論環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度的構(gòu)建

(西南政法大學(xué)西部生態(tài)法研究中心，重慶，401120)

一、問題的提出

經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的沖突，已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國社會發(fā)展中的“新常態(tài)”。從2005年的松花江水污染事件、2011年的康菲渤海石油泄漏事件，到持續(xù)發(fā)酵的大規(guī)模霧霾，再到最近兩年曝光的騰格里沙漠污染事件、常州中學(xué)毒地事件，反映了經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間沖突烈度的持續(xù)上升。在此壓力下，傳統(tǒng)公共執(zhí)法體系所供給的威懾水平，已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實需求。為回應(yīng)現(xiàn)實中的威懾供給不足，以環(huán)境民事公益訴訟為具體表現(xiàn)的私人執(zhí)法機制，在我國立法和司法實踐中得到了極大的發(fā)展。在立法層面上，修改后的《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護法》第58條，在法律上確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《民事公益訴訟解釋》)則對訴訟具體規(guī)則進行了進一步細化，近期出臺的各類試點方案也明確了未來制度的發(fā)展方向。在實踐層面上，環(huán)境民事公益訴訟從“于法無據(jù)”的破冰試點，發(fā)展到了“于法有據(jù)”的實踐常態(tài)，并且不斷在訴訟機制、賠償范圍、責(zé)任承擔(dān)方式等方面有所突破。

但是，現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟受補償性賠償數(shù)額的制約，其威懾水平受到了極大限制，難以發(fā)揮其補充公共執(zhí)法不足、提升威懾水平的制度功能。而在我國消費者保護等領(lǐng)域已經(jīng)得到運用的懲罰性賠償制度，因其超額賠償?shù)奶卣?，展現(xiàn)出了極強的威懾效果。有學(xué)者指出，應(yīng)將懲罰性賠償引入環(huán)境法并適用于特定類型的生態(tài)環(huán)境致害行為，使行為人承擔(dān)更重的賠償責(zé)任，以更好地發(fā)揮法律責(zé)任的威懾及預(yù)防功能[1]。但欲將懲罰性賠償引入環(huán)境民事公益訴訟中，需要解決以下三個方面的問題：第一，是否具有將懲罰性賠償引入環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)，兩者之間是否契合？第二，應(yīng)沿襲何種路徑將懲罰性賠償納入環(huán)境民事公益訴訟，其功能定位與運行機理應(yīng)如何把握，是否存在一定的外部約束？第三，在具體的制度設(shè)計過程中，如何確定其適用范圍、數(shù)額確定規(guī)則及賠償金分配規(guī)則？本文將圍繞上述三個方面的問題展開討論，以期對懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的構(gòu)建有所裨益。

二、懲罰性賠償納入環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)

(一) 私人執(zhí)法：環(huán)境民事公益訴訟的本質(zhì)

私人執(zhí)法(private enforcement)是與公共執(zhí)法(public enforcement)相對的概念。通常認為公共執(zhí)法是指通過公共代理人發(fā)現(xiàn)和制裁違法者[2]，其既包括通過行政處罰程序?qū)嵤┑闹撇?，也包括通過刑事訴訟程序?qū)嵤┑闹撇?。但私人?zhí)法的概念，學(xué)界尚存爭議。有學(xué)者通過列舉的方法加以界定，認為私人執(zhí)法包括：①為公共機關(guān)提供信息；②提起訴訟尤其是侵權(quán)訴訟；③公司和其他私人組織實施內(nèi)部規(guī)章；④公共機關(guān)委托私人執(zhí)法等[2]。有學(xué)者指出，私人執(zhí)法與公共執(zhí)法是在執(zhí)行“反公害法”的過程中，所產(chǎn)生的兩種不同的執(zhí)法模式。私人執(zhí)法模式是由私主體(個人、企業(yè)或其他組織)調(diào)查違法行為，抓捕違法人員(例如刑事訴訟中的扭送)，并且對違法行為提起訴訟的機制[3](1,4)。筆者認為，前述爭議的產(chǎn)生源于對執(zhí)法中“法”的范圍認識的不一致，前一觀點中的“法”不僅包括傳統(tǒng)意義上的公法還包括私法，而后者僅包括公法。傳統(tǒng)理論認為公法的執(zhí)行是由公權(quán)機關(guān)壟斷的事務(wù)，而私人執(zhí)法的概念正是產(chǎn)生于由公權(quán)機關(guān)壟斷公法執(zhí)行權(quán)存在諸多弊端，需要借助私人主體的力量執(zhí)行公法的背景之下。故而，后一觀點更能表明私人執(zhí)法的應(yīng)有之意。

一般認為，私人執(zhí)法包括輔助執(zhí)法和提起訴訟兩種方式。輔助執(zhí)法主要是通過扭送犯罪嫌疑人、舉報等方式協(xié)助公共執(zhí)法機關(guān)執(zhí)行法律，提起訴訟則是通過向司法機關(guān)提起公益訴訟的方式執(zhí)行法律。有學(xué)者分別將其稱之為輔助型私人執(zhí)法和獨立型私人執(zhí)法，并指出前者不能直接行使國家強制力，只能對公共執(zhí)法產(chǎn)生監(jiān)督輔助的效果，而后者可以發(fā)揮補充公共執(zhí)法的功能[4]。鑒于輔助型私人執(zhí)法仍然依附于公共執(zhí)法，其本質(zhì)是通過私人行為強化公共執(zhí)法，故其不應(yīng)當(dāng)納入私人執(zhí)法的范疇。此外，該學(xué)者指出，獨立型私人執(zhí)法應(yīng)當(dāng)包括以公共執(zhí)法部門為被告的行政公益訴訟與以違法者為被告的民事公益訴訟兩種類型[4]。但以公共執(zhí)法部門為被告的行政公益訴訟本質(zhì)上屬于對公共執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督，其只能通過訴訟督促公共執(zhí)法機構(gòu)實施執(zhí)法行為，而不能夠直接通過訴訟實施“反公害法”，故也應(yīng)將其排除在私人執(zhí)法的范圍之外。綜上，私人執(zhí)法是指自然人、法人以及社會組織等不直接享有公法執(zhí)行權(quán)的主體，針對侵害公共利益的違法行為，通過提起民事公益訴訟的方式，追訴違法者法律責(zé)任的執(zhí)法模式。

在我國環(huán)境保護領(lǐng)域中，私人執(zhí)法具體表現(xiàn)為環(huán)境民事公益訴訟制度。近年來，在生態(tài)環(huán)境壓力日益凸顯、傳統(tǒng)公共執(zhí)法模式功能受限的背景下，我國對各類通過訴訟進行的、為保護環(huán)境公共利益的環(huán)境法執(zhí)行方式進行了探索，建立了包括環(huán)保團體提起的環(huán)境民事、行政公益訴訟，索賠權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償民事公益訴訟①，檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事、行政公益訴訟等一系列訴訟制度。結(jié)合前述私人執(zhí)法的特征，上述不同類型的訴訟中，僅有環(huán)境民事公益訴訟可納入私人執(zhí)法的范疇。一方面，私人執(zhí)法的主體是不直接享有公法執(zhí)行權(quán)的主體。與英美法國家強調(diào)“私主體”本身的私人性不同，如果僅僅將“私人主體”的范圍局限于具有私人性的主體，將大大限制私人執(zhí)法的作用，故而此處“私主體”強調(diào)的是執(zhí)行主體本身不享有直接執(zhí)行相關(guān)法律的權(quán)力②。因此，在檢察機關(guān)、索賠權(quán)利人提起的環(huán)境公益訴訟中，其本身并不享有直接執(zhí)行相關(guān)法律的權(quán)力，故由檢察機關(guān)、索賠權(quán)利人提起的環(huán)境民事公益訴訟，不因其原告為公權(quán)機關(guān)，而被排除在私人執(zhí)法的范疇之外。另一方面，環(huán)境法私人執(zhí)行中，追訴對象不包括因不當(dāng)行使環(huán)境公共管理職權(quán)的主體，故而由環(huán)保團體、檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟亦不屬于此范疇。綜上，在我國現(xiàn)有制度語境下，環(huán)境民事公益訴訟制度本質(zhì)上就是私人執(zhí)法在環(huán)境法領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，具有私人執(zhí)法所固有的特點，追求私人執(zhí)法所欲實現(xiàn)的價值目標。

