許新芝 唐紅祿

[摘?要]鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系中的重要組成部分。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)狀況、鄉(xiāng)村發(fā)展水平影響著國(guó)家的整體發(fā)展。隨著“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略的提出，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，成了黨和政府工作的重心。十八屆四中全會(huì)提出“法德并舉”的國(guó)家治理模式，為鄉(xiāng)村治理提供了理論遵循。本文以四川省德陽(yáng)市中江縣下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為范本，分析“法德并舉”視域下鄉(xiāng)村治理所取得的實(shí)踐成果及出現(xiàn)的新問題，思考探索鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型的路徑。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理;法德并舉;德治;法治

[中圖分類號(hào)]??D616 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]?A?[文章編號(hào)]1008-4649（2018）03-0093-04

Thinking on the Transformation Path of Rural Governance System from the Perspective of "Rule of Law and Virtue"

Xu Xinzhi?1，Tang Honglu

（Northwest University of Political Science and Law， Xi 'an ?710119）

Abstract： Rural governance is an important part of the national governance system. Rural economic conditions and development level affect the country's overall development. With the introduction of "targeted poverty alleviation" strategy， strengthening rural governance and developing rural economy have become the focus of the work of the party and the government. The fourth plenary session of the 18th central committee of the communist party of China （CPC） put forward the state governance model of "simultaneous development of law and virtue"， which provided a theoretical basis for rural governance. Taking the villages and towns in zhongjiang，Deyang，Sichuan province as the model， this paper analyzes the practical results and new problems of rural governance from the perspective of "simultaneous development of law and virtue"， and considers and explores the path of rural governance system transformation.

Key word：Rural governance; The rule of law and virtue; Virtue; Law

在中國(guó)，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重點(diǎn)，也是脫貧攻堅(jiān)、決勝全面建成小康進(jìn)程中的短板?！胺ǖ虏⑴e”解決鄉(xiāng)村問題、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理是一條值得探索和實(shí)踐的路徑。

在城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)、我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷優(yōu)化的今天，要實(shí)施好“精準(zhǔn)扶貧”、解決好“三農(nóng)問題”，有效應(yīng)對(duì)舊環(huán)境下的鄉(xiāng)村治理體系面臨的極大挑戰(zhàn)，重新架構(gòu)、不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，已成為新環(huán)境下的必然要求。

一、“法德并舉”構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》 提出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。”這是中國(guó)執(zhí)政黨第一次以成文的形式對(duì)國(guó)家治理模式的正式明確，為法治與德治在鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)施提供了理論依據(jù)和實(shí)踐遵循。

筆者曾經(jīng)在四川省德陽(yáng)市中江縣下轄的鄉(xiāng)村生活、調(diào)研。當(dāng)?shù)卣?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以法治和德治相結(jié)合的方式構(gòu)建的鄉(xiāng)村治理模式，經(jīng)過三、四年的探索與實(shí)踐，使村貌村容發(fā)生了很大的變化，村民安居樂業(yè)，生活水平在一定程度上得到了改善和提高。

（一）“法德并舉”推進(jìn)鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)。

“要想富，先修路”。黨和政府提出了“村村通路，通路到戶”的倡議，村民積極響應(yīng)，基層黨委、干部有效組織和籌措，農(nóng)村道路建設(shè)有了較大發(fā)展。

中江縣的鄉(xiāng)村道路建設(shè)資金主要由國(guó)家財(cái)政部門撥款，部分由各村村民按戶按人計(jì)算籌措，有少部分來源于村民自愿、或本村外出人員對(duì)家鄉(xiāng)發(fā)展做貢獻(xiàn)所捐獻(xiàn)。從資金籌集到開工建設(shè)，短短幾個(gè)月的時(shí)間，一條通往鎮(zhèn)上的曾經(jīng)雨天兩腳泥的坑洼村道，變成了寬闊平整的柏油路。過去出行運(yùn)輸，都只能靠步行，現(xiàn)在趕集可以搭小三輪車、運(yùn)營(yíng)的面包車;豐收的季節(jié)，不再靠肩挑背扛，基本實(shí)現(xiàn)車輛運(yùn)輸。村民的生產(chǎn)生活和出行條件有了很大改善，常年在外的有車游子過年回家可以把車直接開進(jìn)自家的庭院里。鄉(xiāng)村修通的不僅是道路，還是國(guó)家與鄉(xiāng)村、黨和人民、游子與家鄉(xiāng)之間的情感橋梁。

