改革開放以來廣州市生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)

◎ 張 捷 景守武

一、改革開放以來廣州生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的歷史回顧

主要依據(jù)環(huán)境質(zhì)量的變化，改革開放以來廣州的生態(tài)文明建設(shè)大致可分為三個階段。

（一）以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心、城市環(huán)境質(zhì)量趨于下降的時期（1978—1995年）

1978年至“八五”時期是廣州改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、增長持續(xù)時間最長、經(jīng)濟(jì)總量增加最多的時期。但不可否認(rèn)，當(dāng)時廣州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以粗放型的增長為主，協(xié)調(diào)發(fā)展和綠色發(fā)展的意識比較淡薄，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為各部門各地區(qū)的中心任務(wù)，因而產(chǎn)生了不少經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境問題。在傳統(tǒng)的增長方式下，城市環(huán)境污染問題日益突出，大氣污染超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)動車廢氣污染加劇，建筑施工噪聲、粉塵擾民現(xiàn)象嚴(yán)重；城市生活污水處理跟不上，河涌黑臭水體隨處可見，珠江廣州河段有機(jī)污染迅速加重；城市綠地不斷被蠶食；市區(qū)交通堵塞問題日趨嚴(yán)重。城市環(huán)境問題已經(jīng)嚴(yán)重威脅并制約著廣州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活環(huán)境的改善。

20世紀(jì)80年代以來，廣州的酸雨和光化學(xué)污染逐年加劇。酸雨主要源自本地和珠三角地區(qū)珠江口兩岸電廠群排放的SO2；而日趨嚴(yán)重的光化學(xué)類污染（NOx（氮氧化物）和CO（一氧化碳））則與車輛的迅速增加密切相關(guān)。1981年廣州市僅有機(jī)動車輛7.2萬輛，2010年達(dá)到214.64萬輛，汽車數(shù)量猛增不僅導(dǎo)致道路擁堵，而且使尾氣排放量和污染物大幅增加。據(jù)統(tǒng)計，廣州機(jī)動車排放的NOx占全市NOx排放總量的60%以上。

水污染的情況更加不容樂觀。珠江廣州河段的污染源主要分為兩大類：一是垃圾污染；二是城市生活污水和工業(yè)廢水。珠江上的飄浮垃圾物以每年20%的速度遞增，從1998年到2001年就打撈起10.38萬噸垃圾。據(jù)統(tǒng)計，1985年廣州市的生活污水與工業(yè)廢水排放量共計7億噸左右，到了1994年僅生活廢水排放量就達(dá)7億噸，占廢水排放總量的68%，成為珠江廣州河段主要的有機(jī)污染源。而當(dāng)時廣州城市生活污水的處理率僅有一成多，污水處理設(shè)施嚴(yán)重滯后。大量的工業(yè)及生活廢水通過多條河流流經(jīng)廣州入海，不僅加重了廣州河段和珠江入海口海域的水污染，而且嚴(yán)重影響到廣州市的飲用水安全。監(jiān)測數(shù)字表明，廣州石門等水廠在20世紀(jì)80年代初期，水質(zhì)可達(dá)2～3類標(biāo)準(zhǔn)，80年代后期，水質(zhì)仍有3～4類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入90年代，只能達(dá)到4～5類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

為了遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，“八五”期間廣州市先后頒布實施了《廣州市飲用水源污染防治條例》《廣州市大氣污染防治規(guī)定》《廣州市防治珠江廣州河段水域飲食業(yè)污染管理規(guī)定》《廣州市環(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》等4部地方性法規(guī)和《廣州市水環(huán)境功能區(qū)劃》《廣州市聲環(huán)境功能區(qū)劃》《廣州市防治機(jī)動車排氣污染監(jiān)督管理辦法》《廣州市人民政府關(guān)于加強(qiáng)治理機(jī)動車排氣污染的通告》《廣州市〈城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)〉適用區(qū)域劃分》《廣州市綜合治理和利用粉煤灰若干規(guī)定》等6部行政規(guī)章，初步建立了環(huán)境治理的法制體系，使環(huán)境監(jiān)督管理逐步納入法制軌道。“八五”時期，廣州的工業(yè)污染防治取得了較大的成效，在全市工業(yè)產(chǎn)值增長3.27倍的同時，工業(yè)廢水排放量減少17%；結(jié)合城區(qū)改造，搬遷了52個嚴(yán)重污染擾民的工廠；加強(qiáng)對新、擴(kuò)、改建設(shè)項目的環(huán)境管理，嚴(yán)格把關(guān)，控制新污染，5年間，竣工項目環(huán)保投資6.89億元，新增處理廢水能力60.3萬噸／日，處理廢氣能力2023萬標(biāo)準(zhǔn)立方米／小時。經(jīng)過努力，廣州環(huán)境狀況惡化的趨勢有所減緩，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式?jīng)]有根本改變，環(huán)境保護(hù)歷史欠賬較多，投入不足，加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于重型化，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的趨勢未得到根本扭轉(zhuǎn)。

