郝永偉

不精準(zhǔn)立項(xiàng)不僅影響了立法質(zhì)量，還占用了寶貴的立法資源。要提高設(shè)區(qū)市的立法質(zhì)量，首先要解決的問(wèn)題是立項(xiàng)的精準(zhǔn)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)立項(xiàng)理念、立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、立項(xiàng)機(jī)制的研究，提出設(shè)區(qū)市立法立項(xiàng)精準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、引 言

立項(xiàng)是設(shè)區(qū)的市立法的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是設(shè)區(qū)的市立法工作鏈條的開(kāi)端，也是保證立法質(zhì)量的先決條件。2015年3月立法法修改后，設(shè)區(qū)的市陸續(xù)獲得了地方立法權(quán)，開(kāi)始了本地的立法工作。但是，由于立法經(jīng)驗(yàn)不足，立法能力有限，導(dǎo)致在設(shè)區(qū)市立法工作實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。其中，比較突出的問(wèn)題就是立法立項(xiàng)不夠精準(zhǔn)。主要表現(xiàn)是立項(xiàng)的隨意性較大，立項(xiàng)的理念不夠明晰，立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，立項(xiàng)機(jī)制還不夠完善。在設(shè)區(qū)市立法工作實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)有時(shí)候根據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)的指示立項(xiàng)，有時(shí)候根據(jù)部門(mén)報(bào)送的簡(jiǎn)單的題目立項(xiàng)，有時(shí)候僅憑主觀判斷立項(xiàng)，既沒(méi)有做前期的調(diào)研，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)家論證，對(duì)立法的必要性、合法性、可行性、立法成本效益等問(wèn)題缺乏科學(xué)論證和分析。這些憑感覺(jué)或者經(jīng)驗(yàn)立項(xiàng)、憑領(lǐng)導(dǎo)意志立項(xiàng)、憑部門(mén)熱情立項(xiàng)的立法項(xiàng)目，有的在起草或者審議過(guò)程中半途而廢，有的法規(guī)出臺(tái)后明顯缺乏可行性，有的法規(guī)甚至成為部門(mén)鞏固和擴(kuò)大權(quán)力與利益的工具。這樣的法規(guī)還占用了寶貴的立法資源，使一些社會(huì)急需的法規(guī)項(xiàng)目不能列入立法計(jì)劃。因此，對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法來(lái)說(shuō)，首先要解決的問(wèn)題是立項(xiàng)的精準(zhǔn)問(wèn)題，通過(guò)對(duì)立項(xiàng)理念、立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、立項(xiàng)機(jī)制的研究，提出設(shè)區(qū)市立法立項(xiàng)精準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)路徑，克服立法立項(xiàng)的恣意性，提高立法立項(xiàng)的科學(xué)性，確保設(shè)區(qū)市立法立項(xiàng)符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，回應(yīng)人民群眾的關(guān)切，發(fā)揮地方立法對(duì)地方治理現(xiàn)代化的助推和促進(jìn)作用。

二、樹(shù)立先進(jìn)的立項(xiàng)理念

立項(xiàng)理念是立項(xiàng)工作的重要指導(dǎo)，立項(xiàng)理念的格局高低直接決定了立項(xiàng)的科學(xué)化程度，甚至決定著整個(gè)設(shè)區(qū)市立法的成敗。因此，在設(shè)區(qū)市的立法中，首先應(yīng)當(dāng)樹(shù)立先進(jìn)的立項(xiàng)理念。什么是先進(jìn)的立項(xiàng)理念呢？筆者認(rèn)為，能夠保證設(shè)區(qū)市地方立法的質(zhì)量，保障地方立法取得實(shí)效的立項(xiàng)理念就是先進(jìn)的立項(xiàng)理念，依法立項(xiàng)、統(tǒng)籌兼顧、發(fā)揚(yáng)民主是設(shè)區(qū)市在地方立法中應(yīng)當(dāng)樹(shù)立的先進(jìn)的立項(xiàng)理念。

（一）依法立項(xiàng)。依法立項(xiàng)是依法立法的重要體現(xiàn)，是法治思維在立法中的直接反應(yīng)，是依法治國(guó)理念的貫徹落實(shí)，是立法立項(xiàng)理念的應(yīng)有之義。立法法第四條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！边@是立法法對(duì)立法工作的要求，也是對(duì)立法立項(xiàng)的要求。超越立法權(quán)限的立項(xiàng)，本身就是違法立法，制定的法規(guī)因不具有合法性而歸于無(wú)效。在立法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面準(zhǔn)確理解和遵守設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限，依法開(kāi)展立項(xiàng)工作。