(二) 公益保護：私人執(zhí)法與懲罰性賠償?shù)膬r值契合

懲罰性賠償(punitive damages)和私人執(zhí)法均是來源于英美法的舶來概念。兩者都濫觴于“公私交融”“公私合作”的時代，都體現(xiàn)了相似的時代印記，兩者之間存在內(nèi)在的價值契合。價值上的契合為在環(huán)境民事公益訴訟(私人執(zhí)法)中引入懲罰性賠償?shù)於吮匾幕A(chǔ)。

1.私人執(zhí)法的價值目標

人們通常認為美國是私人執(zhí)法的發(fā)源地，其典型代表為告發(fā)人訴訟(Qui Tam)和公民訴訟(Citizen Suit)。告發(fā)人訴訟又稱為“奎太制度”，最早為 1863年通過的《虛假申報法》(False Claims Act)所確立，該法分別于1943年和1986年進行了修訂，最終形成了現(xiàn)行的告發(fā)人訴訟制度。最近一次修改源于20世紀80年代的美國國防采購欺詐案件頻發(fā)，公共執(zhí)法部門執(zhí)法效果不佳，參議院為了激勵潛在的告發(fā)者，而重新啟動私人執(zhí)法機制[5]。告發(fā)人訴訟是一種具有公益性、為彌補公共執(zhí)法不足并可以適用懲罰性賠償?shù)奶厥饷袷略V訟[6]。公民訴訟最早源于1964年頒布的《人權(quán)法案》(Civil Act)所確立的民權(quán)訴訟，該訴訟屬于典型的以個人名義提起的為保障公共利益的訴訟類型。1970年的《清潔空氣法》(Clean Air Act)最早確立了公民訴訟制度，自此之后公民訴訟制度為眾多的美國環(huán)境保護法律法規(guī)所采納[7]，并不斷發(fā)展。有學(xué)者認為，環(huán)境公民訴訟的根本機理在于為提起私人訴訟的個人提供額外的激勵，以便最大程度地保護社會公共利益，并指出美國環(huán)境公民訴訟是一種主觀上維護個人利益，客觀上實現(xiàn)了公共利益的民事訴訟制度[8]。

在美國，圍繞私人執(zhí)法的問題形成了極具影響的“私人檢察總長”理論。有學(xué)者把公共執(zhí)法和純粹的私人訴訟作為比較的對象，系統(tǒng)地闡述了不同的“私人檢察總長”類型，根據(jù)“私人檢察總長”與公共執(zhí)法和私人訴訟的相似程度不同，將其劃分為擬制的私人檢察總長、補充的私人檢察總長和替代的私人檢察總長，并根據(jù)其特點制作了表1[9]。在其分析中，將告發(fā)人訴訟制度歸于替代的私人檢察總長，其根本上是私人以政府的名義，通過民事訴訟實現(xiàn)由不特定多數(shù)人享有的公共利益，具有典型的私人執(zhí)法的特征。而環(huán)境公民訴訟則屬于補充的私人檢察總長，補充的私人檢察總長兼具實現(xiàn)私人利益和公共利益的特征。此種雙重性來源于國會和最高法院的分歧，國會通過制定法確立環(huán)境公民訴訟的方式，嘗試授權(quán)公民直接實施公共政策。但聯(lián)邦最高法院抵制，并強調(diào)私人公民只能在其個人實際利益受損時才能充分地滿足作為代表的要求[10]。聯(lián)邦最高法院的訴訟規(guī)則事實上將環(huán)境公民訴訟的原告遭受相關(guān)的損失作為其實施國會制定法的先行限制條件[11]。有學(xué)者指出“國會應(yīng)當(dāng)通過向一般原告授權(quán)取得賞金，給予其在訴訟中獨立的利益，以取消環(huán)境公民訴訟原告代表性的要求”[12]。

從相關(guān)學(xué)者的觀點中不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公民訴訟根本上也是為了更好地執(zhí)行公共政策，其本質(zhì)上也屬于借助私人的行為，通過民事訴訟實現(xiàn)由不特定多數(shù)人享有的公共利益，理當(dāng)屬于私人執(zhí)法的范疇。前述以告發(fā)人訴訟和環(huán)境公民訴訟為代表的私人執(zhí)法的具體分析表明，私人執(zhí)法具有以下特征：一是通過訴訟執(zhí)行法律的主體為私主體(包括自然人、法人和其他組織)，其本身并不享有直接執(zhí)行法律的權(quán)利；二是法律授權(quán)個人主體在特定情況下執(zhí)行法律的目的在于更好地實現(xiàn)公共政策和保護公共利益；三是執(zhí)行法律的途徑僅限于民事訴訟程序，而不包括行政訴訟程序和刑事訴訟程序。綜上，私人執(zhí)法的本質(zhì)系通過私人行為以民事訴訟的手段執(zhí)行保護公共利益的目的，公共利益保護是其追求的價值目標。

2.懲罰性賠償?shù)膬r值目標

懲罰性賠償是指由法庭判決賠償數(shù)額超出實際損害數(shù)額的賠償[13]。其最早為英國 1763年的 Wilke訴Wood案所確立，但在美國得到了廣泛運用與深入發(fā)展。在英國，懲罰性賠償被稱為Exemplary Damages，主要強調(diào)制裁的社會示范作用，突出一般威懾功能；在美國，懲罰性賠償被稱為 Punitive Damages，主要強調(diào)制裁對不法行為人的懲罰，突出特殊威懾功能[14]。在早期，英國法和美國法中懲罰性賠償?shù)倪m用范圍和功能并無太大的差異，其核心功能在于對受害人的非具體性侵害予以補償，主要適用于公務(wù)員違反法定義務(wù)的侵權(quán)、多次反復(fù)實施侵權(quán)且獲利累計超過賠償額、故意或?qū)υ鏄O不尊重的侵權(quán)行為之中[15]。

雖然懲罰性賠償制度在兩個國家的后續(xù)發(fā)展中存在些許的差異，但都出現(xiàn)了社會化的發(fā)展趨勢。在美國，其三個階段的發(fā)展歷程體現(xiàn)了這種趨勢。在第一階段(19世紀)，懲罰性賠償制度是為了填補侵權(quán)法未予救濟的精神損害；在第二階段(20世紀)，懲罰性賠償開始獨立于一般侵權(quán)之訴，其功能由救濟個體性損害轉(zhuǎn)為救濟社會性損害；在第三階段(21世紀之后)，以救濟社會性損害的懲罰性賠償，仍在質(zhì)疑聲中為美國許多州的立法所確立[16]。這表明，現(xiàn)有懲罰性賠償?shù)闹贫裙δ芤呀?jīng)發(fā)生了根本性的改變，從對受害人個人給予充分的救濟，發(fā)展到對社會整體利益的維護，通過對致害人予以報應(yīng)、懲罰，以恐嚇、阻卻潛在的致害行為人，最終避免社會公共利益的受損。而在英國，將懲罰性賠償作為落實社會政策的手段的傾向可能更加明顯。有學(xué)者指出，英國確立懲罰性賠償?shù)哪康脑谟谑顾饺税缪荨皺z察官”角色以節(jié)省政府建立檢察體系的經(jīng)費。另外，英國人民不愿意建立強大的警察制度或檢察制度，以避免行政權(quán)過大，有侵犯人民自由之虞。由于執(zhí)法人員欠缺，對于公共秩序的維持有賴于私人訴訟，以達成國家目的。實際損害額以外的賠償，即在于鼓勵人民訴訟，作為人民提起訴訟的代價[17]。懲罰性賠償在英、美兩國的發(fā)展歷史表明，懲罰性賠償已由純粹的私法責(zé)任，逐漸演化為一種促進公共政策實現(xiàn)、保護公共利益的特殊類型的法律責(zé)任。

