張 富 利

(復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院,上海 200438)

一、問題的緣起

始于20世紀(jì)70年代末的中國(guó)農(nóng)村土地改革,確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的“兩權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在最初推行之時(shí),農(nóng)戶的土地承包周期僅僅是二至三年[1]。實(shí)踐證明,“兩權(quán)分離”的模式極大提高了農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的收益,國(guó)家故而在提升農(nóng)村土地利用效率為首要目標(biāo)的前提下,通過推進(jìn)“兩權(quán)分離”政策的法制化來試圖建構(gòu)中國(guó)農(nóng)村土地的法律制度。在農(nóng)地改革框架下,作為全面推進(jìn)的制度安排,土地改革實(shí)質(zhì)上與土地承包經(jīng)營(yíng)方式相關(guān)聯(lián),其歷經(jīng)了物權(quán)法的確認(rèn)而在法律上被確定為用益物權(quán)。在歷時(shí)近40年的實(shí)踐中,家庭承包經(jīng)營(yíng)的諸多問題已經(jīng)在市場(chǎng)化的進(jìn)程中逐漸顯露,最為典型的便是農(nóng)村的人地矛盾加劇問題。21世紀(jì)初農(nóng)業(yè)稅被免除后,作為土地集體所有權(quán)主體的村集體便不再能夠從土地上獲取任何地租收益,這就從根本上制約了土地所有權(quán)的收益權(quán)能[2]。本應(yīng)屬于村集體所有的土地收益轉(zhuǎn)而被作為承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)戶享有了。這在實(shí)際上強(qiáng)化了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人雖然在名義上是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人,但在現(xiàn)實(shí)中卻同時(shí)享有著土地帶來的雙重收益——一部分是基于土地承包經(jīng)營(yíng)而產(chǎn)生的全部收益,另一部分則是作為成員而分享的土地所有權(quán)產(chǎn)生的收益。然而,不享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)村失地民眾卻淪落為“雙無”人員,他們既無法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來的收益,也不能分享到土地集體所有權(quán)的收益。故此,“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度存在著效率優(yōu)先于公平的價(jià)值取向。這實(shí)際上是構(gòu)成了對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展目的性的重大誤解,“將效率、物質(zhì)財(cái)富而不是人本身作為社會(huì)發(fā)展的終極目的性”[3],不僅成為制約農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的藩籬,客觀上也成為影響民間社會(huì)分配公平的重要原因。從制度設(shè)計(jì)的初衷而言,根據(jù)憲法第八條規(guī)定的雙層經(jīng)營(yíng)體制,“兩權(quán)分離”下的土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)處于齊名并價(jià)、比量齊觀的地位,然而國(guó)家政策與法律卻長(zhǎng)期側(cè)重于健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而對(duì)集體土地所有制僅僅采用了堅(jiān)持不變的原則。這種對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度關(guān)懷備至的政策與立法導(dǎo)向,最重要的出發(fā)點(diǎn)仍然是基于經(jīng)濟(jì)效益的考量。1982年《憲法》對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行規(guī)定后,歷時(shí)4次修改,其中1988 年、1993 年及1999 年3次《憲法》修正案均涉及到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的確認(rèn),而4次修憲卻沒有任何一次提及土地集體所有權(quán)。而在部門法中,事關(guān)土地制度的調(diào)整,《民法總則》《土地管理法》及農(nóng)村《土地承包法》畸輕畸重的情況就更明顯了。國(guó)家不斷通過法律對(duì)既存的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)加以確認(rèn),“不是為了保證集體土地所有權(quán)制度和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的平衡發(fā)展,而是希冀通過加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度建設(shè)，使農(nóng)村土地的利用效率達(dá)到一個(gè)新的高峰”[4]。罔顧憲法上關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的規(guī)范而極力推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的單向度發(fā)展,顯然是偏離了現(xiàn)行憲法所確立的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”,實(shí)際上是“完成了一半的改革”[5]。以“兩權(quán)分離”為代表的既往農(nóng)地法律制度建構(gòu),在發(fā)展中與憲法預(yù)設(shè)的軌道出現(xiàn)了偏差,著重“分”而忽略“統(tǒng)”,不僅權(quán)利內(nèi)容的發(fā)展完全不同步,而且權(quán)利主體的利益也明顯失衡。在社會(huì)大轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景下,需回溯歷史,反思農(nóng)地制度的效率與公平,“把公平放在優(yōu)先的位置上”[6],“三權(quán)分置”便是為了匡扶之前“兩權(quán)分離”的改革疏漏應(yīng)時(shí)而出。

30 余年來,國(guó)家的體制改革推進(jìn)中經(jīng)濟(jì)學(xué)界始終發(fā)揮著極為重要的作用,用“三權(quán)分置”的理論來重塑農(nóng)村土地權(quán)利,建構(gòu)一套土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的全新權(quán)利體系,便是經(jīng)濟(jì)學(xué)界首創(chuàng)。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。這就明確了國(guó)家對(duì)“三權(quán)分置”的改革基調(diào)——在先行先試之后將全面推行。經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)此的解讀是中央的政策旨在將“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行分權(quán)設(shè)置[7],土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來以后,雖然作為物權(quán)的土地承包權(quán)禁止抵押,但從此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、擔(dān)保[8]。延續(xù)此思路,2014年的中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次作為官方文件正式使用了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念,而2016年的中央一號(hào)文件則明確了土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革框架,“三權(quán)分置”的改革方針至此形成(見表1)。

表1農(nóng)村土地“三權(quán)”分置制度演進(jìn)

年份文件表述2013十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！?014中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》鼓勵(lì)“流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán),加快健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”2016中央一號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》“落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),完善‘三權(quán)分置’辦法?！?/p>

但頂層設(shè)計(jì)中有兩個(gè)重要問題必須引起注意：

1.制度設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮制度變遷的路徑依賴性。路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為,制度一旦形成,便具有了潛在的影響和慣性,在一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮作用而且潛移默化地影響了后續(xù)的制度選擇[9]。制度變遷中,歷史是最為重要的變量之一,“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[10],既往的歷史強(qiáng)化了當(dāng)下體制的慣性,與現(xiàn)在的制度有著極為重要的淵源?；貧w于中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,“這一理論對(duì)于正在進(jìn)行重大制度變革的中國(guó)具有極為重要的意義”[11]。新中國(guó)成立至今的歷次土地產(chǎn)權(quán)變革,每一次土地制度的變化都可以理解為對(duì)前一制度的否定與繼承。土地產(chǎn)權(quán)制度的路徑依賴,使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)國(guó)有化的制度轉(zhuǎn)換成本注定極高,甚至是代價(jià)極大得不償失的;而農(nóng)地私有化的可能性在憲法上便已經(jīng)被完全否決了。這就決定了未來農(nóng)地制度改革必然是朝著完善農(nóng)地集體所有制的大方向進(jìn)行。在這種隱性的社會(huì)條件下,“三權(quán)分置”改革在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有性質(zhì)同時(shí),又將農(nóng)地土地的所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行有序地分化落實(shí),這實(shí)際上既是對(duì)過去數(shù)十年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的繼承,又是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的創(chuàng)新,使這種制度設(shè)計(jì)可以向產(chǎn)權(quán)明晰的方向良性發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)邏輯與法學(xué)邏輯是有所區(qū)別的兩種進(jìn)路,在經(jīng)濟(jì)邏輯上成立的方案未必在法學(xué)上也理所當(dāng)然的無需證成?！敖?jīng)濟(jì)政策在上升為法律制度之前必須接受法學(xué)理論的檢視”[12],關(guān)涉億萬民眾權(quán)益的“三權(quán)分置”設(shè)計(jì)也自然概莫能外。

