魏霖霖 蔡永立 WEI Linlin, CAI Yongli

隨著城市化進程的深入和土地資源剛性約束的增強，我國的城市建設開始全面進入存量發(fā)展時期，城市核心建成區(qū)面臨著由外延式擴張向內涵式增長的轉型[1]；與此同時，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃則開始向城市集建區(qū)以外進行探索。一方面，城市核心區(qū)已經(jīng)難以提供大面積土地用于新建高質量綠色開放空間；另一方面，我國生態(tài)建設愈發(fā)緊迫，居民對生活質量的要求不斷增加，使得城市生態(tài)保護和娛樂休閑等功能必須進行質量與數(shù)量的雙重提升。城市綠色生態(tài)系統(tǒng)建設當前面臨土地資源緊張、目標體系多樣、相關主體關系復雜等關鍵問題。

郊野公園（Country park）是位于城市郊區(qū)，具有一定規(guī)模、自然條件較好、公共交通便利的生態(tài)游憩空間[2]。近幾年郊野公園建設在我國受到廣泛關注，并率先在北京、深圳、上海、成都、南京等大型或超大型城市開始了大規(guī)模實踐[3]。其中，上海郊野公園經(jīng)過5年的規(guī)劃實施已初具規(guī)模，特別是與土地整治的有效結合為其他城市提供了新的范式。然而縱觀其規(guī)劃設計方法與實施過程，仍然存在著人工痕跡過重、生態(tài)保育不足、缺少人文關懷和細節(jié)設計等核心問題，與國際優(yōu)秀案例相比尚存在一定差距。本文從郊野公園的多目標體系與多主體需求的特征出發(fā)，對上海郊野公園的規(guī)劃建設進行梳理與反思，以期為未來發(fā)展提供新的視角與思路。

1 上海郊野公園發(fā)展回顧

郊野公園的概念首次出現(xiàn)于英國1968年的鄉(xiāng)村法案，隨后許多國家、地區(qū)都開始探索并逐步形成了目標類似但尺度與具體方法各異的城市近遠郊公園系統(tǒng)，如美國的國家公園，德國的國家公園、區(qū)域公園與城市綠帶等[4]。郊野公園一般基于鄉(xiāng)村景觀或自然地形地貌，不僅為城市居民提供一個領略鄉(xiāng)村自然景觀的公共休閑娛樂空間，也是保護鄉(xiāng)村自然資源的重要途徑，兼具生態(tài)保護、環(huán)境教育和社區(qū)交流等作用。根據(jù)自然條件、地理位置、文化傳統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等不同條件和需求，不同城市對郊野公園的理解也不盡相同，其發(fā)展背景、核心需求與實際矛盾不斷塑造著因城而異的郊野公園空間。

1.1 規(guī)劃背景

與其他城市相比，上海郊野公園格外強調與城市規(guī)劃的有效銜接。上海郊野公園被定義為“以現(xiàn)規(guī)劃為引領，以土地綜合整治為平臺，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等為主要工具，注重生態(tài)優(yōu)先、尊重自然風貌、有機整合農田林網(wǎng)、河湖水系等自然肌理的區(qū)域性土地綜合整治，是兼具生態(tài)、生產(chǎn)和休閑游憩等多功能復合的生態(tài)節(jié)點區(qū)域”[5]。郊野公園本質是郊野單元的一種類型，是“在集中建設區(qū)外的郊野地區(qū)實施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位”[6]，也是城市郊區(qū)、鎮(zhèn)和縣總體規(guī)劃與控規(guī)單元之間的銜接層次，易于總體概念在空間中的落實以及各專項規(guī)劃的展開。這樣一種規(guī)劃范圍的劃定避免了與其他法定規(guī)劃的潛在沖突，有效解決了規(guī)劃實施的可操作性與延續(xù)性。實際上，上海自2003年起，已經(jīng)陸續(xù)建設了20多個基本具備一般郊野公園性質和特征但并未以此命名的城市近遠郊公園，滿足了一部分市民的游憩需求[7]。但本次郊野公園規(guī)劃與這類公園的核心區(qū)別就在于引入土地整治，并試圖同時滿足休閑娛樂、生態(tài)保育、空間結構優(yōu)化、鄉(xiāng)村土地整理與產(chǎn)業(yè)升級等多種目標。

