黃明東　陶夏

摘要： 隨著教育管理向教育治理理念的轉(zhuǎn)變，高等教育評(píng)估模式的創(chuàng)新越來越強(qiáng)調(diào)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用。而如何落實(shí)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律身份，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)并有序地開展評(píng)估和質(zhì)量監(jiān)測(cè)的專業(yè)服務(wù)，已成為當(dāng)前推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的熱點(diǎn)與難點(diǎn)之一。通過簡(jiǎn)要考察在高等教育評(píng)估方面比較成熟的一些國(guó)家的高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律身份及其運(yùn)作過程，可以為我國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建提供有益參照。在我國(guó)，作為連接政府與高校、高校與社會(huì)的雙重中介身份，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在法律運(yùn)行過程中形成了既有行政法律關(guān)系又有民事法律關(guān)系的雙重法律關(guān)系。因此，我們有必要從法律規(guī)范、法律關(guān)系和法律責(zé)任這三方面入手，對(duì)我國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)法律身份及其適用邏輯進(jìn)行深入探討。

關(guān)鍵詞：高校治理；教育評(píng)價(jià)；高校評(píng)估；第三方評(píng)估；“管辦評(píng)”分離；“放管服”改革；質(zhì)量監(jiān)測(cè)；法律身份

中圖分類號(hào)：G640；G647.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-0717（2018）03-0051-06

收稿日期：2018-01-12

作者簡(jiǎn)介：黃明東（1964-），男，安徽舒城人，教育學(xué)博士，武漢大學(xué)本科生院副院長(zhǎng)兼質(zhì)量管理處處長(zhǎng)，武漢大學(xué)教育法學(xué)研究中心主任，武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事教育政策與法律、高等教育管理研究；陶夏，武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院博士研究生。

一、問題的提出

教育部《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》指出，要“大力培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，整合教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，定期發(fā)布監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告；擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織參與教育評(píng)價(jià)”[1]。因此，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的培育是新時(shí)期深入推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“管辦評(píng)”分離、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重大任務(wù)。在應(yīng)然層面，這是教育治理現(xiàn)代化及依法治教戰(zhàn)略的必然要求。一方面，教育治理現(xiàn)代化所崇尚的多元主體共治的理念與第三方評(píng)估的要義不謀而合；另一方面，政府在第三方評(píng)估過程中需要以法律制度作為治理手段，厘清相關(guān)主體的責(zé)權(quán)利，從而形成良好的治理格局。在實(shí)然層面，一方面，社會(huì)上現(xiàn)存的評(píng)估機(jī)構(gòu)大部分并非真正意義上的第三方組織。它們往往依托教育行政部門建立，屬于行政內(nèi)生性的政府營(yíng)造物，缺乏獨(dú)立性，在實(shí)踐中作為半官方的評(píng)估機(jī)構(gòu)受委托承擔(dān)教育行政部門的行政指令性評(píng)估，故其評(píng)估結(jié)果的客觀性與公信力受到質(zhì)疑；另一方面，雖然社會(huì)上獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)已有嶄露頭角之勢(shì)，但因“門外漢”、運(yùn)行混亂、合法性不足等原因?qū)е缕錂?quán)威性和專業(yè)性并不被社會(huì)公眾所認(rèn)可，因而其發(fā)展艱難。究其原因，既有其自身機(jī)制不完善的“內(nèi)憂”，也有制度環(huán)境不健全的“外患”。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱為《綱要》） 中明確要求“培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)；完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度；積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織在教育公共治理中的作用”[2]。而所謂教育中介組織的形態(tài)之一便是第三方教育評(píng)估機(jī)構(gòu)。在高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入及監(jiān)管制度的構(gòu)建層面，亟需首先厘清高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律身份。此外，隨著教育管理向教育治理理念的轉(zhuǎn)變，高等教育評(píng)估模式的創(chuàng)新越來越強(qiáng)調(diào)第三方評(píng)估機(jī)制的作用。而如何落實(shí)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律身份、規(guī)范其經(jīng)營(yíng)并有序地開展評(píng)估和質(zhì)量監(jiān)測(cè)的專業(yè)服務(wù)，已成為當(dāng)前推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的熱點(diǎn)與難點(diǎn)之一。

二、相關(guān)國(guó)家高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律身份探析

“第三方評(píng)估”這個(gè)概念是一個(gè)舶來品。一些高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)估制度經(jīng)過幾十年甚至上百年的發(fā)展業(yè)已相當(dāng)成熟，在實(shí)踐中也取得了良好實(shí)效。因此，我們有必要簡(jiǎn)要考察一些在高等教育評(píng)估方面比較成熟的國(guó)家，分析其高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律身份，洞察其運(yùn)作過程，從而為我國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建提供有益參照。