表1 不同類型“私人檢察總長”對比表

在我國，懲罰性賠償制度最早為 1993年頒布的《消費者權(quán)益保護法》所確立，后為《食品安全法》和《侵權(quán)責(zé)任法》所采納，并在三十多年的發(fā)展歷程中經(jīng)歷了不斷的完善。現(xiàn)有的懲罰性賠償制度主要適用于消費者保護、食品安全以及產(chǎn)品責(zé)任領(lǐng)域。從其適用領(lǐng)域不難發(fā)現(xiàn)，我國法律引入懲罰性賠償之初，其應(yīng)然性目的就在于通過此制度保障市場雙方的平等地位、促進維持市場的有序[18]。在論及其在消費者權(quán)益保護法中的制度功能時，有學(xué)者指出，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，相比較維護交易雙方的平等，維護社會全體消費者的利益更加重要，并強調(diào)由于懲罰性賠償特有的激勵功能，能夠更好地激勵私人主體通過訴訟行為，實現(xiàn)社會公共利益[19]。更有學(xué)者直接指出，懲罰性賠償本質(zhì)上是以私法手段對不法行為人實施的懲罰，并以此威懾潛在的不法行為人。其突破了國家對懲罰權(quán)的壟斷，破除了懲罰由公法部門獨占的常規(guī)，是利用私法實現(xiàn)懲罰與威懾的特殊責(zé)任類型，是旨在制裁準犯罪行為的私法制度[20]。可見，我國現(xiàn)有法律制度也將公共利益保護確立為懲罰性賠償?shù)膬r值目標，并將懲罰性賠償定位為一種以私人行為促進公共政策實現(xiàn)、保護公共利益的手段。

3.小結(jié)

具體制度所負載的功能是其依附的法律體系整體功能在某一方面的縮影，它本身的發(fā)展、演變及逐漸被接受的歷程應(yīng)當(dāng)被置于一個更大的背景下加以考察[21]。在現(xiàn)階段風(fēng)險社會的背景下，面對頻發(fā)的嚴重事故和影響范圍廣、受害人數(shù)眾多的新型環(huán)境事件，一方面，傳統(tǒng)補償性賠償責(zé)任難以實現(xiàn)對致害人的懲罰，不足以威懾潛在的致害人；另一方面，公法責(zé)任雖然具有強大的懲罰、預(yù)防功能，但受制于執(zhí)法者被俘獲、執(zhí)法專業(yè)性不足、信息不對稱以及制度運行成本高等多方面因素，其實施效果并不盡如人意。而私人執(zhí)法和懲罰性賠償因其各自的特征，能夠彌補傳統(tǒng)補償性責(zé)任和公共執(zhí)法制度的不足，更好地應(yīng)對風(fēng)險社會背景下維護環(huán)境公共利益的需求。綜上，私人執(zhí)法和懲罰性賠償具有價值目標的一致性，將懲罰性賠償引入環(huán)境民事公益訴訟中具有充分的價值基礎(chǔ)。

(三) 合作治理：私人執(zhí)法與懲罰性賠償?shù)慕Y(jié)合機理

如前所述，現(xiàn)行法律制度下，私人執(zhí)法和懲罰性賠償體現(xiàn)出借助私法手段實現(xiàn)公共政策、保護公共利益的特點。私人執(zhí)法著重強調(diào)的是以私人提起民事訴訟的方式，實現(xiàn)以維護社會公共利益為目的的公共政策和法律；而懲罰性賠償則是通過超額的賠償責(zé)任，在懲罰違法行為人的同時，威懾潛在行為人，激勵私人執(zhí)行者，實現(xiàn)公共政策和法律。從特點來看，兩者均系“公法私法化”浪潮下的具體制度實踐。“公法私法化”的實質(zhì)在于，通過私法實現(xiàn)公共任務(wù)，即通過私法手段或者通過私人主體來實現(xiàn)“公共”目標[22]。而與其相對的“私法公法化”，則是國家以公法手段對私主體實施的私法行為進行干預(yù)，避免私法行為的肆意，以維護公共利益和弱者利益，最終實現(xiàn)實質(zhì)正義[23](27?32)?！肮ㄋ椒ɑ陛^于“私法公法化”出現(xiàn)較晚，它是在“私法公法化”的浪潮后，對加強國家職能的實踐中出現(xiàn)的問題加以反思調(diào)整的產(chǎn)物[24]。

在20世紀80年代所興起的公共行政改革的背景下，“公法私法化”的實質(zhì)就在于促進政府與私人之間的合作(public-private partnerships)。這種合作治理的核心就在于裁量權(quán)的共享，即通過裁量權(quán)共享的方式整合公共部門和私人部門的資源，利用私人參與者的專業(yè)知識、精力及財力，更好地實現(xiàn)公共行政目標，同時也對參與合作的私人合作者給予適當(dāng)?shù)募?，以鼓勵其進入公共領(lǐng)域并積極發(fā)揮作用[25](4?5)。私人執(zhí)法、懲罰性賠償就是在這種合作治理理念下，共享裁量權(quán)的具體實踐方案。

就私人執(zhí)法而言，其本質(zhì)是在公權(quán)機關(guān)和私人主體之間，共享原由公權(quán)機關(guān)壟斷的對侵害公共利益違法行為的追訴權(quán)，使得私人在一定的條件下可以獨立對侵害者進行追訴，以提升社會整體追訴的效率；就懲罰性賠償而言，通過擴大傳統(tǒng)私人求償權(quán)的范圍，使得行政罰款和刑事罰金在一定程度上轉(zhuǎn)換為懲罰性賠償，在實現(xiàn)懲罰、威懾的同時，激勵私人主體的訴訟行為。由此可見，私人執(zhí)法和懲罰性賠償在本質(zhì)上均是以更好地實施維護公共利益的法律為目標設(shè)計的公私合作的方案，兩者具有作用機理的同質(zhì)性。此外，兩者之間還具有緊密的關(guān)聯(lián)性。懲罰性賠償具有保障私人執(zhí)法能夠達到預(yù)期效果的制度功能。一方面，通過超出補償性賠償?shù)呢敭a(chǎn)責(zé)任，實現(xiàn)對致害人的非難性評價以達到懲罰的目的，同時增加違法的成本，使得潛在的致害人無利可圖，達成威懾的目的。另一方面，通過高額的賠償在補償私人執(zhí)法成本的同時，給予私人主體以額外的激勵，以鼓勵私人主體積極參與到私人執(zhí)法之中。綜上，懲罰性賠償與私人執(zhí)法不僅具有價值追求上的一致性和作用機理上的同質(zhì)性，實際上懲罰性賠償本身就是保障私人執(zhí)法機制能夠有效運轉(zhuǎn)的手段。因此，將懲罰性賠償引入環(huán)境民事公益訴訟中，不僅符合兩者共同的價值目標，更是保障環(huán)境民事公益訴訟制度有效運行的必然要求。