（二）在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下環(huán)境治理取得突出成績的時期（1996—2012年）

“九五”時期，為了扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，避免重蹈“先污染、后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展道路，廣州開始強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念，提出經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展必須同資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，與城市規(guī)劃、建設(shè)和管理相統(tǒng)一，努力營造高效、舒適的城市環(huán)境。“九五”時期廣州制訂了《廣州市環(huán)境保護(hù)“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，提出必須堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，大力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，成為全國環(huán)境保護(hù)模范城市；并提出廣州市到2010年的環(huán)境保護(hù)遠(yuǎn)景目標(biāo)是：在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的同時，有效地控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，保持并不斷改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，使環(huán)境質(zhì)量水平與現(xiàn)代化國際城市發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和社會狀況相適應(yīng)，把廣州建成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市空間布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施完善、各類建筑物美觀協(xié)調(diào)、空氣清新、水質(zhì)潔凈、環(huán)境優(yōu)雅的花園式城市。1997年5月31日，廣東省人大常務(wù)委員會通過了《廣州市環(huán)境保護(hù)條例》，規(guī)范了各行政部門和各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)分工，并規(guī)定了環(huán)保功能區(qū)的劃分及其標(biāo)準(zhǔn)，對城市建設(shè)、自然資源和環(huán)保設(shè)施的規(guī)制與管理以及對環(huán)保違法責(zé)任的追究與處罰等。這是廣州第一部全面系統(tǒng)的綜合性地方環(huán)保法規(guī)，對于廣州后來的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)意義重大。

本階段廣州城市建設(shè)和環(huán)境治理的一個里程碑式的事件是2010年廣州成功舉辦第十六屆亞洲運動會（“廣州亞運會”）。亞運會是廣州有史以來承辦的規(guī)模最大的綜合性體育賽事，自2004年申辦成功以后，廣州就提出要辦一屆“綠色亞運”，使廣州的城市面貌和城市品牌發(fā)生一個質(zhì)的飛躍。廣州亞運環(huán)境整治工程的總投入約700億元（不包括“退二進(jìn)三”涉及的100多家工廠的搬遷費用以及企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)的損失），其中包括近500億元的廣州治水工程投入以及190億元左右的環(huán)境綜合整治經(jīng)費。

總之，亞運會使廣州的生態(tài)環(huán)境和城市面貌發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，市民們開始有了天藍(lán)、水清、地綠、城美的感覺。但是，這種依靠大量投入（亞運會的投資預(yù)算高達(dá)2200億元）和動員式的行政措施換來的環(huán)境改善要想得到長期鞏固、不發(fā)生逆轉(zhuǎn)和反復(fù)并非易事，生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)需要建立長效機(jī)制，需要把生態(tài)環(huán)境治理作為國家和城市發(fā)展的長期戰(zhàn)略，作為政府和市民一種必不可少的基礎(chǔ)文明來推進(jìn)。

（三）在“五位一體”總體布局下全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新時期（2012年以來）

黨的十八大以來，廣州市把生態(tài)文明建設(shè)放在空前突出的地位，進(jìn)入全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新時期。該時期廣州積極實施“節(jié)能、藍(lán)天、綠地、碧水、清潔、低碳”行動計劃，嚴(yán)格限制高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全面推行企業(yè)清潔生產(chǎn)，加快淘汰落后產(chǎn)能；嚴(yán)格控制煤炭消費總量，積極推進(jìn)大氣污染防治，加強(qiáng)水環(huán)境綜合治理；組織實施森林進(jìn)城、森林圍城，大力推廣綠色建筑；加快發(fā)展低碳交通，推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾分類和處理。廣州先后獲得“全國文明城市”“國家森林城市”“國家低碳試點城市”“全國生活垃圾分類示范城市”“國家水生態(tài)文明示范城市”“聯(lián)合國改善人居環(huán)境最佳范例（迪拜）獎”等眾多榮譽稱號。

