安百杰

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南　255000)

一、引言

村級(jí)組織是黨和政府職能與權(quán)威在農(nóng)村的延伸，其基本形態(tài)主要包括村民委員會(huì)和村民支部委員會(huì)*王久高：《零農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的村級(jí)黨組織建設(shè)問(wèn)題》，《探索》2007年第4期。，前者是村民自治組織，后者是黨的最基層組織。村級(jí)組織在鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給中發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的不完善, 也成為影響村級(jí)組織職能發(fā)揮、制約鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給水平的重要因素。彭代彥和張衛(wèi)東關(guān)注了村級(jí)組織在稅費(fèi)改革后的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，同時(shí)村干部收入進(jìn)一步降低，在影響到工作積極性的同時(shí)，受到村級(jí)財(cái)務(wù)不透明、制度建設(shè)不健全等影響，村干部往往通過(guò)對(duì)村集體收入的尋租，來(lái)補(bǔ)償其收入的減少*彭代彥等：《農(nóng)村稅費(fèi)改革與村級(jí)組織運(yùn)行》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第12期。。戚曉明認(rèn)為,長(zhǎng)期以來(lái)，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障經(jīng)費(fèi)管理存在著諸如村干部報(bào)酬不足，辦公類(lèi)經(jīng)費(fèi)支出占比過(guò)大，公益性經(jīng)費(fèi)缺口過(guò)大等問(wèn)題*范柏乃等：《后稅費(fèi)時(shí)代村級(jí)組織功能異化及其治理研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期。；馬良燦深入分析了農(nóng)村村級(jí)組織的本質(zhì)，提出當(dāng)代村級(jí)組織呈現(xiàn)出了“內(nèi)卷化”趨勢(shì)，即表現(xiàn)出行政化趨勢(shì)和農(nóng)村社會(huì)管理蛻化、贏利動(dòng)機(jī)增強(qiáng)共存的局面*戚曉明：《當(dāng)前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題探討——以蘇北H鎮(zhèn)為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第3期。。韓國(guó)明、鐘守松通過(guò)對(duì)稅費(fèi)改革前后村級(jí)組織職能的對(duì)比，認(rèn)為鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給屬于政府單向供給模式，并呈現(xiàn)出了“強(qiáng)國(guó)家—弱農(nóng)村社會(huì)”的公共服務(wù)供給格局，同時(shí)，改革后村級(jí)組織財(cái)務(wù)困境和村級(jí)組織科層化導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的細(xì)致、廣泛干預(yù)，壓縮了村級(jí)自治和社會(huì)組織的成長(zhǎng)空間，村級(jí)社會(huì)管理面臨多方困難*馬良燦：《“內(nèi)卷化”基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村治理》，《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期。。范柏乃等指出，村級(jí)組織的運(yùn)行環(huán)境在后稅費(fèi)時(shí)代發(fā)生了巨大變化，隨之而來(lái)的是，其從農(nóng)村汲取資源的能力降低，相應(yīng)的提供公共服務(wù)進(jìn)行社會(huì)管理的能力被削弱，“異質(zhì)化”“黑惡化”“離心化”趨勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平進(jìn)一步失衡，村干部公信力不足，進(jìn)而影響執(zhí)政基礎(chǔ)等問(wèn)題*韓國(guó)明等：《稅費(fèi)改革前后村級(jí)組織職能的轉(zhuǎn)變——兼論國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期。?；谝陨戏治觯梢哉J(rèn)為村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障來(lái)源以農(nóng)村稅費(fèi)改革為分水嶺，呈現(xiàn)出由主要靠收取稅費(fèi)維持到依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障的變化趨勢(shì)。經(jīng)費(fèi)來(lái)源根本性轉(zhuǎn)變后，村級(jí)組織的職能發(fā)生了從“汲取型”到“服務(wù)型”的根本轉(zhuǎn)變*周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。，在運(yùn)行方面諸如“內(nèi)卷化”“異質(zhì)化”等諸多問(wèn)題也開(kāi)始隨之顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響著村級(jí)組織的公共服務(wù)供給能力，成為制約新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的重要阻滯因素。

