高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放之限制與突破

肖青山

[摘 要] 2018年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》首次從法律層面規(guī)定國(guó)家支持學(xué)校圖書(shū)館向社會(huì)公眾開(kāi)放。然而當(dāng)前背景下，高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放還存在諸多限制，還需從法律規(guī)范體系化、明確財(cái)政支持政策、創(chuàng)新行政管理體制、重構(gòu)內(nèi)部管理體系等方面予以突破。

[關(guān) 鍵 詞] 高校圖書(shū)館；面向社會(huì)開(kāi)放；限制；突破

[中圖分類(lèi)號(hào)] G258 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)] 2096-0603（2018）33-0220-02

高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放作為文獻(xiàn)資源共享理念引領(lǐng)之下高校圖書(shū)館拓寬社會(huì)服務(wù)功能的重要目標(biāo)，正由一般的理論層面探討向全面的社會(huì)實(shí)踐邁進(jìn)。《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》于2018年1月1日正式施行，該法首次從法律層面對(duì)高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放提供了法律依據(jù)。然從實(shí)踐來(lái)看，高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放還存在法律法規(guī)尚未體系化、財(cái)政支持政策不明確、行政管理體制不暢、內(nèi)部管理制度不適等問(wèn)題。因此，要克服上述問(wèn)題，還需不斷加強(qiáng)高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的各項(xiàng)問(wèn)題的研究，以期實(shí)現(xiàn)新的突破。

一、法律規(guī)范體系化：高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放之基石

從當(dāng)前正在實(shí)施的與圖書(shū)館相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)看，在全國(guó)范圍內(nèi)適用，對(duì)高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的進(jìn)行規(guī)定的法律主要有兩部：一部為屬于法律層面的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》，其第48條規(guī)定：“國(guó)家支持學(xué)校圖書(shū)館、科研機(jī)構(gòu)圖書(shū)館以及其他類(lèi)型圖書(shū)館向社會(huì)公眾開(kāi)放?！绷硪徊繛閷儆诓块T(mén)規(guī)章層面的《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》，該法律文件于1987年由原國(guó)家教委頒布實(shí)施，該法律文件將高校圖書(shū)館界定為所屬高校的學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)。該法律文件后于2002年和2015年分別進(jìn)行了修訂，修訂后的《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》將高校圖書(shū)館定性為社會(huì)文化建設(shè)重要基地。其中第37條規(guī)定：“圖書(shū)館應(yīng)在保證校內(nèi)服務(wù)和正常工作秩序的前提下，發(fā)揮資源和專(zhuān)業(yè)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展面向社會(huì)用戶的服務(wù)?！绷硗?，還有為數(shù)不多的地方性法規(guī)及地方政府職能部門(mén)對(duì)高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放問(wèn)題作了一些原則性規(guī)定，如，2013年10月1日起實(shí)施的《四川省公共圖書(shū)館條例》第7條規(guī)定：“倡導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織和個(gè)人的圖書(shū)館面向社會(huì)公眾開(kāi)放?！?010年11月16日湖南省教育廳出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)普通高等學(xué)校圖書(shū)館工作的若干意見(jiàn)》其第六點(diǎn)規(guī)定：“（高等學(xué)校圖書(shū)館）要主動(dòng)適應(yīng)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)要求，在保障學(xué)校教學(xué)、科研需要的基礎(chǔ)上，打破長(zhǎng)期形成的封閉管理格局，穩(wěn)步推進(jìn)學(xué)校圖書(shū)館面向社會(huì)公眾開(kāi)放，使之逐步成為區(qū)域性的學(xué)習(xí)中心和咨詢服務(wù)中心?！鄙鲜龇梢?guī)定，一方面為我國(guó)高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放提供了基本的法律支撐。另一方面其整體上尚未形成門(mén)類(lèi)齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)的法律體系，還存在一些問(wèn)題和不足，離形成“完善的法律規(guī)范體系”還有一定差距，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.法律規(guī)范類(lèi)型缺失，難以滿足需要。從現(xiàn)有法律規(guī)范來(lái)看，只有法律、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)效力層面的規(guī)定，缺乏行政法規(guī)效力層面的規(guī)定，且對(duì)高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放作出規(guī)定的地方性法律規(guī)定的也只有少數(shù)幾個(gè)地方，難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。

2.均為任意性規(guī)范，作用發(fā)揮有限。從當(dāng)前正在實(shí)施的與高校圖書(shū)館相關(guān)的法律規(guī)范來(lái)看，無(wú)論是法律層面的《公共圖書(shū)館法》，還是部門(mén)規(guī)章和地方性規(guī)章層面的《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》《四川省公共圖書(shū)館條例》等規(guī)范均非強(qiáng)制性規(guī)定，各高校可以選擇開(kāi)放，也可以選擇不開(kāi)放，其結(jié)果是絕大多數(shù)都是選擇不開(kāi)放，法律規(guī)范的作用十分有限。