為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，落實十八屆三中、四中、五中全會加快生態(tài)文明建設(shè)的精神，根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，廣州編制并頒布了《廣州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2016—2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》秉承創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，旨在解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的突出問題，以環(huán)境容量和生態(tài)承載能力為基礎(chǔ)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約利用，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，培育弘揚生態(tài)文化，健全生態(tài)文明制度體系，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，加快建設(shè)森林城市、綠色城市、生態(tài)城市，探索具有廣州特色的生態(tài)發(fā)展模式。規(guī)劃的基本目標(biāo)是到2020年，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)取得顯著成效，生態(tài)紅線和空間管控體系確立，環(huán)境風(fēng)險得到有效管控，形成綠色、低碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，生態(tài)文明主流價值觀在全社會得到推行，森林城市、綠色城市、生態(tài)城市建設(shè)取得重大進(jìn)展。

圖1 廣州市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)

圖2 廣州市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率

二、廣州生態(tài)文明建設(shè)的主要成就

（一）城市環(huán)境治理成就

黨的“十八大”以來，廣州市各級政府轉(zhuǎn)變政績觀，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，正確認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益為中心，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，注重綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展，動員全市居民建設(shè)生態(tài)文明城市。

經(jīng)過長期不懈的努力，廣州市不論是空氣污染物排放量還是水質(zhì)污染物排放量都出現(xiàn)了持續(xù)下降的趨勢，城市的空氣質(zhì)量和江河湖海水質(zhì)狀況出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。

1.空氣質(zhì)量

近年來，廣州大氣主要污染物濃度均有較大幅度下降。從圖1和圖2可以看出，廣州市的空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率在2013年采用新標(biāo)準(zhǔn)之前成U型分布，2004年達(dá)到“谷底”，2005年開始逐步提升。采用新標(biāo)準(zhǔn)之后，雖然空氣質(zhì)量因指標(biāo)變動而短暫下降，但其后優(yōu)良天數(shù)和達(dá)標(biāo)率均逐年上升。

在大氣治理過程中，亞運會以后廣州重點對工業(yè)園區(qū)及其周邊企業(yè)進(jìn)行整治。2001—2004年，二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物日均濃度曾一度升高，但是從2004年開始，二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物日均濃度逐年降低。二氧化硫日均值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的0.006毫克/立方米的標(biāo)準(zhǔn)，可吸入顆粒物日均值也低于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；酸雨pH值則逐步升高（pH值升高表明酸雨程度減輕），2016年廣州市降水pH值比2000年上升0.71個pH值單位，表明城市受酸雨污染的程度逐步減輕。

從2013年起，國家在空氣質(zhì)量指數(shù)中增加了PM2.5指標(biāo)，2013年廣州市空氣質(zhì)量指數(shù)出現(xiàn)明顯下降。針對市情，廣州專門組織力量進(jìn)行秋冬季大氣污染防治工作，取得了良好成效。2017年廣州市實現(xiàn)PM2.5達(dá)標(biāo)（35微克/立方米），成為國家中心城市及地區(qū)生產(chǎn)總值超萬億、常住人口超千萬的省會城市中率先實現(xiàn)PM2.5達(dá)標(biāo)的城市。

2.水環(huán)境治理

自2011年以來，廣州城市集中式生活飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率一直保持在100%。表1顯示，水源地監(jiān)測數(shù)目從2014年起增加到10個，2017年10個飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測點水質(zhì)全部達(dá)標(biāo)。2016年二類水質(zhì)監(jiān)測點占比為65.83%，2017年上升到73.33%，表明廣州城市集中式生活飲用水水源地水質(zhì)整體穩(wěn)定并逐年提高。

從河涌治理情況來看，廣州市河涌監(jiān)測點劣五類水質(zhì)占比處于波動下降的狀態(tài)，取得了一定成效，但由于河涌水質(zhì)受季節(jié)影響較大，因此較為不穩(wěn)定。2015年廣州市河涌劣五類水質(zhì)占比為83.65%，2016年小幅下降為83.31%，2017年下降為78.20%。雖然出現(xiàn)一定幅度下降，但是河涌劣五類水占比仍然較高，針對河涌污染源存在著“小、散、亂”現(xiàn)象，廣州市正在積極整改過程中。

表1 廣州市集中式生活飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況

對城市黑臭水體整治效果明顯，2017年列入全國黑臭水體監(jiān)測平臺的35條黑臭水體基本消除。2017年廣州市共落實四級河長2961名。在推動水環(huán)境治理方面，廣州市制定了《水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)方案》，以相關(guān)的規(guī)章制度為基礎(chǔ)，采取優(yōu)化工藝等措施完善市內(nèi)污水處理廠的提質(zhì)改效工作，對市內(nèi)8個省級以上的工業(yè)區(qū)安裝污水集中處理設(shè)施并且實時監(jiān)督，針對農(nóng)村面源污染開展綜合整治，加強(qiáng)農(nóng)村生活污水和垃圾處理能力。

