夏懿，林丹靜，張鈺芳，呂曉婷

摘 要：近年來我國大氣污染問題愈發(fā)嚴重，從中央到地方均采取了相應的治理措施，但目前空氣污染治理狀況仍然不容樂觀。本研究基于湖州市霧霾治理實踐的案例，剖析地方政府在治霾實踐中存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在治霾實踐中存在分散式管理模式帶來的低效率治理、環(huán)境績效定位不清晰、政府官員個人治理理念延續(xù)性不強等問題。為了解決分散式管理導致的低效率治理，需要建立多元主體協(xié)作治理模式，弱化條塊格局的弊端；為了解決環(huán)境績效定位不清晰和政府官員個人執(zhí)行政策過程中的矛盾等問題，則需要設計科學合理的經(jīng)濟社會發(fā)展指標。

關鍵詞：霧霾；大氣污染；政府

一、研究問題的提出

近年來，伴隨著氣溫的急劇變化和氣候條件的改變，我國大氣污染程度愈發(fā)嚴重。從改革開放至今，我國經(jīng)濟發(fā)展一直處于飛速增長狀態(tài)，然而高投入、低效率的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式也給我們現(xiàn)今的生活帶來了極大的隱患。從2013年開始，全國許多地區(qū)出現(xiàn)霧霾天氣，人民生活工作受到不同程度的影響，從目前來看，中國的各項污染物排放量都居于世界前列，嚴重的空氣污染等環(huán)境問題已進入公眾視野，受到中央政府和民眾前所未有的重視。

霧霾問題的產(chǎn)生及嚴重化，有多方面的原因。首先，長期的時間累積埋下了空氣質量隱患的源頭；其次，霧霾污染的空間外溢效應導致污染不斷擴大，霧霾污染的城際轉移不可避免，在政府多方面的治理上僅僅依靠一城是遠遠不夠的，徐建春在研究中曾提出通過規(guī)劃城市風道來管控城市霧霾，但是對一地一城的單獨治理，實際上僅僅是將負擔轉移到了別的城市，目前特大城市（東部）與中西部城市間存在一種“依附性”城際關系，它們將淘汰過剩產(chǎn)能轉移到中西部城市，間接將負擔轉移到這些城市〔2〕。最后，現(xiàn)代城市的廢氣過量排放問題。自2003年起霧霾污染問題于全國爆發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)在當代社會煤炭的高頻使用不可忽視，其帶來的大量廢氣排放和不當處理是導致霧霾污染的主要原因之一。同時，隨著汽車工業(yè)的發(fā)展，當?shù)鼐用竦钠嚦钟辛坎粩嗌仙?，然而由于缺乏對尾氣的有效過濾手段，因此汽車尾氣排放正成為主要污染原因之一。

就本研究的研究地湖州來說，通過對湖州市近年來霧霾治理政策的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)湖州市自2014年起才真正針對霧霾污染問題出臺相關政策，盡管初步取得了成效，但也存在較多的問題。湖州市政府于2014年2月出臺《湖州市大氣污染防治行動計劃（2014-2017）》、10月出臺《湖州市大氣污染防治（治霾318）攻堅行動實施方案》。此后四年間，湖州市的大氣污染治理均以治霾318方案為模板開展活動。其次，湖州市政府于2015年7月推行了具體的考核辦法，即《湖州市大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法》，設立了詳細的考核指標和評分制辦法，將考核結果與經(jīng)濟獎懲掛鉤，建立了保證金制度。

盡管湖州市表面上看似沒有疏于對大氣污染的治理，但詳觀近四年來的各項政策方案，例如《湖州市2015年度“治霾318”攻堅行動實施方案》、《湖州市2017年度秋冬季大氣污染防治攻堅行動方案》等等，可以發(fā)現(xiàn)湖州市政府的治霾行動缺乏側重點和創(chuàng)新點，領導部門僅僅劃分了具體的污染治理方向，但每一手都要抓則很難在某一個方面取得突破性成效，因此，湖州市的霧霾治理政策仍需要在執(zhí)行過程中具體化、抓重點，由此建設生態(tài)文明城市。

