dòng)行政行為往往是賦權(quán)或受益的行政行為，與行政相對(duì)方的自身利益息息相關(guān)，因此大多數(shù)行政相對(duì)方往往會(huì)積極主動(dòng)的去戶口登記機(jī)關(guān)進(jìn)行戶口登記業(yè)務(wù)的辦理。雖然如此，但在復(fù)雜的社會(huì)背景及交織的利益影響下，被動(dòng)的戶口登記行為往往導(dǎo)致戶口登記的不及時(shí)，我國(guó)存在大量的無(wú)戶口人員，出生不報(bào)、死亡不銷的現(xiàn)象也比比皆是。近些年國(guó)家也不斷的通過(guò)專項(xiàng)治理整頓來(lái)解決這些問(wèn)題，亦取得了較好的效果。但是治理整頓不是一種常態(tài)的制度，要想解決此問(wèn)題，保障被動(dòng)的戶口登記行為能夠及時(shí)開(kāi)展必須要有強(qiáng)有力的后盾保障，建立不履行登記的法律責(zé)任體系，不按照法律的規(guī)定及時(shí)、真實(shí)的進(jìn)行戶口登記申報(bào)必須要承擔(dān)一定的行為后果。而當(dāng)前我國(guó)的戶口立法體系中這一塊是缺失的，《條例》當(dāng)中沒(méi)有法律責(zé)任這一部分，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》也沒(méi)有此部分違法行為的設(shè)定。因此國(guó)家在戶籍立法改革時(shí)必須要建立一套嚴(yán)密的責(zé)任追究體系、寬嚴(yán)相濟(jì)的責(zé)任處罰體系，進(jìn)而保障公民在戶口登記的過(guò)程中能夠及時(shí)、準(zhǔn)確的進(jìn)行戶口的申報(bào)，保障我國(guó)戶口登記的及時(shí)準(zhǔn)確，從而為國(guó)家提供準(zhǔn)確的人口資料。

三、從戶口登記行為的功能性談改革

依法收集、確認(rèn)和提供我國(guó)住戶及居民基本信息是戶口登記行為的本質(zhì)的、基本的功能。也有人提出戶口登記具有社會(huì)管理與服務(wù)的功能。服務(wù)功能表現(xiàn)在為社會(huì)提供人口數(shù)據(jù)以供決策參考，筆者認(rèn)為其服務(wù)功能實(shí)質(zhì)是基本功能的延伸。至于戶籍的管理職能則是附加到戶籍制度上的，這是社會(huì)資源不平衡之下的一種平衡手段，以戶籍為基礎(chǔ)資源分配的社會(huì)管理模式。分析至此，可以總結(jié)認(rèn)為戶口登記的功能是依法收集、確認(rèn)和提供人口的基本信息，為國(guó)家和社會(huì)服務(wù)。那么在這里人口的信息是一個(gè)關(guān)鍵詞，其功能的落腳點(diǎn)是公民信息的收集和確認(rèn)，最終目的是把信息提供給國(guó)家和社會(huì)。現(xiàn)在我們常住戶口登記信息采集使用的《常住人口登記表》有34欄填表項(xiàng)，包含的項(xiàng)目主要有：姓名、曾用名、與戶主關(guān)系、民族、出生日期、籍貫、婚狀、服務(wù)處所、職業(yè)等。首先這些項(xiàng)目在信息采集過(guò)程中存在失真、不準(zhǔn)確的問(wèn)題。如婚姻狀況、服務(wù)處所、文化程度等欄目大多存在信息失真的情況。信息的不準(zhǔn)確與我們前面提到的戶口登記的被動(dòng)性有關(guān)，公民不主動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目變動(dòng)的變更申請(qǐng)，只有現(xiàn)實(shí)需要提供此類戶口證明，才會(huì)去積極主動(dòng)申報(bào)。同時(shí)還要?dú)w咎于我們現(xiàn)在信息的共享性不足。與掌握婚姻狀況的民政部門、掌握出情況的衛(wèi)生部門、掌握死亡情況的醫(yī)院及殯葬部門之間信息不暢。因此，應(yīng)加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與社會(huì)部門之間的人口信息的共享力度，共享教育、民政、計(jì)生、社保、衛(wèi)生等政府職能部門的人口信息相關(guān)數(shù)據(jù)，拓寬公安人口信息的來(lái)源渠道，確保公安人口信息鮮活、準(zhǔn)確、完整。再有就是現(xiàn)有的信息項(xiàng)目設(shè)置不夠合理，可適當(dāng)增加和調(diào)整人口信息采集項(xiàng)目，如增加公民的父母親、配偶的姓名、公民身份號(hào)碼的信息項(xiàng)目。信息采集后，通過(guò)信息關(guān)聯(lián)查詢技術(shù)，公安人口信息就可以提供公民的父母親、兄弟姐妹、配偶父母親等直系乃至非直系親屬的家庭關(guān)系鏈查詢，從而大大地提高公安人口信息的可用性及服務(wù)社會(huì)的效能。另外，可適當(dāng)增加生物信息的采集，如指紋等。建立完備科學(xué)的信息采集登記項(xiàng)目體系，從而更好的發(fā)揮戶口登記的信息采集功能，更好的服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)。

