基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目物有所值評價應(yīng)用挑戰(zhàn)及對策

梁晴雪 胡昊

[摘 要]近年我國大力倡導(dǎo)社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運營管理，推動了PPP模式的快速發(fā)展。文章聚焦于我國推行物有所值評價中存在的主要問題及挑戰(zhàn)，選取H市現(xiàn)代有軌電車PPP項目，開展實例分析，提出了完善物有所值評價的對策建議。研究成果有助于推動構(gòu)建更為完善的物有所值評價體系，發(fā)揮物有所值評價在項目決策中的關(guān)鍵指導(dǎo)性作用，更好地促進(jìn)PPP模式在我國健康有序地發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；物有所值評價；對策分析

[中圖分類號]F294 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）06-0054-06

一、PPP模式的應(yīng)用發(fā)展

PPP（Public-Private Partnership）模式，中文直譯為公私合營或公私合作，泛指政府部門與社會資本之間的一種合作經(jīng)營模式。20世紀(jì)90年代發(fā)源于英國，隨后在全球范圍內(nèi)被不斷應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等領(lǐng)域中，受到了眾多國家和地區(qū)政府的密切關(guān)注[1]。在合理有效的PPP模式下，政府部門與社會資本以風(fēng)險分擔(dān)、利益共享為原則，構(gòu)建一種平等的合作伙伴關(guān)系，在一個相對較長并且穩(wěn)定的合作期限內(nèi)，發(fā)揮公私雙方各自的資源優(yōu)勢，以更加經(jīng)濟(jì)、高效的方式完成特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的制造與供應(yīng)。

PPP模式在中國的發(fā)展可以分成3個主要階段，即2002年以前的探索試點階段、2002年到2009年的快速推進(jìn)階段以及2009年以來的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。2013年底，國務(wù)院及財政部、發(fā)改委等相關(guān)部委大力推廣PPP模式，相繼出臺了一系列政策文件、發(fā)布示范項目并設(shè)立專項基金以支持PPP模式的發(fā)展。2014年12月，財政部下屬的“政府和社會資本合作中心”獲批成立。截止2017年5月31日，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目數(shù)達(dá)到13 132個，項目總投資額為164 041.33億元。

PPP模式自2013年底被國家重點推出以來，恰逢經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的背景，因此PPP模式被政府和社會各界寄予了擴大投資、穩(wěn)定增長的希望。但是從現(xiàn)實情況來看，真正落地、順利簽約并投入實施的項目只有三成，有為數(shù)不少的PPP項目遭遇了落地難的問題，其中面臨的主要挑戰(zhàn)之一即為缺乏可靠的評價體系[2]。PPP模式的應(yīng)用會受到國家法律體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和政治等諸多因素的影響，不同國家的國情差異較大，因此對PPP模式的評價也將因國而異，在引入我國的實踐中需要一個落地與中國化的過程。物有所值評價是在具體操作層面上為擬采用PPP模式的項目進(jìn)行評價分析，構(gòu)建可靠的物有所值評價體系，對于推動PPP模式在我國良好有序地發(fā)展具有重要意義。

二、物有所值評價

1. 物有所值評價原則

“物有所值”概念最早起源于20世紀(jì)90年代的英國，英國審計署將其定義為“將可用資源最優(yōu)化以獲得想要的結(jié)果”[3]，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率的最優(yōu)化，通常細(xì)化為4E原則：節(jié)約性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）、公平性（Equity）[4]，如圖1所示。

PPP項目的物有所值評價（Value for Money， VFM）是指以公共部門交付類似項目所需等量資金的情況下，通過采用PPP模式能夠提供更好的服務(wù)。物有所值評價是用來計算相對于傳統(tǒng)的政府采購模式，采用PPP模式所能獲得的節(jié)約成本，同時基于項目全生命周期理論，對PPP項目資金價值進(jìn)行計算并評價項目建設(shè)的必要性、PPP模式的適用性和定價的合理性等，通常包括定性評價和定量評價兩部分[5]。

