龍生平

[摘 要]

我國(guó)易地扶貧搬遷主要針對(duì)生態(tài)貧困區(qū)，可實(shí)現(xiàn)緩解貧困、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和開(kāi)發(fā)利用土地資源等多重目標(biāo)，打破“貧困→環(huán)境退化→加劇貧困”惡性循環(huán)。寧夏平羅縣“插花移民”采取“大分散、小集中”或“組團(tuán)式”的方式，利用多個(gè)目標(biāo)村莊，把移民分散安置到退出產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民所在村組集中（小集中），不進(jìn)行集中安置，解決移民安置中“成本高、教育難、就業(yè)難、融入難”等問(wèn)題。提高移民的生存能力，真正把移民“移活”；最大限度盤(pán)活農(nóng)村資源，提升脫貧工作的質(zhì)量和水平；給移民后代帶來(lái)希望，解決貧困代際傳遞的根本性問(wèn)題?！安寤ㄒ泼瘛笔且豁?xiàng)政策性強(qiáng)、創(chuàng)新性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要充分測(cè)算和利用農(nóng)村客觀存在的“插花移民”吸納空間，及時(shí)跟進(jìn)政策配套和部門(mén)協(xié)調(diào)以及農(nóng)村公共服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]

易地搬遷；插花移民；精準(zhǔn)脫貧

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2018）03009006

易地搬遷安置，是指把居住在深山、高寒、生態(tài)脆弱區(qū)以及艱苦地區(qū)的貧困農(nóng)戶搬遷到條件較好的地區(qū)，從根本上解決困擾他們生存的問(wèn)題，是扶貧脫貧的一種重要方式。貧困與生態(tài)環(huán)境脆弱往往是共存共生的，貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，在原地實(shí)現(xiàn)脫貧難度較大，即使依靠外界力量脫貧，也會(huì)因自然災(zāi)害及生態(tài)條件影響極易返貧，因此易地搬遷安置是解決貧困問(wèn)題的重要舉措[1]。中央提出全面實(shí)施脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后，各地因地制宜開(kāi)展了形式多樣的移民安置行動(dòng)，“十二五”期間國(guó)家累計(jì)搬遷貧困人口591萬(wàn)人，其中寧夏實(shí)現(xiàn)移民安置35萬(wàn)人[2]。 “十三五”期間，國(guó)家計(jì)劃用五年時(shí)間再搬遷1000萬(wàn)貧困人口，“挪窮窩”與“換窮業(yè)”并舉，實(shí)現(xiàn)有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧。易地扶貧搬遷的任務(wù)十分艱巨，應(yīng)選取適宜的方式方法，因地制宜實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

寧夏易地搬遷扶貧規(guī)模大、時(shí)間長(zhǎng)，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，形成了扶貧搬遷中的寧夏模式。在易地搬遷過(guò)程中，寧夏以新建移民村集中安置為主，也有一些地方采取了插花式的分散安置，包括允許一些移民投親靠友，一部分移民被安置在自然條件較好的村莊中，與村莊原居民插花居住[3]。平羅縣在移民安置中，緊緊抓住農(nóng)村改革試驗(yàn)的任務(wù)和機(jī)遇，針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民定居后已脫離農(nóng)村，不再依賴土地生活，愿意有償退出承包地、宅基地和房屋這一現(xiàn)實(shí)情況，采取收儲(chǔ)閑置住房和利用閑置宅基地新建住房相結(jié)合的方式，因地制宜地實(shí)現(xiàn)了移民安置與閑置資源盤(pán)活利用的有機(jī)結(jié)合，取得了“政府滿意、退出農(nóng)民滿意、移民滿意”的成效，摸索出一條精準(zhǔn)扶貧的新路子。研究、總結(jié)平羅縣在易地移民安置中的做法、經(jīng)驗(yàn)，有益于加快推進(jìn)全國(guó)扶貧脫貧攻堅(jiān)、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)。

