樂(lè)利

摘 要：PPP模式實(shí)質(zhì)就是將社會(huì)投資機(jī)構(gòu)引入公共項(xiàng)目領(lǐng)域，提供社會(huì)投融資，緩解政府的財(cái)政壓力。PPP模式已經(jīng)應(yīng)用于國(guó)內(nèi)外許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，有廣闊的應(yīng)用前景。EPC模式是一種工程承包模式，由總承包單位全面負(fù)責(zé)工程的設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)等各環(huán)節(jié)的工作。近年來(lái)，PPP+EPC模式逐漸應(yīng)用于公共項(xiàng)目，取得了一定的成果。在項(xiàng)目建設(shè)中，也存在一些風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的防控，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式 EPC模式 水運(yùn)工程 風(fēng)險(xiǎn)防控

1.PPP +EPC模式的優(yōu)勢(shì)

（1）PPP和EPC

PPP就是指公私合營(yíng)關(guān)系，政府部門和社會(huì)資本共同開(kāi)發(fā)合作。廣義的PPP模式包括建設(shè)-移交模式（BT）、移交-經(jīng)營(yíng)-移交模式（TOT）、建造-運(yùn)營(yíng)-移交模式（BOT）等PPP的衍生模式。PPP融資模式的核心就是公私合營(yíng)，即便是有不同的包裝方式。PPP模式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在政府部門的主導(dǎo)下，引入社會(huì)投資者，采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式彌補(bǔ)前期投入。PPP模式中，項(xiàng)目的所有權(quán)歸于政府，雖然社會(huì)投資者能夠獲得一定年限的特殊經(jīng)營(yíng)權(quán)，但政府仍具有所有權(quán)。到達(dá)規(guī)定期限后，要根據(jù)合約，社會(huì)投資者向政府移交項(xiàng)目。PPP模式也有較大的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)時(shí)間通常比較長(zhǎng)，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)公司來(lái)說(shuō)，面臨著許多不確定性因素，比如運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等。PPP項(xiàng)目涉及的投資金額巨大，參與范圍廣泛，并且有公私之分，處于政府更加嚴(yán)格的監(jiān)督下，都會(huì)增加潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

EPC總承包模式就是建設(shè)單位將工程發(fā)包給總承包單位，總承包單位負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、質(zhì)量、安全等的建設(shè)工程承包模式，是當(dāng)前在國(guó)際工程承包中應(yīng)用很廣泛的承包模式。EPC總承包模式相比傳統(tǒng)的承包方式，發(fā)揮和強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)的主導(dǎo)作用，克服設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工環(huán)節(jié)的相互脫節(jié)和制約，促進(jìn)各環(huán)節(jié)工作的銜接。EPC模式中建設(shè)工程質(zhì)量責(zé)任主體明確，方便追究相關(guān)責(zé)任。EPC模式下，發(fā)包人不能對(duì)總承包人的控制太過(guò)，要給予一定的自由余地。發(fā)包人會(huì)對(duì)承包人的建設(shè)過(guò)程進(jìn)行管理監(jiān)督，通常有過(guò)程控制模式、事后監(jiān)督模式。過(guò)程控制模式就是發(fā)包人聘請(qǐng)專業(yè)的監(jiān)理工程師對(duì)總承包商的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目工程的管理。事后監(jiān)督就是在竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)，發(fā)包人對(duì)承包商比較嚴(yán)格，通常不介入實(shí)施過(guò)程的管理，主要是竣工驗(yàn)收的監(jiān)督。

（2）PPP +EPC模式

PPP +EPC模式相結(jié)合，就是政府在項(xiàng)目工程中，采用PPP融資模式，同時(shí)將選擇的社會(huì)投資人作為項(xiàng)目建設(shè)工程的承包商，不需要進(jìn)行二次招標(biāo)。通常由PPP項(xiàng)目的社會(huì)投資人成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)工程建設(shè)。PPP+EPC模式有利于提高生產(chǎn)效率，提高政府的支持力度。政府單獨(dú)財(cái)政投資往往缺乏效率，通過(guò)直接選擇社會(huì)投資人解決融資問(wèn)題的同時(shí)，也解決了項(xiàng)目建設(shè)施工的問(wèn)題。企業(yè)在項(xiàng)目中更加重視控制成本，在保證施工質(zhì)量和安全的基礎(chǔ)上，降低成本，發(fā)揮資源的最大效益。PPP 融資模式和EPC承包模式相結(jié)合，有利于提高管理人員的綜合素質(zhì)，在符合規(guī)范的前提下進(jìn)行精細(xì)設(shè)計(jì)，深入溝通交流。PPP +EPC模式通常是投資型項(xiàng)目，降低了資金回收的風(fēng)險(xiǎn)，政府以有完全處分權(quán)的房產(chǎn)進(jìn)行抵押，保證施工企業(yè)能夠得到工程款，某種程度上可以降低資金的回收風(fēng)險(xiǎn)。

2.PPP+EPC模式在水運(yùn)工程的應(yīng)用——以某工程為例

以某水運(yùn)工程為例，采用PPP+EPC模式，地區(qū)稅務(wù)局通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇了A公司，A公司負(fù)責(zé)水運(yùn)工程的策劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等相關(guān)工作，實(shí)施項(xiàng)目。某水運(yùn)工程項(xiàng)目是重大的民生工程，內(nèi)容包括防洪排澇、污水收集和處理、湖泊河流治理、水務(wù)信息化等等，是綜合性解決地區(qū)水環(huán)境問(wèn)題的系統(tǒng)，集投融資、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)為一體。項(xiàng)目分多期完成，總投資50億元。