（一）政府授權(quán)型身份——法國(guó)

法國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的全稱為法國(guó)研究與高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)（AERES）。法國(guó)早在1987年就頒布相關(guān)法律文件規(guī)定了高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)（當(dāng)時(shí)稱之為國(guó)家評(píng)估委員會(huì)）的法律地位，規(guī)定它是“一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家行政權(quán)利執(zhí)行機(jī)構(gòu)。它享有完全的行政自由經(jīng)費(fèi)來自國(guó)家的財(cái)政撥款，有獨(dú)立的預(yù)算”[3]。因此，在實(shí)際工作中，它便可以獨(dú)立于教育行政主管部門乃至高校，自主地開展評(píng)估工作。由于此類機(jī)構(gòu)是由法國(guó)政府發(fā)起并以法律手段來明確其獨(dú)立性的，所以，無論從其成立方式還是從其直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的角度來看，它是政府授權(quán)型的評(píng)估模式，帶有半官方的色彩。不同于我國(guó)半官方的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，在獨(dú)立性問題上，法國(guó)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)則是真正意義上的“半官方”，雖隸屬于政府系統(tǒng)，但有充分的自主權(quán)。

（二）民間自發(fā)型身份——美國(guó)

在高等教育評(píng)估工作上，美國(guó)聯(lián)邦教育部并沒有設(shè)立統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)，而是完全通過市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的方式，通過非營(yíng)利的民間團(tuán)體來對(duì)整個(gè)美國(guó)高等教育的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。這些評(píng)估機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)不依賴于政府的財(cái)政撥款，而是來源于被評(píng)估高校所繳納的費(fèi)用。因此，政府不能任意地干涉評(píng)估機(jī)構(gòu)的內(nèi)部工作，評(píng)估機(jī)構(gòu)享有充分的自主性。同樣地，評(píng)估機(jī)構(gòu)的組織成員來源廣泛，囊括了全部的利益相關(guān)者。同時(shí)，這些民間評(píng)估機(jī)構(gòu)又自發(fā)組織形成了一個(gè)全國(guó)性的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，即“美國(guó)高等教育認(rèn)證委員會(huì)”（CHEA），旨在協(xié)調(diào)社會(huì)上各評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的活動(dòng)并履行一定的監(jiān)督職責(zé)，以保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。除此之外，美國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)行準(zhǔn)入制，評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件、責(zé)任和義務(wù)等均以法律形式予以規(guī)定。凡符合準(zhǔn)入條件的社會(huì)單位都可以申請(qǐng)成為美國(guó)高等教育的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，并依法履行評(píng)估的職責(zé)。

（三）混合型身份——日本

日本早期的高等教育第三方評(píng)估模式是在借鑒美國(guó)模式的基礎(chǔ)上形成的，即遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則，鼓勵(lì)民間第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展。日本最早設(shè)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是日本大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會(huì)（JUAA）。它是一個(gè)自治性的大學(xué)協(xié)會(huì)，是由大學(xué)自發(fā)組織建立起來的非官方機(jī)構(gòu)，其成員主要是一些大學(xué)校長(zhǎng)。后來，由于日本高等教育質(zhì)量的滑坡以及第三方評(píng)估市場(chǎng)的混亂等原因，日本文部科學(xué)省開始反思現(xiàn)存的評(píng)估制度，幾經(jīng)改革后，在2003年新修改的《學(xué)校教育法》中明確規(guī)定，“大學(xué)評(píng)價(jià)與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)、大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會(huì)、短期大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會(huì)、私立大學(xué)聯(lián)盟、私立大學(xué)協(xié)會(huì)等被規(guī)定為第三者評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)”[4]。至此，日本高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的建立主體“既有行業(yè)協(xié)會(huì)組織建立的，也有政府部門主導(dǎo)建立的，其行業(yè)組織擁有很高的權(quán)威性?！盵5]除此以外，文部科學(xué)省啟動(dòng)了諸如COE、GP和現(xiàn)代GP等項(xiàng)目，以契約化的方式購(gòu)買民間的第三方評(píng)估服務(wù)，從而將評(píng)估結(jié)果作為參照并給予高校一定的績(jī)效撥款，激勵(lì)高校提升高等教育質(zhì)量。