新中國(guó)成立以來,我國(guó)土地制度均是自發(fā)的實(shí)踐探索在前,試點(diǎn)鋪開后,再由經(jīng)濟(jì)學(xué)界與管理學(xué)界的主導(dǎo)下進(jìn)行總結(jié)、論證,之后啟動(dòng)法律的出臺(tái)或修改,法學(xué)界并未成為重大法律的主導(dǎo)[13],這也是數(shù)十年來中國(guó)農(nóng)村土地制度的演進(jìn)規(guī)律。對(duì)于事關(guān)民眾重大利益的農(nóng)村土地法制變革,法學(xué)界不應(yīng)置身事外,更應(yīng)提供智識(shí)貢獻(xiàn)從而使之彰顯公平正義,契合法理邏輯。“三權(quán)分置”作為一個(gè)新事物,在理論與實(shí)踐中都面臨著諸多始料不及的難題。如:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”并存的問題在法律上如何回應(yīng)、“三權(quán)”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性是否清晰、是否有利于土地的有效流轉(zhuǎn),以及“三權(quán)分置”是否與現(xiàn)代農(nóng)地法律制度日漸規(guī)范化構(gòu)造的趨勢(shì)相吻合[14]等一系列重要的法學(xué)理論命題。對(duì)此,需要從法學(xué)理論深入剖析、解讀“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì),繼續(xù)探討土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)困境所應(yīng)遵循的法律邏輯,尋找符合法律邏輯和現(xiàn)實(shí)國(guó)情需要的法理進(jìn)路,為農(nóng)村土地制度變革及法律規(guī)范設(shè)計(jì)的科學(xué)性提供理論供給。

始于20世紀(jì)改革開放初期的土地制度改革，曾很長(zhǎng)一段時(shí)間實(shí)行了“集體所有,農(nóng)戶承包”的“兩權(quán)分離”模式,這種基于集體成員身份而出現(xiàn)的制度在長(zhǎng)達(dá)約40年的歷史中曾極大推進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展,而在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大環(huán)境下,農(nóng)業(yè)收入比不斷降低,“兩權(quán)分離”的土地制度便不能契合土地靈活流轉(zhuǎn)這一城鎮(zhèn)化進(jìn)程的要求?，F(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)權(quán)制度的最核心價(jià)值便是通過明確的利益分配來激勵(lì)權(quán)利主體去主動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值,當(dāng)市場(chǎng)交易因?yàn)榻灰壮杀具^高被限制的情況下,“權(quán)利應(yīng)賦予那些最珍視它們的人”[15]。從法學(xué)理論而言,通過制度安排將權(quán)利配置給最能發(fā)揮其效用的人,方是現(xiàn)代契約社會(huì)的要義所在[16]。從2014-2016的3年之間,中央一號(hào)文件所出臺(tái)的“三權(quán)分置”政策,便是在制度上突破農(nóng)地“兩權(quán)分離”的瓶頸,回應(yīng)民眾的利益訴求,進(jìn)而提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度?？梢?“三權(quán)分置”顯然是破解現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一種策略[17]。

二、“三權(quán)分置”的法理解讀

“三權(quán)分置”并非將原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)簡(jiǎn)單切割成承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種新的權(quán)利并重新配置,其實(shí)質(zhì)上是在重塑農(nóng)民集體所有權(quán)的同時(shí),也重構(gòu)了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)途徑。一方面,“三權(quán)分置”改變了農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，另一方面,也完全顛覆了集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式,它讓農(nóng)村土地可以通過市場(chǎng)化的渠道進(jìn)行高效配置,從而實(shí)現(xiàn)集體利益與成員個(gè)人利益的雙贏[18]。

“三權(quán)分置”的創(chuàng)新在于,權(quán)力屬性上保留村民集體土地所有權(quán),廢除了過去由村集體直接發(fā)包給農(nóng)戶的發(fā)包制,將過去以農(nóng)戶為單位的農(nóng)地承包權(quán)改進(jìn)為集體成員所占有農(nóng)村集體土地份額的權(quán)利,而將所有農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者不僅可以是專業(yè)合作社,也可以是具有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司甚至農(nóng)戶。而土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者不再與農(nóng)戶直接發(fā)生權(quán)力義務(wù),經(jīng)營(yíng)者向村集體給付土地使用費(fèi),而集體則在扣除必要的開支后,按照農(nóng)戶土地所有權(quán)的份額進(jìn)行分配。從法理而言,“三權(quán)分置”除了對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加以改造,在權(quán)利構(gòu)造上也做出了更進(jìn)一步的創(chuàng)設(shè)。摒棄了舊有的農(nóng)民集體所有權(quán)體制和基于集體成員而產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)體制,從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)利與社會(huì)規(guī)制的融通,“將改革寓于立法之中的基本原則條件下”[19]做出合理、科學(xué)的探索。

可以看出,“三權(quán)分置”最重要的功用便是將原來并無經(jīng)濟(jì)屬性的土地承包權(quán)價(jià)值化,將具有身份屬性的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為所占有集體所有權(quán)份額的權(quán)利。這樣的益處是顯而易見的。“三權(quán)分置”的制度安排讓集體土地所有權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中得以真正貫徹,并讓農(nóng)民作為土地所有者的收益權(quán)利得以體現(xiàn),由集體對(duì)土地統(tǒng)一進(jìn)行管理、經(jīng)營(yíng),從而將農(nóng)民從土地的束縛中解放出來,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng),真正提高生產(chǎn)效率。從制度內(nèi)涵而言,“三權(quán)分置”構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)能再造。長(zhǎng)期以來,農(nóng)民集體所有在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)是經(jīng)由家庭聯(lián)產(chǎn)承包而達(dá)致“實(shí)物”分配,每個(gè)成員依據(jù)“份額”取得土地的支配性權(quán)利。在這種情況下,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以土地使用權(quán)的方式落到了實(shí)處。在歷經(jīng)“三權(quán)分置”的改造后,原有的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換成為具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的收益分配,農(nóng)民讓渡了土地的使用權(quán),而土地則通過集體配置給實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)者統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。從理論而言,“三權(quán)分置”改革后,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼有了對(duì)土地占有、使用和收益的權(quán)利,成為真正的法律意義上的用益物權(quán),農(nóng)民保留的僅僅是根據(jù)所有權(quán)份額取得收益的權(quán)利,而土地所有權(quán)依然屬于集體共有。當(dāng)然,這種共有顯然區(qū)別于民法上普通的共有,其是以共同生活在村集體中而擁有的身份為存在前提。而當(dāng)法律允許成員份額可以流轉(zhuǎn)的時(shí)候,農(nóng)村土地的集體所有權(quán)的特色便發(fā)生了變化,便成為了去身份化的改造。