此次項(xiàng)目在公開(kāi)招標(biāo)中選擇A公司，A公司負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目公司，設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司成立后，承接項(xiàng)目的所有權(quán)利和義務(wù)，和地區(qū)政府簽訂PPP合同。公司各股東依據(jù)協(xié)議履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。項(xiàng)目整體采用PPP+EPC模式，社會(huì)資本完成全過(guò)程工作。項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)整體策劃和分期實(shí)施，設(shè)計(jì)方案，確定施工方、供貨方等，在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)倒入各個(gè)環(huán)節(jié)的信息數(shù)據(jù)，協(xié)調(diào)技術(shù)和管理。項(xiàng)目監(jiān)管有直接監(jiān)管、利益相關(guān)方監(jiān)管、授權(quán)監(jiān)管。制定監(jiān)管機(jī)制，多方負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管。

3.PPP+EPC模式中工程建設(shè)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控

（1）全面認(rèn)識(shí)PPP+EPC模式

PPP+EPC模式的合法性以《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，從法律方面來(lái)說(shuō)，相關(guān)條款的不招標(biāo)范圍有限。規(guī)定的項(xiàng)目十分明確，適用于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而不是指PPP項(xiàng)目，并沒(méi)有任何法律規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目是一致的。我國(guó)許多PPP項(xiàng)目是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目只是PPP項(xiàng)目的一部分內(nèi)容。適用條例中也有明確規(guī)定，必須是通過(guò)招標(biāo)方式選擇的投資人。在PPP項(xiàng)目中，選擇投資人的方式不僅僅有招標(biāo)，還有單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等。PPP項(xiàng)目也有采用非招標(biāo)的形式進(jìn)行投資人的選擇，但即使是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，除了招標(biāo)以外的方式選擇承包商，也缺乏法律依據(jù)。在PPP+EPC模式

下，非特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目，或者招標(biāo)以外選擇投資人的項(xiàng)目，有一定的合理性，但當(dāng)前仍缺乏權(quán)威解釋和法律規(guī)定，容易出現(xiàn)合理不合法的情況，存在潛在法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP+EPC模式的法律風(fēng)險(xiǎn)，大部分關(guān)注建設(shè)工程施工發(fā)放許可證的環(huán)節(jié)，是否得到主管部門的認(rèn)可。另外，還有注意有關(guān)法律法規(guī)的處罰和規(guī)定。對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)，PPP+EPC項(xiàng)目需要根據(jù)實(shí)際制定風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，維護(hù)切身利益。

（2）工程建設(shè)企業(yè)明確作為投資人的身份

PPP+EPC模式下，工程建設(shè)企業(yè)會(huì)與金融企業(yè)形成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，招標(biāo)人確定的項(xiàng)目總承包商是工程建設(shè)企業(yè)。但如果嚴(yán)格按照條例推定，至少應(yīng)該是大股東作為建設(shè)的主體。實(shí)際上作為公司小股東獲得承包權(quán)的比較多，也沒(méi)有相關(guān)處罰條例，從側(cè)面來(lái)說(shuō)被實(shí)踐接受。有些企業(yè)認(rèn)為自身參與聯(lián)合體投標(biāo)，是為了獲得總承包資格。雖然PPP項(xiàng)目投標(biāo)中，將自身作為小股東之一，但在實(shí)際簽訂法律文件中，規(guī)定了權(quán)利義務(wù)不相應(yīng)的內(nèi)容，給企業(yè)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。比如簽訂地下合同，真實(shí)的法律關(guān)系不公開(kāi)，如果出現(xiàn)問(wèn)題，地下合同不能得到法院支持。因此，工程建設(shè)企業(yè)應(yīng)成為真正的項(xiàng)目投資人，承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。規(guī)定明股實(shí)債相關(guān)條款，作為名義投資人承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）工程報(bào)價(jià)問(wèn)題

工程建設(shè)企業(yè)在投標(biāo)中的測(cè)算從建設(shè)工程承包角度進(jìn)行，要明確相關(guān)測(cè)算，避免合同爭(zhēng)議導(dǎo)致的損失。政府要作為PPP項(xiàng)目的招標(biāo)人，選定最合適的投資方和工程承包方，明確相關(guān)的規(guī)定，是PPP和EPC模式的相結(jié)合，要求建設(shè)企業(yè)分別報(bào)價(jià)服務(wù)和工程，保證合理性和明確性。在項(xiàng)目執(zhí)行中，項(xiàng)目公司是實(shí)際工程項(xiàng)目的支付方，如果招標(biāo)規(guī)定和邊界條件不符合，要及時(shí)變更價(jià)格。

總之，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入高潮，公共領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)往往需要大量資金，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目眾多，面臨嚴(yán)重的資金問(wèn)題。PPP模式為政府投融資提供新思路，通過(guò)引入社會(huì)資本保證項(xiàng)目的資金。PPP+EPC模式同解決資金問(wèn)題和承包建設(shè)問(wèn)題，逐漸被公共部門選擇應(yīng)用。工程建設(shè)企業(yè)在參與中存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)防控，制定完善的措施和防范機(jī)制，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

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