一、 易地搬遷與生態(tài)移民

（一） 我國(guó)的易地搬遷安置。我國(guó)自2001開(kāi)始實(shí)施易地扶貧搬遷。我國(guó)的易地扶貧搬遷主要針對(duì)生態(tài)貧困區(qū)，可同時(shí)實(shí)現(xiàn)緩解貧困、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和開(kāi)發(fā)利用土地資源等多重目標(biāo)，是打破“貧困→環(huán)境退化→加劇貧困”惡性循環(huán)的有效辦法，是解決生態(tài)貧困問(wèn)題的根本方法。十多年來(lái)，一些地方根據(jù)本地實(shí)際情況，統(tǒng)籌各類資金，實(shí)施了扶貧移民、生態(tài)移民、避災(zāi)搬遷等移民搬遷工程，全國(guó)一盤(pán)棋，累計(jì)搬遷1200萬(wàn)人以上，取得明顯的成效。一是建設(shè)并完善安置住房和安置區(qū)的水、路、電、氣、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，大幅改善和提升貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。二是引導(dǎo)和幫助搬遷者實(shí)施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工程、培育和發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，提高搬遷者的勞動(dòng)收入，幫助搬遷者加快了脫貧致富的步伐，改變?cè)岢龅亍霸礁F越墾、越墾越窮”的狀況，有力地遏制住原搬出地區(qū)生態(tài)惡化的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富與生態(tài)保護(hù)“雙贏”的結(jié)果。三是我國(guó)的易地搬遷安置進(jìn)行大量的規(guī)劃、組織和動(dòng)員，充分考慮搬遷群眾的意愿，總體上產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，受到搬遷者的普遍歡迎。

（二） 國(guó)外生態(tài)移民典型案例。國(guó)外沒(méi)有易地扶貧搬遷概念，與此相近的概念是生態(tài)移民。中國(guó)的易地扶貧安置與國(guó)外的生態(tài)移民搬遷安置在組織方式、建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施目的方面是一致的?！吧鷳B(tài)移民”是人群由于某種自然災(zāi)害（如龍卷風(fēng)、颶風(fēng)以及沙塵暴等所造成的遷移）、環(huán)境的崩潰而造成的遷移或生態(tài)環(huán)境的持續(xù)緩慢退化所造成的遷移[4]。國(guó)外生態(tài)移民安置主要有一次補(bǔ)貼性移民安置和長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)性移民安置兩種類型[5]。一是泰國(guó)農(nóng)村移民扶貧。泰國(guó)南北差別極大，北部少數(shù)民族居多、經(jīng)濟(jì)文化落后，每平方千米居住25人以上，以原始農(nóng)業(yè)為主，墾殖嚴(yán)重，農(nóng)作物產(chǎn)量極低，每2年～3年遷徙異地耕作，導(dǎo)致自然和生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，珍稀動(dòng)植物銳減。另一方面，罌粟種植成為北部“山民”的主業(yè)，制、販、吸毒泛濫，造成了封閉、落后、貧困的生活環(huán)境和惡劣的社會(huì)環(huán)境。1969年泰國(guó)推出《國(guó)王計(jì)劃》，建立4個(gè)“山民自主居住區(qū)”，結(jié)束刀耕火種的落后生產(chǎn)，鏟除鴉片生產(chǎn)，森林等資源得到有效的保護(hù)和改善，農(nóng)民生活大大提高[6]。二是蘇丹農(nóng)村移民扶貧。20世紀(jì)80年代蘇丹達(dá)爾富爾北部干旱及荒漠化嚴(yán)重，降水量銳減，農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收，當(dāng)?shù)卣黄葘?shí)施移民安置。一是在已經(jīng)建成的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行安置，同時(shí)擴(kuò)大已有農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模。二是重新選擇安置點(diǎn)，國(guó)家通過(guò)提供交通、糧食、搭建房屋所需的原材料、種子、勞動(dòng)工具等予以援助，并在安置點(diǎn)建設(shè)衛(wèi)生室、學(xué)校、辦公場(chǎng)所和小市場(chǎng)等公共設(shè)施[7]。三是南非索韋托貧民窟搬遷安置。南非市場(chǎng)化發(fā)展過(guò)快，超過(guò)市政投資基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的速度，住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)凸顯，導(dǎo)致貧民窟和棚戶區(qū)數(shù)量激增，供水短缺，居住條件差，醫(yī)藥衛(wèi)生和生活必需品匱乏。1994年，南非政府啟動(dòng)基本服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，重點(diǎn)解決住房問(wèn)題。到2001年，建設(shè)住房113萬(wàn)套，并通過(guò)政府補(bǔ)貼金支持自主建房[8]。

