呂 霞

(浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、“新時代”再議環(huán)境法制建設(shè)老話題

渤海是我國的內(nèi)海，是半封閉區(qū)域海。世界上大多數(shù)的區(qū)域海，包括跨國邊界的區(qū)域海和跨省州邊界的區(qū)域海，都為養(yǎng)護生物資源，或為防治污染、保護生態(tài)等，總之是為保護環(huán)境，制定了專門法律。[1]P89-252日本為保護瀨戶內(nèi)海環(huán)境而實施的立法更是為我國實施渤海環(huán)境保護立法樹立了良好的榜樣。[2]

從上世紀(jì)末開始，我國學(xué)界、環(huán)保實務(wù)界許多學(xué)者、專家、官員、人大代表、政協(xié)委員等，就呼吁為保護渤海環(huán)境制定特別法，①國家海洋局等部門還為給我國海洋環(huán)境保護法體系添加專門用于渤海環(huán)境保護的特別法組織實施了專門研究，②提供了渤海環(huán)境保護特別法的立法草案等。然而，由于種種原因，為渤海環(huán)境保護制定專門法這一法制建設(shè)事業(yè)一直停留在紙面上，學(xué)者和有關(guān)部門提供的渤海環(huán)境保護特別法的各種方案一直沒有接近國家的立法程序。

近二十年來，渤海環(huán)境損害、渤海環(huán)境治理、為渤海環(huán)境保護制定專門法而呼吁這三類活動一直在繼續(xù)。然而，這三類活動的交錯留下來的卻不是勝利的果實。第一個方面，利用渤海、開發(fā)渤海的范圍、程度在加大。不管是海上石油開采力度的加大，還是進出天津港、秦皇島港等大大小小港口的運輸船舶數(shù)量、噸位的加大，都在給渤海環(huán)境添加新的壓力；不管是入渤海河流流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活沿河流向渤海的污染物排放、直通渤海的排污口的排放，還是海水養(yǎng)殖等投放的飼料、藥物等對渤海的污染，都沒有減少的跡象；不管是海底電纜埋設(shè)，還是渤海沿岸圍填海工程的不斷上馬，都在給渤海環(huán)境造成新的損害，即使還沒有造成顯性的損害也構(gòu)成對渤海環(huán)境的潛在威脅。第二個方面，持續(xù)展開的渤海環(huán)境治理并未產(chǎn)生渤海環(huán)境明顯改善的結(jié)果。依據(jù)現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》展開的渤海環(huán)境治理，包括懲罰違反該法以及其他相關(guān)法律法規(guī)的行為治理，一直在繼續(xù)；國家花費巨大投資的專項治理活動，比如從2009年開始實施的“渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃(2008-2020)”中的專項治理活動，一直在繼續(xù)；有關(guān)部門以“環(huán)保風(fēng)暴”形式展開的渤海環(huán)境治理，運用“督察”權(quán)實施的有針對性的治理活動，一直在繼續(xù)，但這些治理活動并未帶來渤海環(huán)境在整體上的和持久的改善。第三個方面，制定渤海環(huán)境保護專門法的呼吁還在繼續(xù)，只不過，這種呼聲已經(jīng)有些嘶啞；或許是由于對低環(huán)境質(zhì)量的渤海已經(jīng)習(xí)以為常，公眾給予呼吁者的支持也不再像以往那樣強有力了。

聽?wèi){渤海環(huán)境損害、常規(guī)性的渤海環(huán)境治理、呼吁為渤海環(huán)境保護立法三者“各顯神通”的局面不能再繼續(xù)下去了。在“新時代”③到來之后，我國環(huán)境法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)有氣象。在“新時代”到來之后，制定渤海環(huán)境保護特別法——為特定的地理區(qū)域制定專門法，作為我國環(huán)境法制建設(shè)中的特殊問題，應(yīng)當(dāng)盡快提上立法日程?！靶聲r代”社會主要矛盾的變化督促我們解決渤海環(huán)境保護這個特殊問題；和著“新時代”的節(jié)拍錘煉出的“綠色”這一“新發(fā)展理念”[3]P14為我們解決這個問題提供了理論指導(dǎo)；我國近年的環(huán)境治理，包括霧霾治理等，為對具有跨行政區(qū)特點的渤海環(huán)境制定專門法律積累了經(jīng)驗；黨中央提出的“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的要求應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在渤海環(huán)境管理上，結(jié)出渤海環(huán)境保護法建設(shè)的甜美果實。