三、懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的實現(xiàn)路徑

(一) 威懾補強：懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的功能定位

環(huán)境民事公益訴訟是通過私人提起民事訴訟的方式，追訴生態(tài)環(huán)境致害行為人的法律責(zé)任，在對環(huán)境公共利益進行救濟的同時，通過對致害行為人和潛在行為人的威懾，抑制未來可能的生態(tài)環(huán)境致害行為，實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的保護。可見，對未來生態(tài)環(huán)境致害行為的抑制，是環(huán)境民事公益訴訟功能實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。在現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟中，受制于以補償為目的的損害賠償責(zé)任，對潛在的生態(tài)環(huán)境致害行為威懾不足，而懲罰性賠償超額賠償?shù)奶攸c，可以補強現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟威懾的不足。

環(huán)境民事公益訴訟能否形成有效威懾，取決于責(zé)任對行為人的威懾力度和威懾強度兩個方面的因素。威懾力度一般由訴訟中損害賠償?shù)臄?shù)額決定，而威懾強度則由原告起訴頻率和勝訴概率決定。懲罰性賠償制度所具有的懲罰和激勵功能能夠有效提高損害賠償數(shù)額和原告起訴的頻率及勝訴概率。首先，就威懾力度的補強而言。懲罰性賠償通過要求致害行為人承擔(dān)超過實際損失的賠償，以體現(xiàn)其對生態(tài)環(huán)境致害行為的負面評價。顯然，其所要求的賠償數(shù)額將高于現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟中以損害填補為目的的損害賠償數(shù)額，能夠在一定程度上提高威懾力度。雖然超額的損害賠償將超出必要的補償范圍，可能會違背損害賠償法得利禁止原則[26](165)，但該原則是建立在公共執(zhí)法能夠有效威懾和抑制相關(guān)不法行為的前提下。在如今極端復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)下，公共執(zhí)法的有效性受到極大限制，客觀上存在威懾不足，不能有效地抑制相關(guān)致害行為。如果在賠償中繼續(xù)堅守損害賠償法得利禁止原則，就意味著對于致害者得利的放任。反之，通過懲罰性賠償提高損害賠償，意味著對于致害者得利的否定。具體到環(huán)境保護領(lǐng)域中，造成我國生態(tài)環(huán)境保護形勢極為嚴峻的重要原因就是原有法律制度實際上縱容了致害者得利，客觀上鼓勵了生態(tài)環(huán)境致害行為的發(fā)生。欲改變現(xiàn)有困境，必須在源頭上抑制致害行為得利。在環(huán)境公益訴訟中構(gòu)建懲罰性賠償制度，通過高額的損害賠償，提高其威懾力度，使致害人受到懲罰，無法從中獲利，最終抑制生態(tài)環(huán)境致害行為的發(fā)生。

其次，就威懾強度的補強而言。如意大利著名刑法學(xué)家貝卡利亞所言“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性”[27](62)。只有當(dāng)執(zhí)法強度能夠達到使?jié)撛诘闹潞θ苏J為其違法行為不具有逃避法律責(zé)任的可能性時，相關(guān)法律才會對其產(chǎn)生必要的威懾，否則“如果讓人們看到他們的犯罪可能受到寬恕，或者刑罰并不一定是犯罪的必然結(jié)果，那么就會煽惑起犯罪不受處罰的幻想”[27](110)。由此可見，保持適當(dāng)?shù)耐貜姸仁前l(fā)揮法律威懾功能的重要保障。在現(xiàn)代法律體系中，懲罰性賠償?shù)哪康闹痪褪峭ㄟ^激勵私人實施懲罰，以彌補公共執(zhí)法的不足。如果不對私人行為主體提供適當(dāng)?shù)募?，此種制度將缺乏運行的根本動力，正如日本學(xué)者所言“回避二倍、三倍賠償制度的做法導(dǎo)致在許多領(lǐng)域法的實施過程中，只能依靠行政的或刑事的手段，也阻礙了私人在法之實現(xiàn)中發(fā)揮作用”[28](147)。故而在制度設(shè)計的過程中，給予私人執(zhí)法者一定的激勵會帶來訴訟頻率和勝訴概率的雙重提升。一方面，私人執(zhí)法者會更加積極地提起訴訟，由此帶來訴訟頻率的提升；另一方面，私人執(zhí)法者會更加積極地提升自身的信息地位和專業(yè)水平，而帶來勝訴概率的提升。可見，在環(huán)境民事公益訴訟中納入懲罰性賠償制度，可以通過威懾強度的提高而提升威懾水平，進而抑制潛在的違法行為。

環(huán)境民事公益訴訟的重要功能就在于有效地彌補公共執(zhí)法的威懾不足，此功能的實現(xiàn)需要其自身具有足夠的威懾，但現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟中以補償為目的的損害賠償極大地限制了其威懾水平。通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，懲罰性賠償能夠更好地提高環(huán)境民事公益訴訟的威懾力度和威懾強度，提升環(huán)境民事公益訴訟的威懾水平，以落實環(huán)境民事公益訴訟彌補公共執(zhí)法不利的功能，進而抑制潛在的生態(tài)環(huán)境致害行為。由此可見，在環(huán)境民事公益訴訟中，懲罰性賠償?shù)墓δ軕?yīng)定位于威懾補強，在具體的制度設(shè)計中應(yīng)當(dāng)以此為指引，保證能夠通過發(fā)揮懲罰性賠償?shù)膽土P和激勵功能，進而保障其補強環(huán)境民事公益訴訟威懾水平功能的實現(xiàn)。

(二) 成本內(nèi)化：懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的運行機理

由于生態(tài)環(huán)境具有整體性、不可分割性的特點，致使生態(tài)環(huán)境致害行為存在負外部性、環(huán)境民事公益訴訟行為存在正外部性，而現(xiàn)有制度無法充分地將外部成本內(nèi)部化，從而導(dǎo)致了相關(guān)行為的預(yù)期成本和預(yù)期收益存在扭曲，對行為主體的行為選擇產(chǎn)生了負向激勵。以補償性賠償為核心的環(huán)境民事公益訴訟，對于致害人而言，受限于賠償范圍的有限性，無法涵蓋生態(tài)環(huán)境損害所造成的社會成本，導(dǎo)致致害行為人所負擔(dān)的預(yù)期成本低于整體社會成本。與此同時，致害行為人卻獲得了致害行為所產(chǎn)生的全部收益，導(dǎo)致所承擔(dān)的成本遠遠低于其收益，無法有效抑制生態(tài)環(huán)境致害行為。而對于私人原告而言，對于其行為成本的補償僅限于生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等費用，這些費用所獲得的補償不但不能使得私人執(zhí)法主體獲得一定的激勵，甚至還無法填補其行為成本，無法實現(xiàn)追訴人正外部效益的內(nèi)部化，進而抑制了私人執(zhí)法行為。這也是現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟中，法律規(guī)定的“有關(guān)組織”參與的積極性普遍不高、環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量較少的重要原因之一[29]。從上述分析中不難發(fā)現(xiàn)，未能很好地處理外部成本內(nèi)部化的問題，致使相關(guān)行為主體預(yù)期收益和預(yù)期成本之間的扭曲，是現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟中補償性賠償所固有的缺陷。懲罰性賠償制度本身的優(yōu)勢，就在于其能夠很好地解決外部性問題，矯正現(xiàn)有的負向激勵結(jié)構(gòu)。