三、高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)法律身份的厘定

美國(guó)學(xué)者伯頓·克拉克認(rèn)為，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是介于政府和高校之間的“緩沖組織”（buffer organizations）。他指出：“一個(gè)國(guó)家的高教系統(tǒng)可以主要由學(xué)術(shù)權(quán)威擔(dān)任協(xié)調(diào)，不管協(xié)調(diào)的好壞，而不是通過國(guó)家官僚命令或市場(chǎng)型的相互作用”[6]。華東師范大學(xué)陳玉琨教授指出，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)“是通過評(píng)估聯(lián)系政府、社會(huì)與高等學(xué)校的紐帶和橋梁。它通過向政府提供評(píng)估信息為教育行政決策提供依據(jù)?！盵7]綜合而言，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府、高校及社會(huì)的一種組織，是搭建三者之間聯(lián)系互動(dòng)的橋梁，也是新時(shí)期提升高等教育質(zhì)量并契合社會(huì)發(fā)展需要的突破口。因此，政府在培育高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的過程中，必須首先厘清其法律身份，進(jìn)一步明確法律關(guān)系主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，從而避免高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可能存在的合法性危機(jī)。

（一）高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具有企業(yè)法人的屬性

“企業(yè)法人①以從事生產(chǎn)、流通、科技等活動(dòng)為內(nèi)容，以獲取贏利和增加積累、創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富為目的，它是一種營(yíng)利性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織?！盵8]高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)既有其公益性的一面，也有其營(yíng)利性的一面，兩者之間并不矛盾。允許高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)適度營(yíng)利是一種市場(chǎng)化的公益行為，即從事公益事業(yè)領(lǐng)域的某些活動(dòng)主體，可以是公益性組織，也可以是營(yíng)利性組織。此外，從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，適度營(yíng)利也是為了保證財(cái)政獨(dú)立，從而避免政府通過財(cái)政撥款或補(bǔ)貼的方式對(duì)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)干預(yù)。正確培育高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，要以其公益性為主適當(dāng)兼顧營(yíng)利性，但也不能過分?jǐn)U大其營(yíng)利性，避免產(chǎn)生高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)惡性逐利的現(xiàn)象，間接影響評(píng)估結(jié)果的客觀真實(shí)性。政府不能將高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)視為社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行管理，原因在于：一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生存競(jìng)爭(zhēng)法則使得高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)不得不考慮機(jī)構(gòu)自身的營(yíng)利需要，但高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)需秉持公益屬性，這是因?yàn)樗峁┑姆?wù)最終是面向公眾的，特別是高等教育的利益相關(guān)者，即政府、高校及社會(huì)；另一方面，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條的規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備”[9]。所以，政府若將高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)視為社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行管理，便限制了其發(fā)展，排除了民間高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)入高等教育評(píng)估市場(chǎng)的可能性。因此，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為一種“私法人”，更具體地說是社團(tuán)法人②，應(yīng)作為企業(yè)的形式在滿足一定條件后向工商行政管理部門登記注冊(cè)，從而具有合法性，并享有民事權(quán)利能力和民事行為能力。按照企業(yè)法人登記注冊(cè)的要求，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)有自己的公司名稱和組織章程（章程中需明確提供評(píng)估服務(wù)的內(nèi)容及范圍）、有一定的專業(yè)人員、以自己的名義參加民事活動(dòng)并以其獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)來承擔(dān)民事責(zé)任。

（二）高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具有雙重法律身份屬性

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，第三方評(píng)估市場(chǎng)的良好培育應(yīng)將高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的市場(chǎng)實(shí)體來參與教育評(píng)估行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，從而使其以主動(dòng)涉入或受委托接受的方式來承擔(dān)高等教育的質(zhì)量評(píng)估業(yè)務(wù)。因此，這種機(jī)構(gòu)既有“公權(quán)力”又有“私權(quán)利”。一方面，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式接受政府的評(píng)估委托，從而享有一定的“公權(quán)力”?！霸诠残姓毮苋遮吷鐣?huì)化的時(shí)代，私主體行政日漸成為常態(tài)，由此，承擔(dān)公共行政職能的社會(huì)組織和私法主體已然成為事實(shí)上的與行政機(jī)關(guān)具有同等意義的公共行政主體”[10]。鑒于此，如何規(guī)范政府的購(gòu)買服務(wù)行為備受關(guān)注。所謂政府購(gòu)買服務(wù)，是指“通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用?！盵11]這種政府行為受到了法權(quán)互動(dòng)理論的影響，意圖賦予社會(huì)組織以充分的權(quán)利，并通過合理的法權(quán)分配來保障社會(huì)組織的權(quán)利，從而激勵(lì)社會(huì)組織主體功能的發(fā)揮。另一方面，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為“私法人”接受高校及其他社會(huì)成員（用人單位等）的委托實(shí)施獨(dú)立評(píng)估，這一委托實(shí)際上是高校及其他社會(huì)成員對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)力讓渡。與此同時(shí)，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也可以社會(huì)成員的身份享有“私權(quán)利”來監(jiān)督政府的教育行政活動(dòng)?？偟膩碚f，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與相關(guān)利益主體之間形成了契約式的互動(dòng)關(guān)系。作為連接政府與高校、高校與社會(huì)的雙重中介身份，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在法律運(yùn)行過程中自然也形成了既有行政法律關(guān)系又有民事法律關(guān)系的雙重法律關(guān)系。

