史胡敏

[摘 要] 國務(wù)院在2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）首次提出“推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式）”，明確了要“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。財(cái)政部在《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》中提出“PPP模式”。PPP融資模式在得到監(jiān)管層認(rèn)可的情況下，研究PPP模式下銀行在提供資金的過程中承擔(dān)的角色以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，對于以政策性業(yè)務(wù)為主的開發(fā)銀行具有重要意義。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；銀行風(fēng)險(xiǎn)；對策

[中圖分類號] F830.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）05-0148-03

一、PPP模式產(chǎn)生背景及相關(guān)定義

（一）國際上對PPP的定義及產(chǎn)生背景

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，最早興起于英國、澳大利亞等國家，其前身可以追溯到英國的收費(fèi)公路制度和法國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán)制度，主要應(yīng)用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目領(lǐng)域。由于基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目是具有明顯的外部效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征以及專用性強(qiáng)，前期投入成本較后期運(yùn)營成本高等特點(diǎn)，許多國家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多采用“國有化”模式，而隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府在財(cái)力難以為繼的條件下無法提供更好的公務(wù)服務(wù)，使得這種模式難以為繼。21世紀(jì)90年代，英國在財(cái)政赤字的壓力下，允許私人資本在公共建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，首次創(chuàng)意了PPP的典型模式——私人主動融資模式（PFI，Private Finance Initiative），可視PPP模式的開端。2012年，財(cái)政部正式成立一個部門——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局（IUK，Infrastructure UK），統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP管理工作。

目前國際上尚無對PPP模式的統(tǒng)一定義。美國PPP國家委員會將其定義為：介于外包和私有化之間，并結(jié)合兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，表現(xiàn)為充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。歐盟委員會將其定義為“為提供公用項(xiàng)目或服務(wù)而形成的公共部門和私人部門之間的合作關(guān)系”。

（二）我國對PPP的定義及產(chǎn)生背景

財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)經(jīng)〔2014〕76號）中將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，屬于廣義的范疇。

近年來，對于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，我國地方政府普遍采取了政府融資平臺的模式，即由地方政府組建政府性投資融資平臺公司，并以財(cái)政性資金注入承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的投融資和建設(shè)職能，平臺公司作為借款人向銀行申請貸款，以項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流或財(cái)政資金作為還款來源。在這種模式下，地方政府債務(wù)迅速膨脹，依據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告（2011年第35號、2013年第32號-總第174號），截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額為10.72萬億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬億元，占62.62%；截至2013年6月底，中央和地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為20.70萬億元，2010年底大幅增長。在此背景下，2014年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確了要“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。與此同時，發(fā)改委、財(cái)政部相繼在官網(wǎng)上開辟了PPP專欄，公開推薦PPP示范項(xiàng)目。

（三）PPP模式的一般特征

PPP模式是一系列介于傳統(tǒng)政府采購方式和完全私有化之間具體融資模式的統(tǒng)稱。根據(jù)社會資本參與程度的高低具體可以分為：BT（建造-移交）、BOT（建造-運(yùn)營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交）、DBFO（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營）、BOO（建造-擁有-運(yùn)營）等。根據(jù)收入實(shí)現(xiàn)方式主要存在兩種模式：一種方式是考慮以使用者收費(fèi)來滿足投資者的回報(bào)；另一種方式是不對設(shè)施使用者收費(fèi)，而是通過政府或其他方面對私人投資進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?。?zhǔn)確的說，PPP模式不是政府與私營部門合作上一種全新的模式，而是私營部門在參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，與政府部門更高層次的合作。包括以下兩方面內(nèi)涵：一是公共部門不再是購買一項(xiàng)資產(chǎn)，而是按照合作規(guī)定購買一整套服務(wù)；二是合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，即將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方。

二、PPP流程及風(fēng)險(xiǎn)矩陣

（一）PPP模式流程

PPP模式參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原材料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。對于具備基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)能力的社會資本，可以與政府簽訂框架合作協(xié)議，直接成立項(xiàng)目公司，或者通過發(fā)起有限合作制基金后對項(xiàng)目公司進(jìn)行股權(quán)投資，負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)作。按照《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)的問題通知》（財(cái)金〔2014〕76號），PPP項(xiàng)目流程包括：一是項(xiàng)目的可行性研究或項(xiàng)目識別階段；二是項(xiàng)目招投標(biāo)階段；三是項(xiàng)目建設(shè)階段，在政府與私人部門完成最初的招投標(biāo)和相關(guān)權(quán)利義務(wù)談判之后，PPP項(xiàng)目進(jìn)入正式運(yùn)作階段；四是項(xiàng)目運(yùn)營階段；五是項(xiàng)目移交階段。具體分為以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先，政府對具體項(xiàng)目特許新建一家項(xiàng)目公司，并對其提供扶持措施，然后項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的融資和建設(shè)，融資來源包括項(xiàng)目資金和貸款；項(xiàng)目建成后，由政府特許企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的開發(fā)與經(jīng)營，期間項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期檢測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，政府有支出義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績效項(xiàng)目社會資本和項(xiàng)目公司進(jìn)行支付。