為規(guī)范農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理，中江縣制定了《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》 ，落實(shí)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作機(jī)構(gòu)和人員，完善養(yǎng)護(hù)管理資金財(cái)政預(yù)算保障機(jī)制。村委會(huì)根據(jù)村民意見，建立以農(nóng)村享受國(guó)家低保戶政策的還具備勞動(dòng)力的村民為農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)的主力軍，負(fù)責(zé)定期對(duì)道路進(jìn)行清理、維護(hù)?！掇k法》還鼓勵(lì)將道路日常保養(yǎng)交由公路沿線村民負(fù)責(zé)，采取個(gè)人、家庭分段負(fù)責(zé)等方式。公路沿線村民農(nóng)作物種植，以不影響正常交通為原則。對(duì)于沒有按規(guī)定履行義務(wù)的，《辦法》也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。不按規(guī)定對(duì)農(nóng)村公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的，限期整改;情節(jié)嚴(yán)重的，停止補(bǔ)助資金撥付，依法對(duì)責(zé)任人給予行政處分。對(duì)于不履行義務(wù)或者經(jīng)村民多次反映有違規(guī)使用道路者，口頭教育整改，嚴(yán)重者，取消低保戶享用。

（二）“法德并舉”推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理

隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村生活條件逐年改善，鄉(xiāng)村環(huán)境污染也有加重之勢(shì)。露天焚燒農(nóng)作物秸稈、樹木落葉，成為秋冬季鄉(xiāng)村較為常見的現(xiàn)象。作為重要的環(huán)境空氣污染源——露天焚燒，被我國(guó)法律明確為違法行為。

《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和國(guó)家環(huán)?？偩窒掳l(fā)的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》中，都明確規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。

中江縣推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中，采取了四項(xiàng)措施：第一，以村社為單位建立垃圾池。防止生活垃圾亂丟亂放;鼓勵(lì)非白色垃圾污染物深挖填埋。第二，喪事從簡(jiǎn)，以火化代替土葬。節(jié)約土地資源;杜絕遺體腐爛所散發(fā)的味道影響周邊村民。但是，考慮到鄉(xiāng)村人“死者為大，保證全尸”的傳統(tǒng)理念，不搞一刀切，采取抽簽的形式分大隊(duì)實(shí)行，違者處以罰款。第三，秋收季節(jié)，嚴(yán)禁露天焚燒秸稈，違者處以刑事拘留。第四，逢年過節(jié)，嚴(yán)禁放孔明燈。這種“法德并舉”的做法，產(chǎn)生了良好的治理效果。

（三）“法德并舉”推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游文化建設(shè)

為進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，拓寬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入來源，政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)和建設(shè)，給予大力的政策支持。首先是國(guó)務(wù)院2016年一號(hào)文件明確要大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。其次農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家旅游局等部門聯(lián)合印發(fā)《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》，全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。第三，國(guó)土資源部 、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、 國(guó)家旅游局《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，積極保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應(yīng)。第四，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》，實(shí)施鄉(xiāng)村旅游提升計(jì)劃，開拓旅游消費(fèi)空間等。因此，各村都根據(jù)自村條件創(chuàng)新發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、打造特色農(nóng)家樂等等。中江縣下屬的各鄉(xiāng)村，大力打造芍藥花旅游業(yè)。經(jīng)過幾年時(shí)間的開發(fā)種植，已經(jīng)正常運(yùn)營(yíng)，每年芍藥花開季，吸引了遠(yuǎn)近游客前去觀賞。除了收取門票外，當(dāng)?shù)氐拇迕窨梢再嵢?duì)外停車費(fèi)，小商品經(jīng)營(yíng)，或者開辦餐館等其他一些家庭小本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。芍藥花除了它的觀賞價(jià)值外，芍藥還有藥用價(jià)值，因此不會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)或者閑置，這一舉措為當(dāng)?shù)氐拇迕駧砜捎^收益。其他鄉(xiāng)村也有通過土地承包或者在外先富起來的村民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，開辦旅游業(yè)、種植業(yè)、家禽養(yǎng)殖業(yè)等發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，給予其他村民土地承包費(fèi)，勞動(dòng)崗位優(yōu)先提供于本村村民。這樣既滿足了村民的鄉(xiāng)土情結(jié)，也保障了留守村民的經(jīng)濟(jì)和生活來源。