2. 物有所值評價流程

我國物有所值定性評價主要通過項目本級財政部門或其部門下屬的PPP中心，聯(lián)合項目所屬行業(yè)的主管部門組織召開專家組會議，以項目全生命周期整合程度、潛在競爭程度、風(fēng)險識別與分配、可融資性、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、政府機構(gòu)能力等作為6項基本評價指標(biāo)，并輔以6項基本評價指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，如全生命周期成本測算準(zhǔn)確性、運營收入增長潛力、項目規(guī)模大小、行業(yè)示范性等作為補充指標(biāo)。專家通過充分討論，對評價指標(biāo)逐項評分，然后根據(jù)各指標(biāo)權(quán)重計算加權(quán)平均分，得到評分結(jié)果并形成專家組意見，最終形成定性評價結(jié)論。

定量評價是在假定項目采用PPP模式同政府傳統(tǒng)投資方式得到相同績效產(chǎn)出的前提下，將該PPP項目的政府方在項目全生命周期內(nèi)承擔(dān)成本的凈現(xiàn)值與公共部門比較值（Public Sector Comparator， PSC）對比，即通過比較影子報價PPP值與PSC值的大小，判斷項目采用PPP模式是否能夠有效降低成本。PPP值包含PPP項目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、配套投入、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)等各項財政支出的現(xiàn)值；PSC值是所選取參照項目在全生命周期的建設(shè)和運營維護(hù)凈成本、全部風(fēng)險成本以及競爭性中立調(diào)整值的現(xiàn)值之和。全生命周期下的物有所值評價基本框架如圖2所示。

三、物有所值評價面臨主要問題

1. 物有所值評價的必要性與可行性

由于目前PPP市場處于快速擴張階段，PPP項目繁多，在市場機會和項目回報的雙重誘惑下，一些社會資本方在未對項目進(jìn)行物有所值分析、財政承受能力分析等合理評價之前便盲目進(jìn)入PPP市場。而與之同時，不少地方政府仍然沒有轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)為PPP只是一種代替融資平臺的融資工具。因此，實際中打著PPP的旗號做變相融資的項目已經(jīng)為數(shù)不少。根據(jù)現(xiàn)階段我國基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)需求以及PPP模式在我國未來的長遠(yuǎn)發(fā)展，建立科學(xué)有效的PPP項目物有所值評價體系，不僅是必要且適時的，也是值得重視并深入研究的，具體體現(xiàn)在以下4點：

（1）分析項目立項必要性，在項目進(jìn)行采購決策之前，對項目評價并排序，確定將要實施的項目是否屬于必須。

（2）比選項目實施模式，同傳統(tǒng)的政府投融資模式進(jìn)行對比，分析項目是否適合采用PPP模式。

（3）確定采用PPP模式后，通過綜合評價社會資本方的專業(yè)資質(zhì)、競爭能力等，選擇合適的社會資本方建立合作伙伴關(guān)系。

（4）在項目實施過程和后期評價中進(jìn)行績效審計，為項目的產(chǎn)出和服務(wù)制定詳細(xì)可行的評價要求和監(jiān)管方案，考察并評估項目對于既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

上述關(guān)鍵原則的確定都離不開對項目進(jìn)行科學(xué)的物有所值評價。根據(jù)我國現(xiàn)階段對于PPP模式及其物有所值評價的推進(jìn)現(xiàn)狀與應(yīng)用前景，評價的可行性可以從以下兩個方面分析：

（1）政策支持：2014年11月，財政部在《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出要科學(xué)規(guī)范地對PPP項目進(jìn)行物有所值評價。為推動政府和社會資本合作項目物有所值評價更加規(guī)范、有序地開展，在充分考慮國內(nèi)實際情況并積極借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國在2015年12月出臺了《PPP物有所值評價指引（試行）》，為PPP項目物有所值評價的順利開展提供了充分的依據(jù)。