以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”工作是黨的十九大提出的重大部署，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，好的帶頭人十分重要，村級(jí)組織是位于一線的“排頭兵”，是戰(zhàn)略成功落實(shí)的關(guān)鍵*孔祥智：《村“兩委”是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵》，《農(nóng)村工作通訊》2017年第22期。，在推進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮著重要的作用。黨的十九大報(bào)告指出，要“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的‘三農(nóng)’干部隊(duì)伍”*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。。中央農(nóng)村工作會(huì)議部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著重指出要“堅(jiān)持加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，為‘三農(nóng)’發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障”，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)”*《中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行 習(xí)近平作重要講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年12月30日。。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，村級(jí)組織運(yùn)行狀況的平穩(wěn)及運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的完備，事關(guān)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推行的成敗和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施?；诖耍崂泶寮?jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策，審視政策制定和執(zhí)行中存在的問(wèn)題，探尋與鄉(xiāng)村振興背景下公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相適應(yīng)的保障政策的完善路徑是值得學(xué)術(shù)界深入探究的問(wèn)題。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的關(guān)聯(lián)性

習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議提出，要擴(kuò)大總需求，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。隨后，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，標(biāo)志著新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)管理重心從需求側(cè)向供給側(cè)的轉(zhuǎn)變，明確重點(diǎn)任務(wù)是“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”*龔雯等：《解讀供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》，《黨史文苑》2016年第3期。。公共服務(wù)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要著力點(diǎn)，于公共服務(wù)中推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵在于以了解公共服務(wù)的需求為前提，以合理配置公共服務(wù)資源為基本思路，以公共服務(wù)的多元主體供給為重要手段，以公共服務(wù)供給法制建設(shè)為保障*于寧：《對(duì)公共服務(wù)供給側(cè)改革的思考》，《機(jī)構(gòu)與行政》2016年第7期。。當(dāng)前，公共服務(wù)面臨的問(wèn)題主要集中于供給側(cè)，表現(xiàn)為供給不適應(yīng)需求，忽視需求側(cè)感受等方面，充分提升供給質(zhì)量是重要改革方向*李永紅:《供給側(cè)改革背景下的基本公共服務(wù)均等化分析》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2017年第8期。。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，推進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量，解決發(fā)展城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合”，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要路徑。

村級(jí)組織在鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理，提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)，落實(shí)黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村的各種政策方針中發(fā)揮著難以替代的作用。稅費(fèi)改革以及農(nóng)業(yè)稅取消后，征稅已經(jīng)不再是村級(jí)組織的主要職能，村級(jí)組織工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移也緩解了鄉(xiāng)村干群關(guān)系的緊張局面*王久高：《零農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的村級(jí)黨組織建設(shè)問(wèn)題》，《探索》2007年第4期。。但同時(shí)，村級(jí)組織治理能力弱化等鄉(xiāng)村治理困境也不同程度地顯現(xiàn)*楊華等：《重塑農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任——理解稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理困境的一個(gè)框架》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 》2011年第2期。。不斷完善村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)保障政策的根本目的在于促進(jìn)其作為公共服務(wù)重要供給載體的治理能力的提升。葉翠青總結(jié)了我國(guó)村級(jí)組織建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和籌集方式的各個(gè)階段，即農(nóng)村合作化和人民公社時(shí)期(1958—1982 年)主要來(lái)源為集體收入；改革開(kāi)放以后和農(nóng)業(yè)稅取消之前(1982—2004 年)主要來(lái)源為農(nóng)業(yè)稅收提留款，資產(chǎn)出租收入，村集體企業(yè)上繳收入和集資收入等；農(nóng)業(yè)稅取消后至今(2005 年以來(lái))，主要來(lái)源為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資產(chǎn)出租收入，村集體企業(yè)上繳收入，“一事一議”收入等*葉翠青：《關(guān)于建立村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)保障制度的政策建議》，《財(cái)政研究》2008年第10期。。趙興泉等領(lǐng)銜的課題組分析了撤并建制村對(duì)村級(jí)組織建設(shè)及基層治理的影響，認(rèn)為村干部職業(yè)化趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)，表現(xiàn)為村干部計(jì)酬方式由誤工補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭üべY和按業(yè)績(jī)獎(jiǎng)罰,報(bào)酬來(lái)源由“村提留”轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政轉(zhuǎn)移支付或縣鄉(xiāng)財(cái)政分擔(dān)等方面*趙興泉等：《村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展中的若干問(wèn)題研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第1期。。李少抒等通過(guò)對(duì)廣東省農(nóng)村基層組織經(jīng)費(fèi)保障專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)基層組織保障經(jīng)費(fèi)管理還存在專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度不規(guī)范、基層財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱、配套資金落實(shí)不到位、對(duì)村“兩委”干部年度績(jī)效考核不到位、村“兩委”干部隊(duì)伍素質(zhì)有待提升等問(wèn)題*李少抒等：《農(nóng)村基層組織經(jīng)費(fèi)保障專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)及優(yōu)化策略——以廣東省欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)為例》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2017年第20期。。

