陳 浩 馬妙根 甘杲峰

一、引言

繼《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（教育部第26號(hào)令）出臺(tái)后，國務(wù)院在第一次全國教育工作會(huì)議上又頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，明確了獨(dú)立學(xué)院的民辦教育的發(fā)展方向和未來的統(tǒng)一部署。民辦高等教育正是在政府積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)下蓬勃發(fā)展起來，在一定程度上也為擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源和擴(kuò)大招生發(fā)揮了不可磨滅的作用。然而，自負(fù)盈虧的獨(dú)立學(xué)院仍發(fā)生挪用資金、資源浪費(fèi)等經(jīng)濟(jì)案件，究其原因，主要還是獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部控制缺失導(dǎo)致的，所以構(gòu)筑制度防線、建立以積極防范為核心，強(qiáng)化管理為手段，以獨(dú)立學(xué)院健康發(fā)展為目的的科學(xué)防控機(jī)制刻不容緩。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)關(guān)于內(nèi)部控制的研究比較豐富，學(xué)術(shù)界提出了一系列的觀點(diǎn)，內(nèi)容主要涉及以下幾個(gè)方面：一是內(nèi)部控制存在的問題，如：（1）學(xué)院經(jīng)費(fèi)來源多樣化及市場行為逐漸增多的背景下，內(nèi)部控制制度不健全，經(jīng)濟(jì)腐敗和職務(wù)犯罪層出不窮；（2）內(nèi)部審計(jì)拘于形式；（3）云財(cái)務(wù)、ERP平臺(tái)還處于籌建或規(guī)劃中，還無法超越賬本，深入業(yè)務(wù)。二是導(dǎo)致內(nèi)部控制整改的原因，主要包括：（1）管理層和執(zhí)行層內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)；（2）內(nèi)部控制制度在細(xì)節(jié)上還不夠完善；（3）各控制活動(dòng)沒有內(nèi)部控制流程圖，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)和監(jiān)督還沒有充分發(fā)揮作用。三是內(nèi)部控制完善措施，主要包括：（1）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，提高自身綜合素質(zhì)；（2）建立人力資源政策控制，保證審計(jì)工作的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的有效手段；（3）繪制內(nèi)部控制流程，增加費(fèi)用開支的透明度。

（二）國外研究現(xiàn)狀

國外關(guān)于高校的內(nèi)部控制的研究相對(duì)比較少。大部分發(fā)達(dá)國家還是沿用美國COSO委員會(huì)于2013年頒布的《內(nèi)部控制整合框架》，該框架論述了內(nèi)部控制五大要素（控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)防范、控制活動(dòng)、信息溝通和監(jiān)督控制）的17項(xiàng)原則和81個(gè)要點(diǎn)，構(gòu)成開展內(nèi)部控制建設(shè)與評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，二十一世紀(jì)后期，美國出臺(tái)了《聯(lián)邦機(jī)構(gòu)管理層的內(nèi)部控制責(zé)任》，提出了更為嚴(yán)厲的管理層內(nèi)部控制責(zé)任要求。從國內(nèi)外對(duì)內(nèi)部控制研究的發(fā)展歷程看，學(xué)術(shù)界從不同角度對(duì)公辦高校和企業(yè)的內(nèi)部控制存在問題提出了一系列的行之有效的對(duì)策，但是，獨(dú)立學(xué)院作為一個(gè)特殊教育機(jī)構(gòu)，還僅僅局限于理論方面的研究，并未從獨(dú)立學(xué)院實(shí)際發(fā)展困境出發(fā)，提出合理的意見和建議。

三、獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）控制環(huán)境

控制環(huán)境是有效實(shí)施內(nèi)部控制管理的有力保障。具體包括組織結(jié)構(gòu)、員工能力、權(quán)利和職責(zé)的分配等。

組織機(jī)構(gòu)不健全。大部分獨(dú)立學(xué)院還是遵從董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，但是所有重要事項(xiàng)均由母體學(xué)校院務(wù)會(huì)決定，致使董事會(huì)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

人員結(jié)構(gòu)參差不齊。由于獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式相比公辦學(xué)校存在較大的差異，致使教職工的學(xué)術(shù)能力和業(yè)務(wù)能力參差不齊。同時(shí)，為精簡人員，行政人員身兼數(shù)職，大部分教學(xué)崗位由行政人員來擔(dān)任。