（2）數(shù)據(jù)獲?。骸禤PP物有所值評價指引（試行）》指出，進(jìn)行定性評價所要求的資料包括項目初步實施方案、設(shè)計文件、產(chǎn)出說明、可行性研究報告、風(fēng)險識別和分配情況等項目必備文件。定量評價中，公共部門比較法被廣泛應(yīng)用于物有所值評價體系中，用于比較項目采用PPP模式和傳統(tǒng)政府投融資模式所發(fā)生的成本，其本質(zhì)是兩個凈現(xiàn)金流折現(xiàn)值之差，亦可從項目的財務(wù)數(shù)據(jù)中獲取并合理測算，作為項目的決策工具。

2. 我國應(yīng)用物有所值評價的主要問題分析

物有所值是政府實施PPP項目的重要原因之一，也是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施采購一直以來追求的目標(biāo)。然而并非所有項目都適合采用PPP模式，在進(jìn)行項目物有所值評價的過程中，上至國家政策支持下到評估方法選取都面臨著各種問題和挑戰(zhàn)：

（1）基于主觀判斷的定性分析較難保證結(jié)果的有效性。定性分析采用的問卷調(diào)查、專家咨詢等方式更多地依靠專家的主觀判斷，難以做到真正客觀、科學(xué)地評價一個項目，無論是求均值或是比較標(biāo)準(zhǔn)差、檢驗歸一性，其結(jié)果的有效性都難以保證。

（2）定量評價中不確定性因素多及數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致難以構(gòu)建成熟的模型。定量評價需要依靠大量的數(shù)據(jù)支撐，且定量分析中不確定性因素過多，定量物有所值評價的結(jié)果是兩個不確定數(shù)字之差，其計算誤差難以控制。實踐過程中，由于缺乏充足的數(shù)據(jù)積累，我國目前還未形成成熟的計量模型，且不同行業(yè)都應(yīng)有符合其行業(yè)特點的獨特評價模型，并沒有標(biāo)準(zhǔn)普適模型。

（3）評價的假設(shè)性前提使得評價結(jié)論不足以提供決策依據(jù)。無論定性評價還是定量評價，所有有關(guān)項目實施效果的信息均只能在項目投入實施后獲得，因此在項目準(zhǔn)備或識別階段開展的物有所值評價都要基于一定的假設(shè)預(yù)期，導(dǎo)致評價在PPP項目的執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)折衷情況。

（4）行業(yè)主管部門不統(tǒng)一使得評價無法發(fā)揮實質(zhì)意義。不同部門對于物有所值評價尚未完全形成共識，財政部一直以來是物有所值評價的積極倡導(dǎo)者，而發(fā)改委對此評價方法卻因為其可操作性差持一定保留意見[6]。在我國目前的操作實踐中，物有所值評價大多也只是流于形式層面，并未發(fā)揮實質(zhì)性的意義。

（5）地區(qū)和行業(yè)性特征的差異促使評價執(zhí)行需針對政府和社會資本雙方進(jìn)行競爭性中立合理調(diào)整。物有所值評價執(zhí)行受到政治、文化和區(qū)域差別的影響較大，不同地區(qū)的效率有所差別，同一地區(qū)不同企業(yè)也有不同。政府傳統(tǒng)采購模式與PPP模式相比，可能存在監(jiān)管要求、稅收優(yōu)惠、土地費用等多方面的差異，兩者優(yōu)劣并存，而這些差異需要對其進(jìn)行合理的調(diào)整以使得物有所值定量評價更加公平的對兩種采購模式進(jìn)行比較。 四、H市現(xiàn)代有軌電車項目實例