一是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)依法可以規(guī)定的事項(xiàng)。根據(jù)立法法第七十三條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于設(shè)區(qū)市地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除只能制定法律的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)尚未制定地方性法規(guī)的，設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律、行政法規(guī)或者省、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)生效后，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。

二是設(shè)區(qū)的市可以制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。根據(jù)立法法第七十二條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。城鄉(xiāng)建設(shè)既包括城鄉(xiāng)道路、水電氣熱市政管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)管理除了包括對(duì)市容、市政等事項(xiàng)的管理，也包括對(duì)城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對(duì)行政管理事項(xiàng)的規(guī)范等。按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)包括對(duì)大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等的保護(hù)。歷史文化保護(hù)不僅包括對(duì)有物質(zhì)載體的歷史文化的保護(hù)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，也包括對(duì)歷史文化保護(hù)的具體措施，比如對(duì)歷史文化遺跡的規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)等。城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)事項(xiàng)后的“等”字，從立法原意講，應(yīng)該是等內(nèi)，不宜再做更加寬泛的理解。對(duì)遇到確實(shí)可能超越地方立法權(quán)限的問(wèn)題，要向地方黨委匯報(bào)清楚，必要時(shí)可與省、自治區(qū)溝通，取得指導(dǎo)；仍不清楚的，還可以通過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)同全國(guó)人大常委會(huì)法工委溝通[1]。

三是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的部門(mén)法歸屬。立法法規(guī)定設(shè)區(qū)的市“根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。但是，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)屬于哪個(gè)法律部門(mén)，法律沒(méi)有明確規(guī)定，學(xué)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題也少有研究探討。每一個(gè)法律部門(mén)都有不同的立法理念、立法原則、法律關(guān)系和法律責(zé)任，這些理念、原則、責(zé)任對(duì)于立法工作具有重要的指導(dǎo)意義。因此，需要對(duì)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的部門(mén)法歸屬進(jìn)行理論分析，以便設(shè)區(qū)市進(jìn)行精準(zhǔn)立項(xiàng)和精準(zhǔn)立法。筆者認(rèn)為，設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)根據(jù)內(nèi)容可以歸屬為行政法律部門(mén)、經(jīng)濟(jì)法律部門(mén)和民事法律部門(mén)。經(jīng)濟(jì)法被稱(chēng)為“管理者管理之法”，行政法被定位為“管理管理者之法”，設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)中大部分法律規(guī)范屬于經(jīng)濟(jì)法律部門(mén)和行政法律部門(mén)。立法法第八條規(guī)定民事基本制度應(yīng)當(dāng)制定法律，那么不是民事基本制度的民事事項(xiàng)，設(shè)區(qū)市可以依法制定地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)中這類(lèi)法律規(guī)范可以歸屬于民事法律部門(mén)。

（二）統(tǒng)籌兼顧。立法工作不僅涉及多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，涉及諸多上位法的規(guī)定，還需要社會(huì)各界的遵守和執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)行，立法工作需要統(tǒng)籌兼顧，綜合平衡各方利益和矛盾。因此，在立法立項(xiàng)時(shí)必須樹(shù)立統(tǒng)籌兼顧的理念。

一是通過(guò)立項(xiàng)的統(tǒng)籌兼顧實(shí)現(xiàn)立法資源的優(yōu)化配置。在地方治理中，城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃、污染防治和環(huán)境保護(hù)、自然資源的利用和保護(hù)、市場(chǎng)秩序管理、能源節(jié)約、產(chǎn)品質(zhì)量和安全、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和健康事業(yè)、信用和征信管理、歷史文化保護(hù)和傳承等領(lǐng)域，都是設(shè)區(qū)的市立法的重點(diǎn)。相對(duì)于快速增長(zhǎng)的立法需求，設(shè)區(qū)市的立法資源在一定時(shí)期內(nèi)顯得十分有限。在立法立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮立法資源的優(yōu)化配置，堅(jiān)持合理配置立法資源、提高立法效能的原則，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，避免重復(fù)立法，避免盲目立項(xiàng)。堅(jiān)持立法工作的長(zhǎng)期謀劃和合理布局，以科學(xué)制定立法計(jì)劃和立法規(guī)劃合理配置立法資源，通過(guò)立項(xiàng)必要性、可行性和合法性論證，確認(rèn)立法需求的真實(shí)性和急緩程度，推動(dòng)設(shè)區(qū)市立法工作有計(jì)劃、分步驟、有重點(diǎn)地開(kāi)展。