權(quán)限及分配不重視。盡管獨(dú)立學(xué)院和公辦高校一樣，利用教育資源和人才資源來促進(jìn)學(xué)院的發(fā)展，但是，長期以來，人員職責(zé)分配不清、職權(quán)分配不合理等因素導(dǎo)致部分教職工消極工作，對(duì)重要崗位也缺乏監(jiān)督和控制。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是獨(dú)立學(xué)院及時(shí)識(shí)別、分析內(nèi)外部與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立學(xué)院由于特殊的辦學(xué)特色，存在相對(duì)較高的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，在既定的經(jīng)費(fèi)管理目標(biāo)中，并沒有對(duì)教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)估，仍舊停留于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”、“亡羊補(bǔ)牢”等后續(xù)彌補(bǔ)的管理模式。這種盲目的管理模式，很難對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的防范。

（三）控制活動(dòng)

控制活動(dòng)是內(nèi)部控制的重要手段，它貫穿于整個(gè)學(xué)院。而造成獨(dú)立學(xué)院控制力度不夠也是多方面的。

1.董事會(huì)監(jiān)督缺失。董事會(huì)作為核心機(jī)構(gòu)并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。董事會(huì)作為學(xué)院的權(quán)利機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)學(xué)院的控制活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，避免學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)椤耙恢ЧP”濫用職權(quán)，損害各方股東的利益。

2.預(yù)算管理薄弱。預(yù)算管理對(duì)于保證內(nèi)部控制活動(dòng)起著關(guān)鍵的作用。當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院對(duì)預(yù)算編制不細(xì)化、預(yù)算控制體系不完善、預(yù)算約束不強(qiáng)、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控評(píng)價(jià)不嚴(yán)，最終導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)，阻礙了各項(xiàng)任務(wù)的順利實(shí)施。

3.成本核算尚需完善。由于國家尚未頒布獨(dú)立學(xué)院的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，使得大部分獨(dú)立學(xué)院仍然依照《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》實(shí)行，所以只能采用收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。但是，獨(dú)立學(xué)院的特殊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和以學(xué)養(yǎng)學(xué)的管理模式，不利于通過收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行準(zhǔn)確核算，也無法對(duì)當(dāng)期的資金的使用情況進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，不能體現(xiàn)當(dāng)期的實(shí)際債務(wù)情況和當(dāng)年收支結(jié)余，致使難以進(jìn)行成本核算和計(jì)算學(xué)生培養(yǎng)成本。這種不核算成本的模式不利于學(xué)院的財(cái)務(wù)管理工作，在一定程度上也很難使學(xué)院的資源得到合理的配置，辦學(xué)效益也無從考核。

（四）信息溝通

無論企業(yè)還是獨(dú)立學(xué)院，信息孤島一直制約著業(yè)務(wù)部門開展各項(xiàng)工作。獨(dú)立學(xué)院與外部信息受阻，就容易丟失很多應(yīng)有的機(jī)會(huì)。院領(lǐng)導(dǎo)與教職工之間信息不暢通，就不能及時(shí)處理學(xué)院待需協(xié)調(diào)或解決的問題。各職能部門信息受阻，就容易重復(fù)工作，甚至發(fā)生違紀(jì)行為。

（五）監(jiān)督控制

有效的監(jiān)控機(jī)制，能確保內(nèi)部控制建設(shè)順利推進(jìn)。獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部控制建設(shè)本身流于形式，對(duì)日常的科研教學(xué)活動(dòng)也從不檢查。部分設(shè)置審計(jì)部門的獨(dú)立學(xué)院對(duì)專項(xiàng)審計(jì)、負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、重大工程項(xiàng)目審計(jì)也都是走走過場，并沒有發(fā)揮應(yīng)有的審計(jì)作用。

四、優(yōu)化獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制的改進(jìn)措施

（一）改善控制環(huán)境的基礎(chǔ)作用

良好的控制環(huán)境是學(xué)院可持續(xù)發(fā)展的有力保證。而獨(dú)立學(xué)院的控制環(huán)境往往是通過優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)、完善人力資源配置，以此來潛移默化地影響學(xué)院教職工的內(nèi)部控制意識(shí)。所以，首先，應(yīng)當(dāng)明確董事會(huì)、各職能部門的職權(quán)和應(yīng)該履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。其次，建立一套完備的教職工考核晉升機(jī)制，在學(xué)院內(nèi)部營造一個(gè)良好的學(xué)術(shù)氛圍，集體利益大于個(gè)人利益。最后，強(qiáng)化各項(xiàng)規(guī)章制度，各級(jí)部門相互制衡，相互制約。