通過(guò)村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)保障政策的完善發(fā)展來(lái)激發(fā)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)活力，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量，解決不均衡不充分的發(fā)展矛盾，最終實(shí)現(xiàn)新時(shí)代下的鄉(xiāng)村振興。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的重視，諸如農(nóng)村旱廁改造、環(huán)衛(wèi)一體化、秸稈還田、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等公共服務(wù)供給項(xiàng)目投向農(nóng)村，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平提升的同時(shí)，村級(jí)組織職責(zé)迅速增加，“上面千條線，下面一根針”的局面更加顯著，這對(duì)村級(jí)組織的治理能力，尤其是基本公共服務(wù)的供給能力提出了更高的要求。加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的治理能力及基本公共服務(wù)供給能力的保障尤為必要。新時(shí)代推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，調(diào)動(dòng)村級(jí)組織村干部的積極性，必然需要提供與其工作量相符的報(bào)酬和經(jīng)費(fèi)*彭代彥等：《農(nóng)村稅費(fèi)改革與村級(jí)組織運(yùn)行》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第12期。，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障政策的完善必將促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

由此可知，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的完善與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革存在密切的關(guān)聯(lián)性，當(dāng)前村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的不盡完善也制約了村級(jí)組織作用的發(fā)揮。在對(duì)中央和省級(jí)相關(guān)保障政策文本梳理的基礎(chǔ)上，課題組通過(guò)對(duì)兩市6個(gè)縣，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，36個(gè)村村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)管理使用情況的調(diào)查，訪談了12名鎮(zhèn)黨委書(shū)記、12位鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員和36位村組織支書(shū)，對(duì)當(dāng)前村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的管理狀況進(jìn)行客觀評(píng)析，并探究建立與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相適應(yīng)的完善的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的相關(guān)思路。

三、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策現(xiàn)況及變遷

村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)狀況一直以來(lái)是黨和政府的關(guān)注重點(diǎn)。為研究村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策現(xiàn)行狀況，本研究選取自農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家和省級(jí)(山東省)出臺(tái)的涉及村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)政策文本，進(jìn)行梳理和關(guān)鍵詞分析，從內(nèi)容上具體分析我國(guó)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)政策的保障范圍、保障重點(diǎn)和階段性特征，梳理保障政策變遷趨勢(shì)。

(一)現(xiàn)行的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策狀況

基于對(duì)政策文本的研讀，可以得出村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策經(jīng)歷了農(nóng)村“三提五統(tǒng)”*“三提五統(tǒng)”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)對(duì)農(nóng)民收取的各項(xiàng)規(guī)費(fèi)。“三提”是指農(nóng)戶(hù)上交給村級(jí)行政單位的三種提留費(fèi)用包括公積金、公益金和行管費(fèi)；“五統(tǒng)”是指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi),包括教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)。時(shí)期、稅費(fèi)改革時(shí)期、取消農(nóng)業(yè)稅時(shí)期等階段。目前，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策制度逐步完善，重點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：