四、高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)法律身份適用的邏輯探討

作為處于初創(chuàng)階段的高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，在其自律性難以保證的前提下，如果他律性“闕如”，沒有完善的法律制度頂層設(shè)計(jì)，那么高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)則“名存實(shí)亡”，無法充分保障其評(píng)估過程及結(jié)果的客觀性與科學(xué)性，依然不是真正意義上的“第三方”。這就自然涉及到了政府在職能轉(zhuǎn)型過程中需要破解的問題：既有其“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”集于一身的“身份疊位”，也有其對(duì)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)法律行為的“規(guī)制缺位”。

“權(quán)利和義務(wù)是從法律規(guī)范到法律關(guān)系再到法律責(zé)任的具有邏輯聯(lián)系的各個(gè)環(huán)節(jié)的構(gòu)成要素?！盵12]在明晰了高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律身份后，探討其法理上作為承載權(quán)利與義務(wù)的法律身份的適用則需從法律規(guī)范、法律關(guān)系和法律責(zé)任這三方面入手。

（一）高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的法律規(guī)范

“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之所以被稱為法律規(guī)范，就在于它授予人們一定的權(quán)利，告訴人們?cè)鯓拥闹鲝埡托袨槭钦?dāng)?shù)?、合法的、?huì)受到法律的保護(hù)；或者給人們?cè)O(shè)定某種義務(wù)，指示人們?cè)鯓拥男袨槭菓?yīng)為的、必為的或禁為的，在一定條件下會(huì)由國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制履行或予以取締?！盵13]（P92）目前關(guān)于高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資格缺乏法律的硬性規(guī)定，國(guó)家還沒有針對(duì)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件做出具體規(guī)定?！暗S著科學(xué)規(guī)范評(píng)估制度的建立以及第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的日趨成熟和積極參與，認(rèn)證機(jī)制在我國(guó)高等教育質(zhì)量保障及‘雙一流建設(shè)中將發(fā)揮越來越大的作用?！盵14]另外，在評(píng)估專業(yè)人員的資格方面，業(yè)內(nèi)也缺乏對(duì)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的準(zhǔn)入資格的相關(guān)規(guī)定。由此帶來的問題是，教育行政部門對(duì)評(píng)估人員從業(yè)資格界定的主觀隨意性較大。

高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是專業(yè)化組織，必須具備從事專業(yè)評(píng)估的能力，因此需要一批專家隊(duì)伍、具備相應(yīng)的技術(shù)條件以及評(píng)估制度的保障等。與此同時(shí)，政府應(yīng)建立相應(yīng)的高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制，對(duì)于存在違規(guī)情形的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)決予以取締。除此以外，政府還應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，通過給予一定的稅收減免等優(yōu)惠手段來鼓勵(lì)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展；但評(píng)估機(jī)構(gòu)也必須以自負(fù)盈虧的方式來擺脫政府以財(cái)政撥款或補(bǔ)貼的名義所進(jìn)行的不恰當(dāng)及過分干預(yù)，這樣才能真正做到高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府、高校和社會(huì)三者之間的“利益無涉”?？傮w而言，比較可行的做法是由教育部和高等教育評(píng)估中心承擔(dān)元評(píng)估的責(zé)任，通過對(duì)社會(huì)上高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格認(rèn)證來規(guī)范其組織運(yùn)作方式。

（二）高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)行的法律關(guān)系

“某一社會(huì)關(guān)系之所以是法律關(guān)系，就在于它是依法形成或法律機(jī)關(guān)確認(rèn)的、以權(quán)利和義務(wù)的相互聯(lián)系和相互制約為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系?！盵13]（P34）由于高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的雙重中介身份形成了雙重法律屬性，因此，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中自然也就存在著雙重的法律關(guān)系。