首先，就生態(tài)環(huán)境致害行為負外部性內(nèi)部化而言。負外部性的本質(zhì)是由市場失靈所產(chǎn)生，即致害行為的環(huán)境成本由他人承擔(dān)而又未通過市場得到補償[30](10)。而法律規(guī)制就是為了通過法律的手段彌補因為市場失靈所造成的這種扭曲。懲罰性賠償?shù)臄?shù)額是在現(xiàn)實損失的基礎(chǔ)上，根據(jù)致害人的主觀惡性、財產(chǎn)狀況等因素按照一定的倍數(shù)關(guān)系所確定，其賠償在彌補現(xiàn)有損失后，仍存在部分剩余，而此部分賠償能夠在一定程度上彌補由于潛伏性、長期性等特點所導(dǎo)致的潛在損失，使得致害人能夠更充分地承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的社會成本，有效地對負外部性予以矯正，抑制生態(tài)環(huán)境致害行為。

其次，就環(huán)境民事公益訴訟行為正外部性的內(nèi)部化而言。由于環(huán)境具有的整體性、不可分割性，決定了訴訟行為的受益主體既包括原告，也包括在一定范圍內(nèi)的不特定社會公眾，因此訴訟行為存在正外部性。當(dāng)這種正外部性沒有被正確地內(nèi)部化時，就會導(dǎo)致訴訟行為供給不足、低于社會福利的最優(yōu)量[31]?，F(xiàn)階段環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量較少，就是正外部性未得到有效矯正的結(jié)果。為消除正外部性對于資源配置的影響，經(jīng)濟學(xué)家指出需要使由正外部性產(chǎn)生的社會收益轉(zhuǎn)化為正外部性制造者的私人收益，從而克服正外部性帶來的效率損失[32]。具體到環(huán)境民事公益訴訟中，原告為保護環(huán)境而實施訴訟行為，所產(chǎn)生的部分成本需要自行承擔(dān)，而受益者則不限于原告本身，其他受益者因訴訟行為而獲得無須支付報酬的利益。故而，為了保證原告的積極性，需要對其進行激勵，將外部收益適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化為原告本人的收益。在懲罰性賠償中，由于超額賠償?shù)拇嬖?，使得原告可以從訴訟中取得除必要成本補償外的收益，而這部分訴訟收益使得其正外部性得以內(nèi)部化，能更好地激勵原告的訴訟行為。

最后，從前述分析不難發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境民事公益訴訟中，懲罰性賠償相較于補償性賠償，能更好地矯正生態(tài)環(huán)境致害行為所產(chǎn)生的負外部性和環(huán)境民事公益訴訟行為所產(chǎn)生的正外部性。一方面，通過對生態(tài)環(huán)境致害行為負外部性的矯正，增加行為主體的預(yù)期成本，提高環(huán)境民事公益訴訟的威懾力度，直接抑制生態(tài)環(huán)境致害行為；另一方面，通過對環(huán)境民事公益訴訟行為正外部性的矯正，鼓勵環(huán)境民事公益訴訟行為，提高環(huán)境民事公益訴訟的威懾強度，間接抑制生態(tài)環(huán)境致害行為。由此可見，“外部性內(nèi)部化”是懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中實現(xiàn)威懾補強功能的根本運行機理，故具體制度規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)契合外部成本內(nèi)部化的運行機理。

(三) 適當(dāng)威懾：懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的外部約束

在環(huán)境民事公益訴訟中構(gòu)建懲罰性賠償制度的目的在于更好地通過對外部成本進行內(nèi)部化，補強環(huán)境民事公益訴訟的威懾水平，最終抑制生態(tài)環(huán)境致害行為的發(fā)生。傳統(tǒng)理論認為，威懾水平越高越能抑制違法行為。但隨著威懾理論的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的威懾模型逐漸暴露出其缺陷，過高的威懾水平可能會過度抑制行為自由，導(dǎo)致社會整體效率下降?，F(xiàn)代威懾理論的目標轉(zhuǎn)向了適度威懾，其理由在于在單純威懾的目標指向下，會導(dǎo)致因威懾而付出的社會成本超過因其而獲得的社會收益。而在適度威懾理論下，威懾的目標就在于探尋社會成本與社會收益之間的最佳平衡[33]。正如有學(xué)者在總結(jié)貝卡利亞的威懾思想后所言，法律制裁危害行為，并不是基于不當(dāng)行為獲得了不法利益，而是該行為對社會具有“凈損害”[34]。故而，為保障社會整體效率，應(yīng)使懲罰性賠償消除的“損害”大于其本身所造成的“損害”。

長期以來“違法成本低”成為我國環(huán)境保護領(lǐng)域倍受詬病的一個問題[35]，這一問題在客觀上反映了環(huán)境執(zhí)法的威懾水平還遠遠低于社會最優(yōu)的威懾水平。在其他環(huán)境執(zhí)法手段保持穩(wěn)定的情況下，在環(huán)境民事公益訴訟中建立懲罰性賠償?shù)闹贫裙δ芫驮谟谕ㄟ^其威懾水平，補強現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟的威懾水平，進而使得整體環(huán)境執(zhí)法的威懾水平更接近社會最優(yōu)威懾水平。由此可見，環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償?shù)淖顑?yōu)威懾水平應(yīng)為社會最優(yōu)威懾水平和現(xiàn)有環(huán)境執(zhí)法的威懾水平之間的差值。如果懲罰性賠償?shù)耐厮竭^高，產(chǎn)生過度威懾，就會影響社會整體效率；反之，則會導(dǎo)致威懾不足，無法有效抑制生態(tài)環(huán)境致害行為。

“法律執(zhí)行的社會經(jīng)濟目標是以盡可能小的成本實現(xiàn)最優(yōu)的威懾”[33]，環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償?shù)耐匦Ч蓤?zhí)法力度(與懲罰性賠償數(shù)額成正比)與執(zhí)法強度(與激勵水平成正比)之間的乘積所決定[3](8)，故其威懾效果的適度，取決于賠償數(shù)額和原告激勵的合理。因此，適度威懾目標可具體化為以下三個約束條件：第一，懲罰性賠償?shù)臄?shù)額應(yīng)當(dāng)高于實施懲罰性賠償?shù)谋匾杀尽嵤土P性賠償需要一定的成本，而其目標在于消除社會的“凈損害”。如果所支出的成本高于其本身能夠消除的社會的“凈損害”，則會產(chǎn)生新的“損害”，造成社會整體效率的下降。因此，懲罰性賠償?shù)臄?shù)額應(yīng)當(dāng)高于實施懲罰性賠償?shù)某杀?，以避免產(chǎn)生新的“損害”。第二，懲罰性賠償?shù)膽?yīng)然數(shù)額應(yīng)為能夠?qū)崿F(xiàn)威懾效果的最小必要數(shù)額。懲罰性賠償?shù)墓δ茉谟谘a強環(huán)境民事公益訴訟的威懾水平，以抑制未來的生態(tài)環(huán)境致害行為。但當(dāng)威懾水平超過必要限度時，就會產(chǎn)生過度威懾，既過度剝奪現(xiàn)有行為人的合法財產(chǎn)，對其造成不當(dāng)負擔(dān)，也過度限制潛在行為人的自由，降低社會整體效率。第三，環(huán)境民事公益訴訟原告從懲罰性賠償中所獲得的激勵應(yīng)當(dāng)保持在合理的區(qū)間內(nèi)。一方面，保證其能夠補償原告支出的成本，另一方面，避免因?qū)υ娈a(chǎn)生過度激勵而造成濫訴，既過渡抑制行為自由，又過度增加社會成本。鑒于懲罰性賠償較高的激勵水平，私人執(zhí)法主體為了實現(xiàn)自身的利益，會不斷提升自己的信息地位和執(zhí)法能力，進而導(dǎo)致執(zhí)法強度不斷提升，造成私人執(zhí)法和公共執(zhí)法間的過度競爭。這就意味著在懲罰性賠償?shù)闹贫仍O(shè)計中，既需要謹慎地確定賠償數(shù)額和激勵水平，又需要靈活地根據(jù)社會現(xiàn)實狀況對其加以調(diào)整，以避免造成過度執(zhí)法。

