京津冀一體化背景下城鄉(xiāng)社會保障共享研究

單麗 李敏賢

[摘 要] 京津冀一體化發(fā)展目前主要側重于交通一體化、產(chǎn)業(yè)升級轉移等領域的合作，保障勞動力要素合理流動的社會保障共享體系明顯落后于經(jīng)濟一體化進程，特別是養(yǎng)老保障協(xié)同發(fā)展共享體系亟待完善和升級，這對推動京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的深化、促進發(fā)展成果的區(qū)域共享等具有很強的現(xiàn)實意義。

[關 鍵 詞] 社會保障；養(yǎng)老保險；問題；挑戰(zhàn)

[中圖分類號] G913.7 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2018）31-0032-02

一、京津冀養(yǎng)老保險現(xiàn)狀

（一）政策框架基本一致

從養(yǎng)老保險的政策內(nèi)容上看，基本框架一致，趨于協(xié)同發(fā)展。從參保對象、養(yǎng)老保險關系轉移、養(yǎng)老基金管理與監(jiān)管等方面看，京津冀三地的養(yǎng)老保險制度在形式與內(nèi)容上基本統(tǒng)一。三個地區(qū)均以戶籍為標準界定參保對象，規(guī)定具有本?。ㄊ校艏模隄M16周歲（不含在校學生）不滿60周歲的，非國家機關、事業(yè)單位工作人員的和不屬城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的，其?。ㄊ校┏青l(xiāng)居民，可以在戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。京津冀三地的參保人員如果在繳費期間，因戶口遷居外地，需要跨地區(qū)轉移城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關系的，可以向遷入地由本人提出申請，按規(guī)定全部轉移養(yǎng)老保險關系的個人賬戶資金。北京市、天津市和河北省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金實行的是市級管理。三省市都明確規(guī)定城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險費由當?shù)厣鐣ｋU經(jīng)辦機構負責征收，也可由當?shù)卣杏嘘P機構征收，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇發(fā)放由當?shù)厣鐣ｋU經(jīng)辦機構負責，各級政府建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金賬戶，納入統(tǒng)籌地區(qū)的財政預算，并納入同級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理。三省市都設立了相關機構建立相關政策制度，省市人力社保局和市財政局應當建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金財務會計制度和各項業(yè)務管理規(guī)章制度，規(guī)范城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理，維護參保人的合法權益。

（二）繳費基數(shù)與待遇差別較大

從繳費標準上進行對比，北京市城鄉(xiāng)居民統(tǒng)籌養(yǎng)老保險的繳費標準分為兩種：最低繳費標準和延期繳費標準。從北京市上一年度農(nóng)村居民人均純收入的9%到本市上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的30%（2016年度的繳費范圍是1000元～7420元每年），在其范圍內(nèi)可根據(jù)自身經(jīng)濟條件任意選擇。天津市城鄉(xiāng)居民統(tǒng)籌養(yǎng)老保險繳費標準則按檔次劃分，繳費標準設定為每年600元、900元、1200元、1500元、1800元、2100元、2400元、2700元、3000元、3300元10個檔次。參保人自主選擇繳費檔次，多繳多得。河北省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費標準也按檔次劃分：參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的人員應當按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元13個檔次，參保人自主選擇檔次，按年繳費，多繳多得。根據(jù)地方居民收入增長等情況，會適時調(diào)整繳費檔次標準。從養(yǎng)老待遇水平看，京津冀三地經(jīng)濟水平不同，城鄉(xiāng)居民的待遇標準也差距很大。2017年北京市城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金610元。而天津市城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準已經(jīng)調(diào)整到306元，河北省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金標準目前已經(jīng)提高到90元。

二、京津冀養(yǎng)老保險協(xié)同發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

盡管京津冀三地的養(yǎng)老保險制度在形式上已經(jīng)統(tǒng)一，但由于養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)障礙與養(yǎng)老保險待遇水平差異的存在，使京津冀養(yǎng)老保險制度對接仍面臨挑戰(zhàn)，這在相當程度上制約了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的進程和效果。如果處理不當將對勞動者權益和各地方政府利益造成損害，甚至誘發(fā)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性風險。