1.委托代理所產(chǎn)生的行政法律關(guān)系

這里首先需要區(qū)分行政委托與行政授權(quán)的不同。“行政授權(quán)是指法律、法規(guī)規(guī)定由特定的行政主體，通過法定方式，將某項(xiàng)或者某一方面的行政職權(quán)的一部分或者全部授予某個(gè)組織的法律行為；而行政委托則是指行政主體將其職權(quán)的一部分，依法委托給其他組織的法律行為?！盵13]（P46）所以，有無法律、法規(guī)或者規(guī)章的明文授權(quán)規(guī)定成為行政授權(quán)與行政委托之間的根本區(qū)別。到目前為止，關(guān)于教育行政部門評(píng)估權(quán)力的授予并沒有明確的法律法規(guī)作為依據(jù)，這正是教育法規(guī)中關(guān)于教育評(píng)估權(quán)力設(shè)定“滯后”的現(xiàn)實(shí)表征。根據(jù)行政委托的內(nèi)涵判定，其委托對(duì)象即受托者，可以是另一行政主體，可以是其他社會(huì)組織，甚至在某種情形下也可以是法定的個(gè)人。所以，教育行政部門可以通過購(gòu)買服務(wù)的方式，以公開招標(biāo)①訂立行政合同的形式將其評(píng)估權(quán)力委托給高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，從而使其具有一定的公權(quán)力。但教育行政部門的責(zé)權(quán)利不會(huì)因此而發(fā)生轉(zhuǎn)移，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也不會(huì)因此而取得行使被委托職權(quán)的行政主體資格。

作為評(píng)估權(quán)力的委托者——教育行政部門，它既是行政職權(quán)的享有者，又是行使行政職權(quán)的名義人，進(jìn)而也是行使行政職權(quán)所引起一切法律后果的承擔(dān)者。而受委托者——高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)則必須在委托范圍內(nèi)以委托者的名義行使相應(yīng)的權(quán)力，并接受委托者的監(jiān)督。這樣，教育行政部門既保證了高校的辦學(xué)自主權(quán)，避免了行政權(quán)力的過分干預(yù)，也主動(dòng)將權(quán)力讓渡給了社會(huì)專業(yè)評(píng)估組織。教育行政部門在這個(gè)過程中僅需扮演好“服務(wù)者”的角色，充分履行其行政指導(dǎo)的職能，這也是私法元素滲透進(jìn)入行政法領(lǐng)域的實(shí)踐佐證，即“承擔(dān)公共行政職能的社會(huì)組織和私法主體已然成為事實(shí)上的與行政機(jī)關(guān)具有同等意義的公共行政主體”[11]。

2.評(píng)估機(jī)構(gòu)與高校及其他利益主體之間的民事法律關(guān)系

傳統(tǒng)意義上的高校自我評(píng)估機(jī)制是在各院系及職能部門自我評(píng)估的基礎(chǔ)上所實(shí)現(xiàn)的一種整合性運(yùn)行過程，但出于“遮羞”之嫌無法避免評(píng)估結(jié)果的主觀偏見。高校與社會(huì)的有效互動(dòng)應(yīng)是其主動(dòng)邀請(qǐng)第三方高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)來對(duì)本校的實(shí)際情況進(jìn)行客觀描述，然后將現(xiàn)狀描述與高校自我評(píng)估的主觀結(jié)果進(jìn)行比照，從而以內(nèi)外結(jié)合的方式形成高校整體教育質(zhì)量水平的完整“圖景”。這就形成了另一對(duì)法律關(guān)系。