(一)農(nóng)地所有權(quán)

新中國(guó)成立后長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)農(nóng)村土地屬于生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社“三級(jí)所有”,始于20世紀(jì)70年代的農(nóng)村改革，一方面將經(jīng)濟(jì)組織從行政組織中剝離出來,將“三級(jí)所有”演進(jìn)成為村集體所有;另一方面則實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面覆蓋,土地所有權(quán)屬于集體,而土地的用益物權(quán)屬于農(nóng)民。這項(xiàng)制度在學(xué)理上成為一個(gè)長(zhǎng)期有所爭(zhēng)論的議題。但舊有的土地制度的積極意義在于創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)全新的具有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),從而賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)以土地資源市場(chǎng)化的功能,但農(nóng)民的土地集體所有權(quán)依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的農(nóng)民集體所有制,并未依據(jù)現(xiàn)代市場(chǎng)需求對(duì)農(nóng)民集體所有進(jìn)行法律化重構(gòu)。“農(nóng)村土地集體所有制度主要是一種政治上的產(chǎn)權(quán)安排,更多的意義在于意識(shí)形態(tài)而非實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益”[20]。雖然《物權(quán)法》已經(jīng)出臺(tái)10年,但時(shí)至今日,用物權(quán)法思維來分析土地集體所有權(quán)的話,依然存在著諸多疑難。對(duì)土地集體所有權(quán)的主體,從1982年的《憲法》到現(xiàn)行的《物權(quán)法》是三種表述并存:(1)“村農(nóng)民集體”;(2)“村內(nèi)農(nóng)民集體”;(3)“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體”。這說明在法律框架下,農(nóng)村土地的集體所有權(quán)依然由3個(gè)主體、3個(gè)層次構(gòu)成,其依然由3個(gè)層次的集體來代表,這在根本上依然保留著建國(guó)后的“三級(jí)所有”體制的痕跡。其結(jié)果不僅導(dǎo)致“村農(nóng)民集體”“村內(nèi)農(nóng)民集體”“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體”各自所擁有土地所有權(quán)的邊界難以厘清,而且導(dǎo)致了3個(gè)層次中每1個(gè)層次內(nèi)部集體成員的范圍也不足夠清晰。這就使得“誰最終擁有土地的所有權(quán)”成了一個(gè)難以回答的問題,“還權(quán)于民”的理想制度設(shè)計(jì)初衷實(shí)際上難以完全落到實(shí)處?！叭龣?quán)分置”的體制施行后,便在權(quán)力歸屬的問題上理清這個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)體制”后,土地所有權(quán)有了一個(gè)明確的權(quán)利歸屬——農(nóng)民擁有依據(jù)土地所有權(quán)份額而分配的集體所有權(quán)。由于成員是確定的,而每個(gè)成員所占有的土地份額是明晰的,這個(gè)集體所有權(quán)也是明確的特殊共同共有,也就是具有成員身份的農(nóng)民按照份額享有。

對(duì)此,是否農(nóng)民的集體所有權(quán)就可以直接適用物權(quán)法上的關(guān)于共有的規(guī)則呢?“三權(quán)分置”下的土地所有權(quán),顯然與民法意義上的所有權(quán)相去甚遠(yuǎn)。農(nóng)村土地的共同共有處于特殊地位,所適用的規(guī)則也與普通法律上的權(quán)利義務(wù)迥然有別,其原因在于農(nóng)村集體構(gòu)成的特殊性及農(nóng)村集體所承載的社會(huì)責(zé)任。農(nóng)民與村集體的身份認(rèn)同,其“包括了該權(quán)利、責(zé)任和忠誠(chéng)存在的合法化理由”[21],也只有具備了社員的身份認(rèn)同,農(nóng)民方不會(huì)對(duì)村集體的運(yùn)行置身事外。農(nóng)村土地制度改革事關(guān)農(nóng)民的根本利益,必須堅(jiān)守社會(huì)兜底的最基本功能。土地改革的初衷是保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),但將土地財(cái)產(chǎn)化,進(jìn)入財(cái)產(chǎn)制度體系,必須經(jīng)過深入推敲反復(fù)論證。

當(dāng)下土地改革的導(dǎo)向是將其財(cái)產(chǎn)化,從而賦予農(nóng)民對(duì)土地具有明晰的排他性權(quán)利,能夠?qū)ν恋刈杂商幹?。?shí)際上,農(nóng)村承包地、宅基地及集體建設(shè)用地都存在著同樣的改革導(dǎo)向。從更宏觀的角度而言,國(guó)家當(dāng)下啟動(dòng)的《土地管理法》和《土地承包法》兩部法律的修改,都無法完全脫離《物權(quán)法》。然而出臺(tái)在《物權(quán)法》之先的《土地承包法》(2003年),卻已經(jīng)明確貫徹了物權(quán)的基本原則,該法通過對(duì)土地承包關(guān)系進(jìn)行法定化,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予了用益物權(quán)的法律性質(zhì)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化得以實(shí)現(xiàn)之后,實(shí)踐中又出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化產(chǎn)生的地權(quán)錯(cuò)位配置等諸多難題,為化解這些現(xiàn)實(shí)問題,政策智庫(kù)界主導(dǎo)的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)如火如荼。毋庸諱言,回溯立法史可以看出,“三權(quán)分置”改革“實(shí)屬為之前改革填坑”[22]。法學(xué)界在極力推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化改革之后,便轉(zhuǎn)向了論證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的合理性。

土地改革財(cái)產(chǎn)化的推進(jìn),預(yù)示著《土地管理法》的修訂勢(shì)在必行。不過一個(gè)必須明確的問題是,相對(duì)于《民法》等私法,《土地管理法》所具有的公法色彩明顯更濃厚?！锻恋毓芾矸ā放c《土地承包法》的修訂,所面臨的重大問題是關(guān)于土地基本法的空白。在土地基本法缺乏的情況下,《物權(quán)法》在實(shí)際上就承擔(dān)了土地基本法的角色,這種替代實(shí)際上存在著理論上的疑難。雖然《物權(quán)法》在保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)上擁有高位階的法律效力,但我國(guó)土地制度具有非常復(fù)雜的多元內(nèi)涵,遠(yuǎn)非單一的一部民事法律所能完全覆蓋。土地制度改革的導(dǎo)向便是財(cái)產(chǎn)化,未來為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會(huì)在保障私權(quán)上提出更高要求。但《物權(quán)法》并非事關(guān)土地制度的基本法典,其原因在于,土地制度的改革、土地財(cái)產(chǎn)化的完善,絕不能突破現(xiàn)行《憲法》所確立的國(guó)家政治體制和根本制度的基本原則。實(shí)際上,這種爭(zhēng)議的背后關(guān)涉的是對(duì)《憲法》與《民法》關(guān)系的認(rèn)識(shí)分歧,未來民法典的制定甚至整個(gè)法制體系的建設(shè)中,關(guān)涉該重大問題的爭(zhēng)議必然會(huì)深入持續(xù)下去[23]。農(nóng)村土地制度的改革,絕不能脫離國(guó)家土地制度的憲法秩序安排而孤軍奮進(jìn),具體改革措施必須符合集體所有權(quán)的本質(zhì),不得改變集體所有權(quán)的性質(zhì)[23]。

