蔣慶榮 王彩波

【摘要】 教育治理現(xiàn)代化是教育發(fā)展的需要，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐部分，以政治學(xué)治理理論為視角來(lái)分析中國(guó)國(guó)家治理的語(yǔ)境及特點(diǎn)，并以中國(guó)國(guó)家治理理論來(lái)進(jìn)行教育治理的理念、機(jī)制和路徑解析，能夠更加契合國(guó)家治理理論的制度基礎(chǔ)和體系導(dǎo)向，是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的研究視角。

【關(guān)鍵詞】教育治理 現(xiàn)代化 政治學(xué) 闡釋

【中圖分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.013

黨的十八大提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。由此，中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到國(guó)家制度建設(shè)層面。從理論的角度來(lái)看，國(guó)家治理將產(chǎn)生新的具有中國(guó)特色的國(guó)家治理理論；從實(shí)踐的角度來(lái)看，國(guó)家治理是國(guó)家制度改革的實(shí)踐內(nèi)容。教育治理是國(guó)家治理體系中一個(gè)重要的組成部分，有必要對(duì)其進(jìn)行探析。本文擬從政治學(xué)視角探析中國(guó)教育治理的理念、機(jī)制和路徑。

政治學(xué)視閾下的中國(guó)國(guó)家治理理論

治理最初起源于國(guó)際組織的評(píng)價(jià)活動(dòng)，主要體現(xiàn)為國(guó)際援助組織根據(jù)治理指標(biāo)對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行評(píng)價(jià)，運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)推動(dòng)受援國(guó)社會(huì)政治環(huán)境的轉(zhuǎn)變。政治學(xué)家、管理學(xué)家借用國(guó)際組織的治理概念，通過(guò)他們?cè)谏鐣?huì)資源配置中感受到的市場(chǎng)失效，以及看到的政府管理中的國(guó)家失效，提出用治理替代傳統(tǒng)政府管理和統(tǒng)治。到20世紀(jì)90年代，政府體制和市場(chǎng)體制中產(chǎn)生的問(wèn)題引起政府管理領(lǐng)域的失效，政府希望通過(guò)國(guó)家治理的方式使之得以改善。[1]

在“國(guó)家構(gòu)建”的理論范疇中，國(guó)家治理不同于舊式的政府統(tǒng)治，而是一種根本性重構(gòu)。[2]從政治學(xué)的角度看，治理就是指政治管理的改善過(guò)程，它包括建設(shè)管理制度體系、改進(jìn)公共事務(wù)處理方式以及協(xié)調(diào)社會(huì)公共資源。治理體現(xiàn)政治的創(chuàng)新潛力，通過(guò)推進(jìn)公眾參與和制度激勵(lì)，推動(dòng)社會(huì)向新的更有生命力的方向前進(jìn)，尤其強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社會(huì)與公民之間的互動(dòng)關(guān)系。

國(guó)家治理是一種新的發(fā)展理念，涉及權(quán)力的轉(zhuǎn)換和權(quán)威在社會(huì)運(yùn)作方式方面的改變。基于國(guó)家治理的視角，治理強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)及公眾的參與。從縱向權(quán)力上看，政府的權(quán)力和功能向上轉(zhuǎn)移到國(guó)際組織和超國(guó)家機(jī)構(gòu)，向下轉(zhuǎn)移到地方分權(quán)；從橫向權(quán)力上看，政府權(quán)力向準(zhǔn)公共部門(mén)和私人部門(mén)等社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。由此可見(jiàn)，國(guó)家治理就是實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人等多種主體之間合作與互動(dòng)的過(guò)程。

國(guó)家治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)現(xiàn)代化建設(shè)工程。要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，首要任務(wù)是構(gòu)建一個(gè)成熟的現(xiàn)代治理體系，治理體系建設(shè)的核心是理順治理主體的相互關(guān)系，即國(guó)家、政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公眾等的相互關(guān)系。

中國(guó)國(guó)家治理理論包含了治理理論的基本價(jià)值，具有鮮明的中國(guó)特色，但這并不意味著它與西方的治理理論完全不同。中國(guó)提出的國(guó)家治理體系包含的內(nèi)容有治理主體包括哪些、治理體制如何改善、治理結(jié)構(gòu)怎樣調(diào)整、治理方法多方面探索等諸多方面。[3]

中國(guó)提出的國(guó)家治理，既不同于中國(guó)傳統(tǒng)統(tǒng)治文化的治國(guó)理政，也不同于西方政治和管理理論中傾向于社會(huì)多中心治理及社會(huì)自治的治理概念，其實(shí)質(zhì)是在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義道路上，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行有效的國(guó)家治理。

中國(guó)教育治理解析

國(guó)家治理是一個(gè)開(kāi)放性和系統(tǒng)性的體系，可以從多個(gè)角度來(lái)分析。從縱向上看，國(guó)家治理分為宏觀層面的國(guó)家治理、微觀層面的地方政府治理和基層社會(huì)治理；從橫向上看，國(guó)家治理通常分為五大領(lǐng)域的治理，政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理和生態(tài)治理，其中教育治理屬于文化治理。從治理主體上看，國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)多元主體，治理主體包括國(guó)家及政府機(jī)關(guān)、各類經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織、人民群眾等。

