閻奇冠 權傳揚 楊瑾

兩制度基本情況

2016年6月，財政部印發(fā)了《金融企業(yè)績效評價辦法》（以下簡稱《評價辦法》）。該《評價辦法》系修訂版，第一版于2011年5月印發(fā)。財政部出臺《評價辦法》的目的是為了“加強對金融企業(yè)的財務監(jiān)管，進一步規(guī)范金融企業(yè)績效評價工作，綜合反映金融企業(yè)資產(chǎn)營運質量，推動金融企業(yè)提升經(jīng)營管理水平，促進金融企業(yè)健康發(fā)展”。財政部對金融企業(yè)的2016年度績效評價工作即執(zhí)行新的《評價辦法》，這其中就包括銀行業(yè)金融企業(yè)（機構）。

2012年6月，原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（現(xiàn)為中國銀行保險監(jiān)督管理委員會）出臺了《銀行業(yè)金融機構績效考評監(jiān)管指引》（以下簡稱《監(jiān)管指引》），并自印發(fā)之日起施行。銀監(jiān)會制定《監(jiān)管指引》的目的是“促進銀行業(yè)金融機構建立有效的激勵約束機制，轉變發(fā)展方式，實現(xiàn)審慎經(jīng)營”。此外，銀監(jiān)會的另一個考量是，與之在2010年2月出臺的《商業(yè)銀行穩(wěn)健薪酬監(jiān)管指引》形成配套制度，因為從實踐看績效考評是穩(wěn)健薪酬的基礎。

《評價辦法》和《監(jiān)管指引》都屬于部門規(guī)范性文件，法律效力相同。

兩制度不同之處

由于兩部委職責功能相異和績效考核評價工作導向各異， 《評價辦法》和《監(jiān)管指引》存在諸多不同。概括起來有以下幾個方面。

開展考核評價工作的主體不同。財政部門依據(jù)《評價辦法》對金融企業(yè)的績效進行評價，制度的制定者即實施者?！侗O(jiān)管指引》的制定者是銀監(jiān)會，實施主體是銀行業(yè)金融機構；銀監(jiān)會及其派出機構的職責是對所監(jiān)管的銀行業(yè)機構績效考評工作進行監(jiān)督管理，對不符合指引要求的，責令限期整改、采取監(jiān)管措施乃至實施行政處罰。

適用的金融機構不同?！对u價辦法》適用于我國境內所有金融企業(yè)，并將金融企業(yè)具體區(qū)分為四大類：銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和其他金融業(yè)（如金融控股公司、金融投資管理公司、融資擔保公司等），分行業(yè)進行績效評價。其中，銀行業(yè)金融機構具體包括國有銀行、郵政儲蓄銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、信用社、新型農(nóng)村金融機構、金融租賃公司、財務公司、金融資產(chǎn)管理公司、信托公司等，但未包括政策性銀行（財政部另行制定政策性金融機構績效評價辦法）?！侗O(jiān)管指引》的適用對象是我國境內商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等吸收公眾存款的金融機構，以及金融租賃公司、財務公司、金融資產(chǎn)管理公司、信托公司和經(jīng)銀監(jiān)會批準設立的其他金融機構。另外，政策性銀行和實施條線管理的商業(yè)銀行參照執(zhí)行。從法理上看，《監(jiān)管指引》對適用機構和參照執(zhí)行機構的約束力度和強度不同。

考核評價的指標類型和權重設置不同。財政部的《評價辦法》中，四大類金融企業(yè)的績效評價指標及其權重有所不同。就銀行業(yè)金融機構而言，設置有四類指標：盈利能力、經(jīng)營增長、資產(chǎn)質量、償付能力，權重分別為25%、20%、25%和30%；四類指標又細化為13個具體指標并有各自權重。銀監(jiān)會《監(jiān)管指引》規(guī)定，銀行業(yè)金融機構績效考評指標是合規(guī)經(jīng)營、風險管理、經(jīng)營效益、發(fā)展轉型、社會責任這五大類指標，但對具體指標及權重未做規(guī)定，而是賦予銀行業(yè)機構結合自身發(fā)展戰(zhàn)略、風險偏好和市場定位等因素，確定績效考評具體指標及其權重的權利。當然，《監(jiān)管指引》明確要求，合規(guī)經(jīng)營類和風險管理類指標權重應當明顯高于其他類指標。

被考評對象的層次不同。財政部門根據(jù)《評價辦法》對銀行業(yè)金融機構的績效評價，僅在法人層面開展，不涉及也無關銀行分支機構。在銀監(jiān)會的工作中，根據(jù)《監(jiān)管指引》，銀行業(yè)金融機構績效考評對象不僅有法人層面，也有分支機構和職能部門。如：銀監(jiān)會要求分支機構不得提高考評標準和相關要求；各級考評對象應當于年初將上級機構考評要求和本級機構對下考評要求，報送銀監(jiān)會派出機構；對風險管理、內控合規(guī)、內部審計等部門的績效考評，應當有利于其獨立、全面地履行職能。

考評標準不同。財政部根據(jù)中央管理金融企業(yè)和省級財政部門報送的快報資料，對數(shù)據(jù)進行篩選剔除，建立樣本庫，分銀行業(yè)（除政策性銀行和新型農(nóng)村金融機構）、保險業(yè)、證券業(yè)和其他金融業(yè)（含新型農(nóng)村金融機構）分別測算績效評價指標的標準值。銀監(jiān)會的做法是，由銀行業(yè)金融機構及其分支機構自主確定績效考評標準。銀監(jiān)會關注的重點放在年度經(jīng)營計劃的審慎性、績效考評目標與年度經(jīng)營計劃的吻合性、分支機構是否提高了考評標準等方面。