保障范圍：包括重點(diǎn)保障項(xiàng)目和相關(guān)必要支出，主要有村干部基本報(bào)酬、村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)支出、正常離任村干部生活補(bǔ)貼、村民小組長(zhǎng)誤工補(bǔ)助等。

保障標(biāo)準(zhǔn)：保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定十分明確，村支部書(shū)記要達(dá)到縣上年度農(nóng)村居民人均可支配收入的兩倍，村干部報(bào)酬和村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)要滿(mǎn)足村均9萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)。

保障來(lái)源：明確列入財(cái)政預(yù)算保障，引導(dǎo)扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，提升自我保障能力。

管理監(jiān)督：規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理使用，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)，強(qiáng)化對(duì)村干部的管理監(jiān)督和績(jī)效考核。

(二)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策變遷趨勢(shì)

表1　單獨(dú)或者聯(lián)合發(fā)布村級(jí)組織保障經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)政策構(gòu)成分析

根據(jù)表1的統(tǒng)計(jì)，可以看出村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的制定出臺(tái)出現(xiàn)了幾個(gè)明顯的節(jié)點(diǎn)：2002年，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的推進(jìn)，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕的同時(shí)，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源被切斷，中央開(kāi)始加大轉(zhuǎn)移支付資金保障力度，相關(guān)政策文本開(kāi)始出臺(tái)。2009年，中央“一號(hào)文件”聚焦農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，對(duì)村黨組織在村級(jí)組織配套建設(shè)中的核心作用的發(fā)揮開(kāi)始關(guān)注，財(cái)政保障村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的思路開(kāi)始明確，此后針對(duì)村組織書(shū)記的保障、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)管理等一系列涉及村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障的文件發(fā)布，保障內(nèi)容逐漸明確。2016年，全國(guó)農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)召開(kāi)，農(nóng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)狀況引起空前關(guān)注，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障力度加大，對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的政策文本出臺(tái)的內(nèi)容更加細(xì)化，農(nóng)村基層黨組織形成了良性運(yùn)轉(zhuǎn)的良好局面。在這個(gè)政策不斷完善的過(guò)程中，村級(jí)組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障政策呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)變遷趨勢(shì)：

1. 經(jīng)費(fèi)保障來(lái)源更加明確，保障能力逐步提高。經(jīng)費(fèi)來(lái)源更加廣泛，財(cái)政對(duì)村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障力度更大，保障能力加強(qiáng)。經(jīng)費(fèi)保障來(lái)源主要分成四個(gè)階段：

第一階段：稅費(fèi)改革前，“三提五統(tǒng)”等收費(fèi)為主要保障來(lái)源。

第二階段：稅費(fèi)改革啟動(dòng)后，經(jīng)費(fèi)保障以基層政府統(tǒng)籌解決為重點(diǎn)。“村級(jí)自我積累和政府適當(dāng)補(bǔ)助相結(jié)合”，“主要依靠發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、增加村級(jí)收入來(lái)保障，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助”成為村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

第三階段：取消農(nóng)業(yè)稅后，政策明確農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金的20%用于村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障。這一時(shí)期，根據(jù)政策文本規(guī)定，經(jīng)費(fèi)保障來(lái)源于農(nóng)村稅費(fèi)改革資金、財(cái)政補(bǔ)助村干部報(bào)酬提高資金以及各級(jí)政府通過(guò)建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等方式安排的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金等。

第四階段：近年來(lái)(主要為2016年后)政策文本關(guān)于經(jīng)費(fèi)來(lái)源，明確提出“列入財(cái)政預(yù)算”“中央財(cái)政納入縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍”“省市兩級(jí)財(cái)政要進(jìn)一步加大資金投入，縣級(jí)財(cái)政抓好落實(shí)，足額預(yù)算”等要求。體現(xiàn)出了上級(jí)財(cái)政對(duì)村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障力度越來(lái)越大，主要來(lái)自于財(cái)政資金保障。