（三）國(guó)外生態(tài)移民的經(jīng)驗(yàn)。世界各國(guó)因自然環(huán)境、資源狀況、經(jīng)濟(jì)水平和歷史人文的不同，選擇不同的移民搬遷安置方式，在政策扶持、補(bǔ)貼、組織、國(guó)際援助和環(huán)境保護(hù)方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。一是普遍建立靈活高效的財(cái)政支持體系。財(cái)政資金在移民安置過(guò)程中至關(guān)重要，包括醫(yī)療、教育、道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施，特別是住房建設(shè)。蘇丹達(dá)爾富爾政府為移民提供建房用的原料，以降低房屋建設(shè)成本；南非對(duì)月收入低于1500蘭特的貧困人群給予16000蘭特的住房補(bǔ)貼，用于改善居住條件。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，受物價(jià)、勞動(dòng)力成本和通貨膨脹等因素影響，移民安置成本逐漸上升，各國(guó)及時(shí)調(diào)整安置補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以適應(yīng)變化要求。二是注重發(fā)揮非政府組織的作用。非政府組織在移民安置過(guò)程中在推動(dòng)基層活力及開(kāi)展工作方面發(fā)揮了重要作用。非政府組織直接深入社會(huì)底層，能為群眾所接受。如在印度野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)移民安置項(xiàng)目中，非政府組織努力與準(zhǔn)移民建立共識(shí)，不斷尋求解決安置過(guò)程中人們的憂慮、恐懼等問(wèn)題，協(xié)助政府有關(guān)部門(mén)順利推進(jìn)安置計(jì)劃的實(shí)施。三是充分吸取搬遷群眾的意見(jiàn)。實(shí)踐表明，促進(jìn)貧困人口移民安置的過(guò)程，也是政府不斷提高自身能力建設(shè)的過(guò)程，應(yīng)尊重群眾意見(jiàn)和建議，使得搬遷移民的意見(jiàn)能夠融入決策。蘇丹達(dá)爾富爾在安置過(guò)程中賦予搬遷移民足夠的自主權(quán)利，包括學(xué)校、醫(yī)院的位置選擇、居民區(qū)道路的設(shè)計(jì)等。居民參與決策能增強(qiáng)搬遷農(nóng)戶建設(shè)家園的積極性、激發(fā)主人翁意識(shí)，也能減少來(lái)自同一部落或民族之間潛在的沖突，適應(yīng)性強(qiáng)、過(guò)渡時(shí)間短。國(guó)外移民安置及生態(tài)移民的基本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)深化異地搬遷，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

二、平羅縣“插花移民”基本做法

“插花移民”是對(duì)移民不進(jìn)行集中安置，而是采取“大分散、小集中”或“組團(tuán)式”的方式，利用多個(gè)目標(biāo)村莊，把移民分散安置到退出產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民所在村組集中（小集中），解決了移民安置中“成本高、教育難、就業(yè)難、融入難”等突出問(wèn)題。

（一）創(chuàng)新安置思路，變移植為嫁接，把農(nóng)民產(chǎn)權(quán)自愿有償退出與貧困山區(qū)移民安置有機(jī)結(jié)合。平羅縣充分利用農(nóng)村既有的承包地、宅基地和房屋閑置資源，緊緊把握全國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革試驗(yàn)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)、農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)和改革機(jī)遇，結(jié)合農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款國(guó)家級(jí)改革試點(diǎn)機(jī)遇，允許具備一定條件的農(nóng)民自愿有償退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，結(jié)合移民需求和本地農(nóng)民實(shí)際情況，有組織、有計(jì)劃地實(shí)行宅基地和農(nóng)地的集體收儲(chǔ)，并對(duì)收儲(chǔ)的房屋進(jìn)行維修完善，將收儲(chǔ)的土地和住宅用于安置來(lái)自貧困山區(qū)的移民，實(shí)現(xiàn)集體收儲(chǔ)與移民需求的有效對(duì)接。本地農(nóng)民自愿報(bào)名退出宅基地和部分承包農(nóng)田，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，村、鄉(xiāng)評(píng)議后，村集體進(jìn)行收儲(chǔ)并給予退出補(bǔ)償。整個(gè)辦理過(guò)程評(píng)估公開(kāi)、權(quán)力下放。