3.垃圾處理

長期以來，垃圾處理一直是困擾廣州的老大難問題。據(jù)2010年估算，廣州日產(chǎn)垃圾12000噸左右，僅中心城區(qū)日產(chǎn)垃圾就達(dá)到8000噸，而且以每年8%～10%的速度增長。近年來廣州市在解決“垃圾圍城”方面改換思路，采取源頭控制、垃圾分類、資源回收和焚燒發(fā)電的方式，取得了重大進(jìn)展，初步緩解了垃圾圍城的局面。2016年，廣州市將工業(yè)固體廢棄物處理率提高到99.42%，生活垃圾無害化處理率提高到96.1%。

4.噪聲處理

廣州市交通干線噪聲平均值在2006年達(dá)到峰值，從2006年開始處于波動下降階段。2016年城市道路交通干線噪聲平均值和2015年持平，為69分貝。2016年影響廣州市聲環(huán)境的主要來源為生活噪音（48.6%）、交通噪音（29%）和工業(yè)噪音（18.1%）。

5.生態(tài)環(huán)境指數(shù)

廣州市生態(tài)環(huán)境指數(shù)逐年提高。從各區(qū)平均得分來看，越秀區(qū)的指數(shù)最低，從化區(qū)指數(shù)最高。從均值來看，荔灣區(qū)、越秀區(qū)和海珠區(qū)指數(shù)一般，從化區(qū)為優(yōu)，其他區(qū)為良，優(yōu)良率占全市的75%。

（二）生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)成就

廣州素有“花城”之稱，近三年來，廣州市、區(qū)兩級投入近7億元，建成了19個公園，面積達(dá)240萬平方米；投入中心區(qū)綠地建設(shè)和城市綠化工程達(dá)4.45億元；投入清理違章建筑、恢復(fù)綠化資金達(dá)4.5億元，面積422萬平方米，植樹984萬多株。廣州的城市綠化覆蓋率從1991年的20%增加到2016年的42.14%，城區(qū)綠地面積增加一倍；目前廣州共有濕地公園18個、森林公園83個、城市公園246個、綠道3200公里、生態(tài)景觀林帶507公里、建成區(qū)綠地面積9412公頃、建成區(qū)綠化覆蓋面積10025公頃、人均綠地面積達(dá)到10平方米，綠色已經(jīng)成為廣州城市的底色。

廣州在城市生態(tài)建設(shè)上獨具匠心，其中一大亮點是打造“空中花廊”，將綠化工程見縫插針地覆蓋到了人行天橋上。幾十年前發(fā)達(dá)國家率先提出了“城市立體綠化”的概念，廣州市可用的綠化用地非常有限，在城市綠化過程中，廣州以道路和橋梁綠化為切入點，利用立體綠化的手段向空中索要綠化面積。目前廣州已經(jīng)建成一路一主題花樹的16條景觀大道，形成了具有廣州特色的綠色路橋景觀。

近年來，廣州全力實施新一輪綠化廣東大行動和“花城綠城水城”戰(zhàn)略。隨著森林圍城進(jìn)城戰(zhàn)略付諸行動，廣州不僅在城市周邊筑牢了生態(tài)屏障，而且在寸土寸金的城市中心區(qū)，重點保護(hù)好面積達(dá)3.1萬畝的“北肺”白云山風(fēng)景名勝區(qū)和1.3萬畝的“南肺”海珠湖國家濕地公園，加上其他各類濕地綠地公園星羅棋布，構(gòu)成了中心城區(qū)的綠色生態(tài)系統(tǒng)，營造了優(yōu)美宜居的城市環(huán)境。

（三）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與綠色低碳發(fā)展成就

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源強(qiáng)度變化趨勢

表2 廣州市各區(qū)生態(tài)環(huán)境指數(shù)

圖3 廣州市能源強(qiáng)度變化趨勢

表3 協(xié)整檢驗結(jié)果

能源強(qiáng)度是單位GDP所消耗的能源總量，它反映一國或地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的能源利用效率。圖3反映了廣州市2002—2015年能源強(qiáng)度的變化趨勢。除第一產(chǎn)業(yè)以外，2005年之前綜合能源強(qiáng)度、第二產(chǎn)業(yè)能源強(qiáng)度、第三產(chǎn)業(yè)能源強(qiáng)度以及工業(yè)能源強(qiáng)度都處于波動上升階段，從2006年開始進(jìn)入下降趨勢；2014—2015年下降趨勢有所減緩。

2002—2015年期間，隨著第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重的上升，廣州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級穩(wěn)步推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級與能源強(qiáng)度的變化存在密切關(guān)聯(lián)。隨著低碳轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，能源強(qiáng)度逐步下降。這一趨勢表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級對降低能源消耗、減少二氧化碳排放和空氣污染意義重大。