上海郊野公園全部位于《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃》中“郊野生態(tài)空間”的關鍵節(jié)點上（圖1），作為“生態(tài)錨固區(qū)”進行重點規(guī)劃設計。郊野生態(tài)保育區(qū)以大面積基本農田集中區(qū)為主，是全市基底性生態(tài)空間；生態(tài)走廊承擔了重要的城市結構功能，隔離城市郊區(qū)組團，實現(xiàn)與中心城區(qū)生態(tài)空間的有效連通。郊野公園單元在此選址可以作為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和零星建設用地整理復墾政策的示范區(qū)域，對未來上海城市生態(tài)網(wǎng)絡的質量提升起到關鍵作用。

1.2 規(guī)劃創(chuàng)新

2013年獲批的《上海市郊野公園布局選址和試點基地概念規(guī)劃》從郊區(qū)自然資源基礎良好且對生態(tài)功能有關鍵影響的區(qū)域中，選取臨近新城區(qū)和大型居住社區(qū)且交通現(xiàn)狀較好的區(qū)域，規(guī)劃了21個郊野公園，總用地面積約400 km2[8]，未來還將規(guī)劃若干條郊野步道，串聯(lián)相鄰郊野公園，同時作為城市綠道，提供休閑、運動、生態(tài)保護等功能。第一批試點選擇青浦青西、嘉定嘉北、閔行浦江、松江松南和崇明長興島5個郊野公園，總面積103 km2，由上海市城市規(guī)劃設計研究院編制《郊野公園單元規(guī)劃》。2014年新增廊下、廣富林2個郊野公園，目前7個郊野公園開園面積共約50 km2。

第一批郊野公園從選址、定位、功能到生態(tài)資源與景觀各具特色（表1），但擁有共同的規(guī)劃導向，關注生態(tài)、人文、休閑、產(chǎn)業(yè)4個核心領域。突出生態(tài)優(yōu)先，充分利用基地自然資源與村莊肌理，減少人工干預；突出郊野特征，以區(qū)別于城市公園；尊重歷史，挖掘文化遺產(chǎn)，凸顯上海特色；合理組織市民游客休閑、科普、健身、娛樂及藝術活動，滿足安全與基本服務；改善生活環(huán)境，確保農民利益，探索集體經(jīng)濟發(fā)展模式[8]。這些規(guī)劃原則本身也反映了我國當前相關實踐領域的最新思考。

土地整治與村莊發(fā)展并舉的原則是上海郊野公園的創(chuàng)新性內核。從空間規(guī)劃上，園區(qū)首先對田、水、路、林、村5大要素進行綜合治理與空間品質提升，落實低效高能耗工業(yè)及部分農民宅基地搬遷，對文化古跡和高質量民居設施進行保留和有限度擴建，以滿足游憩休閑需求。從土地政策上，采取“拆三還一”等建設用地減量獎勵，用以解決資金與地方政府自主需求[5]。從規(guī)劃編制方法上，上海郊野公園規(guī)劃有別于傳統(tǒng)城市規(guī)劃或公園景觀設計，在工作方法、技術路線和規(guī)劃理念上都進行了新的探索，結合多輪場地調查、國際方案征集、專項規(guī)劃研究，形成了總體規(guī)劃布局、農用地、建設用地整治和專項規(guī)劃整治為核心的規(guī)劃編制方法[2]。