2.保障范圍逐步精準(zhǔn)?；趯?duì)政策文件按照時(shí)間路徑梳理，發(fā)現(xiàn)村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)保障范圍呈現(xiàn)出了由模糊到寬泛，再到精準(zhǔn)的變遷特征，保障范圍越來(lái)越明確精準(zhǔn)。在保障政策初步建立階段，經(jīng)費(fèi)保障范圍未進(jìn)行明確規(guī)定，之后對(duì)鄉(xiāng)村的例如五保供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)等支出進(jìn)行了規(guī)定，但仍然停留在大范圍的界定階段；再之后，隨著保障政策的演進(jìn)，保障政策逐漸完善，對(duì)村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)保障范圍精確界定為村級(jí)辦公費(fèi)用、村級(jí)組織干部報(bào)酬和其他必要支出。

3.保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。稅費(fèi)改革之初，對(duì)村集體經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)和村干部工資并未明確。之后，政策規(guī)定“對(duì)村主職干部的定額補(bǔ)貼，略高于本村當(dāng)年農(nóng)民人均純收入水平”，此時(shí)保障水平并不高；2009年起開(kāi)始逐步明確，文件規(guī)定，村級(jí)組織書(shū)記經(jīng)考核合格，以所在縣2007年農(nóng)村純收入的兩倍為標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放基本報(bào)酬和業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)，此后三年調(diào)整一次。在保障標(biāo)準(zhǔn)更加明確的同時(shí)，調(diào)整政策逐步出現(xiàn)。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和國(guó)家對(duì)基本公共服務(wù)的關(guān)注，為加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，政策文本規(guī)定將村干部工資水平明確到“不低于上年度農(nóng)村人均純收入的兩倍”。從不明確到略高于本村平均水平，再到以2007年為基數(shù)統(tǒng)籌，再到以上一年度為基數(shù)，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。另一方面，村集體經(jīng)費(fèi)保障水平經(jīng)歷了保障水平不明確，“村級(jí)經(jīng)費(fèi)保障水平應(yīng)該達(dá)到：大村每村每年3萬(wàn)元、中村每村每年2萬(wàn)元、小村每村每年1.5萬(wàn)元”，“村均經(jīng)費(fèi)保障水平5萬(wàn)元以上”，“村均9萬(wàn)元”等階段，保障標(biāo)準(zhǔn)更加明確，保障水平逐步提升。

4.保障內(nèi)容更加全面。政策文本對(duì)保障人員，逐步明確了對(duì)在職村干部保障名額(3-5人)，并對(duì)離任村干部明確提出“強(qiáng)化保障措施，解除后顧之憂(yōu)”，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度和給予一定補(bǔ)貼的具體措施。保障內(nèi)容上不僅僅滿(mǎn)足于對(duì)村干部的物質(zhì)保障，更逐步關(guān)注村干部的政治待遇和發(fā)展空間，提出選拔村干部考錄公務(wù)員，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員，選舉村組織干部成為黨代表、人大代表，組織村干部查體，談話(huà)談心等措施，保障內(nèi)容更加全面，更能激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的決心。在保障方式呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)，保障內(nèi)容從物質(zhì)激勵(lì)向晉升激勵(lì)轉(zhuǎn)變。

5.經(jīng)費(fèi)管理逐步規(guī)范。從最初的“堅(jiān)決取消村級(jí)招待費(fèi)，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，公開(kāi)村級(jí)財(cái)務(wù)，實(shí)行年度審計(jì)”的寬泛要求，到“鄉(xiāng)級(jí)專(zhuān)戶(hù)管理，明細(xì)到村”的核算規(guī)定再到更加嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)管理辦法的制定，對(duì)經(jīng)費(fèi)的核算機(jī)構(gòu)、核算內(nèi)容甚至核算科目，以及監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了明確的規(guī)定，明確了“村財(cái)鄉(xiāng)代管，代理記賬、統(tǒng)一開(kāi)戶(hù)、分村設(shè)賬”的要求，有條件的推行“一本通”支付工資，到全部實(shí)現(xiàn)“一本通”覆蓋。同時(shí)將村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)列入政府收支分類(lèi)科目“2130705”，進(jìn)行明細(xì)保障，足額預(yù)算。體現(xiàn)了運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)管理上的科學(xué)化和精細(xì)化。