政治學(xué)認(rèn)為，治理意味著政府治理、社團(tuán)治理、公民治理等。羅斯奴指出，政府活動(dòng)由國(guó)家權(quán)力來(lái)支撐，而治理是指具有共同目標(biāo)的治理主體推進(jìn)的活動(dòng)過(guò)程，這些政府活動(dòng)，也包括非正式、非政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，就是其共享目標(biāo)的正式責(zé)任。治理主體包括國(guó)家和政府機(jī)構(gòu)，還囊括了社會(huì)中的每個(gè)組織和機(jī)構(gòu)，從家庭到國(guó)家，即政治組織和政府機(jī)構(gòu)、公民社會(huì)組織和私人部門(mén)。[4]政治學(xué)對(duì)“治理”的理解，對(duì)于我們理解教育治理具有引導(dǎo)意義。

教育的目的始終都是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體的幸福和公共利益。教育始終關(guān)注受教育者個(gè)人的可持續(xù)發(fā)展，即關(guān)注教育中的人這一主體的發(fā)展，通過(guò)教育促進(jìn)人的發(fā)展，從而推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。教育治理是更好實(shí)現(xiàn)教育目的的途徑和方法，教育治理的價(jià)值目標(biāo)在于形成高效能、高效率、有公平、有秩序的新教育格局。

教育治理能力的提升即善治的達(dá)成，就是教育治理價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這些均有賴于教育治理體系的建構(gòu)與完善。

探索中國(guó)教育治理的運(yùn)行機(jī)制

治理體系的運(yùn)行系統(tǒng)，涉及三個(gè)基本問(wèn)題：由誰(shuí)治理即治理主體問(wèn)題、如何治理即治理實(shí)現(xiàn)路徑問(wèn)題、治理的效果如何即治理成效評(píng)價(jià)問(wèn)題。

對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)家現(xiàn)代化至今還沒(méi)有改變“政府主導(dǎo)型”的特質(zhì)，以政府為主體、主導(dǎo)的治理，仍然是治理的重點(diǎn)。只有在現(xiàn)實(shí)中構(gòu)建一個(gè)問(wèn)責(zé)的政府，責(zé)任構(gòu)成權(quán)力的邊界，才有進(jìn)一步推進(jìn)其他治理的基礎(chǔ)。中國(guó)教育治理的運(yùn)行機(jī)制也需要結(jié)合本國(guó)實(shí)際，并從以下三個(gè)方面來(lái)思考。

教育治理主體分析。根據(jù)中國(guó)的社會(huì)管理格局，治理主體可以簡(jiǎn)化為四個(gè)方面：各級(jí)黨組織、中央和地方政府、各種類型的社會(huì)組織以及廣大人民群眾。[5]在中國(guó)的多元化治理主體中，最重要的主體是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織。在同級(jí)的黨委和政府中，黨委是權(quán)力核心以及最高決策權(quán)威。因此，中國(guó)的公共治理結(jié)構(gòu)，是以黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)，是一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。

教育總是由于承擔(dān)角色以及對(duì)教育功能的認(rèn)識(shí)不同，形成了若干代表不同利益格局的教育主體，通過(guò)與特定的教育主體相互聯(lián)系，形成特有的制度體系和實(shí)現(xiàn)方式。分析國(guó)家與政府、教育組織、教育者三類教育主體，這三類主體分別形成了各不相同的教育目的取向：國(guó)家與政府是教育治理的經(jīng)濟(jì)和管理主體，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育宗旨的主要體現(xiàn)；學(xué)校等教育組織是教育治理實(shí)施的實(shí)踐主體，通過(guò)內(nèi)外資源的整合利用，實(shí)現(xiàn)教學(xué)、科研、服務(wù)等社會(huì)目標(biāo)；教育者是學(xué)院教育治理的具體實(shí)現(xiàn)對(duì)象，是完成國(guó)家教育理想的實(shí)施者。協(xié)調(diào)這三者的價(jià)值取向，其共同的社會(huì)精神將形成內(nèi)在統(tǒng)一的教育目的概念體系。

教育治理實(shí)現(xiàn)路徑。分析我國(guó)教育治理的路徑和目標(biāo)，其改革的突破口為轉(zhuǎn)變政府職能，其核心內(nèi)容是構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，其重點(diǎn)是調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，以更好地發(fā)揮政府、學(xué)校、社會(huì)的共同作用，包括教育利益相關(guān)者的重要作用。有學(xué)者提出實(shí)現(xiàn)教育治理的路徑保障，需要建立和完善五種機(jī)制：?jiǎn)栘?zé)機(jī)制、參與機(jī)制、公開(kāi)機(jī)制、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