3.監(jiān)督管理規(guī)定缺位，落實(shí)促進(jìn)無(wú)力。從現(xiàn)有的高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的法律規(guī)范來(lái)看，沒(méi)有對(duì)其設(shè)計(jì)監(jiān)督性規(guī)定，高校無(wú)論是選擇開(kāi)放還是不開(kāi)放，連依據(jù)都沒(méi)有，難以有效促進(jìn)這一規(guī)定的落實(shí)。

4.缺乏激勵(lì)方面的規(guī)定，高校積極性不高。從現(xiàn)有的高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的法律規(guī)范來(lái)看，均只原則性地指出國(guó)家和政府支持高校圖書(shū)館面向社會(huì)公眾開(kāi)放，具體如何支持，目前尚屬空白，從而導(dǎo)致各高校圖書(shū)館在選擇是否面向社會(huì)開(kāi)放時(shí)，考慮到開(kāi)放所帶來(lái)的各方面的成本與投入，往往選擇不面向社會(huì)開(kāi)放。

因此，要想高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放真正得到落實(shí)，完善法律法規(guī)體系是基礎(chǔ)。首先，進(jìn)一步完善各個(gè)效力層次的法律規(guī)定，尤其是國(guó)務(wù)院要出臺(tái)行政法規(guī)層面的規(guī)定，各地方也應(yīng)盡快出臺(tái)地方性法規(guī)，進(jìn)而形成完整的法律體系，滿足其所涉及不同類(lèi)型社會(huì)關(guān)系的需求。其次，將現(xiàn)有的任意性規(guī)定改為強(qiáng)制性規(guī)定，規(guī)定各高校圖書(shū)館具備一定的條件下應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)開(kāi)放，并對(duì)具備條件應(yīng)向社會(huì)開(kāi)放而未向社會(huì)開(kāi)放的高校作出法律責(zé)任的規(guī)定。再次，制訂出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)督管理規(guī)定，授權(quán)有關(guān)職能部門(mén)對(duì)高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而有力促進(jìn)這一工作的落實(shí)。最后，對(duì)高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償作出合理的明確規(guī)定，規(guī)定“高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放后，國(guó)家給予必要的經(jīng)費(fèi)支持”。總之，只有這種門(mén)類(lèi)齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系真正形成，高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放才能在法律層面得以保障。

二、明確財(cái)政扶持政策：高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放之根本

高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的根本性問(wèn)題是一個(gè)利益問(wèn)題，開(kāi)放則意味著額外的人力和經(jīng)費(fèi)的支出，如果這一問(wèn)題得不到有效解決，只是空頭的倡導(dǎo)、鼓勵(lì)是很難讓各高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的。因此，必須在法律規(guī)定作出原則性的財(cái)政激勵(lì)規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確和細(xì)化政府財(cái)政扶持政策，對(duì)各高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償作出合理安排，才能使高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放更加廣泛與深入的開(kāi)展。

這種安排可通過(guò)兩種路徑得以實(shí)現(xiàn)：一是參照運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)治理理論中的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式實(shí)施。即由政府出資，以合同形式向各高校圖書(shū)館購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)對(duì)高校圖書(shū)館因面向社會(huì)開(kāi)放后的經(jīng)費(fèi)缺口進(jìn)行補(bǔ)償。二是政府直接以專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款的形式給予補(bǔ)償。在當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政管理體制下，先是由政府向各高校下?lián)苻k學(xué)經(jīng)費(fèi)，然后各高校再向圖書(shū)館下?lián)芙?jīng)費(fèi)，從當(dāng)前實(shí)踐情形來(lái)看，通常下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)不多，僅能維持甚至難以維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，更談不上有充足的經(jīng)費(fèi)保障高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放。因此，政府可直接以圖書(shū)館專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式向各高校下?lián)芙?jīng)費(fèi)，這筆經(jīng)費(fèi)僅限于圖書(shū)館使用，以保障高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放具有必要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