6.管理機(jī)構(gòu)多元化，重視程度高?；趯?duì)上述政策文本的分析，可以看出，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)政策文本的發(fā)文機(jī)關(guān)涉及黨委、政府、組織、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)，呈現(xiàn)出組織部門(mén)牽頭，多部門(mén)關(guān)注的管理態(tài)勢(shì)，重視程度較高。

四、現(xiàn)行村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策制定及執(zhí)行中存在的問(wèn)題

解決城鄉(xiāng)發(fā)展中不平衡不充分的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合”，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的質(zhì)量，良性運(yùn)轉(zhuǎn)的村級(jí)組織作用的發(fā)揮十分關(guān)鍵。通過(guò)實(shí)地調(diào)查，可以看到村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策在保障基層組織治理能力、提升基本公共服務(wù)供給質(zhì)量方面起到了重要而積極的作用，同樣也存在著一些突出的問(wèn)題。

(一)省級(jí)政策在執(zhí)行保障標(biāo)準(zhǔn)上打折扣，與中央頂層設(shè)計(jì)略有出入

省級(jí)政策在執(zhí)行保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的“打折扣”體現(xiàn)出地方政府財(cái)政保障能力的不足。中央政府單純提出政策目標(biāo)(例如,村均保障經(jīng)費(fèi)達(dá)到9萬(wàn)元)，在經(jīng)費(fèi)保障中卻提出以地方政府保障為主，在事權(quán)和支出責(zé)任未明確劃分的前提下，屬于典型的“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”的政策，因此出于財(cái)力狀況的考量，地方政府在貫徹中央頂層設(shè)計(jì)時(shí)，略有出入。具體體現(xiàn)在：

1.中央頂層設(shè)計(jì)政策規(guī)定村黨組織書(shū)記的基本報(bào)酬不低于所在縣(市、區(qū)、旗)上年度農(nóng)村居民人均可支配收入的兩倍標(biāo)準(zhǔn)；省級(jí)在制定村級(jí)組織書(shū)記報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)報(bào)酬總額(包括基本報(bào)酬和績(jī)效考核)進(jìn)行了明確規(guī)定，規(guī)定村級(jí)組織書(shū)記報(bào)酬總額標(biāo)準(zhǔn)不得低于上年度農(nóng)村居民人均可支配收入的兩倍標(biāo)準(zhǔn)。

2.中央頂層設(shè)計(jì)政策明確，按照每村不低于9萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)配置村級(jí)組織書(shū)記基本報(bào)酬、村干部報(bào)酬、村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)，以及村(社區(qū))法律顧問(wèn)補(bǔ)助、農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)支出、正常離任村干部生活補(bǔ)貼、村民小組長(zhǎng)誤工補(bǔ)貼、農(nóng)村黨員教育經(jīng)費(fèi)、困難黨員群眾慰問(wèn)經(jīng)費(fèi)等。省級(jí)保障范疇遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央保障范疇，因此更容易實(shí)現(xiàn)中央村均保障經(jīng)費(fèi)9萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰，對(duì)經(jīng)費(fèi)的保障基層財(cái)政壓力大

近年來(lái)，為了提高村級(jí)組織的治理能力和公共服務(wù)供給能力，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐步提升，管理更加規(guī)范。從目前的運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，對(duì)于村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障，中央政府確定了村均保障水平不低于9萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定要以縣級(jí)保障為主，屬于典型的“上級(jí)請(qǐng)客，基層買(mǎi)單”的政策。事權(quán)和支出責(zé)任的劃分不清晰，造成了基層在執(zhí)行政策上的不到位，并給予了基層政權(quán)很大的財(cái)政保障壓力。例如，B市H縣屬于典型的財(cái)政困難縣，全年縣級(jí)財(cái)政收入10億元左右，有行政村1000余個(gè)，需要保障村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)1億元之多，其中縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)50%以上，占到縣級(jí)財(cái)政收入的5%左右，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重?；鶎迂?cái)政保障壓力的增加，容易造成基層在執(zhí)行政策中的偏差和保障政策的“走形”，進(jìn)而影響村級(jí)組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)村級(jí)組織財(cái)務(wù)管理水平欠缺，保障經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效低

