李傳偉 叢迎九 姜義

摘 要 混合所有制辦學(xué)開啟了職業(yè)教育領(lǐng)域辦學(xué)模式改革探索的新征程，是職業(yè)教育改革的新突破。威海區(qū)域職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)存在問題主要是法律基礎(chǔ)弱、改革動力弱、管理能力弱?；旌纤兄妻k學(xué)需要政府更新觀念，進行頂層設(shè)計并制定政策對混合所有制辦學(xué)大力扶持；嘗試多元合作辦學(xué)形式，優(yōu)勢互補；完善辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)，采取法人治理，多元參與的管理模式；加強監(jiān)督與管理，確保育人質(zhì)量。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育；混合所有制；實施困境；應(yīng)然之策

中圖分類號 G719.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）33-0031-04

“混合所有制”本來是一經(jīng)濟術(shù)語，本意是指由不同的主體單位經(jīng)過協(xié)商而建立起來的股份制經(jīng)濟實體組織。也就是說組織內(nèi)會根據(jù)各主體所占股份多少明確各自管理權(quán)與收益權(quán)，在經(jīng)濟領(lǐng)域，這一模式得到發(fā)展并取得一定成果。我國職業(yè)教育近幾年發(fā)生了很大變化，在改革的同時也出現(xiàn)了體制機制問題。為深化職業(yè)教育的體制機制，激發(fā)辦學(xué)活力，國家層面提出將“混合所有制”引入到職業(yè)教育領(lǐng)域。2014年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，明確提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)的權(quán)利”，開啟了職業(yè)教育領(lǐng)域混合所有制辦學(xué)模式改革探索的新征程[1]。

根據(jù)教育部、山東省教育廳相關(guān)文件精神，威海市出臺了《關(guān)于加快發(fā)展職業(yè)教育的實施意見》，指出自2016年起，市區(qū)政府設(shè)立職業(yè)教育發(fā)展基金，鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦職業(yè)教育，開展社會力量參與公辦職業(yè)院校改革，建立股份制、混合所有制職業(yè)院校試點。到2020年，在公辦職業(yè)院校初步建成2～3處股份制、混合所有制性質(zhì)的二級學(xué)院。

鑒于此，有必要梳理職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的現(xiàn)實困境和機理特征，充分發(fā)揮職業(yè)教育資源優(yōu)勢，進行資源配置模式創(chuàng)新，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟與職業(yè)教育二者的良性互動與互促。

一、混合所有制辦學(xué)的現(xiàn)實意義

混合所有制辦學(xué)應(yīng)該是國有資本、集體資本和其他形式的資本兩個或多個所有者進行聯(lián)合舉辦的教育模式，其本質(zhì)特征是資本所有、管理主體等內(nèi)容的多元化，其混合形式可以多樣化，例如“小混合”包括專業(yè)、專班形式的混合或者是二級學(xué)院形式的混合，也有“大混合”，即學(xué)校層面的混合所有制[2]。

職業(yè)教育的混合所有制首先有利于提升各種資本對發(fā)展職業(yè)教育的貢獻度。各類資本的進入能夠加大資本效能，能夠相互促進，進一步豐富混合所有制經(jīng)濟形式。其次，有利于促進辦學(xué)體制的改革。多種資本的介入能夠破除公立學(xué)校教育存在的一些弊端，又能促進民營學(xué)校的發(fā)展，讓辦學(xué)形式多種多樣，辦學(xué)主體多元化，增強職業(yè)教育辦學(xué)活力，進一步健全辦學(xué)體制機制。第三，有利于拓寬辦學(xué)經(jīng)費來源渠道。開展混合所有制辦學(xué)，能夠吸引大量社會力量投入到職業(yè)教育中來，能夠吸收社會資本投入到職教領(lǐng)域，緩解政府職教辦學(xué)經(jīng)費短缺問題，進一步加強職業(yè)教育辦學(xué)力度。第四，有利于提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，發(fā)展混合所有制能夠吸引行業(yè)、企業(yè)參與到職業(yè)教育領(lǐng)域，他們才真正知道需要什么樣的學(xué)生，充分利用行業(yè)、企業(yè)的設(shè)備、師傅等，按照企業(yè)用人條件來制定相應(yīng)的教學(xué)文件，如人才培養(yǎng)方案、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、課程內(nèi)容、課程標(biāo)準(zhǔn)等，讓教學(xué)過程與企業(yè)所需相對應(yīng)，真正解決職業(yè)教育供需矛盾的問題[3]。