二是通過(guò)立項(xiàng)的統(tǒng)籌兼顧實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值的最大化。在一定社會(huì)歷史條件下，多元化的法律價(jià)值難以全部同時(shí)實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致法律價(jià)值產(chǎn)生沖突。為了把法律價(jià)值沖突控制在法律秩序允許的范圍內(nèi)，降低沖突的頻率和強(qiáng)度，需要對(duì)法律價(jià)值進(jìn)行整合。法律價(jià)值整合包括自由與秩序的整合、公平和效率的整合、失衡與均衡的整合等方面。立法的主要目的是既保證個(gè)人充分的自由，又保證社會(huì)秩序的良性發(fā)展；既要保證社會(huì)管理行為的公平，又要鼓勵(lì)社會(huì)效率的提高。通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)有效防止和矯正社會(huì)利益的失衡，達(dá)到社會(huì)各個(gè)群體利益的均衡，既要維護(hù)社會(huì)各個(gè)群體和層級(jí)的正當(dāng)利益，又要維護(hù)社會(huì)整體利益和秩序。設(shè)區(qū)市在立法立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將自由和秩序?qū)贡容^強(qiáng)烈、公平和效率兼顧比較困難、失衡程度比較凸顯而急需利益均衡的項(xiàng)目作為優(yōu)先考慮的立法項(xiàng)目，統(tǒng)籌兼顧社會(huì)整體利益與個(gè)體利益、社會(huì)秩序與個(gè)人自由、社會(huì)公平與社會(huì)效率，追求實(shí)質(zhì)公平和結(jié)果公平，兼顧形式公平和機(jī)會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)利益的平衡與和諧。

三是通過(guò)立項(xiàng)的統(tǒng)籌兼顧避免地方立法的碎片化現(xiàn)象。立法碎片化容易導(dǎo)致地方立法多而雜，易產(chǎn)生橫向沖突，易產(chǎn)生重復(fù)，導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)。設(shè)區(qū)市立法層級(jí)較低，大部分屬于補(bǔ)充立法和實(shí)施立法，主要是細(xì)化上位法的規(guī)定，承接頂層制度設(shè)計(jì)和上層制度設(shè)計(jì)，達(dá)到制度落地的目的。就是在地方創(chuàng)制性立法中，也主要突出實(shí)用性、地方性。由于地方立法的衡量標(biāo)準(zhǔn)是管用實(shí)用，大而全、原則性強(qiáng)、綜合性的法規(guī)一般達(dá)不到這樣的效果，因此地方立法也比較傾向于碎片化立法。立法碎片化不符合立法科學(xué)化的要求，設(shè)區(qū)市立法機(jī)關(guān)必須高度重視，采取有力措施加以預(yù)防和避免，不斷提高地方立法科學(xué)化水平。設(shè)區(qū)市在立法立項(xiàng)時(shí)，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的立法理念，科學(xué)論證立法項(xiàng)目邊界，準(zhǔn)確把握法規(guī)調(diào)整范圍的大小，做到科學(xué)界定立法范圍，使法規(guī)既不能太單薄，也不能太宏觀，實(shí)現(xiàn)立管用之法的目的。

（三）發(fā)揚(yáng)民主。民主是立法科學(xué)化和立法質(zhì)量的重要保證。立法法第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。” 立項(xiàng)民主是民主立法原則在立項(xiàng)工作中的具體運(yùn)用，是確保立項(xiàng)質(zhì)量的重要途徑。

一是在立法立項(xiàng)中廣泛征求意見(jiàn)。為了確保立項(xiàng)質(zhì)量，就必須實(shí)行開(kāi)門(mén)立項(xiàng)、民主立項(xiàng)，自覺(jué)將黨的群眾路線貫徹到立法立項(xiàng)工作中，傾聽(tīng)群眾心聲，掌握群眾意愿，滿(mǎn)足群眾需求，把法規(guī)立在群眾的心坎上。在設(shè)區(qū)市立法實(shí)踐中，對(duì)立法項(xiàng)目征求意見(jiàn)的范圍還比較窄。多數(shù)情況下，立法機(jī)關(guān)征求立法項(xiàng)目意見(jiàn)的范圍集中在政府部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、人大代表、政協(xié)委員和專(zhuān)家學(xué)者。對(duì)與立法項(xiàng)目緊密相關(guān)的居民群眾、青少年、企業(yè)職工等基層人員的意見(jiàn)，征求的還不夠。另外，征求意見(jiàn)的方式比較單一陳舊，主要方式是召開(kāi)座談會(huì)。筆者認(rèn)為，在地方立法中，召開(kāi)座談會(huì)的征求意見(jiàn)方式，可以節(jié)約調(diào)研成本和時(shí)間，能夠使參會(huì)人員互相啟發(fā)。但是，也難免存在礙于情面不愿提出尖銳意見(jiàn)、由于害怕追究責(zé)任不敢提出真實(shí)意見(jiàn)、由于參與人員眾多不想提出對(duì)其他參會(huì)人員不利的意見(jiàn)、受到其他參會(huì)人員的影響而不能堅(jiān)持自己的意見(jiàn)等問(wèn)題，影響了座談會(huì)征求意見(jiàn)發(fā)揚(yáng)民主的實(shí)效，甚至導(dǎo)致座談會(huì)征求意見(jiàn)流于形式，不能收到應(yīng)有的效果。因此，在對(duì)立法項(xiàng)目征求意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提煉征求意見(jiàn)的主題，采取個(gè)別征求意見(jiàn)的方式。個(gè)別征求意見(jiàn)，就是針對(duì)特定的立法項(xiàng)目和問(wèn)題，分別并且個(gè)別地征求不同對(duì)象的意見(jiàn)。這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的個(gè)別征求意見(jiàn)方式，能夠有效避免點(diǎn)對(duì)面的集體征求意見(jiàn)存在的問(wèn)題，保證良好的征求意見(jiàn)效果。在利用媒體征求意見(jiàn)時(shí)，不僅要注意利用官方媒體征求意見(jiàn)，還應(yīng)當(dāng)考慮利用新媒體、非官方媒體征求意見(jiàn)。