良好的經(jīng)費(fèi)管理狀況是保證村級(jí)組織良性有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。針對(duì)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的管理，各級(jí)組織與財(cái)政部門(mén)制定了嚴(yán)格精細(xì)的管理規(guī)定，甚至對(duì)來(lái)源渠道、列支“科目”都給予明確。但具體到村級(jí)財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，未按照要求核算村級(jí)組織保障資金，村干部工資發(fā)放不合規(guī)，“白條”入賬等問(wèn)題普遍存在，給資金的使用留下了一定的隱患，影響了財(cái)政資金的支出績(jī)效。村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理的不規(guī)范，容易導(dǎo)致“腐敗”問(wèn)題的產(chǎn)生，也給財(cái)政資金安全造成隱患，是下一步完善村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策中亟需重視的問(wèn)題。

(四)離任村干部保障水平偏低，影響村干部工作積極性

離任村干部待遇保障近年來(lái)剛剛引起社會(huì)的關(guān)注，根據(jù)省組織和財(cái)政部門(mén)的政策規(guī)定，普遍的保障水平是要求達(dá)到按照連續(xù)任職滿(mǎn)6年不滿(mǎn)9年的120元/人/月，累計(jì)任職滿(mǎn)9年及以上的180元/人/月的標(biāo)準(zhǔn)。有的村干部服務(wù)村集體達(dá)25年之久，例如,在B市訪談時(shí)發(fā)現(xiàn)，牛王店村王支書(shū)擔(dān)任村支書(shū)已經(jīng)25年，姜家村姜支書(shū)自1986年以來(lái)就擔(dān)任村干部，可以說(shuō)為村集體服務(wù)了大半輩子，對(duì)村集體貢獻(xiàn)極大。座談中，這些村干部表示了對(duì)自己離任后待遇的擔(dān)憂(yōu)，認(rèn)為現(xiàn)行的保障標(biāo)準(zhǔn)與自己的辛苦付出不配比，影響工作的積極性。

五、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的完善路徑

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策的建立十分重要，可以從以下幾個(gè)方面構(gòu)建與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革相適應(yīng)的保障政策體系。

(一)引導(dǎo)發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村級(jí)組織“造血能力”

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷實(shí)施，村集體經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展中發(fā)揮的作用將愈加明顯。一方面繁榮的村集體經(jīng)濟(jì)是解決農(nóng)村閑置勞動(dòng)力就業(yè)的重要陣地，在農(nóng)民純收入提升中發(fā)揮的作用不可替代。例如跑馬劉村通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，引進(jìn)并集體以土地入股了食品加工企業(yè)，年增加村民純收入3萬(wàn)多元；另一方面集體收入的增加，對(duì)村級(jí)經(jīng)費(fèi)的保障具有十分重要的補(bǔ)充作用。例如，范家村舊村改造中村集體保留了一部分沿街商鋪，通過(guò)對(duì)外出租，每年增加村集體收入達(dá)數(shù)百萬(wàn)元；老觀趙村，預(yù)計(jì)2017年流轉(zhuǎn)土地2400畝，村集體經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)增收10多萬(wàn)元；跑馬劉村充分發(fā)揮村位置優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)1200畝，村集體經(jīng)濟(jì)增收9萬(wàn)元。利用租賃承包和土地流轉(zhuǎn)等方式，既實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)的增收，彌補(bǔ)了村組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障的不足，又帶動(dòng)了村民收入的增長(zhǎng)。座談中，某鎮(zhèn)黨委書(shū)記指出“提高村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障水平最根本的是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，要讓村集體經(jīng)濟(jì)收入成為服務(wù)群眾的‘壓艙石’”。由此可知，引導(dǎo)發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，提升村集體“造血能力”，是保障村組織運(yùn)轉(zhuǎn)、更好地服務(wù)群眾的關(guān)鍵所在。