（二）PPP風(fēng)險(xiǎn)矩陣

PPP模式由于參與者眾多、項(xiàng)目周期長、組織結(jié)構(gòu)和形勢復(fù)雜，因此風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也較傳統(tǒng)融資方式更為多樣和復(fù)雜。前文在對PPP的概念解釋中闡述過PPP模式的重要內(nèi)涵之一是合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，即由具備最佳風(fēng)險(xiǎn)控制能力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。在具體實(shí)踐中，一個PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要復(fù)雜得多。銀行作為PPP項(xiàng)目的融資方，直接風(fēng)險(xiǎn)是資金回收風(fēng)險(xiǎn)。而政府承擔(dān)的是政策、法律及償債風(fēng)險(xiǎn)，社會資本承擔(dān)的是項(xiàng)目運(yùn)作周期中的一系列建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。銀行雖然不直接承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)，但資金回收情況會受到各類因素的影響，因而間接受到上述因素的影響。本文用風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析每個階段的風(fēng)險(xiǎn)范圍和基本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。

上述矩陣羅列了大部分項(xiàng)目中的一般風(fēng)險(xiǎn)，不包括一些特定項(xiàng)目的特定風(fēng)險(xiǎn)。上述風(fēng)險(xiǎn)有的處于各方的控制范圍內(nèi)，有的則完全不受控制，需要設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。本質(zhì)上說，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制就是將原來需要政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，一部分轉(zhuǎn)移到一個能夠以更低成本對其進(jìn)行管理的私營部門，從而降低政府的總費(fèi)用支出。一般而言，私營部門對于項(xiàng)目的參與度越高，其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)也越多。

三、銀行參與PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)與對策

銀行信貸可以有兩種模式參與PPP項(xiàng)目：其一是作為社會資本方之一的直接模式，交易對手方是政府或指定機(jī)構(gòu)；其二是向中標(biāo)PPP項(xiàng)目的公司進(jìn)行貸款，采取項(xiàng)目貸款的方式間接參與PPP項(xiàng)目。在實(shí)踐中后者更為常見。在間接融資的模式下，銀行相對而言對項(xiàng)目的控制力也相對較弱，因?yàn)閷τ陲L(fēng)險(xiǎn)的分析更為必要。本文重點(diǎn)從項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建成、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，以及政策風(fēng)險(xiǎn)等方面對銀行參與PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了梳理，并提出相關(guān)對策。

（一）項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)方面

采用項(xiàng)目融資的PPP項(xiàng)目，融資的主體為項(xiàng)目公司（簡稱SPV），這一方面實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目和投融資主體之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離，另一方面，一旦項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期收入，將對項(xiàng)目的資金回收造成巨大風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)主要由提供融資的銀行或保險(xiǎn)方承擔(dān)，和傳統(tǒng)銀行信貸項(xiàng)目比，PPP項(xiàng)目融資主要有以下風(fēng)險(xiǎn)：

一是擔(dān)保結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。相比于公司融資，PPP項(xiàng)目融資一般具有較為復(fù)雜的法律保證結(jié)構(gòu)體系，以協(xié)調(diào)和平衡各參與方、利益相關(guān)者的復(fù)雜利益關(guān)系，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)各自最優(yōu)目標(biāo)。

二是有限追索權(quán)。PPP項(xiàng)目融資的主體，通常表現(xiàn)為有限的追索權(quán)，甚至無追索權(quán)，貸款人不能追索到除項(xiàng)目資產(chǎn)以外及相關(guān)擔(dān)保資金或增信安排以外的項(xiàng)目發(fā)起人的其他資金。

銀行對策：作為融資方的銀行需要對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入分析，更加全面地參與項(xiàng)目的盡職調(diào)查，對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的篩選。一是PPP項(xiàng)目本身要符合相關(guān)政策要求，文件齊備無瑕疵。二是項(xiàng)目審核的關(guān)鍵點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目的整體盈利性、項(xiàng)目運(yùn)營主體的建設(shè)經(jīng)營能力和財(cái)務(wù)狀況，還款來源依賴于項(xiàng)目的現(xiàn)金流和相應(yīng)的增信措施。三是在融資協(xié)議簽訂時就把擔(dān)保方式的落實(shí)作為放款的前提條件，并盡量采用多種通信方式進(jìn)行組合，在選擇擔(dān)保物時也要優(yōu)先考慮易于處置變現(xiàn)的標(biāo)的。