二、社會主要矛盾“新判斷”對渤海環(huán)境保護提出更高要求

以往人們討論環(huán)境保護，話題常常集中到環(huán)境污染問題上。在用語上幾乎可以用“治理污染”替代環(huán)境保護，因為污染是最常見且最容易分辨的環(huán)境問題，是最容易引起人們的關(guān)切的環(huán)境疾患。渤海環(huán)境之所以需要治理，那是因為人們注意到渤海近岸污染嚴(yán)重、溢油等污染事故給渤海帶來的危害嚴(yán)重。人們非常容易接受科學(xué)家提供的關(guān)于污染是如何嚴(yán)重的判斷。比如：2007年，渤海海域“遼東灣、渤海灣為重度污染”[4]P18-23；2008年“遼東灣……海域水質(zhì)差，一、二類海水比例低于60%”。在“入海河流監(jiān)測斷面水質(zhì)類別”中，渤海劣五類的有32個，遠高于東海海域和黃海海域。④2009年“渤海灣、遼東灣……海域水質(zhì)差，一、二類海水比例低于60%”，“渤海灣石油類污染較重”。[5]P18-23人們?nèi)菀讓ξ廴臼鹿始捌渌鸬目梢杂秘泿艈挝挥嬎愕膿p失做出強烈的反映。比如，2011年6月11日，蓬萊19-3油田溢油事件發(fā)生(后來事件及其后果進一步擴大)后，就有人大代表以對污染造成的損害和罰款額大小(現(xiàn)行法律規(guī)定的罰款額最高20萬人民幣)之間的對比為基本理由提出立法建議。⑤在以往的十幾年中，在關(guān)于渤海環(huán)境立法的討論中，一個主曲調(diào)就是“污染——特別法”。立法目的：防治渤海污染；手段：為渤海制定專門的污染防治法。按照這個主曲調(diào)，為渤海制定專門法主要是為了救治時常發(fā)生的或可能發(fā)生的嚴(yán)重污染，包括蓬萊19-3油田溢油污染、“塔斯曼?！碧栞喆缬臀廴?，⑥主要是為了防止出現(xiàn)或治理已經(jīng)出現(xiàn)的赤潮事件等。

如果說以往人們?yōu)榱朔乐挝廴径嶙h制定渤海環(huán)境保護特別法符合渤海環(huán)境保護的客觀需要，那么，在今天，在我國已經(jīng)進入中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時代的歷史條件下，僅僅以治理已經(jīng)發(fā)生的污染和防止偶發(fā)環(huán)境事件引起的污染為目的的渤海環(huán)境立法則已經(jīng)不合時宜。習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(以下簡稱“十九大”)上的講話中宣布，“中國特色的社會主義進入了新時代”。這個新時代的顯著特征是：“社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。[6]P11在這個新時代，國家需要傾力解決的不是國民的溫飽問題，也不再是在局部地區(qū)實現(xiàn)“小康”的問題，甚至也不是為“全面建成小康社會”克服困難，而是實現(xiàn)“人民日益增長的美好生活需要”。因為“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求”，而且在“環(huán)境等方面的要求”也“日益增長”。[6]P11在“新時代”，人民在“環(huán)境”這個“方面”有“美好生活需要”，國家應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件滿足人民“在環(huán)境方面的美好生活需要”。國家為人民創(chuàng)造能夠滿足“在環(huán)境方面的美好生活需要”的條件，是“新時代”的要求，人民能夠?qū)崿F(xiàn)“在環(huán)境方面的美好生活需要”則是“新時代”的標(biāo)志。那么，就渤海這個廣大的環(huán)境對象而言，人民“在環(huán)境方面的美好生活需要”是什么呢？一言以蔽之，人民需要渤海“美麗”⑦。這就是“新時代”人民“在環(huán)境方面的美好生活需要”在渤海環(huán)境上的體現(xiàn)。