四、懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的制度構(gòu)建

(一) 懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用范圍

懲罰性賠償作為一種威懾水平較高的制度，為了避免過于寬泛地適用此制度造成過度威懾，需要在立法中恰當(dāng)?shù)亟缍ㄆ溥m用范圍。根據(jù)《民事公益訴訟解釋》第1條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的追訴對象為“已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”，但非所有環(huán)境民事公益訴訟的追訴對象都應(yīng)當(dāng)適用懲罰性賠償。懲罰性賠償適用的重要依據(jù)就在于追訴對象具有強烈的可歸責(zé)性，其適用范圍及具體行為類型應(yīng)在立法上予以明確。

根據(jù)環(huán)境法理論中對環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境危險的概念的界分，筆者認為懲罰性賠償?shù)倪m用范圍應(yīng)當(dāng)限于違反“環(huán)境危險控制規(guī)則”的行為。一般認為，“環(huán)境風(fēng)險”是指對環(huán)境的妨礙有產(chǎn)生的可能性，而這種可能性是依據(jù)實踐理性無法排除的；“環(huán)境危險”是指風(fēng)險產(chǎn)生的可能程度，已經(jīng)到了不可忍受的地步[36](94)。有學(xué)者在借鑒相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，以損害發(fā)生的蓋然性程度作為界分風(fēng)險和危險的依據(jù)[37](93)。上述分析，揭示了風(fēng)險和危險根本的區(qū)別在于產(chǎn)生損害的蓋然性程度。在發(fā)達的現(xiàn)代社會中，財富的生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險的社會生產(chǎn)，在現(xiàn)代化的進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)增長，使危險和潛在的威脅釋放達到了一個我們前所未知的程度[38](15)?，F(xiàn)代法律的重要功能之一，就是根據(jù)現(xiàn)有的科技認識水平和經(jīng)濟發(fā)展水平，設(shè)定相關(guān)的行為規(guī)則，使行為產(chǎn)生危害的蓋然性程度處于社會的可接受范圍之內(nèi)。這也是環(huán)境法預(yù)防原則的核心所在。

在環(huán)境法律規(guī)范體系中，“環(huán)境危險控制規(guī)則”具體表現(xiàn)為前置性程序規(guī)則和環(huán)境標準規(guī)則。前者的主要意義在于對行為風(fēng)險進行評估，將行為產(chǎn)生危害的蓋然性程度控制在可接受的范圍內(nèi)；后者的主要意義在于提供具體明確的行為標準，列明相關(guān)行為可能存在的環(huán)境風(fēng)險，約束相關(guān)行為[39]，為合理地實施行為提供指引。當(dāng)行為人違反這些規(guī)則時，就意味著其行為使得產(chǎn)生危害的蓋然性上升到了不可接受的程度，因而具有可歸責(zé)性。反之，即使在此規(guī)則范圍內(nèi)的行為造成了不利的后果，但由于這種后果的產(chǎn)生是處于社會可以接受的蓋然性程度內(nèi)，因而不具備較強的可歸責(zé)性，在行為發(fā)生時法律只需要對其造成的利益扭曲予以矯正。故環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償，僅適用于受追訴行為系違反“環(huán)境危險控制規(guī)則”的案件。具體案件應(yīng)當(dāng)包括兩大類型：一是因違反程序性規(guī)則導(dǎo)致環(huán)境公共利益損害而提起的環(huán)境民事公益訴訟，例如違反《環(huán)境影響評價法》第31條的環(huán)評規(guī)定，未經(jīng)批準開工建設(shè)的項目造成環(huán)境公共利益損害而提起的環(huán)境民事公益訴訟案件；二是因超標排污行為導(dǎo)致環(huán)境公共利益損害而提起的環(huán)境民事公益訴訟案件。

(二) 懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的數(shù)額確定規(guī)則

懲罰性賠償金的數(shù)額直接反映了其威懾水平。為了避免數(shù)額過高造成的過度威懾以及數(shù)額偏低造成的威懾不足，需要科學(xué)合理地制定懲罰性賠償?shù)臄?shù)額確定規(guī)則，具體涉及數(shù)額裁量因素、數(shù)額范圍限制以及數(shù)額設(shè)定方式三個方面。首先，應(yīng)當(dāng)確定合理的數(shù)額裁量因素，以保證懲罰性賠償補強威懾功能的發(fā)揮以及威懾水平的適當(dāng)，并避免在司法裁判中的肆意。在我國引入懲罰性賠償制度之初，立法所確立的懲罰性賠償制度主要適用于商品欺詐領(lǐng)域，并且相關(guān)的懲罰性賠償數(shù)額是按照實際交易價格與法定倍數(shù)而確定，在司法實踐中幾乎不存在任何裁量空間。隨著我國在侵權(quán)領(lǐng)域中引入懲罰性賠償之后，對于數(shù)額裁量因素的研究逐漸受到重視。我國臺灣地區(qū)的學(xué)者在分析美國司法裁判、立法以及相關(guān)研究成果后，總結(jié)了 14個方面的數(shù)額裁量因素[40](427)?？傮w而言，這些因素可以分為以下三種類型：第一，對不法行為可譴責(zé)性的評價因素。此類型的因素主要考察不法行為的可譴責(zé)程度，而可譴責(zé)性程度直接決定了對其實施懲罰的力度。對此類因素的全面考量，直接決定了懲罰性賠償懲罰功能的實現(xiàn)。第二，對被告威懾程度的評價因素。此類因素主要從被告的自身情況出發(fā)，評價懲罰性賠償對被告可能產(chǎn)生的威懾效力，其主要目的在于確定其是否能夠有效預(yù)防被告在未來實施同樣類型的違法行為。第三，對懲罰性賠償與損害之間聯(lián)系的評價因素。此類因素主要從客觀損害情況出發(fā)，考量其與客觀損害之間的匹配程度，以保證懲罰性賠償與違法行為所造成的客觀損害相適應(yīng)。綜上，在環(huán)境民事公益訴訟中構(gòu)建懲罰性賠償?shù)臄?shù)額確定規(guī)則時，應(yīng)當(dāng)明確上述三個類型的裁量因素，以準確地確定懲罰性賠償?shù)木唧w數(shù)額。

其次，就懲罰性賠償數(shù)額限制而言。一般認為，其主要意義在于保障懲罰性賠償?shù)膽土P力度處于相對合理的區(qū)間。一方面，避免因賠償數(shù)額畸高導(dǎo)致威懾效果高于社會最優(yōu)威懾效果，造成執(zhí)法過度；另一方面，避免因賠償數(shù)額偏低導(dǎo)致執(zhí)法力度不足，使得威懾效果低于社會最優(yōu)威懾效果，造成執(zhí)法不足。因而，在對懲罰性賠償?shù)臄?shù)額進行限制的過程中，需要對最高額限制和最低額限制分別加以分析。就最高額限制而言，無論是我國的制度實踐還是美國立法對懲罰性賠償最高額限制的經(jīng)驗都表明，如果在立法中明確規(guī)定懲罰性賠償最高數(shù)額，會導(dǎo)致其制度功能的喪失。正如有學(xué)者在對美國相關(guān)立法評析的過程中所做的比喻：“在最高限額規(guī)定下的懲罰性賠償金制度便如同老虎變病貓一般，已失去其懲罰與嚇阻的發(fā)威怒吼功能。”[40](441)此外，能夠?qū)`法行為人實現(xiàn)個別化的懲罰是懲罰性賠償?shù)牧硪恢匾攸c，而最高額限制的方式使得此項功能受到極大的限制。正如有學(xué)者指出的，當(dāng)處罰的數(shù)額達到最高額限制時，因為不同主體之間財產(chǎn)情況等多種因素的差異，就會使得這樣的懲罰如同“用一條鞭子鞭笞螞蟻和大象的區(qū)別”[28]?；谏鲜鰞蓚€方面的理由，筆者認為不宜在立法中明確懲罰性賠償最高限額。而針對有學(xué)者擔(dān)心的濫訴問題，筆者認為，濫訴本身并非由高額的賠償金所引發(fā)，而是由高額的賠償金不當(dāng)分配所引發(fā)，故欲避免濫訴的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)著眼于構(gòu)建合理的賠償金分配規(guī)則，而非通過最高額限制的方式加以實現(xiàn)。反觀最低額限制，既能保證懲罰性賠償?shù)幕緫土P和威懾功能，又能為原告提供基本的預(yù)期收益，因此，應(yīng)在懲罰性賠償引入環(huán)境民事公益訴訟的過程中，根據(jù)不同的案件類型加以確定。