1. 項目概況

選取H市現(xiàn)代有軌電車PPP項目進(jìn)行物有所值評價分析，其項目基本概況如表1所示，項目合作框架如圖3所示。

2. 物有所值評價定性分析

物有所值評價通常在項目的識別階段開展，分別從項目全生命周期整合程度、可融資性、政府機構(gòu)管理能力、社會資本的潛在競爭程度、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、不確定性及風(fēng)險識別與分配等方面對該項目進(jìn)行物有所值評價，識別出評價中存在的不確定性因素。

（1）全生命周期整合：從項目的全生命周期整合程度來看，社會資本聯(lián)合體中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)本項目的投融資、建設(shè)和移交事宜，由其在H市出資設(shè)立具有獨立法人資格的項目公司——H市現(xiàn)代有軌電車有限公司，市政府授予項目公司一定年限的本項目特許經(jīng)營權(quán)。項目公司具體負(fù)責(zé)H市現(xiàn)代有軌電車一期工程項目的投資、融資、建設(shè)、運營、管理和維護(hù)，有助于項目實現(xiàn)長期和充分整合。

（2）可融資性：本次銀團(tuán)貸款共需支付貸款本金24億元，利息18.59億元，共計42.59億元。項目自身的現(xiàn)金流可提供還款資金共計24.69億元，占比58%。同時，項目公司在項目融資中將本項目特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押給相關(guān)金融機構(gòu)，由H市城市資產(chǎn)經(jīng)營有限公司提供擔(dān)保并承擔(dān)連帶責(zé)任，追加本項目特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押。針對項目的可融資性，本項目融資得到銀團(tuán)貸款占項目全部所需資金比例為65%，其市場融資能力較強。

（3）政府機構(gòu)能力：本項目是當(dāng)?shù)厥姓匾A(chǔ)設(shè)施，在項目初期虧損嚴(yán)重、收入不足以進(jìn)行貸款償債時，市政府給予財政補貼并配套相關(guān)優(yōu)惠政策，以保持項目財務(wù)上的可持續(xù)。在貸款期限內(nèi)，政府將逐步回購上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司的股權(quán)直至全部收購，并支付相應(yīng)股權(quán)回購資金、股權(quán)收益以及銀團(tuán)貸款本息合計62億元，償債壓力較大，政府能否依法履約還需要在項目進(jìn)行過程中重點關(guān)注并跟蹤評估。

（4）潛在競爭程度：本項目經(jīng)過多輪招投標(biāo)，對社會資本的吸引力較大，最終由3家實力雄厚的公司組成聯(lián)合體中標(biāo)。項目由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司100%出資組建，該公司憑借在建筑行業(yè)多年經(jīng)驗及同業(yè)中的市場地位，管理著集團(tuán)中數(shù)個重大項目工程。從股權(quán)關(guān)系來看，城建公司為本項目公司實際控制人，城建集團(tuán)是集各類工程設(shè)計、施工、管理、材料供應(yīng)為一體的大型國有企業(yè)集團(tuán)，在市政工程、軌道交通工程、越江隧道工程等領(lǐng)域的中標(biāo)率超過50%，區(qū)域競爭實力較強。

（5）績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新：本項目依據(jù)建設(shè)規(guī)模大小、運營收入的增長潛力和預(yù)期使用壽命長短建立了以公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績效標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機制，具有一定的行業(yè)示范性。鼓勵社會資本積極創(chuàng)新，嚴(yán)格落實節(jié)能環(huán)保政策，在項目建設(shè)過程中，城建集團(tuán)將采取一切合理步驟，保護(hù)現(xiàn)場內(nèi)外的環(huán)境，并限制由于施工作業(yè)引起的污染、噪音以及其他后果對公眾和財產(chǎn)造成的損害和妨礙。