（二）凝聚政策合力，提高扶貧精準(zhǔn)度，為移民脫貧打點(diǎn)滴、疏經(jīng)絡(luò)。為增強(qiáng)移民內(nèi)生脫貧動(dòng)力和能力，平羅縣通過(guò)一系列農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款與農(nóng)村金融創(chuàng)新政策扶持，將資源聚集在“戶”上。平羅縣政府出臺(tái)了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，給插花安置的移民及時(shí)辦理“三權(quán)”權(quán)屬變更證明，允許移民用“三權(quán)”證書(shū)辦理抵押貸款，進(jìn)一步幫助移民拓寬融資渠道。平羅縣制定政策，依法將移民確認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)成員，移民與原住戶同樣享受所有涉農(nóng)支農(nóng)政策和集體經(jīng)濟(jì)收益分配。為保證工作的順利進(jìn)行，平羅縣同時(shí)出臺(tái)多項(xiàng)配套政策，如《平羅縣農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲(chǔ)暫行辦法》，從退出原則、退出條件、退出程序、收儲(chǔ)補(bǔ)償、退出土地和房屋處置、資金籌措和管理以及保障機(jī)制等方面進(jìn)行明確規(guī)定，給插花移民的順利進(jìn)行提供規(guī)范章程，使得插花移民的前期、中期和后期工作有序開(kāi)展，有章可依。平羅縣設(shè)立13個(gè)村鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，并成立縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，同時(shí)簡(jiǎn)化貸款程序，方便移民貸款。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督示范，減少“排異反應(yīng)”，用“脫貧測(cè)度”和“鄰里效應(yīng)”促進(jìn)移民的社會(huì)融入。插花安置移民為精準(zhǔn)脫貧創(chuàng)造了條件：為每戶插花移民分配5畝二等以上水澆地，移民可以用現(xiàn)有的圈舍發(fā)展特色養(yǎng)殖，從產(chǎn)業(yè)上保證了移民穩(wěn)定增收；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開(kāi)展了農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)、電子商務(wù)、電焊、挖掘機(jī)司機(jī)、裝載機(jī)司機(jī)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、手工制品等技能培訓(xùn)，使移民人均掌握 1項(xiàng)或2 項(xiàng)實(shí)用技術(shù)，從創(chuàng)業(yè)渠道上保證了插花移民穩(wěn)定增收；將上學(xué)、就醫(yī)納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理系統(tǒng)，保證了移民入學(xué)率和基本醫(yī)療；及時(shí)為移民辦理權(quán)屬變更，頒發(fā)權(quán)證，依法將移民確認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)成員，使其享受所有涉農(nóng)支農(nóng)政策和集體經(jīng)濟(jì)收益分配。平羅縣整合社會(huì)扶貧力量，增大“外接”扶貧力度，通過(guò)對(duì)接市級(jí)107個(gè)單位和縣級(jí)76個(gè)單位“幫扶到戶”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧“輸血”與“造血”的結(jié)合。通過(guò)“扶貧”檔案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部充當(dāng)信息員和監(jiān)督員，及時(shí)了解扶貧脫貧進(jìn)程，建立觀測(cè)脫貧機(jī)制。通過(guò)采取“增收與農(nóng)民勤勞相結(jié)合、減支與農(nóng)民需求優(yōu)化相結(jié)合”的方式，讓國(guó)家的扶貧政策從臺(tái)賬上、文件上落實(shí)到農(nóng)民手上。為避免矛盾產(chǎn)生，安置插花移民采用一村接納幾戶的方式，實(shí)現(xiàn)“行政小塊化”管理。插花移民戶在本地村組農(nóng)戶先進(jìn)思想意識(shí)的影響和引領(lǐng)示范下，由村干部直接指導(dǎo)幫助開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，掌握生產(chǎn)技能。引導(dǎo)鄰里之間幫傳幫帶、幫耕幫種，幫助移民實(shí)施創(chuàng)業(yè)或從事勞務(wù)工作，加快了脫貧致富目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。移民戶參加村里婚喪嫁娶、婦女興趣小組，子女結(jié)伴上下學(xué)，移民的社會(huì)融入更加順暢。

三、“插花移民”取得的成效

平羅縣的“插花移民”方式新、力度大、效率高，移民反悔少、評(píng)價(jià)高、成效顯著。移民不再“撤不走、留不下、兩頭跑”，基本實(shí)現(xiàn)了“搬得來(lái)、穩(wěn)得住、管得好、能致富”。