二是在立法立項(xiàng)中深入調(diào)研論證。深入調(diào)查研究，掌握第一手材料，研究社會(huì)現(xiàn)象的規(guī)律、本質(zhì)和發(fā)展趨勢(shì)，才能篩選出符合客觀規(guī)律和地方實(shí)際的優(yōu)質(zhì)立法項(xiàng)目。在立項(xiàng)工作中，需要有充足的時(shí)間，深入基層、深入一線、深入現(xiàn)實(shí)生活開(kāi)展調(diào)查研究，準(zhǔn)確掌握立法項(xiàng)目的第一手資料和數(shù)據(jù)，為精準(zhǔn)立項(xiàng)提供翔實(shí)的資料和有力的數(shù)據(jù)支撐。還應(yīng)當(dāng)對(duì)收集的一手資料進(jìn)行分析研究，通過(guò)現(xiàn)象分析本質(zhì)。立項(xiàng)的過(guò)程就是一個(gè)不斷分析總結(jié)升華，由感性認(rèn)識(shí)到理性認(rèn)識(shí)的過(guò)程。他山之石，可以攻玉，在立項(xiàng)的研究論證時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取外出學(xué)習(xí)考察、互相交流、共同研討等多種方式，準(zhǔn)確掌握外省市的立法項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)立法資源共享。在立項(xiàng)中，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法規(guī)項(xiàng)目比對(duì)研究法，對(duì)外地的已經(jīng)或者將要制定的法規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行比對(duì)研究，分析外地立法項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)和缺憾，并且密切結(jié)合本地實(shí)際情況，在充分吸收借鑒外地立項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)和智慧的基礎(chǔ)上，確定本地的立法項(xiàng)目，確保制定的法規(guī)能夠解決本地的實(shí)際問(wèn)題，增強(qiáng)立法的實(shí)用性。

三、堅(jiān)持科學(xué)的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)區(qū)市立法立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，凡是符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的可以立項(xiàng)，凡是不符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的，暫時(shí)不要立項(xiàng)，待以后符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)再考慮立項(xiàng)。根據(jù)立法的實(shí)際，設(shè)區(qū)市應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

（一）適法性?！胺ㄊ怯靡哉{(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要方法，但它不是唯一的方法。除法之外，還有政策、紀(jì)律、規(guī)章、道德、民約、公約、教規(guī)及其他社會(huì)規(guī)范，還有經(jīng)濟(jì)、行政、思想教育。”[2]法律不是解決所有社會(huì)問(wèn)題的鑰匙，在內(nèi)容十分豐富的社會(huì)生活中，法律可以調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也只是一小部分，有許多領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活，法律要么無(wú)法調(diào)整，要么調(diào)整的效果不盡人意。那些能夠用法律方法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活，就具有適法性?！斑m法性指社會(huì)問(wèn)題適不適合由法律規(guī)制和評(píng)價(jià)……評(píng)價(jià)要以法律的特點(diǎn)，如安定性、強(qiáng)制性為基礎(chǔ)，依據(jù)若干指標(biāo)展開(kāi)：有具體的規(guī)范義務(wù)人（自然人、法人和機(jī)構(gòu)）。所規(guī)范的事情有可重復(fù)性、普適性。”[3]設(shè)區(qū)市應(yīng)當(dāng)避免受到法律萬(wàn)能主義的影響，在立法立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)需要立法規(guī)范和調(diào)整的社會(huì)生活的適法性進(jìn)行分析論證，把符合適法性標(biāo)準(zhǔn)的立法項(xiàng)目列入立法計(jì)劃。適法性標(biāo)準(zhǔn)還要求，防止把地方政策條文無(wú)限制地上升為法律規(guī)范。在立項(xiàng)和起草法規(guī)草案時(shí)，對(duì)需要上升為法規(guī)的地方政策予以篩選，以適法性標(biāo)準(zhǔn)確定哪些政策條文應(yīng)當(dāng)被法律規(guī)范固定，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)道德、紀(jì)律、輿論、民約等方式調(diào)整，而不納入法律范疇。如果立法立項(xiàng)時(shí)不關(guān)注適法性問(wèn)題，將不能通過(guò)法律規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)納入了法律規(guī)范，就會(huì)導(dǎo)致地方立法的法律規(guī)則因群體龐大而操作性差的問(wèn)題，無(wú)法保證立法質(zhì)量和立法效益。