圖1 郊野公園在上海生態(tài)網(wǎng)絡中的位置

1.3 規(guī)劃實施

“土地整治+”模式使得規(guī)劃實施得以深入推進。到2016年前后，上海郊野公園一期工程經(jīng)過3年建設陸續(xù)開園，共計50多平方公里，投入市級土地整理資金42億元，涉及減量化搬遷企業(yè)516家，涉及整理耕地25.4 km2，合并居民點約3 000戶。其中，以“近郊休閑”為特色的嘉北郊野公園，通過土地整治實現(xiàn)建設用地凈減量147 hm2，減少工業(yè)企業(yè)年污水排放量88萬t，約占當?shù)毓I(yè)企業(yè)年污水排放總量的90%，并基本實現(xiàn)了農村污水、生活垃圾的“零排放”①數(shù)據(jù)來自上海市規(guī)劃和國土資源管理局網(wǎng)站公開信息，http://www.shgtj.gov.cn/gtzyzw/ldft/201706/t20170630_725787.html。。

與土地整治的顯著成果相比，市民游客對郊野公園的評價則更加多樣化。大多數(shù)市民對郊野公園所展現(xiàn)的美麗鄉(xiāng)野風景與豐富的生態(tài)資源給予較高評價，但同時也集中提出了公共服務體驗較差、設施嚴重不足、公共交通可達性一般、內部道路交通系統(tǒng)不完善、部分園區(qū)運營管理混亂、人為程度較高等問題②數(shù)據(jù)信息根據(jù)大眾點評網(wǎng)相關內容整理，https://www.dianping.com/search/keyword/1/0_郊野公園。。作為國內方興未艾的新型公共開放空間模式，郊野公園規(guī)劃建設與管理方法仍在探索中，有些特定問題屬于園區(qū)建成初期適應階段的正常反應，但更多問題體現(xiàn)了具體規(guī)劃設計中對園區(qū)定位的偏離、對傳統(tǒng)公園設計方法的慣性依賴，以及對細節(jié)控制的缺失，尤其是對郊野公園本身多目標多主體這一特殊性的關注與投射尚且不夠充分。

表1 一期試點郊野公園規(guī)劃建設主要信息

2 多目標體系的協(xié)同與權衡

郊野公園是生態(tài)旅游的一種類型，但具有更復雜的背景、目標與主體。上海郊野公園位于特大城市近遠郊這一區(qū)位，決定了其具有多重過渡性特征。與典型的城市公園相比，郊野公園的人工干預與維護程度應維持在最低水平，但又明顯區(qū)別于自然生態(tài)系統(tǒng)；與美國國家公園類型相比，上海郊野公園尺度更小、規(guī)劃設計更靈活多樣、對短途旅行人群更具針對性；與德國區(qū)域公園相比，上海郊野公園中人為活動與因素的范圍更大，社區(qū)及原住民更密集[4,9]。在這樣一種特殊的過渡型空間中，如何平衡多種目標構建是上海郊野公園由量及質、由普通公園向特色公共空間轉化的關鍵。

生態(tài)旅游的核心目標在于平衡保護與發(fā)展。保護的對象既有自然資源，也有社會資源；而發(fā)展的目標則涵蓋休閑娛樂、社區(qū)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內容。因此，上海郊野公園以生態(tài)保育、社會人文、休閑娛樂、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為4大核心規(guī)劃導向，但在實際建設使用中，對這4種目標的側重則并不平衡，對它們兩兩之間潛在的協(xié)同與沖突缺乏良好的預期與權衡。當前背景下，上海郊野公園4種目標的相互關系可以初步概括為圖2。

2.1 沖突目標的認知與妥協(xié)

圖2 郊野公園多目標體系的內部關系圖

圖3a） 青西郊野公園功能分區(qū)規(guī)劃圖

一般而言，產(chǎn)生沖突的目標雙方都屬于土地依賴型（Land dependent）目標[10]，換言之，此類目標對同一土地的物質使用需求有著根本性區(qū)別，因而難以無損共存。因此，絕對意義上的生態(tài)保育與農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法共存，而其與休閑娛樂目標的使用沖突則因具體內容而異，如有限制的美學欣賞與生態(tài)保育的沖突較弱，而對場地要求明確的文體類娛樂活動則難與生態(tài)保育共存。構思與設計深度上仍存在大量改善可能。對于郊野公園而言，全區(qū)域土地的休閑用途顯然不是必須的，也沒有必要；一方面，郊野公園遠大于城市公園的尺度決定了其設計路線需要更“精”不要“泛”，才能最大程度地集中有限的資金、人力、服務與資源，提升品質；另一方面“深度參與區(qū)—有距離觀賞區(qū)—禁入性背景區(qū)”的空間層次也有利于郊野公園區(qū)別于普通公園，凸顯郊野特色，提升獨特魅力。