（二）發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的引導(dǎo)作用

在獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部建立一套完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制會(huì)起到事半功倍的效果。獨(dú)立學(xué)院在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系構(gòu)建實(shí)施過程中，探究問題源頭，判斷和識(shí)別對(duì)可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)，并通過自身的管控體系予以控制是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)鍵。

全面系統(tǒng)地收集教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等信息，動(dòng)態(tài)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)符合性測試或可行性分析，判斷風(fēng)險(xiǎn)投資的科學(xué)性和合理性。教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)在科研教學(xué)的人才流失、教學(xué)改革、專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)都存在較大的不確定性。由于教育質(zhì)量事關(guān)學(xué)院未來發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)對(duì)教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)充分的評(píng)估和分析。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必然和學(xué)院的投資風(fēng)險(xiǎn)和籌資風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)。用款部門應(yīng)分月制定詳細(xì)的用款計(jì)劃，防止?jié)撛诘呢?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)完全取決于會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力和對(duì)財(cái)務(wù)信息的判斷能力。一旦會(huì)計(jì)人員報(bào)送錯(cuò)誤信息，直接關(guān)系到學(xué)院投資方、管理者、債權(quán)人等。涉及到的法律關(guān)系，主要包括各類合同、學(xué)院對(duì)外的各項(xiàng)民事活動(dòng)。獨(dú)立學(xué)院享有民事權(quán)利的同時(shí)應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。學(xué)生在校期間意外事故、教職工與校方勞動(dòng)糾紛等事件在近幾年屢見不鮮。所以，學(xué)院全員應(yīng)樹立較強(qiáng)的法律意識(shí)，定期進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)，盡可能減少各項(xiàng)民事糾紛。

（三）加強(qiáng)控制活動(dòng)的管控作用

1.權(quán)責(zé)控制。權(quán)責(zé)控制對(duì)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展至關(guān)重要。通過設(shè)立獨(dú)立董事等外部監(jiān)督力量，強(qiáng)化民主監(jiān)督，預(yù)防權(quán)利失控。

2.全面預(yù)算控制和預(yù)算考評(píng)機(jī)制控制。獨(dú)立學(xué)院的預(yù)算控制相比公辦院校，更需要關(guān)注學(xué)院整體的發(fā)展計(jì)劃。如果預(yù)算在一定程度上脫離實(shí)際，缺乏一定的預(yù)算考評(píng)機(jī)制，那么預(yù)算管理在一定程度上只是一種形式。而獨(dú)立學(xué)院通過建立預(yù)算考評(píng)機(jī)制，分析預(yù)算執(zhí)行情況的偏差，加強(qiáng)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的管理，避免出現(xiàn)赤字預(yù)算，并為后期編制預(yù)算時(shí)起到一定的指導(dǎo)作用。

Oracle、SAP等運(yùn)營商設(shè)計(jì)的全面預(yù)算模塊彌補(bǔ)了預(yù)算管理執(zhí)行的空缺。獨(dú)立學(xué)院通過云財(cái)務(wù)等平臺(tái)，把學(xué)院的收支作為一個(gè)客觀的對(duì)象，全面整合學(xué)院在整個(gè)預(yù)算年度的資金流、科研教學(xué)信息流、創(chuàng)收業(yè)務(wù)流。與此同時(shí)，全面預(yù)算管理充分利用“零基預(yù)算法”，綜合學(xué)院的上級(jí)補(bǔ)助收入、教育事業(yè)收入和經(jīng)營收入，合理安排支出項(xiàng)目，保證收支平衡，并將預(yù)算評(píng)價(jià)和考核機(jī)制運(yùn)用到預(yù)算主體中。