（二）項(xiàng)目建設(shè)及完工風(fēng)險(xiǎn)方面

由于PPP項(xiàng)目涉及到基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)性質(zhì)的產(chǎn)品供給，需要大量的資本投入，同時為了配合前期建設(shè)，需要配套的工程技術(shù)服務(wù)等一系列的成本費(fèi)用發(fā)生，一旦建設(shè)不順利或建設(shè)擱置就會造成極大的損失。同時，由于施工技術(shù)應(yīng)用不當(dāng)，施工條件的復(fù)雜造成總投資規(guī)模增加等也會帶來建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。例如涉及的土地補(bǔ)償、拆遷轉(zhuǎn)移費(fèi)用等難以準(zhǔn)確預(yù)料，需要采購的原材料價(jià)格大規(guī)模波動，加之政治因素的不確定性和法律規(guī)則的不健全，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)成為最為關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是海外項(xiàng)目。

銀行對策：一是在對項(xiàng)目方融資時，要求將建設(shè)施工方的資質(zhì)列入合同條款，要求選擇參與項(xiàng)目建設(shè)的工程施工企業(yè)具有較強(qiáng)實(shí)力，并合同約定或者購買保險(xiǎn)，由建設(shè)公司或者保險(xiǎn)公司承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)延期、不合格等引起的損失。二是加強(qiáng)賬戶監(jiān)管。為了保證PPP項(xiàng)目有多樣化的來源渠道機(jī)構(gòu)的投入的建設(shè)資金能夠達(dá)到預(yù)期目的，必須確保投入資金被用于項(xiàng)目建設(shè)，同時相關(guān)的現(xiàn)金流入能用以償還負(fù)債。因此金融機(jī)構(gòu)必須對項(xiàng)目運(yùn)作過程進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?，并及時掌握項(xiàng)目的經(jīng)營情況?？梢晕韶?cái)務(wù)人員并采取設(shè)立專門賬戶的形式進(jìn)行監(jiān)管。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)方面

PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受到各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到預(yù)期水平而造成較大的營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。如政府價(jià)格監(jiān)管下的定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)；再如“使用者付費(fèi)”的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目面臨的多種市場風(fēng)險(xiǎn)；這些都使得項(xiàng)目融資時面臨回報(bào)率的不確定因素

銀行對策：一是應(yīng)對融資主體和管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查；二是對項(xiàng)目的運(yùn)營及未來現(xiàn)金流收入進(jìn)行財(cái)務(wù)分析和測算，并通過相關(guān)協(xié)議爭取參與重大事項(xiàng)決策的權(quán)利。為了盡量減少通過項(xiàng)目運(yùn)營獲取收益的不確定性，保證回款現(xiàn)金流的穩(wěn)定，銀行應(yīng)優(yōu)先選擇政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助類的PPP項(xiàng)目投資參與，對使用者付費(fèi)類項(xiàng)目的態(tài)度應(yīng)相對謹(jǐn)慎。

（四）政策風(fēng)險(xiǎn)方面

PPP項(xiàng)目政策風(fēng)險(xiǎn)包括：一是政府政策的不連續(xù)性。二是突破政府預(yù)算比例的風(fēng)險(xiǎn)。

銀行對策：對于政府的政策風(fēng)險(xiǎn)，一是從當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政實(shí)力、市場化程度、過往資信記錄等方面進(jìn)行考量，并通過簽訂詳細(xì)的法律合同，降低地方政府違約的概率。二是需要密切關(guān)注特定地區(qū)（尤其是列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)）的財(cái)政收入狀況、PPP項(xiàng)目目錄，并密切跟蹤各級財(cái)政部門定期公布的項(xiàng)目運(yùn)營情況，根據(jù)PPP合同約定測算政府未來的付費(fèi)現(xiàn)金流，再根據(jù)當(dāng)?shù)卣^去五年財(cái)政支出平均值和經(jīng)保守調(diào)整后的平均增長率預(yù)估以后財(cái)政年度的支出預(yù)算數(shù)額，最后測算投資期內(nèi)每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出的比例是否控制在10%以內(nèi)。

四、相關(guān)建議

盡管PPP模式，在一些發(fā)達(dá)國家提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面發(fā)揮了效益，但PPP模式在中國的發(fā)展還處于不斷探索和發(fā)展中，實(shí)際操作中依然存在諸多難點(diǎn)需要專業(yè)機(jī)構(gòu)予以指導(dǎo)。我國目前負(fù)責(zé)推廣批批模式的，主要是財(cái)政部和發(fā)改委，陸續(xù)下發(fā)了一系列指導(dǎo)意見，但缺乏權(quán)威的PPP方面的立法，而且相關(guān)操作細(xì)節(jié)還存在規(guī)定不一致的地方，缺乏全局性和系統(tǒng)性建議，政府應(yīng)盡快從法律上明確PPP主管與參與機(jī)構(gòu)，建立PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，在PPP項(xiàng)目生命周期的不同階段，通過法律法規(guī)、特許權(quán)協(xié)議等進(jìn)行規(guī)范和約束，并通過相關(guān)制度和操作細(xì)則，健全社會資本退出機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，也可降低社會資本前期投入的顧慮。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]