圖3b） 青西郊野公園非建設用地使用規(guī)劃圖

當前上海郊野公園從規(guī)劃導向上旨在實現(xiàn)生態(tài)、休閑和產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，然而從空間規(guī)劃設計而言則在一定程度上更側重市民的休閑娛樂，體現(xiàn)為總體功能分區(qū)中幾乎實現(xiàn)全區(qū)域內游客可達。從農業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃角度，當前郊野公園重點考慮產(chǎn)業(yè)結構調整與生態(tài)補償建設的結合，旨在保持資源與環(huán)境可持續(xù)利用的同時，實現(xiàn)農業(yè)生產(chǎn)的升級與農民實際收益的增加，如青西郊野公園重點對養(yǎng)殖水面進行凈化精養(yǎng)魚池、調整水生植物結構類型以及退漁還濕，實現(xiàn)生態(tài)效益的提升[11-12]。從物質空間的使用來看，規(guī)劃的實際結果是生態(tài)與生產(chǎn)用地各占約4成，而休閑用地不僅完全使用剩余建設用地，也可以對生態(tài)與生產(chǎn)用地進行參觀或參與（圖3）。因而從實際結果來看，生態(tài)保育區(qū)無法實現(xiàn)無干擾保護，農業(yè)生產(chǎn)總面積減少且生產(chǎn)方式改變會帶來總產(chǎn)量在一定程度上的下降，而休閑游憩功能雖然得到空間使用上的最大化，卻因尺度過大、設施缺乏且服務不足而降低了總體質量；換言之，共用土地的3種目標很可能產(chǎn)生相互抵消而非相互促進的結果。

從國際案例來看，生態(tài)、生產(chǎn)與休閑3種目的也沒有完全互利共生的先例，更多的優(yōu)秀案例都展示著如何在空間上對3種目的進行取舍或優(yōu)先性選擇。如香港郊野公園更偏重生態(tài)保護，因此規(guī)劃范圍內除了廁所、避雨亭這種必須性服務設施，完全沒有其他建筑物[5,13]；德國區(qū)域公園則更偏重生產(chǎn)與生活，因此對休閑的考慮主要在于綠道的通達連接，而游客反而更能體驗田園生活景觀的真味[14]。相比之下，當前上海郊野公園在規(guī)劃中則試圖“無所不包”，幾乎囊括了國際案例中的常見設計手法，反而事倍功半，沒有凸顯公園區(qū)域自身不可替代的核心價值。更近一步說，郊野公園對規(guī)劃設計提出了更高要求，應根據(jù)地區(qū)特色，進行低影響的微調增補，尋求生態(tài)—生產(chǎn)—休閑之間微妙的平衡點，使郊野公園成為一扇展示地方特色的窗口。

總體來看，郊野公園中的“野”是生產(chǎn)與生態(tài)的結合體，但不一定是從空間上完全共享土地利用的結合方式，更應該考慮設置互不干涉的獨立區(qū)域。純粹而完整的生態(tài)保育空間才能實現(xiàn)生態(tài)修復與生境保護目標的最大化，而不受干擾、具有一定規(guī)模和科技含量的農業(yè)產(chǎn)業(yè)也是農業(yè)生產(chǎn)高效率與高收益發(fā)展的必經(jīng)之路。同時，當前對郊野公園的休閑娛樂線路存在廣而不精、聊勝于無的設計思路，對郊野景觀的認知較為單一化、扁平化，在空間層次