四、從“以戶為單位”的戶口登記性質(zhì)談改革

我國(guó)常住戶口登記過(guò)程中采取“以戶為單位”的登記方式，個(gè)人信息登記時(shí)首先要進(jìn)行“戶”的編劃，或是將個(gè)人劃到已存在的戶中即入戶；或是先立戶再將常住人口的信息登記到新立的戶中，然后按戶發(fā)放《居民戶口簿》。這種登記方式在靜態(tài)人口模式下問(wèn)題不大，但改革開(kāi)放后，隨著人口流動(dòng)的加速，這種以戶為單位，靜態(tài)的戶口管理模式受到了挑戰(zhàn)，一家一戶一個(gè)戶口登記憑證不能適應(yīng)動(dòng)態(tài)的人口模式，不能有效的證明公民的個(gè)人身份問(wèn)題，因此1985年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行居民身份證制度。居民身份證制度運(yùn)行這么多年來(lái)，在社會(huì)面上發(fā)揮的作用越來(lái)越大，是證明公民身份的法定證件，而且越來(lái)越多的個(gè)人權(quán)益事項(xiàng)與居民身份號(hào)碼相掛鉤。如果在戶口登記過(guò)程中登記信息如上文所說(shuō)能夠合理設(shè)置與采集，增加以公民身份號(hào)碼為基礎(chǔ)的公民親屬等關(guān)系的關(guān)聯(lián)性，那么“以戶為單位”的管理模式是否還有存續(xù)的必要呢？尤其是在科技信息發(fā)展迅猛的今日，依靠更多現(xiàn)代技術(shù)，強(qiáng)化居民身份證的信息承載功能，增加居民身份證芯片的存儲(chǔ)容量，將公民戶口登記的有關(guān)信息存儲(chǔ)到的居民身份證的芯片中，使我國(guó)的戶口登記與管理工作從“戶籍”登記與管理過(guò)渡到“口籍”登記與管理，這是完全可以實(shí)現(xiàn)的。

五、從“籍著于地”的戶口登記性質(zhì)談改革

春秋時(shí)期管仲在齊國(guó)進(jìn)行戶口改革，其提出的若干改革思想中有一條是“口系于戶，籍著于地”，把個(gè)人歸屬于戶、戶登記于籍而固定于某一區(qū)域，個(gè)人不準(zhǔn)離家外出活動(dòng)。管仲的戶籍改革思想對(duì)我國(guó)的戶籍制度影響深遠(yuǎn)，直至今日仍能看到很多戶籍政策有管仲戶籍思想的影子存在，管仲的“口系于戶，籍著于地”的思想亦如此，上文提到的“以戶為單位”的登記管理方式即是“口系于戶”的體現(xiàn)，那么“籍著于地”筆者認(rèn)為和今日戶口登記必須要將戶口掛于具體的地址這一制度相一致。我國(guó)常住戶口登記要求“戶”必須要有法定的住址，其中有幾處居所的居民，可以選擇其中一處居所進(jìn)行常住戶口登記，作為戶口登記的住址，然而對(duì)其是否常住該住址并無(wú)實(shí)際考察，因此問(wèn)題出來(lái)了，其登記的常住戶口住址有可能并不是其經(jīng)常居住地，形成人戶分離的事實(shí)狀態(tài)。另外在當(dāng)前我國(guó)2億多流動(dòng)人口的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，“籍著于地”的登記并不能很好的反映人的地理空間。同時(shí)“籍著于地”的登記條件還造成在居住地?zé)o房的居民，即使符合其他的落戶條件也可能無(wú)法落戶。現(xiàn)在國(guó)家出臺(tái)了很多改革措施，比如租房落戶，但一般要求該出租房屋上無(wú)戶口的情況下才可以落戶。而且一般情況下一個(gè)住址原則上只登記一個(gè)家庭戶口，非住宅用房，不予立戶，因此也出現(xiàn)了很多無(wú)住房無(wú)法落戶的問(wèn)題。針對(duì)此種情況，江西省2015年的《江西省常住戶口管理規(guī)定》在第十八條設(shè)置了如下規(guī)定：“根據(jù)實(shí)際需要，公安派出所可以在派出所或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）所在住址設(shè)立社區(qū)集體戶。因房屋出售、婚姻關(guān)系變化等原因確實(shí)無(wú)落戶住址的本地居民（含戶口待定人員）及符合當(dāng)?shù)芈鋺粽?，居住在租賃房屋，且在當(dāng)?shù)責(zé)o親屬可投靠的人員可向當(dāng)?shù)毓才沙鏊暾?qǐng)登記社區(qū)集體戶口。”

在當(dāng)前戶口登記以戶籍地歸屬為前提的屬地管理性質(zhì)下，“籍著于地”有其現(xiàn)實(shí)的意義，因?yàn)檫@往往是戶籍地劃分的依據(jù)。但是“籍著于地”的登記方式仍存在一定的問(wèn)題，其可能造成居民落戶困難，這與戶口登記的本質(zhì)是有悖的，戶口登記的本質(zhì)是要收集、確認(rèn)和提供公民的基本信息，任何人都應(yīng)列入采集的范圍，不應(yīng)有任何的前置條件，因此與戶口登記本質(zhì)相背離的制度與政策都應(yīng)屬于改革與調(diào)整的內(nèi)容范疇。當(dāng)有一天，我們不存在戶籍地這一說(shuō)的時(shí)候、沒(méi)有所謂的人戶分離與流動(dòng)人口的時(shí)候，那么我們不再拘泥于公民的法定住址這一信息，而是在戶口登記的過(guò)程中把房屋產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)屬作為登記信息進(jìn)行采集，實(shí)現(xiàn)與房屋登記管理部門信息的關(guān)聯(lián)與共享。