根據(jù)民辦高等學(xué)校的法人屬性，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與民辦高等學(xué)校之間的民事法律關(guān)系是毋庸置疑的，但其與公立高等學(xué)校之間的民事法律關(guān)系是尚且存在爭(zhēng)議的，畢竟關(guān)于公立高等學(xué)校的法律地位眾說紛紜。這里擬采用高等學(xué)?！肮珓?wù)法人”說①以佐證后面的觀點(diǎn)，主要的立論依據(jù)在于公立高等學(xué)校是根據(jù)《教育法》這一教育工作的根本大法所成立，并具備為社會(huì)提供公共服務(wù)職能的高等教育機(jī)構(gòu)。所以，根據(jù)相對(duì)方的不同及其所承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，“公務(wù)法人”與其他主體之間既可以形成民事法律關(guān)系，也可以形成行政法律關(guān)系。公立高等學(xué)校與第三方高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)作為平等的民事主體，公立高校②委托高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，所形成的是一種民事法律關(guān)系，具體表現(xiàn)為高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)通過與公立高校訂立合同提供有償服務(wù)，并以契約化的方式對(duì)公立高校的教學(xué)質(zhì)量、教學(xué)水平和運(yùn)行機(jī)制等一些具體指標(biāo)進(jìn)行考量，從而將內(nèi)部質(zhì)量保障體系與外部質(zhì)量評(píng)估體系相焊接而形成一個(gè)閉環(huán)。除此之外，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也可以接受社會(huì)用人單位的委托，以考察公立高校畢業(yè)生的質(zhì)量及專業(yè)設(shè)置與社會(huì)需求的匹配程度。當(dāng)然，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)（例如麥可思數(shù)據(jù)庫(kù)及武書連排行榜等）也可本著提供公共服務(wù)信息的宗旨自主進(jìn)行公益性大學(xué)排名，從而給予利益相關(guān)者一定的抉擇參考。

（三）高等教育第三方評(píng)估結(jié)果的法律責(zé)任

“法律責(zé)任是由于侵犯法定權(quán)利或違反法定義務(wù)而引起的、由專門國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)定并歸結(jié)于法律關(guān)系主體的、帶有直接強(qiáng)制性的義務(wù)。”[13]（P74）評(píng)估結(jié)果的重要性不言而喻，它能準(zhǔn)確反映一個(gè)高校的辦學(xué)水平與教育質(zhì)量，并為政府及高校提供一份“診斷報(bào)告”。而為了迎合政績(jī)需要或?qū)W校聲譽(yù)所造成的評(píng)估結(jié)果失真或虛假，導(dǎo)致給社會(huì)公眾帶來不良信息，均要追究高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)主體的法律責(zé)任。這種法律責(zé)任具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.基于行政委托帶來的雙重法律責(zé)任

主要表現(xiàn)為高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中沒有秉持獨(dú)立性準(zhǔn)則，以主觀故意或其他非合理性手段造成評(píng)估結(jié)果的失真或走樣，給社會(huì)公眾及高校聲譽(yù)帶來嚴(yán)重?fù)p害。這樣，作為委托者的行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，并且行政機(jī)關(guān)可依行政合同要約的違反或不履行來追究高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的民事責(zé)任。對(duì)于這兩種責(zé)任，要在法律規(guī)定中明確責(zé)任的主體、內(nèi)容和救濟(jì)手段等。

2.基于民事委托帶來的民事法律責(zé)任

民事法律責(zé)任在高等教育第三方評(píng)估中主要體現(xiàn)為違約和侵權(quán)責(zé)任。在以民事合同為基礎(chǔ)的教育評(píng)估活動(dòng)中，存在著違約形式的民事責(zé)任。同樣，因故意或重大過失導(dǎo)致不實(shí)的評(píng)估結(jié)果損害了被評(píng)估對(duì)象的名譽(yù)權(quán)和未來期望的利益，也可能構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任。這些均為高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)需承擔(dān)民事法律責(zé)任的現(xiàn)實(shí)表征。

3.基于公職人員的私益驅(qū)使帶來的刑事責(zé)任

此種情形在教育評(píng)估活動(dòng)中一般表現(xiàn)為公職人員的廉潔性淪喪，具體則是指高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以達(dá)成政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的中標(biāo)為目的，對(duì)公職人員所進(jìn)行的行賄及公職人員的受賄行為。行賄、受賄行為一旦成立，相應(yīng)的法律責(zé)任便形成。其具體表現(xiàn)為我國(guó)《刑法》中規(guī)定的貪污賄賂罪和瀆職罪等。規(guī)定此種責(zé)任，適用《刑法》中相應(yīng)的條文即可。

總之，在“有限的政府、開放的社會(huì)、自主的大學(xué)”這一理念指導(dǎo)下，要真正按照《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》所提出的實(shí)施“有影響力”的第三方評(píng)價(jià)，國(guó)家應(yīng)建立關(guān)于高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行方面的實(shí)體性法律規(guī)范，以及評(píng)估程序的正當(dāng)性法律規(guī)范，落實(shí)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利，方可保證評(píng)估活動(dòng)依法進(jìn)行，確保高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有足夠的權(quán)限對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行公正客觀的評(píng)估，以此來回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)高等教育的關(guān)切。

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