《憲法》是一切土地制度體系的出發(fā)點(diǎn),既然作為最高法、根本法的《憲法》已經(jīng)明確規(guī)定了國(guó)家土地制度的基本框架,那么按照物權(quán)導(dǎo)向推進(jìn)的土地改革則必須在憲法規(guī)定的限度內(nèi)展開,所有關(guān)涉土地制度變革的問題均需回溯《憲法》規(guī)定的“社會(huì)主義公有制”檢視,只有經(jīng)過憲法檢視的變革方具備制度合法性。“勞動(dòng)是財(cái)富之父,土地是財(cái)富之母”[24],土地的根本屬性與基本功能是生產(chǎn)資料,土地資源的配置直接影響著整個(gè)社會(huì)的發(fā)展;在土地參與農(nóng)民生產(chǎn)的過程之中,其占有狀態(tài)對(duì)社會(huì)財(cái)富的分配具有著決定性的意義。“制度價(jià)值就是體現(xiàn)制度之所以為制度、制度之所以應(yīng)該是制度的進(jìn)步理念”[25]。法律作為社會(huì)治理的最重要制度,在調(diào)整土地結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)出的價(jià)值便是公平與效率。法學(xué)介入土地制度的修改,一方面需要推進(jìn)社會(huì)財(cái)富的分配進(jìn)一步趨于公平合理,另一方面需要提高土地資源效率的有效配置?；貧w到我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第六條*現(xiàn)行《憲法》第六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則?！?在土地制度上的反映便是國(guó)家所有與集體所有并存的二元制度,徹底杜絕土地的私人所有,從而讓土地私有化而產(chǎn)生剝削行為不再可能。

如此,“三權(quán)分置”下的土地集體所有權(quán),顯然區(qū)別于傳統(tǒng)私法意義上的所有權(quán)。那么對(duì)此該如何理解呢?首先,這種共有的所有權(quán)不可分割,也不得分割。土地的集體所有權(quán)依然基于農(nóng)民的成員身份而存在,成員具有的共有財(cái)產(chǎn)份額,實(shí)際上是按份共有的所有權(quán),不得以解除共有關(guān)系為前提,而且也不得請(qǐng)求分割。這與憲法上的生產(chǎn)資料公有制所具有的含義是一脈相承的。其次,這種土地集體所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、不得處分,作為集體成員的所能處分的只是土地使用權(quán)。雖然為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的集約化經(jīng)營(yíng)，保障成員取得經(jīng)濟(jì)收益,土地的使用權(quán)能夠以出讓或設(shè)定的方式產(chǎn)生,但土地集體所有性質(zhì)沒有任何改變。長(zhǎng)期以來,土地制度始終堅(jiān)持了穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策導(dǎo)向,這實(shí)際上是由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)代替土地所有權(quán)而擁有了私法地位,導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二者間出現(xiàn)了緊張關(guān)系。“三權(quán)分置”實(shí)際上是力圖通過權(quán)能構(gòu)造對(duì)此進(jìn)行了調(diào)試,貫徹土地集體所有權(quán),將原來社員個(gè)體的土地使用權(quán)收回統(tǒng)一支配,通過經(jīng)濟(jì)效益的最大化進(jìn)行資源的最優(yōu)化配置,最終達(dá)致農(nóng)村土地集約化規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在此情況下,“三權(quán)分置”后農(nóng)民土地集體所有權(quán)被進(jìn)一步落實(shí),具有了準(zhǔn)私法的效力。

(二)農(nóng)地承包權(quán)

“三權(quán)分置”改革之前,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以成員為前提,對(duì)集體土地所享有的占有、使用和收益權(quán)利,而且這個(gè)權(quán)利可以依法轉(zhuǎn)包*《土地承包法》第三十九條規(guī)定，承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方。、出租、互換*《土地承包法》第四十條規(guī)定，承包方可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換。、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股*《土地承包法》第四十二條規(guī)定，承包方可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。。由于法律明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn),這就說明農(nóng)民在直接支配土地用益物權(quán)的同時(shí),土地也具有了財(cái)產(chǎn)化的屬性?？梢钥闯?舊有的制度安排下農(nóng)民的土地集體所有權(quán)并非是實(shí)化的,但作為集體成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻是實(shí)實(shí)在在的,土地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提是作為成員的農(nóng)民對(duì)集體土地承包直接經(jīng)營(yíng)。而土地集體所有權(quán)的全部?jī)r(jià)值則依托于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),作為權(quán)利主體的村集體唯一可以行使的權(quán)利僅僅是調(diào)整土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

由于《土地承包法》對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出了詳盡規(guī)定*《土地承包法》第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。”,土地承包關(guān)系經(jīng)國(guó)家保護(hù)而長(zhǎng)期穩(wěn)定便是意料之中了,但上文已經(jīng)論證,集體調(diào)整承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有法律上的正當(dāng)性,這樣便形成了一個(gè)矛盾的結(jié)局:農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期固定不變,集體調(diào)整經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)限便受到了法律制約,集體的所有權(quán)實(shí)際上被弱化了。土地承包法制定的初衷,是通過構(gòu)造一個(gè)權(quán)利清晰、內(nèi)容明確而且可以流轉(zhuǎn)的權(quán)利——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來達(dá)到農(nóng)村土地資源的合理配置、合法流轉(zhuǎn)和有效利用,但在實(shí)踐中,由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍被嚴(yán)格限定在村集體的內(nèi)部,這種在流轉(zhuǎn)范圍的嚴(yán)格限制成為土地流轉(zhuǎn)的巨大瓶頸,注定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)在實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置。在原來的制度環(huán)境下,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求與穩(wěn)定農(nóng)民集體所有權(quán)的制度規(guī)范出現(xiàn)了明顯的張力。原有的體制僅僅在某種程度上解決了特定土地的分散利用,而土地的市場(chǎng)化依然沒有完成?！叭龣?quán)分置”后,土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由使用權(quán)演進(jìn)為共有的所有權(quán)份額,實(shí)際上從用益物權(quán)變成了財(cái)產(chǎn)權(quán),收益方式由原來的以戶為單位的直接勞動(dòng)變成了間接的資本化收益。映射到法律關(guān)系上,土地承包權(quán)的客體不再是土地,而是可量化分配的資本收益。土地價(jià)值的產(chǎn)生也不再是以身份為前提,農(nóng)民所擁有的以戶為單位的地塊變?yōu)槌橄蠊灿邢碌耐恋厥找娣蓊~,土地流轉(zhuǎn)到最需要的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者手中而完成了市場(chǎng)化配置。值得注意的是,土地承包權(quán)本身就具有可流轉(zhuǎn)的屬性,“三權(quán)分置”后,土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)被明確化為帶有所有權(quán)份額的收益權(quán)轉(zhuǎn)讓,從而避免了既往的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的異化現(xiàn)象。