3.支出控制。學(xué)院經(jīng)費(fèi)支出主要涵蓋了人員經(jīng)費(fèi)支出、日常教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出、儀器設(shè)備支出和科研經(jīng)費(fèi)支出。由于管理不規(guī)范，經(jīng)費(fèi)支出控制弱化，嚴(yán)重脫離了實(shí)際開支范圍，甚至存在一些違法違紀(jì)的問題。例如通過勤工儉學(xué)等形式虛報(bào)冒領(lǐng)人員經(jīng)費(fèi)、購買購物卡抵充辦公用品、以差旅費(fèi)形式報(bào)銷旅游費(fèi)、訂立假合同套取現(xiàn)金，等等。獨(dú)立學(xué)院在面對(duì)諸如此類的問題，應(yīng)利用Oracle、SAP、用友等信息系統(tǒng)的強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，結(jié)合國家稅務(wù)總局的金稅三期系統(tǒng)、銀行等外部數(shù)據(jù)網(wǎng)，打破以往的“信息孤島”，全面把握經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)性，防止經(jīng)費(fèi)資金被濫用等現(xiàn)象。

4.資產(chǎn)控制。完善資產(chǎn)的內(nèi)部控制，是獨(dú)立學(xué)院義不容辭的責(zé)任。由于獨(dú)立學(xué)院公益性和逐利性的辦學(xué)性質(zhì)，勢必要求學(xué)院的資產(chǎn)達(dá)到最優(yōu)化。從目前來看，大部分獨(dú)立學(xué)院對(duì)實(shí)物資產(chǎn)依舊存在“重采購輕管理”，產(chǎn)權(quán)不清和權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，無視資產(chǎn)的實(shí)際使用價(jià)值，使得資產(chǎn)的不足和過剩并存。對(duì)于企業(yè)來說，購置的資產(chǎn)，應(yīng)提高資產(chǎn)精細(xì)化管理水平，促進(jìn)投入的資產(chǎn)全生命周期內(nèi)價(jià)值的最大化。對(duì)于獨(dú)立學(xué)院來講，不是通過投資固定資產(chǎn)來明確未來的經(jīng)營方向，而是根據(jù)科研、教學(xué)需要，有計(jì)劃的配備相應(yīng)的儀器儀表等資產(chǎn)，并全程參與資產(chǎn)在采購前論證、評(píng)估、招標(biāo)、購置、處置等五個(gè)階段的管理，理順資產(chǎn)有關(guān)的各項(xiàng)流程和制度，提高資產(chǎn)使用效率、降低日常維修支出。建立完善的供應(yīng)商誠信檔案體系。利用大數(shù)據(jù)現(xiàn)代技術(shù)手段和互聯(lián)網(wǎng)共享平臺(tái)，詳細(xì)記錄供應(yīng)商的資質(zhì)信譽(yù)、公司規(guī)模、生產(chǎn)能力、產(chǎn)品質(zhì)量等情況，便于采購的選擇。

5.成本控制。我國大部分獨(dú)立學(xué)院是由公辦院校與社會(huì)團(tuán)體聯(lián)合出資。盡管大部分獨(dú)立學(xué)院依托于母體學(xué)校，但自負(fù)盈虧的辦學(xué)模式，成本控制就顯得非常重要。所以，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，替換現(xiàn)有的收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)核算模式，確立當(dāng)期發(fā)生的成本，避免由于成本無法確定而導(dǎo)致的決策局限性。與此同時(shí)，由于每年招生人數(shù)的不確定性，通過對(duì)學(xué)生的培養(yǎng)成本進(jìn)行測算與預(yù)測，可以對(duì)影響學(xué)生培養(yǎng)成本高低的重要因素進(jìn)行分析，結(jié)合學(xué)院科研和教學(xué)的規(guī)劃，選擇適合學(xué)院本身的辦學(xué)成本規(guī)劃，推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)性發(fā)展。

（四）提高信息與溝通的聯(lián)動(dòng)作用

良好的信息溝通，有利于學(xué)院傳達(dá)更為及時(shí)和準(zhǔn)確的信息，便于教職工之間相互指導(dǎo)和監(jiān)督。通過搭建云財(cái)務(wù)等信息平臺(tái)，加強(qiáng)部門之間以及部門與外界的信息共享。計(jì)劃財(cái)務(wù)部、學(xué)工部、教務(wù)部等部門通過數(shù)字化信息平臺(tái)，及時(shí)相互推送數(shù)據(jù)信息，最大限度提高工作效率，解決學(xué)生欠費(fèi)等疑難問題。

（五）發(fā)揮監(jiān)控的防范作用

如何將獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部控制建設(shè)由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，監(jiān)控就在其中起到關(guān)鍵的作用。通過全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷，及時(shí)上報(bào)董事會(huì)等管理部門，結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)整改。

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