2.廣州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對能源強(qiáng)度的影響檢驗

本節(jié)采用Jhoansen法對廣州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源強(qiáng)度的關(guān)系進(jìn)行協(xié)整檢驗，考察廣州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和能源強(qiáng)度下降之間是否存在長期穩(wěn)定的關(guān)系。協(xié)整檢驗結(jié)果見表3。當(dāng)假設(shè)r=0時，Trace的統(tǒng)計結(jié)果大于5%置信區(qū)間的臨界值，Max統(tǒng)計結(jié)果也大于5%置信區(qū)間的臨界值；當(dāng)r=1時，Trace的統(tǒng)計結(jié)果大于5%置信區(qū)間的臨界值，Max統(tǒng)計結(jié)果也大于5%置信區(qū)間的臨界值。由此可知，廣州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和綜合能源強(qiáng)度、第二產(chǎn)業(yè)能源強(qiáng)度、第三產(chǎn)業(yè)能源強(qiáng)度以及工業(yè)能源強(qiáng)度之間均存在長期穩(wěn)定的關(guān)系。從廣州市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源強(qiáng)度協(xié)整檢驗的結(jié)果來看，四組時間序列都具有較高的穩(wěn)定性。

回歸分析結(jié)果顯示，廣州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對能源強(qiáng)度的降低有正向促進(jìn)作用。通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快廣州市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級可以有效地提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，并且不論長期還是短期該效應(yīng)都很顯著。這表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與環(huán)境質(zhì)量改善可以實現(xiàn)雙贏。廣州近年來在以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)升級基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格的環(huán)境評審、環(huán)境督查、超標(biāo)處罰等行政規(guī)制手段，不斷淘汰高污染、高排放的落后企業(yè)和過剩產(chǎn)能，第三產(chǎn)業(yè)比重穩(wěn)步攀升，不僅實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，而且使能源強(qiáng)度顯著下降。通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和生態(tài)環(huán)境治理，廣州市實現(xiàn)了綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏格局。

三、廣州生態(tài)文明建設(shè)的主要經(jīng)驗

（一）更新理念、扮靚城市，把生態(tài)文明建設(shè)與新型工業(yè)化進(jìn)程融為一體

改革開放以來，廣州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度向重化工業(yè)傾斜，加上城市人口急劇膨脹，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量曾有所下降。但南國花城愛美扮靚的文化基因根深蒂固。廣州每年一度的迎春花市歷史悠久，享譽全國。廣州人對生態(tài)環(huán)境的要求從來都是高標(biāo)準(zhǔn)的。因此，只要政府摒棄GDP至上的政績觀，踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、“綠水青山就是金山銀山”的理念，很快就會得到全社會的認(rèn)同。同時，以廣府文化為核心的嶺南文化素以開放、包容、融匯中西而著稱，作為中國對外開放的前沿和國際樞紐，廣州歷來奉行“納天下英才為我所用”的人才戰(zhàn)略，而吸引人才的重要一招就是為其提供一個優(yōu)美舒適的城市環(huán)境。黨的十八大以來，廣州深入推進(jìn)“干凈整潔有序平安”的城市環(huán)境建設(shè)，打好“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”“治水攻堅戰(zhàn)”，同時通過城市景觀建設(shè)、打造“城市綠心”海珠濕地公園等措施，以更加靚麗的身姿，迎接全球賓客。

空氣方面，2017年廣州市成為常住人口超千萬的省會城市中率先實現(xiàn)PM2.5達(dá)標(biāo)的城市?！稄V州市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃（2016—2025）》提出，到2020年底前實現(xiàn)空氣質(zhì)量6項主要污染物全面達(dá)標(biāo)，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)超過90%。為此，廣州在未來3年計劃采取提前實施機(jī)動車國VI排放標(biāo)準(zhǔn)、2019年前全面實現(xiàn)公交電動化、禁止新建擴(kuò)建燃煤電廠和企業(yè)自備發(fā)電鍋爐等多項措施。

治水方面，水污染防治攻堅戰(zhàn)也全面打響，廣州通過全面落實河長制，按照“控源、截污、清淤、調(diào)水、管理”的治水方針推進(jìn)水環(huán)境治理。國家督辦的廣州35條黑臭河涌治理達(dá)到初見成效的考核要求，35條重點河涌已經(jīng)有23條基本消除了黑臭。