二、威海區(qū)域混合所有制辦學(xué)存在的問題

職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物，它既是政府的行政性引導(dǎo)，也是職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)的主動要求，符合社會發(fā)展新常態(tài)的要求。威海是經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，混合所有制經(jīng)濟新常態(tài)需要職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)模式不斷發(fā)展壯大，來適應(yīng)社會對技能人才的要求。但是威海又受到區(qū)域因素的影響，沒有大型企業(yè)、高等職業(yè)院校又少，2017年市屬高職院校2所，在校生2萬余人；公辦中等職業(yè)學(xué)校10所，在校生3萬人。鑒于目前這種情況，經(jīng)過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)威海區(qū)域職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)存在著如下問題。

（一）法律基礎(chǔ)弱：混合所有制辦學(xué)政策理論基礎(chǔ)不牢固

作為一種新型辦學(xué)體制和機制，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)模式政策法規(guī)依據(jù)不夠充分。首先是政府所辦學(xué)校，根據(jù)教育法規(guī)定應(yīng)該是非營利機構(gòu)，而民辦教育促進法則允許出資人獲取一定回報。也就是說社會資本投入到職業(yè)教育領(lǐng)域是否應(yīng)有營利，沒有明確界定。其次是社會資本入股職業(yè)教育缺乏制度保障，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓會遇到問題。第三，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的治理機制、管理體制、運行模式、行政隸屬、勞資人事管理政策不清晰。第四，國有資產(chǎn)如何保護，混合所有制辦學(xué)的國有資產(chǎn)、社會力量的租賃資產(chǎn)和法人資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)如何有效保護，沒有明確的法律規(guī)定。盡管國家出臺文件提倡職業(yè)教育的混合所有制改革，但是沒有配套的政策，使得政府主管部門、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層、民間投資人都擔(dān)憂出現(xiàn)投資風(fēng)險的問題，即使開展混合辦學(xué)，也往往只有形式?jīng)]有實質(zhì)內(nèi)容。第五，由于長期形成的觀念，很多人認(rèn)為混合所有制辦學(xué)只是民辦職業(yè)院校的事情，與公辦職業(yè)院校無關(guān)，因此也就不會參與混合所有制辦學(xué)[4]。

（二）改革動力弱：混合所有制辦學(xué)各方利益獲取不均衡

混合所有制本身來自于經(jīng)濟領(lǐng)域，社會資本投資到職業(yè)教育領(lǐng)域的目的就是為了獲取投資收益。因此，投資人的產(chǎn)權(quán)利益如何得到保障是需要解決的問題。但是由于目前產(chǎn)權(quán)機制不完善，學(xué)校產(chǎn)權(quán)價值評估難，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢，社會注資資本的產(chǎn)權(quán)和收益得不到保障，即使產(chǎn)生收益也難以體現(xiàn)，打消了投資者的積極性。

職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)因其產(chǎn)權(quán)主體多元、產(chǎn)權(quán)歸屬多元化，辦學(xué)經(jīng)營方式不同，使其既不同于純公辦學(xué)校，也不同于純民辦學(xué)校，是一種新型辦學(xué)模式。國有資本和私有資本混合在一起，改變了原來單一的資本運營模式，國有資本擁有者往往對民營資本產(chǎn)生歧視和偏見，擔(dān)心民營資本會侵占國有資產(chǎn)，因此會進行相應(yīng)抵制。另一方面，民間資本的流入會改變辦學(xué)性質(zhì)，將教育市場化，會產(chǎn)生一系列問題。為規(guī)避這種風(fēng)險，教育主管部門和公立學(xué)校往往會消極對待職業(yè)教育的混合所有制。

對于公辦高職院校，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)就是要引進民間資本，改變學(xué)校原有的辦學(xué)性質(zhì)，引入市場競爭機制。這就要改變原有的管理機制，增加利益分配鏈條，把學(xué)校市場化。而在社會資本投資者看來，社會資本注入關(guān)心的是學(xué)校資產(chǎn)的保值增值和投資人獲得的辦學(xué)權(quán)限，關(guān)注學(xué)校可持續(xù)性的發(fā)展和利益獲取情況，但目前政策法規(guī)還不夠健全，導(dǎo)致民營投資人心事重重，擔(dān)心投資縮水，或擔(dān)心民間資本被同化、沒有收獲，因此不敢或不愿意投資到該領(lǐng)域[5]。