(三) 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從最原初的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念演進(jìn)成政策用語,其實(shí)質(zhì)上是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體而設(shè)立的次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[26]?！叭龣?quán)分置”下的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán),權(quán)利主體能夠?qū)r(nóng)地直接處分、使用,這是對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的全新建構(gòu)?！八袡?quán)被限縮為主要具有終極歸屬意義的權(quán)利,而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在具有私權(quán)歸屬功能的情況下可以因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而發(fā)生‘承包權(quán)’和‘經(jīng)營(yíng)權(quán)’的分離?！盵27]從權(quán)利屬性來看,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)顯然可歸屬于用益物權(quán)范疇,是土地使用權(quán);而就其淵源而言,其產(chǎn)生于土地的集體所有權(quán),只是這種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非像之前的以農(nóng)戶為單位的地塊轉(zhuǎn)讓承包,而是由集體出讓。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被設(shè)定并經(jīng)過法定登記之后,在性質(zhì)上就變成了用益物權(quán),受讓人的身份不再作為考慮的因素,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)也完成了“從身份到契約”的歷史轉(zhuǎn)變。由此,脫離特定身份限制的情況下土地方能在市場(chǎng)規(guī)律的支配下完成效益最大化的流轉(zhuǎn),而且受讓人也得以在法定條件下自由流轉(zhuǎn)。故此,“三權(quán)分置”后,權(quán)利人可以參照建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行構(gòu)造,賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以自由流轉(zhuǎn)的屬性。集體土地所有權(quán)、村民的成員權(quán)及農(nóng)村土地使用權(quán)在法權(quán)構(gòu)造上的三權(quán)并立,是國(guó)家實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的高度戰(zhàn)略性舉措。可見,“三權(quán)分置”讓農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)從根本上完成了與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的接軌,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。同時(shí),必須從重構(gòu)農(nóng)民集體所有權(quán)的高度來理解“三權(quán)分置”這一重大體制變革。舊有的土地制度的法權(quán)結(jié)構(gòu)中并不能尋找到“三權(quán)”的定位,“三權(quán)”變革并非土地經(jīng)營(yíng)權(quán)體制的實(shí)質(zhì)變化,而是通過對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有機(jī)改造來達(dá)到對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重塑。

三、“三權(quán)分置”的實(shí)踐困境

然而,“理論反對(duì)實(shí)踐”[28]。農(nóng)村土地的新制度創(chuàng)設(shè)在實(shí)踐中必須面對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)困境。“三權(quán)分置”的理論創(chuàng)新在進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)時(shí),需接受農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn),更須尋找其背后的法律邏輯。當(dāng)下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要難題有二:其一,“農(nóng)民離開的土地農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力的比重下降”[29]已是不爭(zhēng)的事實(shí),農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在我國(guó)總勞動(dòng)力中所占百分比已從1978年的70.5%下降到3%[30],從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及離開農(nóng)村長(zhǎng)期居住于城鎮(zhèn)的農(nóng)民依然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體,但這些新型農(nóng)民實(shí)際已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn),成為名與實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)的群體。其二，隨著農(nóng)業(yè)科技的飛速發(fā)展,農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)大勢(shì)所趨,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為剛性需求,而曾長(zhǎng)期施行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度在實(shí)踐中逐漸顯露出“權(quán)利形態(tài)單一、權(quán)利效力弱、權(quán)利期限短、權(quán)利缺乏抵押功能等缺陷”[31]。但如果允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以完全自由流轉(zhuǎn),那么土地高度集中是意料之中的結(jié)果,失地農(nóng)民的社會(huì)基本保障將成為更為棘手的難題。為了追求“三權(quán)分置”在理論與實(shí)踐的圓融,法學(xué)理論的解釋是將流轉(zhuǎn)、抵押的權(quán)利客體解讀為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,而“土地承包權(quán)”則依然保留在農(nóng)民手中,農(nóng)民未來也得以“土地承包權(quán)”以便再次主張法定權(quán)利[32]。可見,國(guó)家進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)首先是在《憲法》框架內(nèi)予以考慮的[32],顧及了失地農(nóng)民的生存保障。可以說,“三權(quán)分置”在現(xiàn)實(shí)中的所有實(shí)踐難題都可以概括為“如何在確保失地農(nóng)民生存保障的前提下,使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得以順暢流轉(zhuǎn),進(jìn)而為適度規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供條件”[12]。上文已經(jīng)分析指出,農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)屬為之前的錯(cuò)位改革填坑,但農(nóng)地流轉(zhuǎn)卻又是整個(gè)社會(huì)的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求,“三權(quán)分置”的產(chǎn)生實(shí)屬無奈之舉。而在試點(diǎn)實(shí)踐中,其出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)困境也就是情理之中了。

1.土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損是我國(guó)農(nóng)村土地法制變革的三條底線[33]。在這三條底線之下,“土地承包權(quán)的新制度安排是為了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的利益服務(wù)的,或者說就是為農(nóng)民工的利益服務(wù)的”[34]。從法理意義上來審視“三權(quán)分置”“土地承包權(quán)”及“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”都很難構(gòu)成法學(xué)意義上的獨(dú)立用益物權(quán)類型,也并不契合物權(quán)的法律概念;而土地所有權(quán)則是標(biāo)準(zhǔn)的法學(xué)概念,三個(gè)權(quán)利并不屬于同一邏輯框架,其間存在著明顯張力。從法律的秩序價(jià)值而言,將農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為“土地承包權(quán)”與“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,實(shí)則損害了作為制度核心的秩序價(jià)值。而就實(shí)際效果而言,政策上的頻繁變遷也容易讓民眾對(duì)政策的認(rèn)知理解更加模糊。

2.農(nóng)村土地制度變革的指導(dǎo)思想應(yīng)審慎看待“家父主義立法”模式,尊重農(nóng)民的主導(dǎo)地位,堅(jiān)持農(nóng)民的權(quán)利本位。由于中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)狀以及現(xiàn)行《憲法》規(guī)范的價(jià)值指引,歷史上在一些領(lǐng)域堅(jiān)持法律“家父主義”的立法指導(dǎo)原則是無可厚非的,而且在特定時(shí)期這種立法模式也確實(shí)促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的穩(wěn)定發(fā)展與農(nóng)民生活水平的極大提高。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的大環(huán)境下,農(nóng)村社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)也發(fā)生了劇烈變化[35]。農(nóng)民進(jìn)城,脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),加速了傳統(tǒng)宗族結(jié)構(gòu)的解體、傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)的改變,不僅提高了民眾的收入,也讓長(zhǎng)期封閉的村莊結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊而愈見開放,以血緣關(guān)系為紐帶的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)便難以維系了。在這種大背景下,“家父主義立法”已經(jīng)不再契合農(nóng)村社會(huì)變革而產(chǎn)生的法制變革訴求。國(guó)家通過立法的方式將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)強(qiáng)行分置為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,同時(shí)將“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”設(shè)立為用益物權(quán),在實(shí)際效用上涉嫌否定了現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的多樣性和多元化。國(guó)家法主動(dòng)介入民間社會(huì),立法機(jī)關(guān)積極承擔(dān)“監(jiān)護(hù)人”,實(shí)際上未必能夠達(dá)到保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的初衷,鄉(xiāng)土社會(huì)有其自發(fā)生成的一套自洽邏輯?！叭跽摺辈坏扔凇叭踔恰?農(nóng)民群體有著非同小可的生存智慧,立法機(jī)關(guān)不應(yīng)越俎代庖、杞人憂天[36]。