最后，就懲罰性賠償?shù)臄?shù)額設(shè)置方式而言。環(huán)境民事公益訴訟追訴的違反危險控制規(guī)則的生態(tài)環(huán)境致害行為，既包括已造成損害后果的情形，也包括未造成實際損害但存在造成損害的重大風(fēng)險的情形。對于前一情況，懲罰性賠償?shù)臄?shù)額設(shè)置應(yīng)通過倍率式數(shù)額設(shè)定方式予以設(shè)定。將致害行為所造成的損失作為計算基數(shù)，按照前述裁量因素確定倍率系數(shù)，確定懲罰性賠償?shù)臄?shù)額。針對損失無法計算以及未造成實際損失的情況，雖然無法按照上述實際損失結(jié)合倍率系數(shù)的方式確定賠償數(shù)額，但如前文所述，環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償僅適用于違反“環(huán)境危險控制規(guī)則”的生態(tài)環(huán)境致害行為，此類行為在公法上屬于違反國家法律、法規(guī)的違法行為，可以將可能產(chǎn)生的公法責(zé)任作為確定數(shù)額的依據(jù)，并按照固定比例加最低數(shù)額的方式設(shè)定賠償數(shù)額。例如，在違法超標排污的情形下，規(guī)定原告人可以請求相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)處罰款數(shù)額一定倍率的懲罰性賠償；當(dāng)應(yīng)處罰款數(shù)額不足一定數(shù)額時，則按法定的最低數(shù)額賠償。

(三) 懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的賠償金分配規(guī)則

在環(huán)境民事公益訴訟中，原告并非傳統(tǒng)的適用懲罰性賠償案件中的受害人，其本質(zhì)上屬于私人性質(zhì)的法律執(zhí)行者，其提起環(huán)境民事公益訴訟的目的，既包括實施法律維護公共利益，也包括實現(xiàn)其自身的利益。但在現(xiàn)有的制度中，被告所負擔(dān)的賠償主要是用于對其違法行為所造成損害后果的補償，原告無法從其賠償中實現(xiàn)其自身利益，尤其是物質(zhì)利益，這極大地抑制了私人主體通過訴訟實施法律的積極性。在環(huán)境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償?shù)闹匾康闹?，就在于通過超額賠償，在保證填補公共利益損失的同時，對原告進行激勵，以更好地維護公共利益。但需要注意的是，如果原告取得過多的賠償金，會產(chǎn)生激勵過度，可能導(dǎo)致法律的威懾水平高于社會最優(yōu)水平，浪費公共資源，損害公共利益。上述困境，體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟中的激勵之困[41](214)，這種矛盾和沖突也為美國環(huán)境公民訴訟實踐所體現(xiàn)。最初環(huán)境公民訴訟將救濟措施定位為禁止令，以保證其公益性，但由于激勵不足的問題，逐漸產(chǎn)生了訴訟費用轉(zhuǎn)移、催化劑規(guī)則等激勵方式，隨后伴隨著實踐的不斷前行，出于降低激勵水平、避免執(zhí)法過度的目的，聯(lián)邦最高法院廢除了催化劑規(guī)則，但在此之后又出現(xiàn)了激勵不足的問題[42](73?84,91)。為了避免懲罰性賠償陷入上述的激勵困境之中，應(yīng)當(dāng)從懲罰賠償?shù)墓δ堋⑿再|(zhì)和目的三個角度出發(fā)確定合理的賠償金分配規(guī)則。

首先，從懲罰性賠償?shù)墓δ軄砜?。對于原告而言，懲罰性賠償?shù)闹饕δ茉谟诩钤娴乃饺藞?zhí)法行為，但過高的激勵水平會造成過度激勵的后果。在保證威懾功能得以實現(xiàn)的前提下，只能通過賠償金的合理分配保證激勵水平的適度。其次，從懲罰性賠償?shù)男再|(zhì)來看。在環(huán)境民事公益訴訟中，懲罰性賠償實際上屬于私人主體追究的公法責(zé)任，其目的是為了彌補公共執(zhí)法不足的缺陷。傳統(tǒng)由公共執(zhí)法主體追究的財產(chǎn)責(zé)任，相應(yīng)財產(chǎn)的歸屬均為國家所獨占，納入政府的非稅財政收入，通過政府公共預(yù)算用于社會公共服務(wù)中。從性質(zhì)上來說，懲罰性賠償也應(yīng)當(dāng)納入政府收入的領(lǐng)域，但出于實現(xiàn)公共政策的目的，法律將此部分收入作為激勵，有條件地劃歸私人執(zhí)行者，并且在公共政策的目的發(fā)生改變時，按照實際的需求對相關(guān)的分配方式予以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以保證公共政策目的的實現(xiàn)。最后，從懲罰性賠償?shù)哪康膩砜?。環(huán)境民事公益訴訟的根本目的在于保護環(huán)境公共利益。在保證懲罰性賠償?shù)闹贫裙δ艿那疤嵯?，賠償金也應(yīng)當(dāng)用于環(huán)境保護治理工作之中。雖然將賠償金納入政府非稅財政收入后，其也將用于專門的環(huán)境保護工作中，但由于此種運用方式針對性不足，在實踐中出現(xiàn)了將賠償金納入專門基金的方式，以彌補通過公共財政支出可能存在的缺陷。為了實現(xiàn)保護環(huán)境公共利益的目的，賠償金應(yīng)當(dāng)納入專門的環(huán)境治理基金中。