在“法德并舉”構(gòu)建的鄉(xiāng)村治理體系下，我國(guó)鄉(xiāng)村在交通出行、環(huán)境衛(wèi)生、文化娛樂、通信交流等各個(gè)方面都取得了顯著的成果。同樣，鄉(xiāng)村在不斷發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)了新的問題。

二、鄉(xiāng)村治理在新環(huán)境下的問題

當(dāng)下的中國(guó)，要如期實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，還有很多阻礙因素，“三農(nóng)”問題就是典型。解決好鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的新問題是我們面臨的重要任務(wù)。

（一）農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重

長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)民社會(huì)地位偏低、就業(yè)機(jī)會(huì)偏少、經(jīng)濟(jì)收入不高、城鄉(xiāng)社會(huì)資源不均衡，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的大多數(shù)青壯年選擇去城市發(fā)展，家鄉(xiāng)只是一年一次或者幾年一次的短暫探望。能否在城市里買房，舉家遷離農(nóng)村，已成為鄉(xiāng)村人混得好不好的標(biāo)簽。鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)移，已成為中國(guó)人口流向的一個(gè)特點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，但這種過程如果出現(xiàn)了“只要城鎮(zhèn)不要鄉(xiāng)村”的結(jié)果，勢(shì)必會(huì)加劇城鄉(xiāng)的失衡，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村由“空心化”走向“空村化”。大多數(shù)的鄉(xiāng)村中青年人到城里去打工，留守的大都是老人和兒童，由此帶來的問題不容小覷。首先勞動(dòng)力的不足，導(dǎo)致了部分地區(qū)出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象;其次“城鄉(xiāng)小候鳥”群體性存在，對(duì)兒童生活、學(xué)習(xí)、教育等方面都產(chǎn)生負(fù)面影響，加之“隔代養(yǎng)育”也極易產(chǎn)生管教疏漏問題，導(dǎo)致家庭內(nèi)部矛盾甚而使兒童受到身心傷害。

（二）村委會(huì)選舉制度的不完善

《村委會(huì)組織法》明確規(guī)定，戶籍在本村并且在本村居住的村民;戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民;戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民，都具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但在具體實(shí)踐中，或者由于村民自我“當(dāng)家作主”意識(shí)的淡薄;或者常年在外不歸，導(dǎo)致符合條件的村民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)得不到充分履行，或者不愿意去履行。一些鄉(xiāng)村，行使選舉權(quán)的大都被局限在黨員范圍內(nèi)，而一旦被選舉，則有一選定終身之勢(shì)。這種做法嚴(yán)重違反了《村委會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定。有些鄉(xiāng)村，雖然村民委員會(huì)屆滿時(shí)會(huì)舉行換屆選舉，但往往因強(qiáng)權(quán)勢(shì)力干擾、“給好處”收買選票等因素，形成長(zhǎng)期連選連任局面。這種現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在，必然破壞鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)構(gòu)架，阻礙鄉(xiāng)村治理健康發(fā)展。