（三）管理能力弱：混合所有制辦學(xué)院校治理機制不健全

職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的核心是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而最終目的是通過治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來提升職業(yè)院校的辦學(xué)水平和育人質(zhì)量。職業(yè)教育混合所有制的“混合”容易進行，而難就難在混合后的管理上。

職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)投資主體多元化，決定了其既不能按公立學(xué)校的體制也不可能簡單按民辦學(xué)校的體制進行治理。在混合所有制辦學(xué)過程中，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，產(chǎn)權(quán)收益分屬不同的所有者，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有多重性，導(dǎo)致內(nèi)部治理相對困難。目前倡導(dǎo)的以市場化為導(dǎo)向的類公司制的董事會治理模式，雖然會促進混合所有制快速發(fā)展，但往往會因為管理上沒有真正形成“董事制”，而片面追求利益最大化，造成教學(xué)質(zhì)量嚴(yán)重下滑。現(xiàn)代企業(yè)制度的建立要靠法人治理結(jié)構(gòu)的完善，混合所有制建立的過程實際上就是法人治理結(jié)構(gòu)真正完善的過程。建立健全職業(yè)教育混合所有制學(xué)校管理制度和法人治理結(jié)構(gòu)，是混合所有制職業(yè)院校能否有效有序運轉(zhuǎn)的難點和重點。

三、區(qū)域混合所有制辦學(xué)思路與對策

（一）行政調(diào)控——更新觀念，制定政策，大力扶持

政府部門要解放思想、更新觀念，全力支持改革?；旌纤兄平逃母锷婕懊鎻V，不僅是教育主管部門，其他政府部門也需要對此有充分認(rèn)識，給職業(yè)教育“混合所有制”改革提供便利條件。教育主管部門要進行充分調(diào)研，進行論證，開展試點工作?？梢韵忍暨x一些校企合作做得好的院校進行試點工作。而后，根據(jù)情況由點到面，進行大混合。國家要制定相關(guān)扶持政策，激發(fā)地方政府和職業(yè)院校進行改革，允許混合所有制學(xué)校注冊為事業(yè)法人，給予其充分的自我管理權(quán)限，允許自主決定招生規(guī)模、招生對象、招生范圍、費用收取等，政府根據(jù)招生人數(shù)給予一定的經(jīng)濟補助[6]。

（二）辦學(xué)形式——多元合作，優(yōu)勢互補，開放共贏

“混合所有制”辦學(xué)主體多元化，豐富了職業(yè)教育辦學(xué)形式?；旌纤兄平?jīng)濟建設(shè)催生職業(yè)教育的多元化，打破傳統(tǒng)的一元辦學(xué)，要么政府辦學(xué)、要么企業(yè)辦學(xué)。通過改革，形成以政府主導(dǎo)、社會參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣，充滿生機活力的辦學(xué)體制。多元合作要優(yōu)勢互補，開放合作，深化校企合作、產(chǎn)教融合。

職業(yè)教育“混合所有制”辦學(xué)形式可以多種多樣，一是可以將公辦院校的部分專業(yè)或者二級學(xué)院轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌纤兄菩问?，將其股?quán)和管理權(quán)轉(zhuǎn)讓給管理者和教師，進行“混合所有制”校內(nèi)改革試點。二是在公辦職業(yè)院校引入社會資本，與優(yōu)秀企業(yè)、教育集團或民辦高職院校形成產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的“混合”。三是政府通過注資、購買服務(wù)、撥款支持等形式向優(yōu)秀民營學(xué)校注入資本，實現(xiàn)“混合所有制”改革。四是對于經(jīng)營不善、瀕臨倒閉的民辦高職院校，由公辦職業(yè)院校通過市場兼并模式，形成“混合所有制”學(xué)校，按照資產(chǎn)數(shù)值參與管理，以公為主、民為輔的形式運作。五是對部分社會貢獻度較低的公辦學(xué)校，可以委托同類辦學(xué)較好的民辦職校進行管理，混合之后的學(xué)校采取以民辦為主、國資為輔的運行管理模式。六是鼓勵職業(yè)院校積極與國外教育機構(gòu)進行聯(lián)合，吸引外資，創(chuàng)新混合所有制辦學(xué)形式，培育一批國際化二級學(xué)院[7]。