2.2 互利目標的協(xié)同共生

當兩種目標中至少一方對土地使用的依賴性較低的時候，更容易產(chǎn)生目標間的互利協(xié)作。社會人文目標中，無論文化歷史傳統(tǒng)還是科研教育目的，對休閑娛樂而言都是天然的互利共生關系，這二者在城市綠色開放空間的建設過程中已經(jīng)得到了大量的應用，也有許多經(jīng)典案例可以借鑒。如德國魯爾工業(yè)區(qū)在復興過程中，就將廢棄在雜草中的廠房區(qū)域改造成為集博物館、展覽館、餐飲和綠地為一體的綜合公共空間[15-16]，從而全方位地滿足了游覽人群的需求。同時，社會人文類功能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展也具有潛在互利關系，體現(xiàn)在社會人文類功能在一定程度上可以成為生產(chǎn)的輔助力量，如傳統(tǒng)文化與服務業(yè)的共生、科研與農業(yè)產(chǎn)業(yè)的共生等。

然而，當前這類目標無論從設計手法還是具體實施，都沒有在郊野公園中得到充分結合應用。功能定位同質化、文化歷史表面化以及部分目標有名無實，使得此類目標自身基礎薄弱，難以進行有效的協(xié)同共生。嘉北、浦江與松南郊野公園都有各自的歷史文化傳統(tǒng)，然而在功能體系的營造上仍然采取多種功能綜合設置的形式，“農業(yè)科普”、“濱水休閑”、“生產(chǎn)體驗”、“運動游憩”等成為所有郊野公園共有的功能，造成一定程度上的同質化。從文化歷史目標來看，雖然公園間定位有所不同，手法卻大同小異、流于表面。幾乎每個郊野公園都設置有“傳統(tǒng)村鎮(zhèn)”、“古村”部分，卻沒有原汁原味的村莊生活，甚至古村本身也是“新”多于“舊”③同②。；出現(xiàn)在浦江和松南等公園規(guī)劃中的“禮佛修養(yǎng)”功能恐怕更多考慮到商業(yè)需求而非歷史傳統(tǒng)；而最為常見的莫過于“江南水鄉(xiāng)”風格[8]，對于以附近城市居民為主的游客群體而言，缺少深入塑造和獨特魅力的水鄉(xiāng)文化不足以成為某個郊野公園區(qū)別于他處的特色。不僅如此，當前的郊野公園在科研科普方面仍然較為缺失，也完全沒有形成品牌化、統(tǒng)一化的規(guī)劃設計，無從助力現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)。因此，作為具有現(xiàn)成參考案例與豐富實踐經(jīng)驗的一類目標，它們之間如何進行更加有效的協(xié)同互助，如何轉化建成區(qū)的設計經(jīng)驗以及如何將此類非土地依賴型目標部分落實到物質空間上，是郊野公園下一步深化發(fā)展將要面對的主要問題。

2.3 條件利好型目標的定位與協(xié)作

對此類目標而言，兩者之間已經(jīng)存在了確定的單向利好關系，而逆向增加利好、實現(xiàn)部分互利則對規(guī)劃設計提出了更高也更精微的技術要求。例如，生態(tài)環(huán)境的改善從整體背景上有利于社會人文目標的更好表達；反之，有明確目的性和技術支撐的科學研究或教育才會對地方生態(tài)修復與生態(tài)科普宣傳產(chǎn)生積極作用。同理，外來游客的休閑娛樂行為可以給園區(qū)村鎮(zhèn)帶來直接經(jīng)濟效益，而良好的產(chǎn)業(yè)結構、村民收益的實際提升以及生態(tài)保護意識的增強則會協(xié)助營造更好的休閑環(huán)境。

已有的單向利好是一種被動關系，一方因另一方的改善會得到自動改觀，一般而言不需要額外的手法或技巧；而為實現(xiàn)逆向利好，則需要豐富的實踐經(jīng)驗與長遠的目標設定。上海郊野公園規(guī)劃至今5年，而一期運行不過2年，內部的建設發(fā)展還遠未達到這類目標指向的深度。不僅如此，盡管實現(xiàn)人文—生態(tài)、產(chǎn)業(yè)—休閑的雙向互利是一種影響廣泛、正向循環(huán)與永續(xù)發(fā)展的模式，但其投入多、見效慢，也在一定程度上設置了較高的門檻。德國魯爾區(qū)工業(yè)用地改造就是此類翹楚，積極推行的科研與科普教育催生了大量的相關研究成果與研究人才，而新的理念在生態(tài)修復中的應用推廣又反過來提高了科研和科普工作的內在驅動力與吸引力；同時，從工業(yè)生產(chǎn)向服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)調整改善了城市環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展，促進基礎設施的更新和服務業(yè)的升級，從而使得魯爾區(qū)越來越成為休閑旅游的首選城市群[15-16]。為了實現(xiàn)未來上海郊野公園的長遠利益，這類目標應成為遠期發(fā)展的重要方向。