優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境不僅讓全球人才、資本、技術(shù)等高端要素加速在廣州匯聚，還提升了本地資源的質(zhì)量，激發(fā)了廣州的發(fā)展活力。目前，已有289家財富世界500強(qiáng)企業(yè)在穗投資或設(shè)立機(jī)構(gòu)，其中至少120家把總部或地區(qū)總部設(shè)在了廣州。以天河CBD為例，天河區(qū)按照“公園里的CBD”的理念，對CBD實施精細(xì)化、品質(zhì)化的保潔，引進(jìn)了整套環(huán)衛(wèi)高端作業(yè)設(shè)備，主次干道保潔機(jī)械化率達(dá)到100%。天河CBD這塊被精心呵護(hù)的城市“名片”，僅2017年上半年就實現(xiàn)了地區(qū)生產(chǎn)總值1360.37億元，同比增長9.6%，約占天河區(qū)的70%。

（二）通過“退二進(jìn)三”淘汰落后產(chǎn)能，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實現(xiàn)綠色發(fā)展

20世紀(jì)80—90年代，廣州與國內(nèi)其他城市一樣，曾經(jīng)在工業(yè)化浪潮中在市區(qū)建了不少工廠，加上中華人民共和國成立后建設(shè)的一批老工業(yè)企業(yè)，廣州市區(qū)不少地段一度變?yōu)榱斯S林立的工業(yè)區(qū)。這些工業(yè)不少屬于高污染的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和重化工業(yè)，不僅嚴(yán)重影響和危害著城市的生態(tài)環(huán)境，而且也阻礙了廣州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和中心城市服務(wù)功能的發(fā)揮。而且，隨著城市土地價格和其他要素價格的不斷攀升以及傳統(tǒng)工業(yè)品市場趨于飽和，許多工業(yè)企業(yè)陷入虧損或者微利狀態(tài)，在寸土寸金的市區(qū)已經(jīng)無法生存。但由于復(fù)雜的利益關(guān)系和社會影響，要這些工業(yè)企業(yè)搬遷并非易事。自本世紀(jì)初以來，廣州市政府以壯士斷腕的決心、周密的部署和兼顧企業(yè)與市民利益的政策，多次出臺文件規(guī)劃、公布名單、在郊區(qū)設(shè)置產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大力推動市區(qū)工業(yè)“退二進(jìn)三”工作，并通過“退二進(jìn)三”淘汰落后產(chǎn)能，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。從1999年底至2015年，共有300多家工業(yè)企業(yè)在政府安排下遷出市區(qū)（不包括自發(fā)遷出的企業(yè)），對其中一些屬于過剩產(chǎn)能的大型國有企業(yè)果斷實施了整體關(guān)閉（如廣氮集團(tuán)）或者關(guān)停工廠（如廣鋼集團(tuán)白鶴洞工廠）的措施。目前，廣州市區(qū)“退二進(jìn)三”的工作仍在繼續(xù)推進(jìn)。

通過“退二進(jìn)三”，一批金融、會展、創(chuàng)新創(chuàng)意、總部經(jīng)濟(jì)等高端服務(wù)業(yè)在騰出的土地上崛起，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)獲得了發(fā)展空間。同時，政府還使用部分土地修建經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，解決低收入人群的住房問題。更重要的是，一批高污染產(chǎn)業(yè)的遷出和淘汰，為廣州的生態(tài)環(huán)境治理提供了源頭保障，使得廣州的大氣環(huán)境質(zhì)量明顯提高，水環(huán)境質(zhì)量也得到了較大改善，并且建成了像海珠濕地這樣的城市生態(tài)調(diào)節(jié)示范區(qū)。生態(tài)環(huán)境的變化又對新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了無形的“溢出效應(yīng)”。2015年以來，緊鄰海珠濕地的琶洲互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)接連出讓24宗地塊，引來騰訊、阿里巴巴、復(fù)星、小米、科大訊飛等16家龍頭企業(yè)在此“筑巢”，總投資達(dá)550億元。可見，“退二進(jìn)三”帶來的生態(tài)效應(yīng)加速了廣州經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，使得綠色發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展得以齊頭并進(jìn)。

（三）根據(jù)生態(tài)本底實施環(huán)境治理，著力解決超大城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的重點難點問題

擁有上千萬人口的超大城市，其生態(tài)環(huán)境本底有著自身的特殊性。一是過高的人口密度造成對生態(tài)環(huán)境的巨大壓力。超大城市的污染排放源是復(fù)合型的，工廠、居民區(qū)、寫字樓、酒店茶肆、道路交通等，可以說排放源無處不在，密集的人口和散亂排放造成生態(tài)承載力脆弱，環(huán)境自凈力下降。二是由于歷史原因，老城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施老化且不足，但稠密的人口、狹窄的空間、密集的建筑、繁忙的道路和密布的地下管線等條件，使得環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的工程難度極大，耗資巨大。面對這些困難，政府必須因地制宜、精心規(guī)劃、尊重民意、因勢利導(dǎo)、鍥而不舍，才可能取得使水更清、天更藍(lán)、城更綠的治理成效。