（一）降低了易地移民安置的綜合成本。平羅縣新的移民安置方式直接激活了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，一攬子解決了農(nóng)村土地、房屋閑置問(wèn)題、移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和配套設(shè)施建設(shè)問(wèn)題等。插花安置移民解決了農(nóng)村資源閑置問(wèn)題，提高了農(nóng)村資源利用率，拓寬了農(nóng)村資源有效利用渠道。一是通過(guò)收儲(chǔ)基金與移民專項(xiàng)使用資金相結(jié)合，減少了集體收儲(chǔ)資金壓力。二是移民插花安置到現(xiàn)有村組，不再新設(shè)村委“兩委”班子、新增村干部，管理上實(shí)現(xiàn)“小單元”，使移民社會(huì)管理工作快速步入有序化、正?；?，降低了政府社會(huì)管理成本。三是將移民進(jìn)行插花安置，可直接利用當(dāng)?shù)卦械尼t(yī)療、教育、衛(wèi)生、宗教等服務(wù)設(shè)施，移民入住后，可及時(shí)安排孩子上學(xué)、就醫(yī)、參加宗教活動(dòng)，節(jié)約了資金和土地，降低了政府服務(wù)成本和移民成本。

（二）提升了易地移民的安置效率?！安寤ㄒ泼瘛笔挂椎匕徇w安置的實(shí)施效率有明顯提高，省錢(qián)、省力、省時(shí)。目前平羅縣“插花移民”已安置移民1628戶、9646人。集中移民安置的戶均費(fèi)用是25萬(wàn)，“插花移民”只要16萬(wàn)元，極大降低了政府安置成本。集中安置時(shí)農(nóng)戶平均投入5萬(wàn)元～10萬(wàn)元，“插花移民”只要2萬(wàn)元左右即可入住，大大降低了農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。收儲(chǔ)房屋修繕裝修后可立即入住，一般只要3個(gè)月，耕地即到即用；而集中安置點(diǎn)建設(shè)至少要1年，并且耕地由于開(kāi)發(fā)自沙荒地，需要育熟?！安寤ㄒ泼瘛辈挥眯略O(shè)村級(jí)“兩委”班子，不用新建道路、學(xué)校、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和清真寺，也不用再投入新的管理服務(wù)人員，政府的管理和服務(wù)成本均有所下降。移民和當(dāng)?shù)鼐用裣碛型瑯拥墓卜?wù)，就業(yè)更容易，子女接受教育更方便。

（三）移民有了更高的安置滿意度。移民搬遷前處于“山大、溝深、無(wú)水、無(wú)路、無(wú)地、收入低”狀態(tài)，搬遷后安置點(diǎn)均選擇交通便捷、基礎(chǔ)設(shè)施完善、經(jīng)濟(jì)條件好的中心村或保留莊點(diǎn)，按照“七通”（通水、通路、通車、通廣播電視、通郵、通電話、通網(wǎng)絡(luò)）及“七近”（離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近、離學(xué)校近、 離村部近、離鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院近、離超 市近、離文化廣場(chǎng)近、離環(huán)保設(shè)施近） 的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了建設(shè)和完善，移民成為當(dāng)?shù)匦戮用窈螅a(chǎn) 生活環(huán)境、用水、通信、道路交通等方面與山區(qū)相比，得到極大改善，出行、上學(xué)、 就醫(yī)等都很方便，生活水平明顯提高。集中移民安置在育熟沙荒地前期每畝僅有300元收入，而“插花移民”可以直接使用農(nóng)戶退出的成熟水澆地，能夠馬上投入生產(chǎn)，畝收入在1000元以上，戶均耕地5畝以上，收入基本有保障。市、縣兩級(jí)政府對(duì)“三權(quán)”的確權(quán)登記、評(píng)估補(bǔ)償、交易流轉(zhuǎn)、退出收儲(chǔ)、重新分配做出詳細(xì)規(guī)定，讓“插花移民”有制度可循、有法可依。移民可以提前到遷入地看查，滿意后再搬遷。遷入農(nóng)戶房子大、院子大、投入少、設(shè)施全，遷出農(nóng)戶閑置資產(chǎn)能變現(xiàn)、補(bǔ)償高。根據(jù)移民回訪、現(xiàn)場(chǎng)咨詢，移民對(duì)“插花移民”的滿意度很高。

（四）農(nóng)村公共服務(wù)品質(zhì)進(jìn)一步改善。通過(guò)收儲(chǔ)農(nóng)戶閑置的宅基地用于安置移民，可以逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民適度規(guī)模和集中居住，為改善農(nóng)村面貌，實(shí)施各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)創(chuàng)造了條件。由于“插花移民”將移民分散到各個(gè)自然村，精準(zhǔn)扶貧對(duì)接準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，村鎮(zhèn)干部和村組干部服務(wù)指向性強(qiáng)，更容易實(shí)現(xiàn)一對(duì)一幫扶，脫貧更精準(zhǔn)，移民融入社會(huì)更快。