（二）普遍性。法律的基本屬性是普遍性，對(duì)社會(huì)上普遍存在的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，對(duì)社會(huì)中普遍的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整?！傲⒎ㄕ{(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有一定的普遍社會(huì)意義和重大性，如果一類(lèi)社會(huì)關(guān)系其社會(huì)影響較小，其影響面僅限于為數(shù)很少的幾個(gè)人，那么該社會(huì)關(guān)系是不適合運(yùn)用法律進(jìn)行調(diào)整的?！盵4]法律所要解決的問(wèn)題是社會(huì)上某一領(lǐng)域、某一方面、某一行業(yè)的帶有普遍性的問(wèn)題。設(shè)區(qū)市在確定立法項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確立法是要解決問(wèn)題的，所要解決的問(wèn)題，必須是客觀存在的，不能是主觀想象的；必須是反復(fù)出現(xiàn)的，不能是偶然發(fā)生的；必須是普遍的，不能是個(gè)別的。當(dāng)本地某一社會(huì)問(wèn)題長(zhǎng)期反復(fù)出現(xiàn)、由點(diǎn)到面、成為普遍的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，才可以考慮通過(guò)立法予以調(diào)整和規(guī)范。比如，電動(dòng)汽車(chē)管理問(wèn)題，如果道路上零星行駛幾輛電動(dòng)汽車(chē)，就沒(méi)有必要采取地方立法的方式對(duì)電動(dòng)汽車(chē)予以管理。只有道路上行駛的電動(dòng)汽車(chē)達(dá)到相當(dāng)大的數(shù)量，嚴(yán)重?cái)_亂了道路交通秩序，才能立法對(duì)電動(dòng)汽車(chē)行駛秩序進(jìn)行規(guī)范和管理。從這種視角分析，普遍性也是導(dǎo)致法律滯后性的重要原因。普遍性標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守法律面前人人平等的底線，制定的法規(guī)必須對(duì)這一類(lèi)社會(huì)現(xiàn)象普遍地平等地適用，不能差別適用。

（三）回應(yīng)性。設(shè)區(qū)市立法的最大特點(diǎn)是與基層群眾距離最近，這一特點(diǎn)就決定了設(shè)區(qū)市立法的基本要求是解決群眾關(guān)心的實(shí)際問(wèn)題。因此，設(shè)區(qū)市立法應(yīng)當(dāng)及時(shí)應(yīng)對(duì)本地社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，納入立法的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)充分滿(mǎn)足社會(huì)管理的迫切需要。充分利用社情民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和市長(zhǎng)熱線，認(rèn)真開(kāi)展研究分析，準(zhǔn)確篩選群眾最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問(wèn)題?；貞?yīng)性是有時(shí)效性的。當(dāng)某一社會(huì)生活打破了正常的社會(huì)秩序，對(duì)社會(huì)公共生活造成不利后果，對(duì)社會(huì)正常秩序造成嚴(yán)重影響，侵害社會(huì)公共利益，就需要及時(shí)考慮采取立法的方式加以解決。比如養(yǎng)狗現(xiàn)象，隨著本地養(yǎng)狗數(shù)量的增加，不文明養(yǎng)狗行為的增長(zhǎng)，對(duì)群眾的正常生活造成了嚴(yán)重影響，群眾對(duì)不文明養(yǎng)狗行為反應(yīng)十分強(qiáng)烈，就需要及時(shí)考慮用立法方式回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，及時(shí)制定出臺(tái)養(yǎng)犬管理法規(guī)。當(dāng)這種不利影響變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)考慮修改法規(guī)，修正規(guī)范和調(diào)整該領(lǐng)域社會(huì)生活的法律措施，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)生活的變化發(fā)展，以回應(yīng)性減輕法律的滯后性?；貞?yīng)性可以避免重復(fù)立法的現(xiàn)象。法律、行政法規(guī)、省級(jí)的地方性法規(guī)，或者部門(mén)規(guī)章和省級(jí)政府規(guī)章，如果完全能夠滿(mǎn)足本地的回應(yīng)性需求，這種回應(yīng)性就是上位法的執(zhí)行問(wèn)題，而不是立法缺失的制度供給不足的問(wèn)題。對(duì)于這種回應(yīng)性需求，只要加大執(zhí)法力度就可以滿(mǎn)足，沒(méi)有必要進(jìn)行重復(fù)性立法。