(二)積極推進(jìn)合村并居，減輕基層財(cái)政保障壓力

行政村是依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》設(shè)立的村民委員會(huì)進(jìn)行村民自治的管理范圍，是中國(guó)基層群眾性自治單位*孫方等：《基于中心性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點(diǎn)等級(jí)劃分研究——以重慶市潼南區(qū)為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》2016年第12期。。行政村作為村民自治的基本單位，其運(yùn)行過(guò)程具體體現(xiàn)為村委會(huì)選舉和村委會(huì)職能落實(shí)兩個(gè)部分*鄺良鋒等：《行政村異化:基于一個(gè)村莊調(diào)查的制度性反思》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。。政策文件規(guī)定，按照村(行政村)均9萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，配置村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。以H縣為例，共有行政村1100余個(gè)，按照9萬(wàn)元/村的保障標(biāo)準(zhǔn)，需要安排村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)1億元之多，財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力很大。這其中，小村占了很大的比例，例如，石廟鎮(zhèn)共有行政村127個(gè)，300人以下的村有42個(gè)，占了1/3，有的村甚至不足百人，具有很大的合并空間。行政村數(shù)量多，造成財(cái)政安排資金壓力巨大。調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，很多區(qū)縣已經(jīng)在著手研究行政村合并工作。例如，G縣已于2017年8月開(kāi)展村(居)規(guī)模調(diào)整工作，初步擬定將全縣700余個(gè)行政村合并調(diào)整至300余個(gè)行政村，調(diào)整率接近60%。積極推進(jìn)合村并居工作，促進(jìn)行政村數(shù)量的合理設(shè)置，并配備合理的村干部職數(shù)，既有利于提升村級(jí)公共服務(wù)水平，也能進(jìn)一步緩解基層財(cái)政資金保障壓力。

(三)加強(qiáng)財(cái)政資金投入，提高離任村干部的待遇保障水平

對(duì)離任村干部待遇，政策規(guī)定普遍按照連續(xù)任職滿(mǎn)6年不滿(mǎn)9年的120元/人/月，累計(jì)任職滿(mǎn)9年及以上的180元/人/月的標(biāo)準(zhǔn)予以保障，保障水平并不高。調(diào)研中，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員提出，該鎮(zhèn)正在探索“基本保障+工齡工資”的離任村干部保障政策；B市也已經(jīng)出臺(tái)政策明確“在累計(jì)任職滿(mǎn)9年的基礎(chǔ)上，任職每增加1年，每人每年增加補(bǔ)貼100元”政策對(duì)離任村干部予以保障?；鶎诱畡?chuàng)新經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，在供給側(cè)改革的大背景下，提高離任村干部待遇保障水平，維護(hù)基層黨組織穩(wěn)定，調(diào)動(dòng)村組織干部的工作積極性，能起到促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給水平的提升的作用。

(四)加強(qiáng)資金管理，注重資金使用績(jī)效

《山東省財(cái)政補(bǔ)助村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障資金管理辦法》規(guī)定，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)級(jí)政府代為管理，農(nóng)業(yè)部門(mén)管理下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)中心承擔(dān)具體的核算任務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)核算基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。例如各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核算普遍沒(méi)有實(shí)行分項(xiàng)明細(xì)核算，清河鎮(zhèn)三個(gè)村的村級(jí)經(jīng)費(fèi)支出中，存在大量的不合規(guī)票據(jù)入賬。財(cái)政資金的核算管理，事關(guān)財(cái)政資金的安全和使用績(jī)效，必須加大對(duì)管理環(huán)節(jié)“最后一公里”的重視。此外，在調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也反映，隨著村集體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，村級(jí)集體收入的核算也需要大批懂農(nóng)村財(cái)務(wù)的會(huì)計(jì)核算人員來(lái)保證資金安全，目前關(guān)于集體收入的核算仍然處于制度空白。財(cái)政部門(mén)是《會(huì)計(jì)法》的執(zhí)法主體，具體到村級(jí)保障經(jīng)費(fèi)的核算中，要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障經(jīng)費(fèi)的管理，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理核算水平提升，保證財(cái)政資金的安全和使用績(jī)效；同時(shí)探索完善村集體收入的制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)基層財(cái)務(wù)核算水平提升的管理。