四、平羅縣“插花移民”的啟示

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)有償自愿退出屬于一個(gè)新生事物，與易地扶貧搬遷的插花安置移民相結(jié)合推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，是完成黨中央和國(guó)務(wù)院提出的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的新鮮嘗試。從目前試行的情況來(lái)看，“插花移民”比較適合寧夏的實(shí)情，也適合中國(guó)當(dāng)下的國(guó)情，對(duì)于易地搬遷移民和精準(zhǔn)脫貧具有啟示和借鑒意義。

（一）只有同步提高移民的生存能力，才能真正把移民“移活”。易地移民的首要目的是提高生存能力?！安寤ㄒ泼瘛币揽渴諆?chǔ)的閑置農(nóng)地，能夠有更高的生產(chǎn)效率；通過(guò)發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)和各種創(chuàng)業(yè)，能夠有快速穩(wěn)定的增收；和本地居民共同生產(chǎn)生活，學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)和理念，能夠真正擺脫原來(lái)的生產(chǎn)生活貧困，讓移民有了“活”的條件和出路。移民“移活”才是長(zhǎng)久之計(jì)。

（二）只有最大限度盤(pán)活農(nóng)村資源，才能提升脫貧工作的質(zhì)量和水平。加強(qiáng)遷出地和移入地政府的對(duì)接，保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，增強(qiáng)政策的透明度。兩地政府前期要出臺(tái)文件，明確在遷出地和移入地的具體政策，通過(guò)紙質(zhì)版和信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公示。村干部要仔細(xì)理解文件和政策，給移民詳細(xì)耐心講解，明確政府的相關(guān)政策。對(duì)自愿有償退出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶，要設(shè)置一定的前提條件。做好這些工作，可以讓移民和退出農(nóng)民安心、放心，減少后續(xù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?！安寤ㄒ泼瘛惫こ陶限r(nóng)村閑置土地、宅基地和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，最大程度地盤(pán)活和利用農(nóng)村資源。政府花同樣多的錢(qián)，讓更多的建檔立卡貧困戶脫貧致富，降低了政府扶貧資金的壓力。

（三）只有給移民后代帶來(lái)希望，才能解決貧困代際傳遞這一根本性問(wèn)題?！安寤ㄒ泼瘛蓖ㄟ^(guò)以戶為單位的教育幫扶和就業(yè)幫扶，能夠比較好地為第二代避免貧困，提高了物質(zhì)和文化基礎(chǔ)，移民的就業(yè)和后一代的教育有了新出路，徹底阻斷代際傳遞。平羅縣為“插花移民”子女教育出臺(tái)“特殊政策”，減免各項(xiàng)費(fèi)用；出臺(tái)具體的產(chǎn)業(yè)扶持政策，結(jié)合移民所能，幫助移民與企業(yè)家對(duì)接，鼓勵(lì)移民發(fā)揮從事養(yǎng)殖業(yè)的特長(zhǎng)，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，養(yǎng)雞養(yǎng)羊養(yǎng)牛等增加收入；聯(lián)合寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行對(duì)建檔立卡貧困戶實(shí)行評(píng)級(jí)授信全覆蓋，制定特殊政策解決貸款問(wèn)題，如采取釋放“黑名單”措施。同時(shí)，由農(nóng)商行、扶貧辦向農(nóng)戶宣講金融政策，幫助支持建檔立卡貧困戶配合原搬出地金融機(jī)構(gòu)還清舊有貸款，在平羅縣獲得新貸款，有效解決了部分移民的融資和創(chuàng)業(yè)就業(yè)問(wèn)題。