（四）樹立區(qū)域一體化大局觀，推進(jìn)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同共治

珠江三角洲地勢平緩、水網(wǎng)如織、城鎮(zhèn)密集、工業(yè)區(qū)連片散布，城鎮(zhèn)間相互影響大。改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，珠三角城市群的各種污染問題相伴而生，生態(tài)環(huán)境問題越來越具有區(qū)域性、復(fù)合型和聯(lián)動型特征。區(qū)域內(nèi)跨界水體污染問題突出，大氣污染物排放量巨大，在城市間輸送、轉(zhuǎn)化、耦合，導(dǎo)致出現(xiàn)大面積酸雨、灰霾等現(xiàn)象。由于地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)保執(zhí)法、污染治理水平上存在差異，跨界污染問題日益嚴(yán)峻，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃也難以發(fā)揮最大效益。這些問題單靠各個城市、各個部門的力量已經(jīng)難以有效解決。2009年12月，廣東省政府根據(jù)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，發(fā)布了《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》，提出環(huán)境保護(hù)一體化是破解珠三角環(huán)境難題的重要途徑，是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要保障。要求珠三角各城市按照區(qū)域、流域環(huán)境管理的整體性和系統(tǒng)性要求，建立跨界水污染和區(qū)域大氣復(fù)合污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。深化廣佛肇、深莞惠、珠中江三個經(jīng)濟(jì)圈的內(nèi)部合作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、集中資源、分工合作、攻堅克難、共同推進(jìn)區(qū)域環(huán)保一體化進(jìn)程。

隨著廣佛同城化和廣佛肇區(qū)域一體化的快速發(fā)展，各城市逐步意識到跨界水污染治理的重要性，并就跨界污染問題進(jìn)行了多次磋商。2009年，廣佛兩市針對跨界水污染問題，共同協(xié)商制定《廣佛同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作2009年工作計劃》，明確提出將跨界河涌污染整治作為重點工作，并于同年5月召開聯(lián)席會議，商定聯(lián)手治理跨界水污染以及廣州西部水源整治事宜。2012年，廣佛肇三市環(huán)境部門聯(lián)合發(fā)布《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃（2013—2020年）》，推動三市跨界水污染合作治理，并嘗試實施生態(tài)補償機(jī)制，以此解決保護(hù)區(qū)與受益區(qū)之間利益補償問題。2013年3月，廣東省環(huán)保廳公布了《廣州、佛山跨界水污染綜合整治專項方案（2013—2020年）》，開始實施掛牌督辦。2014年7月，廣佛同城化暨廣佛跨界河涌綜合整治首次聯(lián)席會議在廣州召開，為徹底治理好廣佛跨界的16條河涌，雙方達(dá)成協(xié)議：以廣佛同城建設(shè)聯(lián)席會議為平臺，每半年召開一次會議，共同研究解決跨界河涌整治工作中的難點問題；同時，兩市規(guī)劃、國土、環(huán)保、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等部門每季度對接一次，協(xié)調(diào)落實具體工作。最后，建立并組織跨界河涌、河段、上下游、左右岸的各級“河長”對接機(jī)制，實現(xiàn)跨界河涌治理的規(guī)范化、常態(tài)化管理。目前，廣佛跨界環(huán)境治理工作仍在持續(xù)推進(jìn)中，一些合作治理已經(jīng)初見成效。但是，目前的環(huán)境治理區(qū)域合作仍然主要是依靠行政力量在推動，今后亟待建立健全規(guī)范的法律法規(guī)保障制度、市場化的協(xié)調(diào)機(jī)制和多元利益主體共同參與的跨區(qū)域環(huán)境治理體系。

（五）重視運用市場機(jī)制，建設(shè)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場，為綠色發(fā)展提供金融支撐