（四）可行性?？尚行允窃O(shè)區(qū)市立法的終極目標(biāo)追求，是立法質(zhì)量最重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。因此，設(shè)區(qū)市在立法立項(xiàng)時(shí)就必須高度重視法規(guī)的可行性。立法法第六條第二款規(guī)定，“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。”設(shè)區(qū)市立法的可行性要求設(shè)區(qū)市立法針對(duì)本地實(shí)際問(wèn)題設(shè)計(jì)符合本地實(shí)際的法律制度，提供精準(zhǔn)的制度供給。也就是說(shuō)，設(shè)區(qū)市的這種制度供給應(yīng)當(dāng)能夠執(zhí)行。根據(jù)立法的不同階段，可行性可以分為立項(xiàng)的可行性和具體法律制度的可行性?xún)蓚€(gè)方面。立項(xiàng)的可行性是前提和基礎(chǔ)，如果法規(guī)項(xiàng)目沒(méi)有可行性，那么這個(gè)法規(guī)的具體制度設(shè)計(jì)的可行性就無(wú)從談起。在設(shè)區(qū)市的立法中，首先應(yīng)當(dāng)考慮立項(xiàng)的可行性，然后在立法過(guò)程中再重點(diǎn)考慮具體法律制度的可行性問(wèn)題。法規(guī)立項(xiàng)的可行性要考慮的問(wèn)題是，這一項(xiàng)目是否符合本地實(shí)際，出臺(tái)時(shí)機(jī)是否成熟，規(guī)范和調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是否明確具體，該法規(guī)的立法工作能否順利推進(jìn)，立法的預(yù)期效果能否實(shí)現(xiàn)等。比如，上位法近期可能出臺(tái)或者修改，以該上位法為依據(jù)的立法項(xiàng)目就不能急于立項(xiàng)；社會(huì)各界意見(jiàn)分歧較大，立法條件尚不成熟的立法項(xiàng)目，也不要急于立項(xiàng)?？尚行赃€應(yīng)當(dāng)涵蓋地方特色，只有突出地方特色的法規(guī)，才能解決本地特有的問(wèn)題和矛盾。但是設(shè)區(qū)市立法應(yīng)當(dāng)避免為了特色而特色，片面強(qiáng)調(diào)標(biāo)新立異，而不顧本地的實(shí)際情況，甚至因?yàn)橥怀龅胤教厣绊懣尚行浴?/p>

四、建立完善的立項(xiàng)機(jī)制

地方性法規(guī)如同國(guó)家法律一樣，具有權(quán)威性、法理性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。地方性法規(guī)一經(jīng)公布施行，就具有了強(qiáng)制力。這就要求，從選擇立法項(xiàng)目開(kāi)始，地方立法機(jī)關(guān)就應(yīng)該把好“質(zhì)量關(guān)”，堅(jiān)持“質(zhì)量第一”“寧缺毋濫”的原則。設(shè)區(qū)市在立法中，需要建立完善的立法立項(xiàng)機(jī)制，嚴(yán)把立法源頭質(zhì)量關(guān)，以工作機(jī)制保證立法立項(xiàng)的科學(xué)性。筆者認(rèn)為，完善的立項(xiàng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括立法項(xiàng)目匯集制度、立法項(xiàng)目研判制度、立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度。