二、地方政府的分散式管理導致大氣污染治理低效率

地方政府的分散式管理模式必須面對大氣污染治理低效率的問題。事實上，“條塊分割”的官僚制政府體系在環(huán)境污染治理過程中容易責任界限模糊、聯(lián)動能力薄弱等問題，地方政府出于多方限制，其薄弱的執(zhí)行能力以至于不能達到預期的霧霾治理效果。

（一）“條塊分割”的管理體制導致責任界限模糊

“條塊分割”管理模式的出現(xiàn)是地方政府分散式管理理念的必然結果。所謂“條塊分割”中的條，指的是自上而下的垂直管理體系，下一級部門直接對上一級負責；塊，則是以行政區(qū)劃分割管理權限。近年來各地大力推行簡政放權、管理下沉，湖州市也不例外。

從分“塊”的角度看，對于湖州市霧霾污染的環(huán)境問題，由于其污染的漸進性、長期性，短時間的治理往往很難取得成效，因此容易被政府的管理者所忽視。而湖州市地處長三角地區(qū)，易受北方污染的跨區(qū)域影響，但由于缺少霧霾污染事件的集中性爆發(fā)，因此某一個區(qū)縣的管理者對治霾工作的重視度始終不高，且責任歸屬不清晰，因而難以執(zhí)行治理。

從分“條”的角度看，政府在實際治理過程中往往會發(fā)現(xiàn)大氣污染問題絕非將治理責任歸于某一個部門就可以解決的，湖州市環(huán)保局的治理行動通常需要其他部門（例如行政部門、司法部門）的共同配合。但在當前分條管理的模式下，由于沒有具體的法規(guī)、方案可循，因此對于一些涉及范圍較廣的問題，若不是直接上層政府管理者的管轄內(nèi)容，其對應下層部門通常缺乏積極主動性去解決。

（二）協(xié)同治理能力薄弱，加大了跨地區(qū)信息交流與資源整合的難度

在當前不斷變化的環(huán)境條件下，霧霾問題的爆發(fā)和蔓延與低效率的行政現(xiàn)狀有密切聯(lián)系，分散式管理模式導致多元主體協(xié)同治理能力薄弱，盡管從中央政府到地方政府都在努力促成協(xié)同治理的發(fā)生，然而始終由于跨地區(qū)信息交流與資源整合難度大而未能達成。

正是因為霧霾污染的跨區(qū)域轉移性質，導致治理工作需要多地政府、企業(yè)，甚至是民眾個人的參與，湖州市一城的獨自治理，僅僅能夠治標，缺乏恰當?shù)膮f(xié)同治理機制，則無法達到治本的目的。而面對當前低效率的行政管理體系，如何由政府牽頭進行改善則是需要注意的地方。但在湖州市當前的管理模式下，各地區(qū)之間應配合到何種程度、提供什么樣的幫助、是否計入績效考核等均沒有可參照方案。在“條塊分割”的官僚體制下，缺乏“協(xié)同治理”理念與“源頭治理”意識，各部門強調(diào)自身重要性，基于部門利益而濫用權力，利用其掌控的公共權力和社會資源，在沖突管理中“重堵輕疏”，在環(huán)境污染沖突事件中沒有站在客觀的角度處理，加劇了污染問題的爆發(fā)。

三、政績考核中的環(huán)境績效定位不清晰導致執(zhí)行過程受阻

（一）環(huán)境治理績效難量化

從中央到地方政府都很難用“一切”的方式劃定治理標準，因此，地方政府中關于環(huán)境質量績效評估的標準遲遲難以確立和推行。標準的缺失使得這項績效考核難以為繼，甚至名存實亡，地方政府內(nèi)部出臺的考核管理辦法由于各區(qū)縣的獨特情況，容易使得無法對政府官員進行有效的績效考核，因而產(chǎn)生不滿情緒。