（6）不確定性及風(fēng)險識別與分配：本項目建設(shè)期內(nèi)，由聯(lián)合體承擔(dān)因自身原因?qū)е卤卷椖拷ㄔO(shè)及工程施工的一切風(fēng)險。建設(shè)本項目，H市政府須支付的股權(quán)回購資金、股權(quán)收益以及銀團(tuán)貸款本息，特別是前5年，股權(quán)須全部置換、股權(quán)收益全部支付且須償還到期本金和利息，共需支付約24億元，政府償債壓力較大，新預(yù)算法正式實施后，政府性債務(wù)融資渠道收緊，進(jìn)而影響政府的償債能力，政府債務(wù)風(fēng)險較大。本項目特許經(jīng)營期長達(dá)30年，運營后客流量及票款收入等能否達(dá)到預(yù)測標(biāo)準(zhǔn)并且成本能否控制在合理范圍內(nèi)具有較大的不確定性。

3. 物有所值定量分析

根據(jù)文獻(xiàn)研究、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、調(diào)查分析與經(jīng)驗積累，識別出定量評價的主要影響因素，利用水晶球軟件進(jìn)行蒙特卡洛仿真，設(shè)定虛擬參照項目并計算PSC值，根據(jù)影子報價計算PPP值。首先，將所有定量評價的主要影響因素定義為仿真假設(shè)單元，并進(jìn)行服從分布假設(shè)。

（1）定義該項目年客運量服從均值為當(dāng)年預(yù)測值、方差為800的正態(tài)分布；

（2）定義票價服從最大值為6、最小值為2、最可能值為3的三角分布；

（3）定義年度成本服從均勻分布，隨著時間的推移，經(jīng)營成本逐漸降低，相應(yīng)的區(qū)間長度逐漸減?。?/p>

（4）定義年度折現(xiàn)率服從均值為0.085、方差為0.005的正態(tài)分布。

以上分布假設(shè)經(jīng)本項目融資主體的項目主管確認(rèn)，認(rèn)為具有一定合理性，可以應(yīng)用于建模分析。將VFM值，即PSC值與PPP值的差值作為仿真預(yù)測單元Y，運行模擬得到頻率圖和累積圖（見圖4）。模擬結(jié)果顯示，5 000次實驗中有81.28%的模擬結(jié)果是VFM > 0，說明本項目較為適宜采用PPP模式，即PPP模式替代傳統(tǒng)采購模式實現(xiàn)的價值更大。

折現(xiàn)率的高低取決于項目現(xiàn)金流量所面臨的不確定性與風(fēng)險高低，項目的經(jīng)營不確定性與財務(wù)風(fēng)險越大，投資者的要求報酬率就會越高，折現(xiàn)率也相應(yīng)提高，本項目貸款期限長達(dá)23年，建成投入運營后客流量和成本控制能否達(dá)到可研預(yù)測具有不確定性，同時本項目票價的確定還須履行聽證會流程，最終能否達(dá)到3元/人仍不確定。本次銀團(tuán)貸款共需支付貸款本金和利息共計42.59億元，項目自身現(xiàn)金流可提供還款資金共計24.69億元，占比58%，如項目經(jīng)營不善，將影響本項目第一還款來源的實現(xiàn)，因此在對項目進(jìn)行物有所值評價時折現(xiàn)率的選取對評價結(jié)果的準(zhǔn)確性非常重要。同時，在項目實際操作過程中，項目公司對于經(jīng)營成本的管控也是影響結(jié)果的重要因素之一，需要通過科學(xué)有效的方法提高經(jīng)營成本預(yù)測的準(zhǔn)確性。

五、對策與建議

有效的物有所值評價系統(tǒng)需要基于正確的理念配合正確的方法并輔以獨立的專業(yè)判斷有序開展[7]，要意識到并不是所有項目都適合采用PPP模式。物有所值評價當(dāng)前在我國PPP領(lǐng)域中的應(yīng)用仍舊處于試點探索階段，真正應(yīng)用物有所值評價理念和方法對項目進(jìn)行決策評估的少之又少。財政部原定于2015年6月發(fā)布的《PPP物有所值評價指引（試行）》，其征求意見稿在發(fā)布之后受到了主觀性大、操作性不強、不確定性因素多等一系列的批判，因而在對其進(jìn)行重新修改后于2015年12月底才正式發(fā)布[8]?；趯PP物有所值評價指引的研究分析以及物有所值評價在我國的推進(jìn)趨勢，提出完善物有所值評價的對策建議如下：

