馮丹 靳紅霞 張瑞華
推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革是以人為本發(fā)展思想的必然要求,也是打造高效、責(zé)任、透明政府的重要措施。國(guó)庫(kù)作為預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中的重要一環(huán),其服務(wù)職能的升級(jí)是績(jī)效管理全面發(fā)展的助燃劑。本文通過(guò)SWOT模型從國(guó)庫(kù)角度分析我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀,并提出相應(yīng)解決策略。
一、預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵與發(fā)展
(一)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵
預(yù)算起源于18世紀(jì)的英國(guó),它是為了控制國(guó)王的征稅權(quán),限制政府支出而產(chǎn)生的一種政府資金管理制度。隨后,美國(guó)引進(jìn)該制度,并使其得到進(jìn)一步的發(fā)展,并被一些大公司運(yùn)用到企業(yè)管理之中。因此預(yù)算分為政府預(yù)算與企業(yè)預(yù)算。其中,政府預(yù)算指的是政府按照一定的法律程序編制與執(zhí)行的年度財(cái)政收支計(jì)劃,它是國(guó)家配置公共資源的重要工具。
績(jī)效管理作為專業(yè)術(shù)語(yǔ)由奧布芮.戴尼爾斯于20世紀(jì)70年代后期提出,它是指針對(duì)組織預(yù)期目標(biāo)所實(shí)施的兼具結(jié)果導(dǎo)向與過(guò)程導(dǎo)向的業(yè)務(wù)循環(huán)管理過(guò)程。預(yù)算績(jī)效管理體系包括績(jī)效目標(biāo)制定、績(jī)效實(shí)施(溝通、考核、評(píng)估)、績(jī)效反饋、績(jī)效改進(jìn)。
預(yù)算績(jī)效管理是將績(jī)效管理理念引入政府預(yù)算管理中的新公共管理理論。它將預(yù)算目標(biāo)編制、運(yùn)行跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效改進(jìn)等融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程,實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo),預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控,預(yù)算完成有評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋,反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算管理模式。
(二)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展
二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始,西方國(guó)家為解決傳統(tǒng)公共管理中官僚主義、浪費(fèi)、腐敗三大難題,展開(kāi)了一場(chǎng)以政府績(jī)效管理為中心的革新。
我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理目前經(jīng)歷了初創(chuàng)期與成長(zhǎng)期兩個(gè)階段。其中,初創(chuàng)期為2003年至2011年。黨的16屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的設(shè)想,財(cái)政部又分別于2005年、2011年出臺(tái)《中央部門預(yù)算支出績(jī)效管理辦法(試行)》、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,規(guī)范試點(diǎn)運(yùn)行,確立全過(guò)程管理機(jī)制。成長(zhǎng)期為2012年至今。為增強(qiáng)實(shí)際操作性,對(duì)預(yù)算績(jī)效管理提出具體要求,建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃( 2012-2015)》、《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》。2014年修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)要將績(jī)效管理滲透到預(yù)算實(shí)施全過(guò)程中。2015年財(cái)政部制定《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理。2018年按照黨的十九大報(bào)告提出的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”要求,財(cái)政部將持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展至成熟階段。
二、國(guó)庫(kù)在全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理中的角色
(一)執(zhí)行
預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算績(jī)效管理的中心環(huán)節(jié),國(guó)庫(kù)作為預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行者參與到政府績(jī)效管理中。國(guó)庫(kù)作為財(cái)政與預(yù)算單位的橋梁,秉持客觀、獨(dú)立原則,執(zhí)行預(yù)算撥付業(yè)務(wù)。當(dāng)預(yù)算編制和審批完成后,預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制與結(jié)果的保證就依賴于精良的國(guó)庫(kù)制度。國(guó)庫(kù)支付手段分為財(cái)政實(shí)撥支付、財(cái)政授權(quán)支付與財(cái)政直接支付。其中,財(cái)政實(shí)撥支付屬于傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)分散支付制度;財(cái)政授權(quán)支付與財(cái)政直接支付屬于國(guó)庫(kù)集中支付制度。
(二)監(jiān)督