目前，湖州市政府的環(huán)境績效評價主要是考察政府對環(huán)境整體的治理成果，2015年正式提出了專門針對單一環(huán)境問題——大氣污染治理的績效評價體系。大氣污染防治的重點任務完成情況以6項重點任務和保障措施為考核指標。三縣和四區(qū)分別按照環(huán)境空氣質量情況和大氣污染防治重點任務完成情況3：7和7：3的權重進行計算后在考核中排序。

盡管湖州市根據(jù)中央政策制定了一系列減少污染排放的地方法規(guī)，采用了差別化考核制度、提出了“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”的評價辦法，但仍然缺乏針對霧霾治理本身的績效評價，導致治理成果不顯著。在對政府官員的政績考核中，環(huán)境治理績效評估很難統(tǒng)一量化。一個地區(qū)的環(huán)境質量與該地區(qū)的歷史文化、產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟水平、人口密度甚至是風俗民情都有著千絲萬縷的關系，地區(qū)與地區(qū)之間也存在著難以革除的差異。

（二）環(huán)境績效與經(jīng)濟因素的博弈

地方發(fā)展過程中，地區(qū)經(jīng)濟增長仍是重頭戲。從2016——2017年間公布的全國霧霾排行榜中可以清晰的發(fā)現(xiàn)，處于高速發(fā)展中的中、東部地區(qū)污染相對于其他地區(qū)更加嚴重。事實上，受到經(jīng)濟發(fā)展水平制約和地理位置的約束，湖州市的三縣兩區(qū)在發(fā)展過程中往往被巨大的壓力所籠罩。

對于整個地區(qū)而言，地區(qū)要發(fā)展，經(jīng)濟效益仍是發(fā)展硬指標，政府在長期環(huán)境治理與地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中往往面臨著艱難的抉擇，在現(xiàn)行的以GDP為核心的績效考核模式下，湖州市政府在某種程度上仍然會為了推動經(jīng)濟發(fā)展而支持工業(yè)型企業(yè)，以推動和提升該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，增加GDP，實現(xiàn)人均收入的持續(xù)增加。在這個過程中，一些政府官員可能出現(xiàn)“短視”現(xiàn)象，在對環(huán)境資源和經(jīng)濟發(fā)展的價值考量和博弈中，仍然選擇以犧牲環(huán)境資源為代價實現(xiàn)地方經(jīng)濟的發(fā)展，從而重新走上“先污染后治理”的老路。

對各個部門而言，吳興區(qū)、南潯區(qū)、湖州開發(fā)區(qū)、太湖度假區(qū)考核結果是與與經(jīng)濟獎懲掛鉤的，在一定程度上確實會增加地方管理部門的重視。但治理過程中由市級部門牽頭，獎懲中卻缺乏對市級部門的監(jiān)管，即其工作內(nèi)容從本身上來講只需將區(qū)縣的治理成果排序，獎懲結果對其本身并無威脅，因此創(chuàng)新和管理動力不足。

眾所周知，經(jīng)濟在發(fā)展過程中會受到當?shù)丨h(huán)境保護狀態(tài)的影響，而且這兩者之間有著相互促進和相互影響的關聯(lián)性，這也從側面說明秉持環(huán)境保護理念，對地方經(jīng)濟發(fā)展力度有著非常重要的作用。在全球環(huán)境污染幅度大幅度提升的狀態(tài)下，我國對環(huán)境保護的重視程度與日俱增。理論上來說環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間存在相互依存和相互影響的關系，為提升當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，將生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展理念全面落實顯得尤為重要。

四、地方政府官員個人執(zhí)行治霾政策過程中所產(chǎn)生的矛盾

（一）政府官員任期的有限性與環(huán)境治理的長期性難統(tǒng)一

政府官員的任期有限性與環(huán)境治理的長期性之間存在矛盾。地方政府官員隨著正常的人事調(diào)動，在任職期間提出的方針政策的延續(xù)性往往無法得到保證，相對于政府官員任職的短期性，環(huán)境治理的道路卻是一個十分漫長的過程。