3.土地流轉(zhuǎn)面臨著復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)困境。中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》指出,推行“三權(quán)分置”要尊重農(nóng)民意愿,不搞強(qiáng)迫命令、不搞一刀切,把選擇權(quán)交給農(nóng)民。然而這一項(xiàng)原則性的規(guī)定,在各地的實(shí)踐效果卻大相徑庭?！叭龣?quán)分置”的政策初衷是將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行優(yōu)化整合,從而將土地從分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)到具備集約經(jīng)營(yíng)能力的新型經(jīng)營(yíng)者手中,但這在實(shí)際中的成本卻是相當(dāng)之高。土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化優(yōu)化配置的前提條件是意愿自由,但這在現(xiàn)實(shí)操作中是很難實(shí)現(xiàn)的。一個(gè)村莊無論大小,農(nóng)民耕作的意愿總是難以統(tǒng)一,愈是大的村落差別愈甚。在耕種意愿有所差別的情況下,土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是絕難將所有農(nóng)戶的意愿進(jìn)行統(tǒng)一的,流轉(zhuǎn)有需求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者更可能是鏡花水月。農(nóng)民的土地權(quán)利得到強(qiáng)化后,對(duì)其整合變?yōu)闃O具挑戰(zhàn)性的難題。農(nóng)民除了是否流轉(zhuǎn)的意愿各異,流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)時(shí)間都會(huì)有所差別。比如,有的農(nóng)戶只肯部分流轉(zhuǎn),而留下一部分土地自種,而有的愿意全部流轉(zhuǎn);有的農(nóng)戶希望長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)一勞永逸,而有的農(nóng)戶則只愿意短期甚至是季節(jié)性流轉(zhuǎn)。所以在土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的條件下,讓有需求的經(jīng)營(yíng)者去挨家挨戶地簽約做工作是不切實(shí)際的,交易成本將會(huì)大幅度提高。此時(shí),村書記、村委會(huì)主任等村集體領(lǐng)導(dǎo)人便會(huì)對(duì)步調(diào)不一的農(nóng)戶做工作,強(qiáng)迫個(gè)別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶同意也在所難免,這就很可能損害了這部分有耕種意愿農(nóng)民的權(quán)益。

可見,土地的集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)實(shí)際操作中存在著四大障礙:一是承包者(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶)需要與諸多分散的農(nóng)戶一一談判以達(dá)成土地的承包租賃。二是現(xiàn)行制度下,農(nóng)村土地租賃期限最長(zhǎng)不得超過土地剩余的承包期限,這在客觀上對(duì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)也形成了掣肘。高交易成本制約了土地的集約化經(jīng)營(yíng),而且集約化經(jīng)營(yíng)又不得不借助地方基層政府與村委會(huì)的支持與介入,這給土地流轉(zhuǎn)帶來強(qiáng)制性的難題。三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同存在著隨時(shí)被某一方撕毀的可能性,這為土地流轉(zhuǎn)增加了極大變數(shù)。四是對(duì)未來可能出現(xiàn)的“新型地主”需保持警惕。尤其這一點(diǎn),可能是未來土地流轉(zhuǎn)后的隱性難題。“三權(quán)分置”后,落戶到城鎮(zhèn)的農(nóng)戶雖然事實(shí)上已經(jīng)將土地流轉(zhuǎn)出去,但在法律上依然是農(nóng)村土地承包權(quán)的享有者,而土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者則按照協(xié)議將租金或其他收益給付給已經(jīng)不再經(jīng)營(yíng)土地的“地主”。當(dāng)這種新型的租佃關(guān)系出現(xiàn)后,農(nóng)民也就分化為利益對(duì)立的不同群體——種地農(nóng)民和不種地的所謂“農(nóng)民”。這就對(duì)這種新型租佃制度的評(píng)價(jià)提出了挑戰(zhàn),在兩個(gè)階層的權(quán)利都是合法的時(shí)候,到底是該保護(hù)哪個(gè)階層的權(quán)益?據(jù)統(tǒng)計(jì),當(dāng)下我國(guó)在籍農(nóng)民近65%,保守估計(jì)未來最多剩余10%從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),那么會(huì)有55%在城鎮(zhèn)居住的人口享有土地承包權(quán),這部分人將依靠土地承包的權(quán)利來獲取租金、收益[37]。一個(gè)必須明確的問題是,農(nóng)業(yè)的天然屬性決定了它絕不會(huì)成為高盈利行業(yè),若50%以上的農(nóng)民向10%的人繳納地租,農(nóng)業(yè)則退回了佃農(nóng)經(jīng)濟(jì)。世界絕大多數(shù)國(guó)家的農(nóng)民均為自耕農(nóng),歐美國(guó)家在自耕農(nóng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了家庭農(nóng)場(chǎng),若我國(guó)未來農(nóng)民的屬性是佃農(nóng),必將存在生產(chǎn)成本上的明顯劣勢(shì),將難以參與國(guó)際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。更深層次的影響是在租佃關(guān)系之時(shí),農(nóng)民實(shí)際上分化為兩個(gè)利益對(duì)立的階層——實(shí)際從事耕作的農(nóng)民和收取地租的農(nóng)民。利益的沖突在所難免,那么在法律上、政策上規(guī)定的“保護(hù)農(nóng)民權(quán)益”,是該保護(hù)哪個(gè)階層的利益呢?