（四）只有下好易地移民分散安置的繡花功夫，將易地安置移民中適應(yīng)能力較強(qiáng)的群體剝離出來(lái)，降低絕對(duì)貧困人口數(shù)量，才能更好保障易地扶貧戰(zhàn)役的決戰(zhàn)決勝?！度珖?guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》計(jì)劃五年內(nèi)，對(duì)981萬(wàn)建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，其中分散安置人數(shù)占23.6%。二百多萬(wàn)人口中有多少可以作為“插花移民”安置，需要按照什么樣的條件精確“插花”，寧夏及全國(guó)各地的建檔立卡戶哪些還可以找到合適的“插花”目的地，這都需要政府加大摸底統(tǒng)計(jì)調(diào)查力度，做到有選擇的“插花”，“插”一戶“活”一戶。在現(xiàn)有政策下，讓原生產(chǎn)生活條件惡劣的建檔立卡貧困戶“插花”到稍好一點(diǎn)的地方，差別不是特別大，也沒(méi)有背井離鄉(xiāng)很遠(yuǎn)，同樣需要繡花的功夫。

五、小 結(jié)

“插花移民”是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、創(chuàng)新性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，這種移民安置方式，對(duì)政策尺度的把握要求高，對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際的匹配性要求高，對(duì)具體情況的了解要求細(xì)，下的是繡花功夫。另一方面，也需要決策者在更高的層面對(duì)相關(guān)做法給予關(guān)注，加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范和引導(dǎo)。

（一）充分測(cè)算和利用農(nóng)村客觀存在的“插花移民”吸納空間。平羅縣“插花移民”的實(shí)踐證明，農(nóng)村的空心村經(jīng)過(guò)資源整合，仍可以重新煥發(fā)活力。在“插花移民”之前，平羅縣144個(gè)行政村1044個(gè)自然村房屋平均空置率40%，最高達(dá)到55%。目前“插花移民”已經(jīng)收儲(chǔ)閑置房屋1635套，收儲(chǔ)農(nóng)民承包地8090畝，還有很大的收儲(chǔ)空間，可以進(jìn)一步摸底收儲(chǔ)。在寧夏的其他市縣，也可以建立調(diào)研機(jī)制和數(shù)據(jù)平臺(tái)，掌握農(nóng)村“空心村”閑置宅基地和農(nóng)地的基本數(shù)量，并根據(jù)收儲(chǔ)資金規(guī)模大小，掌握好“老農(nóng)戶退出、新移民進(jìn)入”的節(jié)奏。對(duì)于收儲(chǔ)的房屋，通過(guò)維修和評(píng)估以后，明確政府和移民各自的事后維修責(zé)任，可以減少移民過(guò)度依賴政府。

（二）政策配套和部門(mén)協(xié)調(diào)及時(shí)跟進(jìn)。加強(qiáng)形成插花移民中的農(nóng)戶有償退出宅基地和土地收儲(chǔ)機(jī)制的事前摸底、事中協(xié)調(diào)和事后跟蹤機(jī)制，以及建立合理的價(jià)格評(píng)估機(jī)制和配套法律政策等。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革還在摸索階段，在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)不變的前提下，平羅縣通過(guò)事先的調(diào)查摸底，根據(jù)設(shè)定的收儲(chǔ)條件，掌握有可能收儲(chǔ)的宅基地和土地?cái)?shù)量，推出部分退出和永久退出兩種機(jī)制。特別需要注意的是，在部分退出機(jī)制中，由于農(nóng)民家庭中只是部分家庭成員退出，針對(duì)只退宅基地和承包土地不退身份、還是兩者都退，需要建立明確的退出條件和反悔機(jī)制。平羅經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村的“三權(quán)”確立和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)有償退出，政府需要出臺(tái)相關(guān)的收儲(chǔ)配套法律制度和政策，充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村委會(huì)的積極性，允許地方根據(jù)實(shí)際情況對(duì)部門(mén)職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整；還需要權(quán)威的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)公平公正合理的為宅基地和土地定級(jí)定價(jià)，特別是保障收儲(chǔ)房屋的質(zhì)量，只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能保障退出農(nóng)戶的根本利益，減少反悔機(jī)會(huì)，確保插花移民自愿長(zhǎng)久移民，使政府的工作真正落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)及時(shí)跟進(jìn)?！安寤ㄒ泼瘛背醯揭迫氪澹瑢?duì)當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)包括教育、醫(yī)療和社會(huì)保險(xiǎn)等政策不夠了解，需要村集體的基層干部及時(shí)宣傳和講解，幫助對(duì)接好各種需要，同時(shí)要了解“插花移民”的特殊困難，有針對(duì)性地向上級(jí)部門(mén)反映。相關(guān)主管部門(mén)可因地制宜出臺(tái)相應(yīng)的政策，化解矛盾、及時(shí)解決問(wèn)題，讓“插花移民”真正安心。

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責(zé)任編輯：楊 俊