如果說國家為人民創(chuàng)造能夠滿足“在環(huán)境方面的美好生活需要”的條件，這是“新時代”的要求，那么，我們不得不承認，在現(xiàn)行的海洋環(huán)境法體系下，國家以往沒有為人民創(chuàng)造能夠滿足在渤海環(huán)境上的“美好生活需要”的條件。根據(jù)以往的實踐可以預(yù)見，運用以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海環(huán)法》)為代表，由適用于“渤海管理”的“國家立法”、“濱海地方立法”和“非濱海地方立法”構(gòu)成的法律體系⑧保護渤海環(huán)境，無法充分滿足人民在渤海環(huán)境上的“美好生活需要”。

按照環(huán)境損害類型設(shè)定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，渤海環(huán)境滿足人民生活需要的水平表現(xiàn)在水體、水底在不受污染意義上的質(zhì)量(可以簡稱環(huán)境清潔度)、生物資源產(chǎn)量和再生能力強弱(可以簡稱生物資源產(chǎn)量)、生態(tài)系統(tǒng)健康狀況和生物多樣性狀況(可以簡稱生態(tài)健康狀況)、海陸依存穩(wěn)定程度等海洋自然形態(tài)的維持狀況(可以簡稱自然形態(tài)穩(wěn)定程度)這四個方面。⑨現(xiàn)行海洋環(huán)境法實施所提供的這四個方面的質(zhì)量都與“美好生活”或“美好”有一段距離。

(一)環(huán)境清潔度

我國《海環(huán)法》頒布于1982年，是我國正式頒布的第一部環(huán)境保護法。在該法實施的幾十年中，為了滿足海洋環(huán)境保護的需要，立法機關(guān)對它實施了多次修改。為了實施這部法律，國務(wù)院及其相關(guān)部委辦局和沿海省自治區(qū)直轄市頒布了許多單行條例、實施細則等。政府也曾投入巨資實施包括“渤海碧海行動計劃”[7]等整治渤海環(huán)境的工程。然而，除曾出現(xiàn)短時間、特定區(qū)塊環(huán)境清潔度讓人滿意或比較滿意外，渤海的環(huán)境清潔度基本處于“問題”狀態(tài)。僅以環(huán)境保護部2017年5月發(fā)布的《2016中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》公布的數(shù)字為例。在2016年“全國近岸海域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)”“共對417個近岸海域國控環(huán)境質(zhì)量點位”“進行了水質(zhì)監(jiān)測”(《前言》)，監(jiān)測所得結(jié)果之一是：“超標(biāo)點位主要集中在遼東灣、渤海灣”(第一章《近岸海域水質(zhì)狀況》)。這顯然不是可以用來說明“美麗”的數(shù)字。該《公報》還告訴我們，在“9個重要海灣中”，“遼東灣、黃河口……水質(zhì)一般；渤海灣……水質(zhì)差”。以沿海城市為評估單位，“盤錦、東營、天津”“近岸海域水質(zhì)一般”。在全國“近岸海域水質(zhì)極差”的六個城市中，滄州位列其中。(第一章《近岸海域水質(zhì)狀況》)不管是水質(zhì)“一般”還是水質(zhì)“差”、“極差”，都不是“人民美好生活需要”所要求的。

(二)生物資源產(chǎn)量

大自然向人類提供的最基本的條件是各類資源源源不斷。渤海作為人類環(huán)境，它是重要的資源寶庫。這個寶庫中的生物資源一直無私地流淌著。但今天，從1986年《漁業(yè)法》提出保護漁業(yè)資源的要求⑩算起，經(jīng)過了四十多年的資源保護之后，這個寶庫長期“囊中羞澀”。