（一）基本養(yǎng)老保險轉移接續(xù)限制性政策造成多重福利損失

京津冀現(xiàn)有《養(yǎng)老保險轉移接續(xù)辦法》雖然在一定程度上實現(xiàn)了跨區(qū)域流動勞動者的養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)功能，但其中的部分限制性規(guī)定不僅會損害勞動者的合法社保權益，還會引發(fā)三地政府間統(tǒng)籌基金的權責分配矛盾。（1）養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金有限轉出引發(fā)福利減損。京津冀養(yǎng)老保險轉移接續(xù)政策均規(guī)定，勞動者異地流動情況下按12%比例轉移其統(tǒng)籌基金。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金是勞動者社保權益的一部分，理應隨其工作流動而按照20%比例全部攜帶，部分轉移統(tǒng)籌基金嚴重損害了勞動者的合法權益。（2）關于確認退休地的限制性政策規(guī)定引發(fā)福利減損。京津冀均對確認流動勞動者在本地退休方面設置了繳費需滿10年的資格條件，不符合條件的則轉入其他工作地或戶籍所在地退休。對那些服從京津冀產(chǎn)業(yè)疏解而轉移的勞動者而言，他們在遷入的工作地繳費卻無法在當?shù)赝诵荩@間接阻礙了京津冀一體化的進程。同時，部分流動勞動者可能在工作地按照較高標準作出了繳費貢獻而退休后只能在其他地區(qū)領取較低標準的養(yǎng)老金，進而導致其社保利益受損和降低潛在轉移人群的流動積極性。

（二）京津冀三地基本養(yǎng)老保險待遇差成為制度對接的隱性壁壘

京津冀養(yǎng)老保險待遇差異是影響推進制度對接的深層次并將長期存在的隱性壁壘。2017年，京津冀職工月基本工資分別為8467元、5607元和4511元，北京分別為兩者的1.51倍和1.88倍。工資水平的差距關系到京津冀養(yǎng)老保險繳費基數(shù)與待遇給付水平。2017年，京津冀職工月基本養(yǎng)老金分別為3770元、2702元和2516元，北京高于天津、河北1068元和1254元。養(yǎng)老金待遇差客觀上產(chǎn)生一定的勞動力吸納效應，與京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略部署勞動力由北京向天津和河北轉移方向相反。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展從不均衡狀態(tài)轉化為均衡狀態(tài)需要較長時期，京津冀養(yǎng)老保險待遇差因而成為推進制度對接的長期難點。

三、京津冀養(yǎng)老保險協(xié)同發(fā)展的對策

黨的“十九大”報告明確提出了“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，這為進一步加快推進京津冀乃至全國范圍內(nèi)的基本養(yǎng)老保險制度對接提供了重要政治保障與支撐條件。因此，應以京津冀經(jīng)濟發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)轉移規(guī)劃為依據(jù)，在保障及尊重三地利益基礎上，采用漸進開放的協(xié)同方式，首先實現(xiàn)養(yǎng)老保險關系在區(qū)域間的無縫對接，其次以養(yǎng)老保險適度水平為標準協(xié)調(diào)地區(qū)待遇差并逐步推進養(yǎng)老待遇一體化發(fā)展。

因此，在保障流動勞動者和轉入轉出地政府利益不受損的前提下，結合簡化養(yǎng)老保險轉移接續(xù)手續(xù)、建立養(yǎng)老保險視同繳費年限互認制度等手段，合理設計統(tǒng)籌基金轉移處置方案以加快實現(xiàn)養(yǎng)老保險跨區(qū)域轉移政策順暢銜接成為該階段的重要任務。京津冀間勞動力流動帶來的統(tǒng)籌基金分配矛盾是制約制度無縫對接及一體化順利發(fā)展的關鍵問題之一。