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)困境的突圍

作為中國(guó)特色農(nóng)地制度的重大創(chuàng)新,農(nóng)地三權(quán)分置政策已充分證明在清除農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙、激活土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值、釋放土地的融資功能方面上具有重大意義。從法理而言,“三權(quán)分置”改革既破解了土地對(duì)農(nóng)民身份限制的掣肘,又提升了農(nóng)村土地被賦予的社會(huì)保障功能[38]。在未來改革的深水期,“應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)為前提,以穩(wěn)定農(nóng)地既有法權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ),以農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化為指向”[39]。最終破解土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)治理中主體虛位這一重大困局,持續(xù)拓展農(nóng)村土地權(quán)能配置,擴(kuò)大農(nóng)地交易主體的范圍,界定農(nóng)村土地發(fā)展的產(chǎn)權(quán)歸屬,明確農(nóng)村土地的收益分配方向。

(一)警惕“日本陷阱”

在人們的認(rèn)識(shí)中,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的同義詞,“忽視了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與中國(guó)國(guó)情之間的關(guān)系,也忽視了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)是什么的問題”[40]。這種認(rèn)識(shí)反映到土地制度中,其認(rèn)為在賦予農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的前提下,方能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。實(shí)際上農(nóng)地流轉(zhuǎn)僅僅是一個(gè)必要條件而非充分條件,回溯與我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程高度相似的近鄰日本的土地制度發(fā)展歷程,可以未雨綢繆。

日本在20世紀(jì)70年代步入發(fā)達(dá)國(guó)家后,迅速推進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革,將土地所有權(quán)與使用權(quán)分離以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模;創(chuàng)設(shè)了旨在解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度,奠定了農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)政治基礎(chǔ),將農(nóng)民作為獨(dú)立的土地權(quán)利主體來推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化[41]。在一系列的改革措施后,歷史上長(zhǎng)期實(shí)行的“耕者有其田”的自耕農(nóng)制度走向消解,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成了日本農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的根本。日本的改革策略是讓土地不再承擔(dān)農(nóng)民就業(yè)與社會(huì)保障的功能,同時(shí)國(guó)家投入大量財(cái)政資金推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。然而,農(nóng)村土地的分散化現(xiàn)狀給土地連片流轉(zhuǎn)造成了困難。究其根源,日本實(shí)行的是土地私有權(quán)制度,在農(nóng)村人口基本實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)轉(zhuǎn)移的前提下,脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶依然享有小塊土地的所有權(quán),嚴(yán)重制約了日本的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這種土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的“日本陷阱”,也是所有實(shí)行土地私有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地改革的必然結(jié)果。

總結(jié)日本土地改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),在農(nóng)地被劃分成小型地塊、分散占有的情況下,過于強(qiáng)化土地的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性,反而有可能妨礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不一定以做大農(nóng)戶承包權(quán)為前提,所以“三權(quán)分置”將不斷提升農(nóng)民土地承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度作為改革的發(fā)力點(diǎn),可能在實(shí)踐貫通中會(huì)存在疑難。土地權(quán)利被逐漸私人財(cái)產(chǎn)化后,會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)完全不同的趨向:農(nóng)民或是由于惜土情結(jié)將農(nóng)地作為保值增值手段而不愿將土地流轉(zhuǎn),何況城鎮(zhèn)化時(shí)期土地劇烈升值給農(nóng)民帶來了極高的征地補(bǔ)償預(yù)期;或是憑借被強(qiáng)化的土地承包權(quán)而迅速提高租金,要求附帶權(quán)利,甚至提出要求流轉(zhuǎn)方為其安排工作、提供養(yǎng)老保險(xiǎn)等要求,導(dǎo)致了“地租侵蝕利潤(rùn)”的奇異現(xiàn)象。如此,保護(hù)土地實(shí)際耕種的經(jīng)營(yíng)者權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)的愿景便落空了。

故此,“三權(quán)分置”后,最終的出路是在憲法和法律框架內(nèi)落實(shí)土地集體所有權(quán)。只有通過落實(shí)憲法上集體所有權(quán)的路徑,方能實(shí)現(xiàn)土地連片流轉(zhuǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。比較合理的方式便是由農(nóng)民通過集體表決來選擇是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),具體可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際采用多數(shù)決或絕對(duì)多數(shù)決,村集體則根據(jù)農(nóng)戶意愿的表決結(jié)果進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)后,村集體可以每5～10年進(jìn)行調(diào)整,重新統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶土地流入、流出的意愿,根據(jù)實(shí)際情況來調(diào)整。此種做法的根據(jù)在于農(nóng)戶耕作土地的意愿是有可能變化的,根據(jù)其意愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)調(diào)整恰是保護(hù)了農(nóng)戶的土地權(quán)利?！稇椃ā芬?guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)的價(jià)值在于使其承擔(dān)了社會(huì)保障的兜底功能,在“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與非農(nóng)就業(yè)崗位創(chuàng)造壓力趨于緩和但仍將長(zhǎng)期存在”的新時(shí)期社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下[42],進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民在謀生不利之時(shí)可以有返鄉(xiāng)耕種的退路。在這個(gè)前提下將靈活性與農(nóng)戶個(gè)體的差異性統(tǒng)籌考慮,有農(nóng)業(yè)運(yùn)作需求的經(jīng)營(yíng)者得以獲得連片土地并可以流轉(zhuǎn),而進(jìn)城謀生的農(nóng)戶通過土地承包權(quán)的價(jià)值化途徑而獲得租金補(bǔ)償,同時(shí)不喪失承包權(quán),可以在未來返鄉(xiāng)后繼續(xù)耕種原承包地。

如此,農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)便被真正激活,農(nóng)村土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者也就取得了多方面的益處。土地經(jīng)營(yíng)者不再需要與農(nóng)戶一一交涉,而只需與村集體商談,極大降低了土地流轉(zhuǎn)成本;村集體統(tǒng)籌土地資源,解決了土地流轉(zhuǎn)的分散化;將流轉(zhuǎn)期限定為5～10年,實(shí)際上也達(dá)到了土地經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)預(yù)期,保護(hù)了其經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)了效率與公平的統(tǒng)一。實(shí)施新的土地流轉(zhuǎn)方式的重大意義在于將農(nóng)村土地集體所有權(quán)所具有的配置土地資源的屬性有效落到實(shí)處:依據(jù)公平原則對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行分配,耕種土地的權(quán)利由作為集體成員的農(nóng)民享有,而其在進(jìn)城務(wù)工時(shí)能夠通過流轉(zhuǎn)土地而取得租金,在實(shí)現(xiàn)土地合理、公平分配的同時(shí)保證了農(nóng)村的穩(wěn)定;依據(jù)效率原則對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分配,通過市場(chǎng)化配置的方式將閑置土地流轉(zhuǎn),提高土地的有效使用率,而農(nóng)村土地集體所有制能夠有效解決農(nóng)村人地分離的難題,可以在農(nóng)村尚未達(dá)到大規(guī)模非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的前提下仍然達(dá)到承包地連片流轉(zhuǎn)的目標(biāo)。通過確權(quán)登記、還權(quán)賦能、規(guī)范交易,農(nóng)民在“三權(quán)分置”的改革中增強(qiáng)獲得感、主人感、幸福感和信任感[43]。

(二)在法律、法規(guī)和實(shí)施辦法上對(duì)“三權(quán)分置”做出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定

在國(guó)家層面的“三權(quán)分置”意見出臺(tái)后,需在法律、法規(guī)以及實(shí)施辦法上進(jìn)一步做出細(xì)化,健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,以化解“三權(quán)分置”在實(shí)施中出現(xiàn)的諸多實(shí)踐難題。