（三）管理模式——明確資產(chǎn)，法人治理，多元參與

對于“混合所有制”辦學(xué)模式的資產(chǎn)認(rèn)證，要明確技術(shù)、技能、管理等要素的資產(chǎn)價值，明確其資產(chǎn)比重。對于其他參與職業(yè)教育混合所有制的資產(chǎn)認(rèn)定，要達到公平競爭，在保證國有資產(chǎn)不流失的前提下，給予投資人最大回報。加強完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立多元參與的股東大會、董事會、監(jiān)事會等內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，充分顯現(xiàn)學(xué)校的自主權(quán)和決策的民主化，進一步完善現(xiàn)代學(xué)校管理制度。高職院?；旌纤兄妻k學(xué)只有建立在明晰的產(chǎn)權(quán)歸屬基礎(chǔ)上，才能在一定程度上促進高等職業(yè)教育辦學(xué)瓶頸與資源配置等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵問題的解決，實現(xiàn)內(nèi)外部治理機制的靈活化和市場化，從而為技術(shù)技能人才的培養(yǎng)創(chuàng)設(shè)良好的發(fā)展空間。

首先要進行治理機制的調(diào)整，建立董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，由董事會選聘具有較強管理能力的專業(yè)管理人才擔(dān)任校長。建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的管理制度與管理標(biāo)準(zhǔn)，實施專業(yè)化管理。學(xué)校黨委不參與具體辦學(xué)事務(wù)管理，保證辦學(xué)方向和監(jiān)督辦學(xué)行為。其次是設(shè)計商業(yè)模式。合理合法有效的商業(yè)模式是混合所有制高職院校存在發(fā)展的重要前提，是引入社會資本的重要砝碼。遵循現(xiàn)行法律，滿足雙方價值訴求，實現(xiàn)各自的主體利益目標(biāo)，保障項目整體增值，保障所引入社會主體的資本回報率。再次是建立商業(yè)運作機制。一般混合所有制經(jīng)濟組織運作，要建立三個機制，即所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的信托管理機制、股東合議機制、收益保證機制。為此，推進混合所有制改革的高職院校不僅要配套建設(shè)這三個機制，還要建立一個專業(yè)化管理機制，要遵循高職辦學(xué)規(guī)律建立專業(yè)管理隊伍實施專業(yè)化管理[8]。

（四）加強監(jiān)管——多維監(jiān)督，科學(xué)評估，保質(zhì)保量

職業(yè)教育混合所有制改革目的是充分利用各方面資源辦好職業(yè)教育。保障當(dāng)事各方的利益也是為了實現(xiàn)這一目標(biāo)。但是不能成為實現(xiàn)管理層惡意收購、國有資產(chǎn)流失、套取國家政策補貼等不良初衷的手段。所以在高職院?；旌纤兄聘母飼r，應(yīng)借助或通過產(chǎn)權(quán)交易所等公共資源交易平臺進行交易。也應(yīng)引入第三方評價、監(jiān)督與公證機制，進一步確保高職院校混合所有制改革在合法合規(guī)的前提下開展，有利于維護當(dāng)事各方的合法權(quán)益。

職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)適合的重要前提條件就是產(chǎn)出要求和績效指標(biāo)容易明確、政府監(jiān)管相對容易。因此，職業(yè)教育混合所有制改革在強化市場機制配置資源的情況下，迫切需要獨立的科學(xué)評估體系的整合完善。具體可以采取以下做法：一是采用政社分離、政企分離等途徑積極發(fā)展一批獨立第三方職業(yè)教育質(zhì)量評價機構(gòu)。二是明確評估導(dǎo)向，強化職業(yè)院校適應(yīng)社會需求能力的導(dǎo)向。三是注重評估結(jié)果的科學(xué)運用，改革職業(yè)教育財政經(jīng)費主要以學(xué)生規(guī)模為依據(jù)的投入機制，建立以績效為導(dǎo)向的政府購買服務(wù)形式[9]。