一些官員任職期間所制定出的治理方案，往往鮮有短期就能達成治理目標的情況?？墒怯捎诿總€官員對治理理念的解讀不一致以及當?shù)丨h(huán)境條件的變化，在后續(xù)的治理中幾乎難以得到認同并予以補缺。人人都想創(chuàng)新，人人都想做出“又好又快”的政績，甚至伴隨著時間的推移，后繼上任者可能并不認同前任的治理理念，對其做出整改甚至推翻重來，這種情況有時會對地區(qū)環(huán)境造成二次破壞，使得原本就脆弱的大氣和生態(tài)環(huán)境雪上加霜。因此，政府治理政策延續(xù)性的缺失和有限性與長期性之間的矛盾是阻礙可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

湖州市的環(huán)境治理方向由水污染和空氣污染兩部分組成，縱觀近年來的政策，可見唯獨2014年提出了針對了大氣污染的《318》政策，在之后的四年中并無創(chuàng)新性突破，水污染治理的各種方針政策卻極多，可見偏好不同、重視程度的差異往往會導致方向把握有所偏差。

（二）政府官員個人的價值偏好和執(zhí)行能力存在差異

對于每一個政治行為主體而言，偏好決定目標，政治行動過程就是追求自身利益最大化的策略性博弈過程，而公共政策涉及社會資源的分配，是一國利益的根本之所在。換言之，在霧霾治理政策的實施過程中，由于其必定會損害某一部分人的利益，導致矛盾不可避免。

對個人而言，價值偏好往往沒有統(tǒng)一的標準，也無法辨別對錯與否。社會公共事物治理客觀上要求社會成員轉換個人的偏好，并在整合中形成整體的偏好，從而做出選擇。在這個過程中，從成員的個體偏好到集體偏好及社會共識的形成，每個成員的內(nèi)心都要經(jīng)歷一個偏好轉換的過程。建立在官員任期的有限性的基礎上，執(zhí)行治理政策對政府官員個人能力的要求較高，不僅要延續(xù)上一任的治理成效，同時也要因時制宜、根據(jù)治理成效做出相應的改進。

我們必須承認對于政府官員而言，價值偏好的轉換與執(zhí)行能力的提升并不是那么容易實現(xiàn)的。每一個人都代表了其所在的階級的利益訴求和價值觀念，甚至在某種程度上，擁有更加雄厚的經(jīng)濟資本的階級，能夠更加有力的表達他們的訴求，掌握地方政策的制定和施行。因此，在當前政府體制下，追求真正的環(huán)境效益最大化還有很長的路要走。

五、地方政府霧霾治理的改善路徑

從近幾年的數(shù)據(jù)來看，湖州市政府在霧霾治理實踐方面予以重視，并投入了大量人力和物力，短期內(nèi)獲得了一定的收效。湖州市的空氣質量從2018年公布的數(shù)據(jù)來看在逐漸好轉，在全省大氣質量地級市的排名也在逐漸上升，各項污染物指數(shù)有了顯著的下降。針對地方政府在對霧霾治理過程中的主要問題，本文提出了如下建議：

（一）建立多元主體協(xié)作治理模式，弱化條塊格局的弊端

在當前條塊分割的大政府體制下，更多的現(xiàn)實問題難以通過政府自身來解決，因此引入多元主體協(xié)作的治理模式，在很大程度上有利于減少條塊格局的弊端。湖州市政府在治理過程中著重于鼓勵企業(yè)、市民共同參與治霾行動并初步取得了成效，但由于政策在執(zhí)行過程中受到多方面因素的制約，導致民眾無從得知政府是否為解決霧霾污染問題做出了努力。

第一，增強市場主體的社會責任意識，鼓勵市場主體發(fā)展科技力量，設立技術創(chuàng)新部門、把設備改進與工藝創(chuàng)新納入發(fā)展流程。首先，讓市場主體能夠意識到他們是空氣污染治理的重要力量至關重要，從長期發(fā)展的角度來看，創(chuàng)新有助于成本節(jié)約和提升企業(yè)品牌價值，從根本上杜絕環(huán)境污染發(fā)生的可能性。