三、創(chuàng)新行政管理體制：高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放之核心

從當(dāng)前我國(guó)圖書(shū)館的行政管理體制來(lái)看，其主要還是沿用傳統(tǒng)的條塊分割的行政管理體制，依據(jù)行政隸屬關(guān)系來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)劃分，主要有歸屬于文化行政主管部門(mén)的公共圖書(shū)館系統(tǒng)，歸屬于教育行政管理部門(mén)高校圖書(shū)館系統(tǒng)（其中部屬高校圖書(shū)館歸國(guó)務(wù)院教育行政主管部門(mén)主管，地方高校歸省、市教育行政主管部門(mén)主管）等。這樣的行政管理體制必然會(huì)造成在整個(gè)圖書(shū)館系統(tǒng)中各主體相互割裂，各自為政，沒(méi)有統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)，難以構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一開(kāi)放的、符合現(xiàn)代文獻(xiàn)資源共享的服務(wù)體系。這種管理體制其直接后果就是高校圖書(shū)館的現(xiàn)有資源閑置，資源價(jià)值難以充分發(fā)揮。高校圖書(shū)館在進(jìn)行資源建設(shè)和提供服務(wù)時(shí)僅僅考慮本單位本系統(tǒng)內(nèi)部的需求。因此，高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的體系建設(shè)和運(yùn)行，其核心是創(chuàng)新行政管理體制。在行政管理主體方面，應(yīng)設(shè)立一個(gè)國(guó)家層面的、統(tǒng)一的高校圖書(shū)館主管機(jī)構(gòu)，在這個(gè)機(jī)構(gòu)中內(nèi)設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)各高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放工作。同時(shí)，要制訂出臺(tái)一系列關(guān)于高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入到高校圖書(shū)館評(píng)估指標(biāo)體系當(dāng)中。

四、重構(gòu)內(nèi)部管理體系：高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放之關(guān)鍵

《公共圖書(shū)館法》出臺(tái)前，各高校圖書(shū)館的管理制度基本上屬于內(nèi)部管理制度的范疇，一方面是基于未向社會(huì)開(kāi)放這一事實(shí)而構(gòu)建，僅能滿足高校內(nèi)部師生的需求；另一方面，這一內(nèi)部管理體系是基于各高校自身的教學(xué)、科研任務(wù)而構(gòu)建，并未考慮社會(huì)用戶需求因素，這就使得各高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放后，面對(duì)社會(huì)用戶這一龐大且復(fù)雜的群體，必然無(wú)所適從。因此，必須在對(duì)現(xiàn)有的內(nèi)部管理制度進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，重構(gòu)一套能將校內(nèi)服務(wù)與校外服務(wù)兼容的管理制度體系，這是高校面向社會(huì)開(kāi)放之關(guān)鍵。當(dāng)前，可著重從以下幾個(gè)方面予以突破：

首先，服務(wù)對(duì)象類(lèi)型化。高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放后，服務(wù)對(duì)象將變得龐大且復(fù)雜，要想制訂同時(shí)適用所有服務(wù)對(duì)象的管理制度實(shí)無(wú)可能，而將服務(wù)對(duì)象進(jìn)行類(lèi)型化劃分，如劃分為在校師生、本校畢業(yè)生、合作單位、周邊社區(qū)人員等，并針對(duì)不同類(lèi)型的服務(wù)對(duì)象制訂適宜的管理制度是必要且可行的。

其次，服務(wù)內(nèi)容全面化。高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放就要盡可能地開(kāi)放更多的服務(wù)，凡是能為社會(huì)讀者開(kāi)放的均應(yīng)向社會(huì)讀者開(kāi)放，要千方百計(jì)地促進(jìn)更多的服務(wù)面向社會(huì)開(kāi)放，只有這樣才具有開(kāi)放的實(shí)質(zhì)性意義。從當(dāng)前已經(jīng)開(kāi)展的一些嘗試來(lái)看，取得了較好的效果，也未出現(xiàn)不利影響。因此可見(jiàn)，在制訂科學(xué)合理的管理制度的前提下，服務(wù)內(nèi)容全面化可使高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放的價(jià)值得以最大實(shí)現(xiàn)。

最后，管理手段多樣化。從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前各高校對(duì)讀者進(jìn)行管理的主要手段有提供擔(dān)保、限額辦證、證件注冊(cè)、污點(diǎn)管理、終止服務(wù)等。但這些管理手段很少被一所高校圖書(shū)館全部使用，各高校大多只是選取其中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)而并非全部。同時(shí)，從讀者管理的各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，上述手段尚未全面涵蓋讀者管理全過(guò)程，如讀者監(jiān)督方面尚未涉及。鑒于高校圖書(shū)館對(duì)讀者的管理是一項(xiàng)復(fù)雜和系統(tǒng)的工程，必須實(shí)現(xiàn)管理手段的多樣化。一方面，管理手段要具有較強(qiáng)的針對(duì)性，要覆蓋讀者管理全過(guò)程，不留缺口，上述多種管理手段盡量全部予以采取。另一方面，提高解決讀者管理問(wèn)題的前瞻性，要針對(duì)讀者管理可能出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題預(yù)設(shè)解決手段。

五、結(jié)語(yǔ)

高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放，在現(xiàn)有環(huán)境下，要使各高校圖書(shū)館向社會(huì)進(jìn)行全方位的開(kāi)放還存在著諸多限制，但信息開(kāi)放、資源共享是社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，如何突破這些限制，還需要各個(gè)層面不斷探索，努力實(shí)踐。相信隨著時(shí)間的不斷推移，隨著文獻(xiàn)資源共享理念的不斷深入人心，高校圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放必將得以實(shí)現(xiàn)。