綜合上述三個因素來看，懲罰性賠償?shù)姆峙鋺?yīng)在公益訴訟原告、政府非稅財政收入和環(huán)境專門基金之間展開。筆者認為，為了實現(xiàn)懲罰性賠償?shù)暮侠矸峙?，在未來立法中?yīng)當(dāng)主要關(guān)注以下幾個方面的問題：第一，參與賠償金分配的主體。結(jié)合實踐中的相關(guān)做法，可能主體包括原告、政府財政和環(huán)保公益金。在環(huán)境民事公益訴訟中，原告作為賠償額的參與分配主體自無疑問，但政府財政和環(huán)保公益金能否作為參與分配主體則需進一步的探討。政府財政作為參與分配主體的優(yōu)勢在于管理相對規(guī)范、具有較強的正當(dāng)性，其劣勢在于資金使用效率偏低、適用領(lǐng)域不明確。而環(huán)保公益金的優(yōu)勢在于資金使用領(lǐng)域明確、使用效率高、管理機關(guān)專業(yè)性強，而劣勢在于管理主體難以選擇、管理規(guī)范尚不成熟。但綜合兩者的優(yōu)劣以及引入懲罰性賠償?shù)哪康膩砜?，環(huán)保公益金應(yīng)該成為更優(yōu)的選擇。彌補公共機構(gòu)管理效率不足的缺陷，是在環(huán)境保護領(lǐng)域中引入私人執(zhí)法制度和懲罰性賠償?shù)闹匾康?，此目的?yīng)當(dāng)貫穿于整體制度構(gòu)建和運行的始終。在此前提下，環(huán)保公益金作為參與分配主體顯然更符合此種目的，而其本身所具有的管理主體難以選擇、管理規(guī)范不成熟等缺點，可以在實踐中不斷探索并予以完善。結(jié)合我國實踐，在未來立法中，應(yīng)將原告和環(huán)保公益金確立為賠償金的參與分配主體。在此需要強調(diào)的是，此原告僅包括純粹的私人原告。相較于純粹私人主體而言，檢察機關(guān)、索賠權(quán)利人所支出的成本已經(jīng)通過國家財政撥付日常性辦公經(jīng)費的方式實現(xiàn)了“內(nèi)部化”，如果讓其參與懲罰性賠償金的分配，就會產(chǎn)生“成本二次內(nèi)部化”。為避免因此造成利益配置的扭曲以及行政機關(guān)、檢察院濫訴行為的發(fā)生，在行政機關(guān)、檢察院作為原告的案件中，相關(guān)賠償額應(yīng)直接進入環(huán)保公益金中。

第二，賠償金的分配范圍。此問題的核心在于所分配的賠償額是否應(yīng)當(dāng)包括律師費、訴訟費、鑒定費用等訴訟基本開支。雖然按照環(huán)境公益訴訟“敗訴方承擔(dān)”的原則，此類費用應(yīng)當(dāng)由被告人承擔(dān)，但在分配時是否應(yīng)當(dāng)納入懲罰性賠償分配的范圍也存在爭議。從訴訟基本開支的性質(zhì)來說，雖然其由被告承擔(dān)本身具有一定的懲罰性質(zhì)，但仍屬違法行為所造成的直接損失，為了實現(xiàn)對原告最基本的保障，不應(yīng)當(dāng)將其納入分配的范圍。因此，在未來立法中應(yīng)明確，在對賠償金進行分配時，不應(yīng)將訴訟基本開支納入分配的范疇，此部分賠償金應(yīng)當(dāng)由私人原告獨自取得。

第三，賠償金的分配比例。通過前文的分析，明確原告賠償金分配比例的主要意義在于保證原告獲得的賠償金數(shù)額處于合理的區(qū)間范圍，在保障給予原告充分財產(chǎn)激勵的同時，要避免過高激勵水平所導(dǎo)致的濫訴。故賠償金的分配比例應(yīng)當(dāng)是由最低比例和最高比例構(gòu)成的范圍，具體案件中的比例應(yīng)當(dāng)在比例范圍內(nèi)根據(jù)案件中的賠償金數(shù)額、原告投入等具體因素加以確定。這樣的制度設(shè)計可以在保障司法裁判靈活性的同時，對司法裁判權(quán)加以適當(dāng)?shù)南拗?。在設(shè)計懲罰性賠償?shù)姆峙浔壤贫葧r，應(yīng)當(dāng)注意：首先，最低比例的設(shè)置，一方面應(yīng)當(dāng)關(guān)注最低威懾水平所需獲得的原告激勵水平，另一方面需要保證原告所獲得的懲罰性賠償金能夠充分補償原告支出的成本；其次，最高比例的設(shè)置應(yīng)當(dāng)主要著眼于避免過度激勵的發(fā)生，對原告的激勵水平加以適當(dāng)?shù)南拗?；最后，在分配比例制度的設(shè)計中還應(yīng)當(dāng)關(guān)注公益訴訟制度中的“行政優(yōu)先”問題。即在私人主體提起訴訟時，需要提前向具有相應(yīng)職權(quán)的行政機關(guān)進行告知，只有在一定期限內(nèi)行政機關(guān)不做出相應(yīng)的行為，案件才能夠進入司法的裁判程序。此種制度在美國被稱為“訴訟提示”的限制[8]。我國雖然在立法中尚未確立此種理念，但已有學(xué)者指出，未來應(yīng)在我國建立類似制度[43]。在此背景下，實踐中勢必會出現(xiàn)行政機關(guān)介入訴訟過程的情況，導(dǎo)致因不同案件中私人原告參與程度不同導(dǎo)致的原告投入的不同。在此情況下，為保證激勵水平的適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)對不同的私人原告規(guī)定不同的賠償額分配比例。在具體規(guī)則設(shè)計時，可以借鑒美國《虛假申報法》(FCA)中的做法，該法規(guī)定“如果政府介入并接管案件，私人原告可獲得10%至25%的賠償金；如果政府未介入，私人原告應(yīng)當(dāng)獲得 25%至 30%的賠償金”，但具體分配比例應(yīng)根據(jù)我國的具體情況加以確定。

五、結(jié)語

新環(huán)保法實施后，區(qū)域限批、查封、扣押、限產(chǎn)、停產(chǎn)、按日計罰以及環(huán)境違法犯罪案件移送等公共執(zhí)法措施的施行，在一定程度上改變了原來環(huán)境法威懾不足的情況。但環(huán)境違法行為所造成的損害通常具有外部性、隱藏性、潛在性和社會性[44](205)，同時受限于公共財政投入的規(guī)模、公權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)模式等多方因素的限制，導(dǎo)致傳統(tǒng)的公共執(zhí)法方式在面對環(huán)境違法行為時，依舊存在嚴重的威懾不足，仍然不能使得現(xiàn)有執(zhí)法體系的威懾水平達到社會最優(yōu)的水平。我國的環(huán)境民事公益訴訟制度的建立就是為了補充公共執(zhí)法的不足，但現(xiàn)有的環(huán)境民事公益訴訟中尚未引入懲罰性賠償，極大地限制了威懾水平的提升空間，在今后的立法中應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實際情況，在環(huán)境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償制度，并在實踐中不斷探索予以完善。

注釋：

① 雖然在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中將此類型的

訴訟稱為“索賠權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟”，但筆者認為此類訴訟本質(zhì)上是為了實現(xiàn)涉及不特定多數(shù)人的公共利益，為了概念體系的統(tǒng)一，筆者將此類訴訟稱為“索賠權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償民事公益訴訟”。

② 在美國，其聯(lián)邦、各州政府以及相關(guān)政府部門是公法的執(zhí)行主體，其執(zhí)行法律的手段包括直接行使法律授予的執(zhí)法權(quán)和向法院提起訴訟兩種方式，源于對其公法執(zhí)行狀況的不滿，在美國產(chǎn)生了一系列的“私人執(zhí)法”制度。但因為“私人”和“執(zhí)法機關(guān)”均可通過向法院提起訴訟的方式執(zhí)行法律，故而執(zhí)法主體的私人性主要體現(xiàn)為主體本身的非公權(quán)性。而在我國，各級人民政府和政府組成部門是公法的執(zhí)行主體(除刑法外)，其執(zhí)行法律的手段主要是法律賦予的、具有直接性的、壟斷性的行政執(zhí)法權(quán)，而不包括通過向人民法院提起訴訟的方式執(zhí)行相關(guān)法律，因此，公法的執(zhí)行依賴于執(zhí)法機關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)和非執(zhí)法機關(guān)向法院提起訴訟兩條完全獨立的路徑。故而，在我國“私人執(zhí)法”中，執(zhí)法主體的私人性就不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于主體本身的非公權(quán)性，而應(yīng)當(dāng)強調(diào)主體權(quán)限的非直接性、非行政性。

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