我們?cè)谙硎茑l(xiāng)村發(fā)展成果的同時(shí)，更要充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展帶來的問題。健全鄉(xiāng)村治理應(yīng)對(duì)機(jī)制，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村治理均衡發(fā)展。這樣發(fā)展成果才能造福當(dāng)代，惠及子孫。

三、“法德并舉”向自治、法治和德治“三合一體”新體系轉(zhuǎn)型

習(xí)近平總書記曾說：“我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸漸改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！?①黨的十九大報(bào)告提出的健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，不僅為鄉(xiāng)村治理走出困境指明了方向，同時(shí)也發(fā)展和擴(kuò)充了鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)容。我們應(yīng)當(dāng)以此戰(zhàn)略為指引，著力解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題，確保農(nóng)民生活幸福、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（一）以自治作為鄉(xiāng)村治理體系的核心

基層人民自治制度（在此指村民自治制度）是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的組成部分。該制度以保障村民當(dāng)家作主，最大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)民主為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此要加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治，首先，“人”是關(guān)鍵。鄉(xiāng)村有了人，才有活力，才有治理的必要性。以鄉(xiāng)村養(yǎng)人，用鄉(xiāng)村留人。增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，引入投資，增設(shè)工作崗位，提供好的教育和醫(yī)療，讓新一代村民找到歸屬感和自豪感。自愿留在家鄉(xiāng)管理家鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。其次，培養(yǎng)村民主體意識(shí)、參與意識(shí)、服務(wù)意識(shí)。鼓勵(lì)村民積極參與到鄉(xiāng)村事物中，參與鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村自理出謀劃策，帶動(dòng)村民發(fā)家致富，以自己的知識(shí)、技術(shù)、能力服務(wù)鄉(xiāng)村、服務(wù)村民。最后，完善鄉(xiāng)村治理體系中的村民自治制度，明確村民參與自治是村民的權(quán)利和義務(wù)。

（二）以法治作為鄉(xiāng)村治理體系的保障

我國(guó)《憲法》規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！稇椃ā窞猷l(xiāng)村治理實(shí)行村民自治提供了基本法依據(jù)，為村民自治的運(yùn)行提供了頂層設(shè)計(jì)和方向指引，為健全鄉(xiāng)村治理體系以自治為核心提供了法律依據(jù)和法治保障?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》搭建了組織平臺(tái)，暢通了實(shí)踐路徑。實(shí)踐中，要保證自治公開透明，公平公正。還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治教育，加大普法力度，使人人做到，懂法，守法，依法。做守法公民，走法律途徑。

（三）以德治作為鄉(xiāng)村治理體系的補(bǔ)充

在鄉(xiāng)村治理中融入德治，能夠發(fā)揮道德引領(lǐng)、規(guī)范、約束的內(nèi)在作用，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自治和法治的道德底蘊(yùn)，為自治和法治贏得情感支持、社會(huì)認(rèn)同。有效發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理中的作用，應(yīng)將道德規(guī)范融入鄉(xiāng)規(guī)民約，把道德規(guī)范外化為人們的行為自覺，實(shí)現(xiàn)“春風(fēng)化雨，潤(rùn)物無(wú)聲” ;應(yīng)創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，引導(dǎo)村民崇德向善;培育和弘揚(yáng)地方性優(yōu)秀傳統(tǒng)，創(chuàng)新其合乎時(shí)代特征的表達(dá)方式，增強(qiáng)村民的認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽(yù)感，使崇德尚法、誠(chéng)實(shí)信用、遵守規(guī)則、弘揚(yáng)公序良俗成為人們的內(nèi)在需求和自覺行為。

自治、法治和德治，三者之間相互依存、相輔相成，共同構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系。為了確?！叭弦惑w”鄉(xiāng)村治理體系的有效運(yùn)行，要發(fā)揮好自治的核心作用，自治是法治和德治的體現(xiàn);發(fā)揮法治的保障力量，用法治保證自治的有效實(shí)施;發(fā)揮好德治補(bǔ)充角色，在法治治理中加入道義的考量。

①中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平談治國(guó)理政[ M ].北京：人民出版社，2014.

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