（一）在保障流動勞動者和轉入轉出地政府利益不受損的前提下，完善轉移接續(xù)中的利益折算機制

通過“養(yǎng)老權益累計+待遇分段發(fā)放”方法進行養(yǎng)老保險制度上的改革創(chuàng)新，只轉移養(yǎng)老保險關系不轉移基金賬戶模式，實現(xiàn)養(yǎng)老保險關系在區(qū)域間的無縫對接。即在不改變現(xiàn)有養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的條件下，將勞動者在各工作地的養(yǎng)老保險權益累積計算。當勞動者跨區(qū)域流動時，其以前的養(yǎng)老保險權益記錄將被原省（市）保留并通過區(qū)域網(wǎng)絡平臺及時輸送給新工作地的社保經(jīng)辦機構，直到其退休時各地才會以集中或分散方式向其支付養(yǎng)老金。這種方法能使勞動者在不同時期形成的養(yǎng)老保險權益都能得到承認，同時又不影響當?shù)卣B(yǎng)老保險制度的根本利益，有助于實現(xiàn)各統(tǒng)籌地之間養(yǎng)老保險關系的互通互認和增強京津冀養(yǎng)老保險制度對接的協(xié)調(diào)激勵性。在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后，該方案仍然適用，養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)收統(tǒng)支能夠更加有效地保障勞動者的養(yǎng)老累計權益和兌現(xiàn)制度承諾。

（二）打破行政區(qū)劃壁壘，建立統(tǒng)一行政協(xié)調(diào)機構，保障京津冀基本養(yǎng)老保險制度的一體化對接

目前的行政區(qū)劃導致京津冀經(jīng)濟發(fā)展各自為政，區(qū)域主體間利益補償機制缺位。為了促進三地基本養(yǎng)老保險關系轉移的互通互認，應建立統(tǒng)一的行政協(xié)調(diào)機構。該協(xié)調(diào)機構除負責日常聯(lián)絡和組織工作外，應建立社會保險領域的專門業(yè)務管理部，負責管理、組織和協(xié)調(diào)三地社會保障的轉移接續(xù)事務，提供超越地方利益層次的、專業(yè)的、綜合的職能管理。此外，還應建立社會保險基金調(diào)劑方面的功能性機構，以保障企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系跨統(tǒng)籌區(qū)域的順利轉移。

（三）京津冀三地的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險均由個人繳費、集體補助和政府補貼三部分構成

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度主要由各區(qū)（縣）負責組織實施，這部分基金規(guī)模小，保值增值難度大。當參保人將個人賬戶內(nèi)的基金使用完后，會將養(yǎng)老保險的待遇支付全部依靠于集體的補助和政府的補貼兩部分，這種方式大大地增加了政府財政的支付壓力和風險承受能力，不利于今后城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的支付。所以，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次是我們的長期目標，統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險基金的抗風險能力越強。

（四）京津冀養(yǎng)老金待遇差是影響三地養(yǎng)老保險制度對接的核心問題

補待遇短板、將待遇水平均調(diào)整到適度水平是謀劃長遠的解決之道。因此，京津冀三地尤其是河北省與天津市要在京津冀一體化過程中積極補齊自身養(yǎng)老保險待遇的“短板”，通過適合自身的養(yǎng)老金水平動態(tài)調(diào)整機制，努力實現(xiàn)保障標準的提高。在京津冀一體化發(fā)展階段的后期，隨著區(qū)域經(jīng)濟的高度發(fā)展與工資水平差距的逐漸縮小，京津冀三地的養(yǎng)老金待遇水平將逐漸接近，養(yǎng)老保險制度逐步朝著區(qū)域均等化的理想狀態(tài)發(fā)展。

京津冀的社會保障體制必須與經(jīng)濟一體化同步發(fā)展，既不能滯后也不能超越經(jīng)濟一體化的發(fā)展進程。鑒于在較長時期內(nèi)京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在一定差距的客觀現(xiàn)實性，應充分認識到不宜在短期內(nèi)急于采取相同的養(yǎng)老保險保障標準以推動一體化，應采用開放式的協(xié)調(diào)方法，穩(wěn)步漸進實現(xiàn)保障標準的均衡趨同發(fā)展，從而最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度全面對接的目標。

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◎編輯 馬燕萍