1.厘清三權(quán)之間的邏輯關(guān)系,對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)與土地承包權(quán)二者的權(quán)利進(jìn)行清晰界分。法律上集體概念內(nèi)涵的模糊,導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織虛置[44]。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村社會(huì)中,村干部成為村民集體權(quán)利的實(shí)際掌控者,其以集體名義侵害農(nóng)戶承包權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生,而借用行政手段直接干涉農(nóng)戶土地承包權(quán)的情況也不鮮見,農(nóng)戶最后只能保有農(nóng)村土地承包權(quán)的部分權(quán)能,最后導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)在實(shí)施中受阻[45]。對(duì)此,未來應(yīng)在實(shí)施細(xì)則上厘清農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶的土地承包權(quán)二者間關(guān)系,落實(shí)憲法規(guī)定的土地集體所有權(quán),維護(hù)村集體在農(nóng)村土地承包中的發(fā)包、回收、調(diào)整等法定權(quán)利;但同時(shí)應(yīng)對(duì)以集體名義損害農(nóng)戶權(quán)利的行為保持警惕。這就要求未來在農(nóng)村基層組織進(jìn)一步建立健全民主議事規(guī)則,真正落實(shí)集體成員的決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

2.明確農(nóng)村土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利關(guān)系。伴隨城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的一個(gè)明顯結(jié)果是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的總量不斷提高。因而土地流轉(zhuǎn)需要平衡土地承包者與實(shí)際經(jīng)營(yíng)者間的權(quán)益,調(diào)試好土地承包戶與實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體的利益?，F(xiàn)實(shí)中一些土地承包戶契約意識(shí)羸弱、法治觀念淡薄,單方毀約的情況時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重?fù)p害了土地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利[46]。土地流轉(zhuǎn)雙方違約的主要原因之一便是程序規(guī)范性的缺失。未來的法律實(shí)踐中,應(yīng)對(duì)農(nóng)戶的土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)二者的權(quán)利全系做出進(jìn)一步的詳盡解釋,健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的實(shí)施細(xì)則。

3.促進(jìn)農(nóng)戶土地承包權(quán)的有序退出。一方面,堅(jiān)持中央政策,堅(jiān)持農(nóng)戶的農(nóng)地承包權(quán)長(zhǎng)期不變,保護(hù)農(nóng)戶的切身權(quán)益。未來在農(nóng)村土地確權(quán)登記逐步推進(jìn)后,通過頒發(fā)權(quán)屬證書來確認(rèn)農(nóng)戶獨(dú)立的土地承包權(quán),當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要發(fā)力點(diǎn)便是進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。在城市化進(jìn)程中,部分農(nóng)村地區(qū)尤其東南沿海經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,很多農(nóng)民已經(jīng)成為大企業(yè)家,在這種情況下承包地對(duì)其已無任何意義,所以在特殊情況下考慮農(nóng)村土地承包權(quán)的退出機(jī)制,也能夠加速農(nóng)民的市民化進(jìn)程[47]。未來在“三權(quán)分置”的推進(jìn)中,應(yīng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的承包地建立有償退出機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)村承包權(quán)有序退出,助力城鎮(zhèn)化進(jìn)程的健康發(fā)展。

4.通過土地利用的市場(chǎng)監(jiān)管,為資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造更寬廣的渠道。社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村尤其是中西部的農(nóng)村,政府與企業(yè)合力對(duì)農(nóng)村進(jìn)行“經(jīng)營(yíng)”與“再造”成為一個(gè)主流方式,這也是地方政府在依托彈性土地政策以及中央下?lián)艿呢?cái)政專項(xiàng)撥款下,“經(jīng)營(yíng)城市”策略在農(nóng)村的延伸。如何有效地利用下鄉(xiāng)的資本、防止村莊為資本所吞噬,是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵[48]。推進(jìn)“三權(quán)分置”在未來更深層次的影響在于為資本下鄉(xiāng)開辟了道路,資本下鄉(xiāng)的結(jié)果必然是“農(nóng)民上樓”與“土地流轉(zhuǎn)”,改變了農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ),從而締造出一套全新的村莊治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)實(shí)中,資本所具有的天然逐利性,一些農(nóng)村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)了非農(nóng)化、非糧化的個(gè)別現(xiàn)象,具體而言,未來在鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)的同時(shí),在工商資本租賃土地的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制上要進(jìn)一步完善[51]、加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管制度,服從國(guó)家糧食安全的重大戰(zhàn)略。

從宏觀而言,一個(gè)國(guó)家的物權(quán)法律體系,除了具有完整性、與現(xiàn)實(shí)的契合性外,還應(yīng)該是一個(gè)和諧統(tǒng)一的整體[53]。當(dāng)下的農(nóng)地使用權(quán)體系中,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期以來一花獨(dú)放,在整個(gè)農(nóng)地法律制度中舉足輕重,而其他農(nóng)村土地使用權(quán)的法律規(guī)定卻不甚詳盡,遠(yuǎn)未達(dá)到回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的高度。這種制度現(xiàn)狀顯然與農(nóng)村土地使用權(quán)法律制度體系化的建構(gòu)目標(biāo)差之千里,“缺乏體系化意味著作為一種可識(shí)別的秩序模式的私法的消失”[54]。“三權(quán)分置”是建構(gòu)農(nóng)地法律制度體系的現(xiàn)實(shí)回應(yīng),未來進(jìn)一步的深化改革中,不僅僅將改革局限在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的市場(chǎng)建構(gòu)上,更應(yīng)將集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、優(yōu)化配置等事關(guān)民眾切身權(quán)利的事項(xiàng)予以考慮。只有運(yùn)用體系化的思維來思考三權(quán)分置的改革舉措,在未來的農(nóng)村土地制度體系中,將建構(gòu)集體建設(shè)用地使用權(quán)制度、農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度等量齊觀,將農(nóng)村土地改革放在“三農(nóng)”的大環(huán)境下考量,真正推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)向公平公正的規(guī)范化運(yùn)作轉(zhuǎn)向,方能讓農(nóng)村土地制度嵌入社會(huì)變革的進(jìn)程中,使之達(dá)到體系化的目標(biāo)。

五、結(jié) 語

中國(guó)的農(nóng)業(yè)已經(jīng)處在了全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,要解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的一系列問題,必須上升到“三農(nóng)”的高度來理解以“三權(quán)分置”為代表的國(guó)家政策。解決問題的關(guān)鍵還是在農(nóng)村法治化的進(jìn)程中,協(xié)調(diào)好國(guó)家、土地承包者(農(nóng)戶)與土地經(jīng)營(yíng)者(企業(yè))之間的關(guān)系。“三權(quán)分置”改革面對(duì)的一系列難題依然需要法律的細(xì)化、規(guī)范以及政府的引導(dǎo)、治理和監(jiān)督。國(guó)家、政府的決策、行為是農(nóng)村土地制度變革中的最重要變量之一。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)村土地法律制度體系尚在建立和健全的過程中,“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)中依然面臨著諸多復(fù)雜的不確定因素。最根本的解決方式是將“三權(quán)分置”改革嵌入中國(guó)社會(huì)的法治進(jìn)程,進(jìn)入法治軌道,健全完善農(nóng)村土地的法律法規(guī)體系,確保農(nóng)業(yè)收益,讓廣袤農(nóng)村真正成為現(xiàn)代化的蓄水池。

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