3 多主體需求的平衡與共生

規(guī)劃中的主體即利益相關者（Stakeholders）指“受一件事的原因或結果影響的任何人、集團或組織”[17]。對生態(tài)旅游而言，當?shù)厣鐓^(qū)、政府機構、旅游從業(yè)人員、旅游者、非政府組織、志愿者、專家和媒體等都是潛在的利益相關者。目前，上海郊野公園的規(guī)劃設計參加者只有政府、承建和運營的公司以及專家（圖4），而管理運營卻需要多個利益相關者的協(xié)同作用。權利、責任和義務沒有實現(xiàn)公平對等，是長期管理的隱患。

3.1 政府—專家—公司: 利益趨同的實際參與者

當前我國城市規(guī)劃模式仍沿用著一種在政府主導下，由規(guī)劃部門實際操作的方式。這是反映政府意愿，并對未來城市發(fā)展進行基于土地利用的空間設計的行為。城市居民需求一般需通過規(guī)劃部門和專家的實地調查進行整理與總結。這種經(jīng)典的自上而下的藍圖式規(guī)劃模式，幾乎貫穿了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過程。其優(yōu)點是易于資金落實、土地流轉，便于城市建設的快速推進。然而，這一模式早在二戰(zhàn)前后就逐漸在歐美國家的規(guī)劃實踐與研究中受到反復批判，終被取代；原因在于這種模式往往缺乏細部考慮與人文關懷，容易使種種壯麗軸線和華麗概念停留在圖紙與文本中。

同樣，在郊野公園的規(guī)劃過程中，政府—專家/規(guī)劃部門—公司成為實際上的核心參與者，掌握絕對話語權[18]。政府掌握資金與土地，市級財政對土地整治費用給予專項撥款，而區(qū)縣政府則通過相關土地政策如“拆三還一”獲得土地，再通過土地出讓或指標交易籌集宅基地和工業(yè)搬遷、市民安置以及公園配套建設所需資金[4-5]。同時，規(guī)劃部門組織專家隊伍，結合現(xiàn)場調研成果與政府發(fā)展需求，將郊野公園具體構想使用空間語言進行轉化[19]。規(guī)劃方案獲得批復后，由第三方公司承接具體的建設與日常運作。整個過程中，郊野公園如同接力棒，在3個利益相關者中流轉。

從全國范圍來看，上海郊野公園當前采用的以當?shù)卣疄橘Y源管理主體、企業(yè)為經(jīng)營管理主體的運營管理模式，具有較為先進的理念，比北京臨時管理處的管理模式更具靈活性與可操作性。不僅如此，規(guī)劃編制過程中還進行了多次詳細的現(xiàn)場調研與國際規(guī)劃方案征集，開展多種具有針對性與現(xiàn)實意義的專項規(guī)劃。然而這樣的規(guī)劃過程仍然存在缺陷：對政府—規(guī)劃部門—公司這樣的組成方式而言，其利益訴求大部分重合，對多方利益的訴求缺乏考慮。因為在這種情況下，規(guī)劃對多方利益的平衡能力主要取決于規(guī)劃專家組的能力與立場，但我國相關人員背景以設計為主，不能很好承接這一需求；承建公司出于單純的經(jīng)濟利益考量，在實際建設中，甚至出現(xiàn)了與地方文化傳統(tǒng)完全脫節(jié)的大型娛樂項目的興建，違背郊野公園初衷。