在執(zhí)行預(yù)算撥付過(guò)程中,依照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理基本規(guī)定》等相關(guān)要求,比照經(jīng)審批的財(cái)政預(yù)算,對(duì)支出業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審核,杜絕一切不合規(guī)、不合法的資金流出,確保國(guó)庫(kù)資金安全,防止預(yù)算執(zhí)行偏離軌跡。由事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督組成的國(guó)庫(kù)全過(guò)程監(jiān)督體系,為國(guó)家預(yù)算支出任務(wù)順利完成提供有力支撐,嚴(yán)防財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中的“權(quán)力尋租”行為。
(三)信息傳遞
信息傳遞是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理順利運(yùn)行的關(guān)鍵,通過(guò)信息傳遞把各環(huán)節(jié)有機(jī)的串聯(lián)起來(lái),形成循環(huán)管理體系。而國(guó)庫(kù)承擔(dān)著向財(cái)政部門反饋信息的責(zé)任,財(cái)政部門通過(guò)與國(guó)庫(kù)對(duì)接的系統(tǒng)及國(guó)庫(kù)提供的各種報(bào)表可以了解到預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度及資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況,對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)做出及時(shí)、準(zhǔn)確研判,再對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行精準(zhǔn)跟蹤,得出最終的績(jī)效評(píng)價(jià)。
三、從國(guó)庫(kù)角度基于SWOT模型分析預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀
SWOT分析法就是通過(guò)對(duì)研究對(duì)象的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與劣勢(shì),外部機(jī)會(huì)與威脅進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的分析,以便制定發(fā)展策略的態(tài)勢(shì)分析。本文站在國(guó)庫(kù)角度分析預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀,sw主要分析國(guó)庫(kù)在深化預(yù)算績(jī)效管理改革中自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì),OT主要分析預(yù)算績(jī)效管理外部環(huán)境面臨的機(jī)會(huì)與威脅。
(一)優(yōu)勢(shì)
國(guó)庫(kù)集中支付制度深度改革。國(guó)庫(kù)集中支付制度作為我國(guó)財(cái)政管理改革的三大制度創(chuàng)新之一,于2001年3月正式拉開(kāi)改革的序幕,國(guó)際貨幣基金組織評(píng)價(jià)這場(chǎng)改革的意義在于“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的總體控制,改進(jìn)公共資源分配,減少浪費(fèi)和預(yù)防腐敗”。2014年新編的預(yù)算法中首次加入“國(guó)庫(kù)集中支付制度”,明確界定國(guó)庫(kù)集中支付的管理范圍,并為其提供了法律保障。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看, “國(guó)庫(kù)集中支付”是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理不可或缺的配套制度,它有利于降低財(cái)政資金運(yùn)行成本、健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行。目前,集中支付改革基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋,為預(yù)算績(jī)效管理提供了“制度+技術(shù)”保障,便于對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理。
(二)劣勢(shì)
國(guó)庫(kù)分散支付方式依然存在。國(guó)庫(kù)集中支付制度深度改革的當(dāng)下,通過(guò)財(cái)政實(shí)撥支付方式執(zhí)行預(yù)算撥付的比例大幅減少,但此種支付方式依然存在,形成了預(yù)算單位實(shí)撥資金銀行賬戶與零余額賬戶并存的“雙軌制”。傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)分散支付方式導(dǎo)致資金撥付環(huán)節(jié)過(guò)多,層層撥付到預(yù)算單位需要一定時(shí)間,拉低了預(yù)算執(zhí)行效率,并易造成資金脫管現(xiàn)象,財(cái)政不能實(shí)施有效監(jiān)督。
信息系統(tǒng)不健全。信息有效傳遞是預(yù)算績(jī)效管理循環(huán)運(yùn)作的基石,現(xiàn)階段未能建立完整的信息系統(tǒng)。國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)是建立在財(cái)政部門與預(yù)算單位間的橋梁,但目前僅能提供簡(jiǎn)單的支付功能,及按功能分類的支出科目明細(xì)流水,還不能按科目匯總統(tǒng)計(jì)支出數(shù)據(jù),無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享及確保預(yù)算額度有效控制。而且現(xiàn)在的國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)只是單線傳送,沒(méi)有來(lái)自財(cái)政的信息輸送及預(yù)算單位的信息反饋,無(wú)法形成完整的信息鏈,不能為預(yù)算績(jī)效管理提供有力的信息支撐。
(三)機(jī)會(huì)