考核評價工作的方式方法不同。財政部門對銀行業(yè)金融機構的績效評價工作是通過“財政部金融企業(yè)績效評價管理系統(tǒng)”完成的：績效評價軟件根據(jù)“績效評價基礎數(shù)據(jù)表”“基礎數(shù)據(jù)調整表”和“加減分事項表”，自動生成“績效評價指標及結果計分表”和“績效評價報告”。而銀監(jiān)會及其派出機構是通過現(xiàn)場檢查來完成對銀行業(yè)金融機構績效考評監(jiān)管的，主要采取調閱資料檔案、詢問交流等直接接觸方式。

對金融控股集團績效評價的安排不同。財政部的《評價辦法》還適用于各類金融控股（集團）公司績效評價工作，工作程序是先按控股子公司（企業(yè)）各自績效評價得分及其平均凈資產(chǎn)權重，綜合計算控股（集團）公司的績效評價得分，再采用其他金融業(yè)行業(yè)調節(jié)系數(shù)進行調節(jié)。這種規(guī)定當然也適應于銀行集團。銀監(jiān)會的《監(jiān)管指引》沒有對并表集團層面的績效考評工作做出安排， 只是要求銀行業(yè)金融機構按照并表管理原則，對全資或控股的非銀行金融機構進行績效考評，這依然是法人層面的。

若干績效評價指標計算公式不同。財政部的《評價辦法》附有金融企業(yè)績效評價指標計算公式，其中若干銀行業(yè)金融機構績效評價指標算法與銀監(jiān)會的存在差異。如成本收入比：

財政部的成本收入比=業(yè)務及管理費/營業(yè)收入×100%；

銀監(jiān)會的成本收入比=（營業(yè)支出-營業(yè)稅金及附加）/營業(yè)凈收入×100%。

再如利潤增長率：

財政部的利潤增長率=（本年利潤總額-上年利潤總額）/上年利潤總額×100%；

銀監(jiān)會的利潤增長率=（本年凈利潤-上年凈利潤）/上年凈利潤×100%。

若干績效評價指標的歸類不同。財政部的《評價辦法》中， 銀行業(yè)金融機構的流動性比例這一指標劃分在“資產(chǎn)質量狀況” 大類。在銀監(jiān)會的監(jiān)管工作中，流動性比例指標歸屬于“流動性風險”類，在《監(jiān)管指引》中屬“風險管理類”大類。流動性比例，是一個月內到期的流動資產(chǎn)與一個月內到期的流動負債的比值，盡管借此評價商業(yè)銀行流動性狀況時，需要分析流動性資產(chǎn)的質量狀況，但設計和使用這一指標的意圖是衡量商業(yè)銀行短期流動性狀況，該指標并不能直觀直接地反映資產(chǎn)質量狀況。

財政部的《評價辦法》中，核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率劃分在“償付能力狀況”大類，這種分法欠妥。一是因為商業(yè)銀行資本的本質特征是可以自由支配并承擔未來的不確定損失的（確定的損失由各類損失準備金補償）。二是銀行業(yè)金融機構的償付能力主要是指兌付各項存款、及時償還融入的同業(yè)資金等各類債務的能力，該能力主要由流動性比例、流動性覆蓋率、凈穩(wěn)定資金比例、核心負債依存度等流動性指標來衡量分析，并非三個資本充足率指標。在銀監(jiān)會，三個資本充足率指標單獨劃歸于“資本充足”類指標。

除此之外，財政部的《評價辦法》中，杠桿率指標劃分在“資產(chǎn)質量狀況”大類，也有失妥當。在銀監(jiān)會，杠桿率指標劃歸于“資本充足”類。杠桿率是對資本充足率指標的補充，是反映銀行以同樣的資本支持資產(chǎn)規(guī)模的程度。該指標并不反應銀行資產(chǎn)質量狀況。

兩制度的互通與借鑒

兩部委的銀行績效考核評價制度有著各自目的、特點和優(yōu)缺點。財政部的《評價辦法》操作性強，簡單易行，能反應被考評單位績效狀況在同行業(yè)中所處水平，但定量成分較多，也欠缺一定的靈活性。銀監(jiān)會的《監(jiān)管指引》則考慮的更為全面系統(tǒng)，實際操作較為靈活，但考評情況易受實施者和監(jiān)管者個體影響，也欠缺考評結果和問題的橫向比較。

各級財政部門、銀監(jiān)部門對銀行業(yè)金融機構進行績效考核評價時，可以相互借鑒和共享信息。一方面，銀監(jiān)部門在對銀行業(yè)機構法人層面績效考評時，除了關注相關考評指標是否達到了最低監(jiān)管要求外，還可以了解財政部建立的銀行業(yè)機構績效評價樣本庫，參考有關績效評價指標的標準值。另一方面，財政部門在對銀行業(yè)機構進行績效評價時，應加強同銀監(jiān)部門在涉農(nóng)貸款、中小企業(yè)貸款、行政處罰、重大違規(guī)違紀案件等方面的溝通與信息獲取。因為財政部的《評價辦法》允許對發(fā)放較多涉農(nóng)貸款、中小企業(yè)貸款的銀行業(yè)機構適當加分；同時，對發(fā)生重大不利事件、違反存款偏離等監(jiān)管規(guī)定的，要予以扣分。另外，銀監(jiān)部門還可以通過財政部門，了解銀行集團的綜合績效評價情況?？傊?，兩部委應加強工作借鑒，相互參考和共享信息，以期銀行業(yè)金融機構績效考核評價的結果結論更加客觀科學，成果運用更加充分深入。

（本文觀點不代表供職單位意見。）

（作者單位：中國銀行保險監(jiān)督管理委員會銅陵監(jiān)管分局）