圖4 上海郊野公園規(guī)劃中的潛在利益相關者圖

3.2 游客與村民: 失聲的理論核心利益方

游客是城市公園管理的核心目標，但在目前只有少量相關研究，如北京郊野公園游憩者的主要動機是回歸自然與放松、交往與體驗、情感與學習[20]；我國郊野公園的游客以公園附近為主，以城市中心區(qū)居民為輔，其中70%的游憩者居住在距離郊野公園5 km以內的地段[18]。我國郊野公園的相關研究中游憩者的需求鮮被提及，而綜合當前上海郊野公園開園區(qū)游客在網(wǎng)上的評價可以發(fā)現(xiàn)，游客的訴求在極大程度上被壓縮和簡單化處理，乃至讓位于利益需求。如大量游客反映私家車停車困難、停車場過于遠離園區(qū)核心；共享單車價格昂貴且設備陳舊、需返還原地退車；村民騷擾游客并進行強行買賣；公共服務設施太少，園區(qū)盡管只是一期，面積仍嫌過大；部分景觀單一以及園區(qū)整體收費較高等問題。

村民對生態(tài)旅游的認知程度最低，但卻是“被代表”程度最高的群體。當前已有規(guī)劃對與村民相關的眾多用地類型進行了調整或重構，定位較準、規(guī)劃全面，包括產(chǎn)業(yè)升級與宅基地置換等[11-12]。然而實際上，村民在整個規(guī)劃過程中被完全邊緣化，土地被重新整理、宅基地面臨拆遷、工業(yè)就業(yè)崗位大幅度減少。同時，村民限于設備和教育背景，不能通過互聯(lián)網(wǎng)為本群體發(fā)聲，也缺乏獲取足夠信息進行準確判斷的能力。

3.3 科研、非政府組織: 缺失的利益相關者

科研教育當前在園區(qū)內仍處于非常初步的發(fā)展階段，但它與郊野公園的有機結合將成為可持續(xù)發(fā)展的內在支撐。讓孩子接近自然、關愛生命，就是賦予上海郊野公園以未來。郊野美學教育、生態(tài)啟蒙、生態(tài)保護與環(huán)境科普等，在德國是綠色開放空間設計的常用手段[14]；短期內可以增加訪客，長期而言可塑造綠色生態(tài)觀念，培養(yǎng)未來人才。然而，目前針對上海郊野公園的科教內容全方位研究極少，研究角度也缺乏創(chuàng)新性，需要在未來發(fā)展中進行財政與政策雙重支持。

非政府組織在我國的發(fā)展較為初級，無論類型還是規(guī)模都無法與歐美國家相比。我國非政府組織如中國科學技術協(xié)會、中國青少年發(fā)展基金、中國青年志愿者協(xié)會等團體，都是具有重大社會意義的團體，影響深遠。故而很多規(guī)劃目標的具體深化與執(zhí)行，都有賴于非政府組織從中進行斡旋操作。如改善社會群體關系、關注社會特殊人群；文化、體育、藝術的交流與溝通，提供部分社會就業(yè)崗位，促進兒童與未成年人的健康發(fā)展等[21]。

4 展望與建議

上海郊野公園在國內已經(jīng)走在前列，無論從總體面積、布局還是與土地整治的深入結合，都有獨到之處。然而與國際先例相比，上海郊野公園對多種目標體系缺少有效協(xié)同、眾多相關主體參與性不足，需要關注以下3個更基本的城市規(guī)劃問題。