據(jù)記者采自中國水產(chǎn)科學(xué)研究院專家的信息，黃渤海區(qū)域的主要漁獲物是魚類。1999年魚類最高漁獲量為330.09萬噸。此后數(shù)年，連年降低。到2009年，捕獲量只有221.43萬噸，“十年間下降了100多萬噸，同比下降了32.92%”。這個期間，蝦蟹類的捕獲量從1999年的89.59萬噸下降到2009年的56.6萬噸。“同比下降了36.82%”。貝類的捕獲量也不樂觀。1999年為70.59萬噸，而2009年為40.31萬噸，“同比下降了42.9%”。海蜇的最高捕獲量出現(xiàn)在1998年。該年度產(chǎn)量為35.65萬噸。2009年的產(chǎn)量為13.4萬噸。11年間下降了62.2%。頭足類的最高漁獲量出現(xiàn)在2004年，為29.82萬噸，而2009年產(chǎn)量僅為18.67萬噸。6年下降了38.2%。[8]

如果說這是渤海和黃?！肮餐钡膱鼍埃敲?，讓我們看看渤海單獨的表現(xiàn)會是怎樣的。據(jù)黃海水產(chǎn)研究所研究員金顯仕等以底拖網(wǎng)調(diào)查獲取資料為依據(jù)所做的研究，在從1959年到1982年這個期間，渤海魚類的主要優(yōu)勢種發(fā)生了很大的變化。主要標(biāo)志是經(jīng)濟價值較高的小黃魚、帶魚和對蝦等被黃鯽、槍烏賊等小型低值種類代替。1998-1999年，渤海的主要種類的生物量下降至歷史最低水平。[9]另有專家判斷，“渤海灣和遼東灣的主要經(jīng)濟魚類群落”，在1982年到1993年約十年的時間內(nèi),“從85種下降至74種”。到2000年，“群落數(shù)量急速下降至30種”。[10]

這些科學(xué)家直接發(fā)表的研究結(jié)論或由記者等以新聞報道等方式表達的科學(xué)研究結(jié)論、調(diào)查報告等所說的漁獲量減少、“魚類群落”數(shù)量下降，所做的“荒漠化”之類的評價，所發(fā)出的防止出現(xiàn)“死海”的警告，等等，一方面，與歷史上的資源寶庫相比，顯然不能算“美好”；另一方面，今天人們可能提出的“美好生活需要”不會接受這番場景。

(三)生態(tài)健康狀況

我國沒有制定以海洋生態(tài)保護命名的法律，但我國海洋環(huán)境保護法早已把海洋生態(tài)作為自己的保護對象。不僅最早頒布的《海環(huán)法》就把“保護生態(tài)平衡”列入立法目的，而且其他一些相關(guān)法律也沒有忽略對海洋生態(tài)或與海洋有關(guān)的生態(tài)的保護。比如，1986年頒布的《漁業(yè)法》便要求“各級人民政府”“采取措施，保護和改善漁業(yè)水域的生態(tài)環(huán)境”(第二十六條)。然而，雖然《海環(huán)法》、《漁業(yè)法》等法律法規(guī)以國家立法機關(guān)的名義頒布實施，雖然有關(guān)部門對實施相關(guān)法律盡到了責(zé)任，但不管是這些法律實施之初，還是相關(guān)法律被實施幾年、十幾年、幾十年之后，我國的和與我國相關(guān)的海洋生態(tài)朝向健康的前進步伐都不是多么強勁有力。

2004年，“為落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示精神”[11]P16-28，在國家海洋局的統(tǒng)一組織下，在近岸海域建立了15個“生態(tài)監(jiān)控區(qū)”。2004年，在這些監(jiān)控區(qū)獲得的監(jiān)控結(jié)果是：除廣東省“雷州半島西南”、廣西壯族自治區(qū)的“廣西北海”、海南省的“海南東海岸”3個監(jiān)控區(qū)內(nèi)的生態(tài)狀況為“健康”外，其它12個監(jiān)控區(qū)均為不健康或亞健康，占全部監(jiān)控區(qū)的80%。2005年，國家海洋局把“生態(tài)監(jiān)控區(qū)”從15個增加到18個。當(dāng)年監(jiān)控結(jié)果是：不健康和亞健康的監(jiān)控區(qū)為10個，占全部監(jiān)控區(qū)的72.2%。[12]P21-332006年的監(jiān)控結(jié)果顯示，在2005年僅有的達到健康的5個監(jiān)控區(qū)中的雷州半島西南沿岸的生態(tài)狀況也下滑到亞健康。在18個監(jiān)控區(qū)中，亞健康和不健康的監(jiān)控區(qū)占77.77%。[13]P23-44此后幾年中，18個監(jiān)控區(qū)的生態(tài)健康狀況一般都在2006年的水平上，或比2006年更差。這既是我國近岸海域生態(tài)狀況的一般，也是對渤海海域生態(tài)狀況的真實反映。因為在起初的15個監(jiān)控區(qū)中有5個(“雙臺子河口”、“灤河口-北戴河”、“渤海灣”、“黃河口”、“萊州灣”)在渤海區(qū)，在后來的18個監(jiān)控區(qū)中有6個(增加“錦州灣”)在渤海海域，而在十余年的監(jiān)控歷史上，不管是設(shè)5個監(jiān)控區(qū)的時候，還是增加到6個監(jiān)控區(qū)的時候，這些監(jiān)控區(qū)從來沒有出現(xiàn)過“健康”的監(jiān)控結(jié)果，而是在亞健康和不健康之間徘徊。