混合所有制職業(yè)院校由多元化的產(chǎn)權(quán)主體聯(lián)合出資所形成，追求辦學(xué)效益最大化和效率最優(yōu)化，其監(jiān)督機制是一個多元多維監(jiān)督機制的復(fù)合體，包括治理組織內(nèi)的監(jiān)督機制，黨組織監(jiān)督機制，政府教育督導(dǎo)部門以及行業(yè)企業(yè)、社會媒體、第三方審計機構(gòu)和社會公眾所形成的監(jiān)督機制。借鑒國外的經(jīng)驗，混合所有制職業(yè)院校應(yīng)建立以績效為導(dǎo)向的社會參與的認(rèn)證與評估機制。職業(yè)院校應(yīng)構(gòu)建兼顧經(jīng)濟和社會效益的評價指標(biāo)體系，并形成定期評估制度，對董事會和校長的履行職責(zé)情況進行全方位績效評估，評價主體以股東會和監(jiān)事會評價為主。在學(xué)校外部，應(yīng)由專業(yè)性中介組織或公正的第三方機構(gòu)對治理績效進行評估，國家和政府應(yīng)制定評估規(guī)則和制度，確保評估機制的運行，從國家立法的層面對社會認(rèn)證尤其是行業(yè)協(xié)會認(rèn)證進行規(guī)范，將專業(yè)評估和專業(yè)認(rèn)證、職業(yè)資格證書相結(jié)合，建立教育部門內(nèi)部評估和委托行業(yè)協(xié)會的外部評估結(jié)合的質(zhì)量保障機制。

參 考 文 獻

[1]國務(wù)院.《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》[Z].國發(fā)[2014]19號，2014-05-02.

[2]高文杰.混合所有制職業(yè)院校：涵義與治理及其進路[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2015（11）：67-75.

[3]童衛(wèi)軍，任占營.發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的問題對策與實現(xiàn)形式[J].高等工程教育研究，2016（5）：183-188.

[4]陳麗婷.高職院?；旌纤兄妻k學(xué)現(xiàn)實困境與發(fā)展路徑研究[J].中國高教研究，2017（1）：107-110.

[5]王坤.職業(yè)教育混合所有制改革中制度阻力研究[J].職教論壇，2015（28）：12-15.

[6]祝士明，母亞紅，李紅丹.混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)目標(biāo)與建設(shè)路徑[J].職教論壇，2016（6）：26-29.

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[8]劉家樞.混合所有制——高職院校產(chǎn)教深度融合的路徑與模式思考[J].職教論壇，2015（4）：4-10.

[9]安蓉泉.探索混合所有制職業(yè)院校的幾點理性思考[J].中國高教研究，2015（4）：95-98.

On Dilemma in Implementation of Regional Vocational Education Mixed Ownership System and Its Countermeasures

Li Chuanwei， Cong Yingjiu， Jiang Yi

Abstract Mixed ownership system schoolrunning mode is a new breakthrough in the reform of the teaching mode in education， which is a new breakthrough in the reform of vocational education， which is of positive significance in the mixed ownership of education. Through the analysis of the problem of the mixed ownership of education mixed ownership in Weihai region， the main problems are weak legal foundation， weak reform motivation and weak management ability. This paper puts forward the idea and countermeasure of the mixed ownership， that are to renew the concept of government， carry on the top-level design and develop the policy to support the mixed-ownership. We should try the form of multivariate cooperation to complement each other， improve the management structure of running schools， adopt corporate governance and multi-participation management mode， and strengthen supervision and management to ensure the quality of education.

Key words vocational education； mixed ownership； implementation dilemma； countermeasure

Author Li Chuanwei， professior of Weihai Vocational College（Weihai 264210）； Cong Yingjiu， professor of Weihai Vocational Collgeg； Jiang Yi， Weihai Vocational College

作者簡介

李傳偉（1969- ），男，威海職業(yè)學(xué)院機電系教授，研究方向：機電一體化教學(xué)及教學(xué)管理（威海，264210）；叢迎九（1968- ），男，威海職業(yè)學(xué)院機電系主任，教授，研究方向：職業(yè)教育管理；姜義，威海職業(yè)學(xué)院

基金項目

2017年度山東省教育廳職業(yè)教育教學(xué)改革研究項目重點資助項目“基于現(xiàn)代學(xué)徒制的第三方評價機制研究與實踐”（2017062），主持人：李傳偉