4.1 公平與公正: 規(guī)劃程序的改革

城市規(guī)劃作為一門綜合性學科已有上百年歷史，而其核心理論也隨著時代發(fā)展不斷進行著自我革新。城市規(guī)劃不是對未來確定藍圖的描繪，而是基于現(xiàn)狀、對未來發(fā)展的動態(tài)認知。從綜合規(guī)劃，到參與式規(guī)劃、協(xié)作式規(guī)劃，再到綜合策略規(guī)劃，歐美城市理論的進步伴隨著不斷的自我批判與完善，最終發(fā)展成為如今面向程序與結果公平公正、多種學科交互作用的開放性綜合理論體系。相比之下，我國城市規(guī)劃仍然帶有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡，如在郊野公園規(guī)劃中若干平方公里區(qū)域被劃歸同一功能區(qū)，應再進行后續(xù)深化研究，體現(xiàn)多學科交叉融合（圖5）。當前，規(guī)劃主體僅限于專家與政府，缺少村民、游客、相關組織等多個利益主體方的積極參與。這樣“自上而下”的視角難免偏重整體而對細節(jié)關照不足，偏重功能設置而對實際使用理解不夠，需強化土地利用規(guī)劃的公平性與公正性。上海郊野公園規(guī)劃開啟了土地整治的先河，但對郊野公園這樣一種多利益主體的規(guī)劃類型仍然需要更多的思考與探索。學習國際經(jīng)驗，改革規(guī)劃程序、結合“自下而上”的多種需求，探索適合中國國情的公平公正的規(guī)劃模式等思路，無疑是上海郊野公園未來深入發(fā)展的重要途徑之一。

4.2 從人治到法治: 法律政策的完善

國際上發(fā)展歷史悠久且建設齊備的郊野公園往往具備完善有力的郊野公園法律法規(guī)體系作為堅實保障，同時賦予郊野公園管理部門實際的管理職能，將郊野公園長期發(fā)展納入城市總體規(guī)劃與政府計劃[18]。英國郊野公園在發(fā)展初期由政府強力推進，進行統(tǒng)一建設、維護和管理，后期逐漸引入社會力量，完善設施與管理條例。香港則以《郊野公園條例》為核心依據(jù)，設管理委員會等專門機構落實具體工作[3]。上海郊野公園以相關規(guī)劃文件為依據(jù)，對建設管理過程中可能產(chǎn)生的糾紛應有認識，亟待完善政策法規(guī)和管理體系，以保障郊野公園的健康持續(xù)發(fā)展。

4.3 “美”與“野”: 公共生態(tài)教育與科普

郊野公園相比城市建設核心區(qū)公園，多了一層對“野”的強調。“野生”狀態(tài)的郊區(qū)自然空間自有其獨特的美學風格與生態(tài)學意義，也并非為城市居民的審美觀存在。當郊野成為公園，自然空間應當在什么程度上、在多大范圍內進行人為設計修飾，無疑是郊野公園規(guī)劃設計中的關鍵問題。不可否認的是，公眾對郊野之美的認知也是需要長期生態(tài)教育與科普才能逐漸形成完善的。在這一點上需要進行更多更積極的引導，而非借用城市公園的設計手法，使得郊野公園成為一處更大的城市公園。

上海郊野公園中對人工維護的設置已經(jīng)超過了對生態(tài)本位的認知。雖然幾個試點公園在規(guī)劃設計中強調追求原有的自然風貌，但建設用地比例過大、建筑設施過多的現(xiàn)實[5]仍然使得“公園”的意味超出了“郊野”，休閑旅游成為實際上的主導功能目標。同時規(guī)劃設計中暗含“人工整理之后才是美的”這樣的審美觀點，對郊野自然景觀進行了過多干預，反而落入園林設計中的某些窠臼，使郊野之美打了折扣。對比國外及香港經(jīng)驗[13,22]，“野”味之美是最小化影響后的最佳旁觀路線設計，這是郊野公園的核心。城市游客在郊野公園以一種旁觀的心態(tài)，體驗都市生活中缺失的自然之美，這也是設置郊野公園的初衷之一。

5 結語

誰的郊野？誰的公園？對面向多種目標體系與多個利益相關主體需求的郊野公園而言，這個問題應該得到長期關注。郊野是生產(chǎn)與生態(tài)的郊野，公園是市民與村民的公園，二者的結合在于優(yōu)勢互補而非削足適履。郊野公園作為一種城市公園與自然景觀的過渡型類別，承載了更加復雜的功能和需求，不僅需要規(guī)劃方法與技術的不斷升級作為手段，更需要實施管理的長期管控，以期將郊野景觀的價值最大化，將郊野公園納入城市綠色開放空間體系，也將郊野公園之美留在居民的生態(tài)美學認知中。

圖5 上海郊野公園規(guī)劃中的功能分區(qū)