（一）立法項(xiàng)目匯集制度。拓展立法項(xiàng)目的來(lái)源，廣泛匯集立法項(xiàng)目，是保證立法項(xiàng)目質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法民主立法的重要途徑。立法項(xiàng)目的匯集制度包括立法機(jī)關(guān)對(duì)立法項(xiàng)目的征集和收集兩個(gè)方面。第一，立法機(jī)關(guān)對(duì)立法項(xiàng)目的征集，是立法機(jī)關(guān)發(fā)布征集立法建議項(xiàng)目的通知和公告，從立法機(jī)關(guān)外部公開(kāi)征集立法建議項(xiàng)目。不僅本市的公民和單位可以提出立法建議項(xiàng)目，市外的單位和個(gè)人也可以提出關(guān)于本市的立法建議項(xiàng)目。對(duì)于單位提出的立法項(xiàng)目應(yīng)有較高要求，應(yīng)當(dāng)送交立法項(xiàng)目建議書(shū)，寫(xiě)明建議項(xiàng)目名稱(chēng)、立法的必要性合理性可行性、立法依據(jù)、需要立法解決的主要問(wèn)題、擬采取的對(duì)策措施、立法效益預(yù)期。對(duì)公民個(gè)人的立法建議項(xiàng)目的要求相對(duì)較低，可以只寫(xiě)明建議項(xiàng)目名稱(chēng)、立法的必要性合理性可行性，及需要通過(guò)立法解決的主要問(wèn)題和初步建議意見(jiàn)。立法準(zhǔn)備工作較為充分的單位和個(gè)人，可以提供法規(guī)草案、法規(guī)草案說(shuō)明、立法參考資料及調(diào)研論證報(bào)告等。有權(quán)提出地方性法規(guī)案的機(jī)關(guān)提出的立法項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)附法規(guī)草案文本。第二，立法機(jī)關(guān)對(duì)立法項(xiàng)目的收集，是立法機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)研究國(guó)內(nèi)外、市內(nèi)外的立法動(dòng)態(tài)，收集適合本市的立法項(xiàng)目或者市外已經(jīng)或者將要啟動(dòng)的立法項(xiàng)目，結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)這些立法項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研分析，認(rèn)真比對(duì)評(píng)判，從中篩選出適應(yīng)本地實(shí)際、針對(duì)本地實(shí)際問(wèn)題的具有參考價(jià)值的立法項(xiàng)目。立法機(jī)關(guān)對(duì)立法項(xiàng)目的收集，是立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法立項(xiàng)的具體體現(xiàn)。在目前設(shè)區(qū)市的立法實(shí)踐中，普遍存在由人大主動(dòng)提出的立法項(xiàng)目少的現(xiàn)象，絕大部分立法項(xiàng)目是由政府及其職能部門(mén)提出的， 導(dǎo)致政府主導(dǎo)法規(guī)立項(xiàng)的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象的存在，難以避免以立法突出本部門(mén)利益，甚至以立法推脫管理責(zé)任、維護(hù)部門(mén)利益，導(dǎo)致立法質(zhì)量與立法實(shí)效不高。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，在很大程度上是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)對(duì)立法項(xiàng)目的收集工作薄弱。因此，目前加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的立法項(xiàng)目收集工作非常迫切。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立法項(xiàng)目的征集和收集工作結(jié)合起來(lái)，立法機(jī)關(guān)收集篩選的立法項(xiàng)目如果與從外部征集的立法項(xiàng)目相契合，則說(shuō)明該立法項(xiàng)目具有很強(qiáng)的科學(xué)性。

（二）立法項(xiàng)目研判制度。對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)質(zhì)性研判，是立項(xiàng)精準(zhǔn)化和科學(xué)性的重要保障。在設(shè)區(qū)市的立法實(shí)踐中，有的設(shè)區(qū)市人大的立項(xiàng)工作，僅僅限于對(duì)政府部門(mén)立法項(xiàng)目的提出進(jìn)行組織、督促、匯總等程序性工作，不對(duì)立法項(xiàng)目的內(nèi)容、可行性、成熟度等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性研判，導(dǎo)致一些立法項(xiàng)目自立項(xiàng)之初就沒(méi)有客觀精準(zhǔn)地反映立法需求，嚴(yán)重影響法規(guī)質(zhì)量。為了確保設(shè)區(qū)市立法立項(xiàng)的科學(xué)性及可操作性，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立完善的立法項(xiàng)目研判制度。立法項(xiàng)目研判制度包括對(duì)匯集的立法項(xiàng)目進(jìn)行篩查、論證、預(yù)期評(píng)估三個(gè)方面。立法項(xiàng)目的篩查，主要是對(duì)匯集的立法建議項(xiàng)目的形式要件進(jìn)行篩選審查。經(jīng)過(guò)篩查后，應(yīng)當(dāng)對(duì)初步確定的立法建議項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查論證，確保立法項(xiàng)目符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)需要，可以開(kāi)展進(jìn)一步的調(diào)研。立項(xiàng)效果預(yù)期評(píng)估是對(duì)擬立法的項(xiàng)目可能產(chǎn)生的效果進(jìn)行評(píng)估，避免立法工作完成后，法規(guī)不能達(dá)到預(yù)期效果，甚至出現(xiàn)不利后果。經(jīng)過(guò)研判的立法項(xiàng)目，其立法解決的問(wèn)題明確；擬設(shè)定的主要制度、措施無(wú)法通過(guò)其他制度、措施替代，或者以其他制度、措施替代達(dá)不到應(yīng)有效果；所涉及的管理體制和矛盾能夠得到解決；擬設(shè)定的主要制度能夠有效施行，法規(guī)的實(shí)施成本能夠被社會(huì)所承受；法規(guī)案草稿已基本成型。在立法項(xiàng)目研判中，應(yīng)當(dāng)防止以下項(xiàng)目立項(xiàng)：擬規(guī)定的主要內(nèi)容與上位法相抵觸或者超越地方立法權(quán)限的；所涉及社會(huì)關(guān)系應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策措施或者道德規(guī)范調(diào)整，不需要或者不宜通過(guò)法律手段調(diào)整的；擬規(guī)定的主要內(nèi)容有可能照抄照搬上位法，或者所規(guī)定內(nèi)容較為空泛的；相關(guān)法律、行政法規(guī)、省地方性法規(guī)能基本滿(mǎn)足地方需要，或者國(guó)家、省正在制定相關(guān)法律法規(guī)的；擬制定的法規(guī)所依據(jù)的上位法正在修改或者即將修改的；政府制定的規(guī)章施行不滿(mǎn)兩年且無(wú)特殊情況需要上升為地方性法規(guī)的；擬解決的主要問(wèn)題可以通過(guò)其他立法項(xiàng)目歸并解決的；單純調(diào)整部門(mén)內(nèi)部關(guān)系及工作事項(xiàng)的；擬解決的主要問(wèn)題屬于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等由政府自行可以解決的；執(zhí)行效果可能不理想的。