1.行業(yè)主管部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

將物有所值納入項目決策評價體系，財政部和發(fā)改委作為國家層面上兩個重要的主管部門，分別牽頭從兩條不同路線推進(jìn)，意見的不統(tǒng)一會使得地方具體操作時面臨困惑。因此，有必要確定統(tǒng)一的監(jiān)管部門對物有所值評價總體負(fù)責(zé)，明確指導(dǎo)項目物有所值評價的開展并對評價結(jié)果進(jìn)行驗收與信息管理。

2.與可行性研究合理結(jié)合

將項目可行性研究與物有所值評價相結(jié)合，現(xiàn)階段我國多以可行性研究作為項目評價的主要方法，這一方法經(jīng)過多年的應(yīng)用積累和補充完善相對比較成熟，可以選擇在項目可行性研究表明項目初步可行后，進(jìn)行物有所值評價，進(jìn)一步驗證項目采用PPP模式的適用性。

3.結(jié)合項目階段性特征開展多輪評價

根據(jù)英國等應(yīng)用物有所值評價較為成熟的國外經(jīng)驗，物有所值評估并非只開展一次，通常在不同階段進(jìn)行相應(yīng)的評價，每輪評價的側(cè)重點也略有不同[9]。我國在推廣物有所值評價的過程中，可以結(jié)合項目在識別、準(zhǔn)備、采購和執(zhí)行移交等不同階段特征，有針對性地開展多輪評價。

4.重點關(guān)注評價過程中存在的不確定因素

不確定性因素復(fù)雜多變且難以準(zhǔn)確量化是我國當(dāng)前進(jìn)行物有所值定量評價面臨的主要問題，應(yīng)合理分析不確定性對于物有所值評價準(zhǔn)確性的影響，更好地在評價過程中對其進(jìn)行有效控制和規(guī)避。

5.慎重舍棄未通過物有所值評價的項目

如果項目未通過物有所值評價，意味著從評價經(jīng)濟(jì)性的角度來看該項目采用PPP模式并不劃算[10]。而如果項目是公眾迫切需求的，但就政府當(dāng)前財力而言暫時無法承擔(dān)，當(dāng)綜合考量項目的經(jīng)濟(jì)社會效益和時間價值后，項目提早實施所帶來的社會效益如果能夠填補采用PPP模式導(dǎo)致的成本增加，則該項目采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)運營仍舊是可行而且必要的。

6.不斷細(xì)化并完善《PPP物有所值評價指引》

財政部發(fā)布的《PPP物有所值評價指引》從頂層設(shè)計的角度為我國物有所值評價的開展搭建了系統(tǒng)性框架，但在具體實施層面還欠缺更加細(xì)化的準(zhǔn)則，需要在實踐過程中不斷積累經(jīng)驗，規(guī)范細(xì)化每一個具體評價環(huán)節(jié)，落實評價準(zhǔn)則。

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Challenges and Countermeasures for the Application of Value

for Money Appraisal in Infrastructure PPP Projects

Liang Qingxue，Hu Hao

（Research Center for Public-Private Partnership，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200240，China）

Abstract： During recent years， private sectors are encouraged to take an active part in franchising of urban infrastructure investments and operations， which promotes the rapid development of Public-Private Partnership （PPP）. This paper focus on the challenges and existing problems of promoting Value for Money （VFM） appraisal in China. The trams PPP project in H city was selected to carry out the case study analysis. Countermeasures for perfecting the VFM appraisal were suggested. Findings of the research may propel the establishment of a complete VFM appraisal system， exert the dominating functions of VFM in the process of decision-making， and enhance the orderly development of PPP in China.

Key words： infrastructure；PPP；Value for Money appraisal；countermeasure analysis