戰(zhàn)略上重視。黨的十九大明確提出全面實(shí)施績(jī)效管理的要求,將其視為推進(jìn)國(guó)家治理體系和提升治理能力的有力舉措。從提出績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)想至今,經(jīng)過(guò)多年的積極探索,我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理已取得顯著成果。2017年我國(guó)財(cái)政支出已突破20萬(wàn)億元,全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理成熟化迫在眉睫。目前相關(guān)部門正在研究制定頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性文件,并結(jié)合指導(dǎo)文件出臺(tái)一系列補(bǔ)充制度,促進(jìn)中央與地方政府落實(shí)全面預(yù)算管理要求。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。預(yù)算績(jī)效管理在歐美國(guó)家已實(shí)行多年,在法律環(huán)境建設(shè)、信息系統(tǒng)構(gòu)建、財(cái)政支出管理、監(jiān)督體系設(shè)立、預(yù)算編制及評(píng)價(jià)等發(fā)面有相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)可以提供給我國(guó)參考。目前,我國(guó)已建立預(yù)算績(jī)效管理體系基本框架,結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況,借鑒外國(guó)成熟經(jīng)驗(yàn),解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,尋找中國(guó)特色績(jī)效管理發(fā)展道路,能夠進(jìn)一步提升預(yù)算管理的規(guī)范化和科學(xué)化水平。
(四)挑戰(zhàn)
法律依據(jù)缺位。目前,我國(guó)尚未出臺(tái)有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的單行法律,財(cái)政部頒發(fā)的《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》等文件只能作為部門規(guī)章,政府績(jī)效依據(jù)缺乏權(quán)威性,無(wú)法保障績(jī)效工作高質(zhì)量運(yùn)行。雖然各省級(jí)財(cái)政部門已出臺(tái)相關(guān)預(yù)算管理辦法,個(gè)別省份更是頒布有關(guān)地方性法規(guī),但是沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一法規(guī)指導(dǎo),使得整體績(jī)效管理口徑不一致,無(wú)法進(jìn)行跨區(qū)域比較。
績(jī)效觀念薄弱。長(zhǎng)期以來(lái)形成的“重執(zhí)行,輕跟蹤;重爭(zhēng)奪,輕計(jì)劃”的理念造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算評(píng)價(jià)存在脫節(jié),導(dǎo)致預(yù)算單位產(chǎn)生財(cái)政資金不要白不要的思想,花費(fèi)大量精力爭(zhēng)奪項(xiàng)目資金,而忽視資金管理,以至于產(chǎn)生財(cái)政悖論現(xiàn)象。另外,公眾對(duì)于政府預(yù)算的監(jiān)督意識(shí)也比較薄弱,對(duì)每年出具的預(yù)算公開(kāi)情況關(guān)注度較低,起不到公眾監(jiān)督作用。
評(píng)價(jià)體系不完善。廣義績(jī)效評(píng)價(jià)體系包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)手段及評(píng)價(jià)結(jié)果。其中,評(píng)價(jià)主體方面為財(cái)政部門等具有相關(guān)職責(zé)的單位;評(píng)價(jià)客體為納入預(yù)算管理的資金;評(píng)價(jià)手段為以評(píng)價(jià)指標(biāo)為基礎(chǔ),評(píng)價(jià)方法為中心的科學(xué)化評(píng)價(jià)機(jī)制;評(píng)價(jià)結(jié)果為預(yù)算單位對(duì)預(yù)算資金的運(yùn)用效率等形成的最終結(jié)論。目前,我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在缺陷。一是評(píng)價(jià)主體主要依賴于財(cái)政部門,第三方評(píng)價(jià)等方式尚在探索。二是納入預(yù)算管理的資金范圍受到限制,基本為一般公共預(yù)算支出。三是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善,評(píng)價(jià)方法略顯單一。四是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用程度不高。
四、深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的策略研究
(一)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理法律建設(shè)
明確的法律支持是深化預(yù)算績(jī)效管理的強(qiáng)力保障,使得財(cái)政等監(jiān)管部門有法可依,助力績(jī)效管理有序執(zhí)行。一是出臺(tái)相關(guān)單行法律,全面、系統(tǒng)的對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行闡述與規(guī)范,提升績(jī)效管理的法律地位,削減鉆法律空子的可能性,如美國(guó)的《政府績(jī)效成果法》。二是建立全國(guó)統(tǒng)一的地方性法規(guī)指導(dǎo)地方政府進(jìn)行績(jī)效管理,提高地方預(yù)算執(zhí)行效率,避免多標(biāo)準(zhǔn)約束下的監(jiān)管錯(cuò)亂,方便中央對(duì)地方的評(píng)價(jià)及地方間的相互學(xué)習(xí)。在全國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化,跨省項(xiàng)目層出的趨勢(shì)下,統(tǒng)一地方性績(jī)效管理制度尤為迫切。三是制定相應(yīng)法律法規(guī)完善預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行環(huán)境法律體系,如出臺(tái)明確國(guó)庫(kù)在績(jī)效管理中監(jiān)督職責(zé)及具體范圍的條例,為國(guó)庫(kù)工作提供指導(dǎo)與保障。
(二)健全預(yù)算績(jī)效管理配套制度