（三）立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度。建立立法項(xiàng)目庫(kù)，儲(chǔ)存立法項(xiàng)目，并不斷更新充實(shí)立法項(xiàng)目庫(kù)的內(nèi)容，是科學(xué)立項(xiàng)的重要保障。立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法項(xiàng)目的匯集和研判，對(duì)目前不符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的立法項(xiàng)目、立法時(shí)機(jī)不成熟的立法項(xiàng)目等作為儲(chǔ)備項(xiàng)目，納入立法項(xiàng)目庫(kù)。立法機(jī)關(guān)組成人員提出的議案建議項(xiàng)目，通過(guò)立法后評(píng)估、法規(guī)清理、執(zhí)法檢查、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)制定、修改或者廢止的法規(guī)項(xiàng)目，立法機(jī)關(guān)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)通過(guò)調(diào)查研究提出的建議項(xiàng)目等也需納入立法項(xiàng)目庫(kù)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)入庫(kù)的立法儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)管理，主要包括動(dòng)態(tài)管理、分類(lèi)管理和排序管理。動(dòng)態(tài)管理是立法機(jī)關(guān)對(duì)立法項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行定期更新，一般每年調(diào)整一次，不斷充實(shí)新的立法儲(chǔ)備項(xiàng)目，淘汰經(jīng)過(guò)論證后不易立法的落后項(xiàng)目。分類(lèi)管理是立法機(jī)關(guān)按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)立法項(xiàng)目庫(kù)中的立法儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行合理分類(lèi)，根據(jù)不同類(lèi)別確定負(fù)責(zé)的部門(mén)和調(diào)研工作。排序管理是立法機(jī)關(guān)根據(jù)輕重緩急、成熟程度、出臺(tái)時(shí)機(jī)、難易程度等情況，對(duì)立法項(xiàng)目庫(kù)中的立法儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行合理排序，優(yōu)先安排排序在前的立法項(xiàng)目列入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃。對(duì)納入立法項(xiàng)目庫(kù)的地方性法規(guī)儲(chǔ)備項(xiàng)目，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)搜集立法參考資料，開(kāi)展有關(guān)調(diào)查研究，為立法儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)入立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃做好準(zhǔn)備。

注釋?zhuān)?/p>

[1]李適時(shí)：《在第二十二次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的小結(jié)》，載人民網(wǎng)2016年9月14日。

[2]張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2007年2月第3版，第87頁(yè)。

[3]鄭永流：《中國(guó)問(wèn)題及其法學(xué)辨析》，載《清華法學(xué)》2016年第2期，第15頁(yè)。

[4]李喻清：《法律社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，上海大學(xué)出版社2009年版，第113頁(yè)。

（作者單位：山東省濟(jì)寧市人大常委會(huì)法工委。本文系山東省人大工作理論研究會(huì)2017年度研究課題《地方立法立項(xiàng)機(jī)制研究》〔課題編號(hào)2017SDRDYJHKT2-09〕的階段性成果）