廣州是中國的千年商都，華南地區(qū)的商貿(mào)中心，城市中蘊含著深厚的市場經(jīng)濟(jì)“基因”。在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，廣州充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育領(lǐng)先的優(yōu)勢，大力運用市場機(jī)制的杠桿去撬動環(huán)境治理、節(jié)能減排和綠色發(fā)展。在節(jié)能減碳和應(yīng)對氣候變化方面，廣東省是全國七個碳排放權(quán)交易試點之一。早在2009年6月，廣州環(huán)境資源交易所就正式掛牌運營。2010年11月，廣州交易所集團(tuán)、廣州環(huán)境資源交易所向廣州市政府提交《關(guān)于申請依托廣州交易所集團(tuán)建設(shè)碳排放權(quán)交易市場、廣州碳排放權(quán)交易所的報告》，同年，廣州市提出的省市合作共建碳排放權(quán)交易所的方案得到廣東省同意。2013年12月19日，廣東省碳排放權(quán)交易在廣州碳排放權(quán)交易所正式啟動，吹響了以市場化機(jī)制推動節(jié)能減碳的號角。目前，全國碳市場已于2017年底正式啟動，作為國內(nèi)首個現(xiàn)貨總成交量突破6500萬噸、總成交額超過15億元的交易所，廣碳所正抓緊深化試點碳排放權(quán)交易，同時繼續(xù)探索環(huán)境能源領(lǐng)域的多元化業(yè)務(wù)，全力建設(shè)環(huán)境能源綜合交易服務(wù)平臺、綠色金融綜合服務(wù)平臺、碳普惠制平臺等多個重要平臺，為“加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東”以及廣州打造國家碳金融中心城市提供支撐與動力，為全面深化綠色發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明提供保障。

在發(fā)展綠色金融方面，2017年6月，中國人民銀行等7部委下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《廣東省廣州市建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)總體方案》的通知，同意在廣州市花都區(qū)率先開展綠色金融改革創(chuàng)新試點，要求立足服務(wù)實體產(chǎn)業(yè)，防止脫實向虛，積極探索建立綠色金融改革與經(jīng)濟(jì)增長相互兼容的新型發(fā)展模式，通過構(gòu)建符合主體功能區(qū)定位的差別化綠色金融服務(wù)體系，推動廣州市戰(zhàn)略性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型升級。

（六）動員廣大市民積極參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)

廣州歷來重視市民的環(huán)境權(quán)，積極動員市民參與生態(tài)文明建設(shè)。在廣州亞運會召開前夕，廣州發(fā)表市長公開信，呼吁廣州市民積極行動起來，投訴舉報機(jī)動車冒黑煙、飲食業(yè)油煙污染、向江河湖泊直接排放污水等各種環(huán)境污染行為，以實際行動支持和參與環(huán)境保護(hù)工作。廣州市環(huán)保部門將公眾舉報機(jī)動車冒黑煙、向江河湖泊排污等環(huán)境違法行為的舉報電話整合到全國環(huán)境污染投訴統(tǒng)一電話“12369”。廣州市信訪部門還制定了《廣州市環(huán)保領(lǐng)域信訪問題法定途徑清單》，對群眾舉報企業(yè)污染環(huán)境、企業(yè)違反環(huán)?！叭瑫r”制度、申請調(diào)解環(huán)境污染損害糾紛、申請環(huán)保部門公開政府信息等作了詳細(xì)規(guī)定。從2016年4月起，廣州市環(huán)保局開始執(zhí)行《廣州市環(huán)境違法行為有獎舉報試行辦法》，對實名舉報七類環(huán)境違法行為的市民給予獎勵，獎金最高可達(dá)3萬元。

在引導(dǎo)市民積極參與環(huán)境治理的同時，廣州市還不斷完善環(huán)境監(jiān)管監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和發(fā)布環(huán)境監(jiān)測信息，增強(qiáng)市民對城市環(huán)境的了解和響應(yīng)。2012年前，廣州市僅有10個環(huán)境空氣質(zhì)量國控監(jiān)測點，2012年底新增至29個，其中兩個為路邊監(jiān)測站，使得廣州成為中國內(nèi)地第一個設(shè)立路邊監(jiān)測站的城市。2014年底國控監(jiān)測點新增至36個?！稄V州市大氣污染綜合防治工作方案（2014—2016年）》中明確十大防治行動中其中一項為“完善空氣質(zhì)量監(jiān)測體系和信息發(fā)布機(jī)制”。2015年底，PM2.5自動監(jiān)測站點達(dá)到50個。廣州市環(huán)保部門每日通過官方網(wǎng)站、微博、電臺等多種渠道定時發(fā)布全市空氣質(zhì)量狀況（包括PM2.5、臭氧在內(nèi)的6項污染物的實時數(shù)據(jù)和空氣質(zhì)量指數(shù)）。2013年6月，廣州市環(huán)保局發(fā)布全國首個官方版本的空氣質(zhì)量手機(jī)客戶端“廣州環(huán)?！?，客戶端數(shù)據(jù)每小時更新一次，可查詢6項污染物的實時監(jiān)測數(shù)據(jù)。廣州市有關(guān)部門還加強(qiáng)與環(huán)保NGO之間的合作，各大媒體為環(huán)保NGO搭建了交流與溝通的平臺，促進(jìn)了民間環(huán)保組織可持續(xù)發(fā)展。

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