部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)是我國(guó)財(cái)政支出改革的重要組成部分,也是確保預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行的三駕馬車。目前,我國(guó)的這些配套制度仍不健全,需要繼續(xù)深化改革。其中,編制部門預(yù)算是基礎(chǔ),執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是手段,采取政府采購(gòu)制度是保證。而國(guó)庫(kù)集中支付制度作為部門預(yù)算與政府采購(gòu)制度的最終實(shí)現(xiàn)形式,需要加快其改革進(jìn)程。一是逐步擴(kuò)大集中支付的覆蓋面,將全部的預(yù)算收支納入國(guó)庫(kù)單一賬戶中,實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金全面管理。二是基于集中支付制度下完善國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政撥付資金的事前、事中、事后監(jiān)督鏈,優(yōu)化國(guó)庫(kù)的服務(wù)職能。
(三)改善預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)
預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)應(yīng)該是連接預(yù)算管理全流程的橋梁,向預(yù)算管理參與各方反饋有效信息,降低由于信息不對(duì)稱造成的資源利用低效。改善現(xiàn)有的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)的重點(diǎn)在于補(bǔ)充數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容和重設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)傳輸端口。一是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容全覆蓋,建立預(yù)算單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)庫(kù)、專家及第三方信息數(shù)據(jù)庫(kù),以便獲取預(yù)算績(jī)效管理全流程數(shù)據(jù),及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)度及資金使用效率。另外,國(guó)庫(kù)也應(yīng)該肩負(fù)起信息傳導(dǎo)的重任,升級(jí)現(xiàn)有國(guó)庫(kù)集中支付等系統(tǒng)的功能,加快國(guó)家金庫(kù)工程建設(shè),充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)服務(wù)職能。二是將國(guó)庫(kù)端口接入預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)庫(kù)中,實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行全作業(yè)鏈信息管理,保證國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能的實(shí)施,并為財(cái)政部門提供有力的預(yù)算績(jī)效運(yùn)行分析報(bào)告。目前的預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)庫(kù)板式全國(guó)尚未統(tǒng)一,由各省自行建立,并且未接入國(guó)庫(kù)端口。如河北省的財(cái)政管理信息系統(tǒng)一體化平臺(tái),跳過(guò)國(guó)庫(kù)僅直接連接財(cái)政部門與預(yù)算單位,有待改進(jìn)。
(四)完善預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系
全方位完善預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系,從以下幾方面做起。一是增加評(píng)價(jià)主體,在以財(cái)政部門為主體的基礎(chǔ)上,探索專家評(píng)估、第三方評(píng)估新模式,增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、民主性與公正性。二是擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理范圍,將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資金納入績(jī)效評(píng)價(jià)中,達(dá)到績(jī)效管理全覆蓋。三是完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并豐富評(píng)價(jià)方法。由國(guó)家制定“預(yù)算績(jī)效個(gè)性指標(biāo)制定規(guī)則”結(jié)合已有的《預(yù)算績(jī)效共性指標(biāo)評(píng)價(jià)體系》建立具有可操作性、可衡量性的立體化指標(biāo)體系。目前評(píng)價(jià)方法主要為橫向比較法,日后還需根據(jù)具體情況熟練使用成本效益分析法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等評(píng)價(jià)方法。四是建立評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制,提高評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算績(jī)效管理中的地位,強(qiáng)化績(jī)效問(wèn)責(zé)。
(五)樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理正確觀念
正確的觀念可以為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提供一個(gè)健康、有利的環(huán)境???jī)效觀念作用于參與預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程的政府、單位與社會(huì)公眾兩個(gè)群體。各級(jí)政府與單位要將“把每一分錢都花在刀刃上”理念貫穿于預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的整個(gè)過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置與效益最大化。社會(huì)公眾增強(qiáng)國(guó)家主人公意識(shí),明確自身權(quán)利與義務(wù),時(shí)刻關(guān)注預(yù)算公開(kāi)情況,起到公眾監(jiān)督職能。通過(guò)新媒體、傳統(tǒng)媒體多渠道傳遞明確理念,樹(shù)典型、傳經(jīng)驗(yàn)等多方式宣傳正確觀念,持續(xù)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展。