第二，嚴格監(jiān)測環(huán)境污染物排放，強化企業(yè)環(huán)境污染責任追究制度。地方政府執(zhí)法部門要嚴格執(zhí)行現(xiàn)行的環(huán)境評估與考核機制，督促企業(yè)落實監(jiān)測設備的安裝、建立污染物排放指標監(jiān)測體系，密切聯(lián)系人民群眾對生活環(huán)境的高需求與企業(yè)形象，強化社會責任的重要性，同時將環(huán)境污染責任落實到個人予以追究。

（二）設計科學合理的經(jīng)濟社會發(fā)展指標，考核體系引入綠色GDP

茹少峰在研究中指出，擺脫霧霾污染需走環(huán)境友好型和資源節(jié)約型城市發(fā)展道路，在城市經(jīng)濟發(fā)展中加強環(huán)境保護和生態(tài)建設，促進人與自然和諧相處。這一發(fā)展理念重視環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，其目標是一種觀念上的根本性變化，反對為了追逐單一的經(jīng)濟效益的增長而默認犧牲環(huán)境質量。針對以經(jīng)濟效益作為發(fā)展硬指標的主流理念問題，本研究提出的建議如下：

第一，相比于速度，經(jīng)濟社會發(fā)展的質量正變得越來越重要。本研究認為首先應該引入“綠色GDP”概念，換句話說就是將生態(tài)環(huán)境保護正式納入考核體系中，由中央政府建立各項數(shù)據(jù)庫和具體的考核標準，地方政府及官員依據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況予以執(zhí)行。

第二，經(jīng)濟社會發(fā)展的質量如何已經(jīng)變?yōu)橐环N政治責任。具體來說，本研究認為用環(huán)境權重變化引導政績考核，加快推進環(huán)境保護和資源稅費改革，深化自然資源及其產(chǎn)品價格改革，探索建立資源有償使用制度，建立健全生態(tài)保護補償機制是一種有效改善的方法。同時，關注考核指標選擇的合理性與代表性，并兼顧各地區(qū)發(fā)展的差異性，全面客觀地反映綠色發(fā)展的總體進展情況。

（三）以人民的需求為本，解決任期和政績矛盾

當前我國整體上仍處于“大政府-小社會”的社會體制下，在這樣一種社會環(huán)境中，社會公民的存在感相對薄弱，他們的需求和吶喊僅僅是一股微小的力量，幾乎不能進入政府的視野中，因此作為人民利益的發(fā)聲者和執(zhí)行者——政府官員個人理念的延續(xù)至關重要。針對此類問題本研究所給出的建議如下：

第一，正如前文提出的政府官員任期的有限性與環(huán)境治理的長期性難統(tǒng)一的矛盾，往往導致政策的延續(xù)性不足。在這樣的情況下，我們首先要強調(diào)以人民的需求為本，而政府官員則圍繞這種需求制定核心政策，開展長期的治理行動。

第二，具體來說，必須從頂層設計方面建立更加優(yōu)良的政績考核體系。在本研究前文中所提及的引入綠色GDP的前提下，推動政府官員樹立正確的政績觀，要以長遠的眼光來處理政務；建立官員終身責任追究機制，同時出臺相關政策，對政府官員的任期制定固定的標準，不可輕易調(diào)動，促使各項工作具備連續(xù)性，對于完成前任規(guī)劃的應給予更高政績評價等等。

第三，本研究認為建立從公眾視角出發(fā)的監(jiān)督系統(tǒng)能夠有效的幫助政績考核體系的修正。由于民眾尚且不能有效的對湖州市霧霾污染情況建立全面的認知，缺乏治霾的主動性，因此亟需建立健全有效的監(jiān)督系統(tǒng)。地方政府可以從自身出發(fā)，為政府官員引入新的治理理念和正確的觀念，杜絕追求GDP忽略環(huán)境安全等現(xiàn)象，始終牢記以人民的利益為本。

總之，霧霾污染是一個令幾乎所有國家和地區(qū)都頗感棘手卻必須面臨的困境。想要克服這一問題，僅靠一個或幾個地方政府來處理是完全不夠的，這不僅僅是一個環(huán)境問題，更是一個亟待解決的社會問題，需要公眾予以高度的重視和密切的關注。

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