教育治理效果評(píng)估。教育評(píng)價(jià)就是根據(jù)教育的目標(biāo)，對(duì)教育要素、教育過(guò)程和教育成果進(jìn)行評(píng)價(jià)的活動(dòng)，評(píng)價(jià)的內(nèi)容包含過(guò)程評(píng)價(jià)和成果評(píng)價(jià)。吳培生認(rèn)為，教育評(píng)價(jià)就是構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，利用評(píng)價(jià)體系對(duì)教育過(guò)程以及教育成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果可以為教育治理決策者提供決策依據(jù)。[6]在此基礎(chǔ)上，曹長(zhǎng)德進(jìn)行了改進(jìn)和細(xì)化，突出體現(xiàn)對(duì)教育目標(biāo)中的教育價(jià)值目標(biāo)的評(píng)價(jià)。[7]蘇啟敏認(rèn)為教育評(píng)價(jià)改革的關(guān)鍵是評(píng)價(jià)體系的建立和一致性。[8]

教育治理評(píng)價(jià)的“管辦評(píng)分離”改革是教育治理的重要問(wèn)題。首先是評(píng)價(jià)主體的社會(huì)化，要讓教育利益相關(guān)者廣泛參與教育監(jiān)督與評(píng)估過(guò)程。教育的目標(biāo)是促進(jìn)人的可持續(xù)發(fā)展，這尤其需要社會(huì)的持續(xù)評(píng)價(jià)，使社會(huì)大眾真正掌握評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次是教育組織內(nèi)部評(píng)價(jià)的方式改革，促進(jìn)教育組織者積極參與教育評(píng)價(jià)。

廣泛開(kāi)展教育治理的第三方評(píng)價(jià)。首先，需要第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)教育治理主體擁有充分的評(píng)價(jià)自主權(quán)，可獨(dú)立行使對(duì)學(xué)校治理的評(píng)價(jià)權(quán)利；其次，開(kāi)展教育治理需要多元的第三方評(píng)價(jià)，即通過(guò)教育評(píng)價(jià)權(quán)的轉(zhuǎn)移，由第三方提供綜合性的評(píng)價(jià)服務(wù)，內(nèi)容包括政府對(duì)其制定政策和實(shí)施政策的績(jī)效評(píng)價(jià)，學(xué)校辦學(xué)條件、辦學(xué)管理、辦學(xué)效果的綜合性評(píng)價(jià)；最后，開(kāi)展教育治理的第三方評(píng)價(jià)，可以促進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)成為專門(mén)從事評(píng)價(jià)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)、提升具有評(píng)價(jià)能力的專業(yè)技術(shù)人才，充分利用專門(mén)化的評(píng)價(jià)工具和方法，從而提高評(píng)價(jià)的科學(xué)化水平，并增加評(píng)價(jià)的可信度和權(quán)威性。

中國(guó)國(guó)家治理理論，既不囿于傳統(tǒng)政治文化影響，也不照搬西方治理理論方法，是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義治理理論。中國(guó)教育治理是國(guó)家治理體系中的一個(gè)重要領(lǐng)域，基于政治學(xué)視角，突出中國(guó)國(guó)家治理理論特色，探索中國(guó)教育治理理論和機(jī)制，雖然會(huì)出現(xiàn)國(guó)家治理理論與教育治理理論共通性的質(zhì)疑——是否會(huì)造成形而上，但是，如果不能理解國(guó)家治理理論中的應(yīng)然性，單獨(dú)理解教育治理體系（中國(guó)教育治理是國(guó)家治理的一個(gè)方面），同樣也會(huì)出現(xiàn)質(zhì)疑——是否會(huì)造成形而下。因此，基于中國(guó)國(guó)家治理理論的教育治理理論探索與實(shí)踐，具有邏輯起點(diǎn)明確和理論要素清晰的特點(diǎn)，特提出此觀點(diǎn)供研究者批評(píng)指正。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”和“促進(jìn)社會(huì)公平正義與政府治理研究”的階段性成果，批準(zhǔn)號(hào)分別為12&ZD058;、10&ZD040;）

注釋

[1]俞可平主編：《國(guó)家治理評(píng)估——中國(guó)與世界》，北京：中央編譯出版社，2009年。

[2][法]讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，“引言”，第3頁(yè)。

[3]王浦劬：《科學(xué)把握“國(guó)家治理”的含義》，《光明日?qǐng)?bào)》，2013年12月29日。

[4]俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年。

[5]魏丕植：《第五個(gè)現(xiàn)代化就是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》，2015年1月31日。

[6]曹長(zhǎng)德：《高等教育評(píng)價(jià)的導(dǎo)向功能及其實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)高教研究》，2002年第2期。

[7]蘇啟敏：《教育評(píng)價(jià)改革的價(jià)值選擇路徑探尋》，《教育理論與實(shí)踐》，2012年第4期。

[8]柳燕、李漢學(xué)：《淺析我國(guó)教育治理中“管辦評(píng)分離”的改革路徑》，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（基礎(chǔ)教育版）》，2015年第3期。

責(zé) 編/刁 娜