這就是渤海生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的縮影?！懊篮蒙钚枰薄叭找嬖鲩L”的“人民”不會容忍渤海生態(tài)長期保持在這種狀態(tài)！

(四)自然形態(tài)穩(wěn)定程度

經(jīng)過大自然億萬年的演化，海和陸之間形成了穩(wěn)定的依存關(guān)系。一般來說，陸地與海洋之間的界限是穩(wěn)定的，沿海陸地和沿岸海洋的物理化學(xué)等性質(zhì)也是穩(wěn)定的，或處于有規(guī)律的變化之中。學(xué)者們也把這種穩(wěn)定的狀態(tài)或關(guān)系稱為海洋的物理形態(tài)或自然地理形態(tài)。人類生存的環(huán)境的品質(zhì)之一就是物理形態(tài)穩(wěn)定。

我國海洋管理部門早就注意到渤海物理形態(tài)的不穩(wěn)定。其中最突出的有兩種情況：一是海岸侵蝕；一是海水入侵?？茖W(xué)家們早已“探明”引起這種不穩(wěn)定的原因。比如，科學(xué)家告訴我們：“植被破壞、礦物和砂石開采等人為活動的影響是造成海岸侵蝕”的人為“原因”?？茖W(xué)家也早已提出防治海洋物理形態(tài)不利變化的建議。如，《1990年中國海洋災(zāi)害公報》針對“山東省羊角溝一帶”在內(nèi)的一些“重點經(jīng)濟開發(fā)區(qū)海岸受到海水嚴(yán)重侵蝕”的情況，建議“采取各種辦法和手段對付這種侵蝕”(第四章《建議與對策》)。

我國法律對防治海洋物理形態(tài)不利變化已經(jīng)做出規(guī)定。比如，2002年修訂的《水法》第三十六條規(guī)定：“在沿海地區(qū)開采地下水，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵?！边@一規(guī)定具有防止海水入侵的作用。再如，國土資源部2007年下發(fā)的《關(guān)于加強海砂開采管理的通知》(國土資發(fā)【2007】190號)遵循“海砂(礫)資源儲量具有動態(tài)補給性”(序言)的科學(xué)規(guī)律，要求“對海砂(礫)實行開采總量控制制度”，宣布“嚴(yán)禁超總量開采”(第三條)。相信相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章對防治海洋物理形態(tài)不利變化已經(jīng)發(fā)揮了并且還將繼續(xù)發(fā)揮作用。然而，這個樂觀的估計不容過分夸大，尤其對它們在渤海環(huán)境保護上的作用不能過分夸大。在上述兩份文件和這里沒有提到的同樣適用于渤海環(huán)境保護的那些法律法規(guī)規(guī)章等實施之后，渤海的自然形態(tài)穩(wěn)定程度依然不高。先看海岸侵蝕情況。2008年，我國砂質(zhì)海岸侵蝕總長度達到2469公里，占全部砂質(zhì)海岸的53%。其中，遼寧省142公里、河北省280公里、天津市34公里、山東省1211公里。渤海海域侵蝕總長度1667公里，占砂質(zhì)海岸全部侵蝕長度的67.5%。2009年，在我國“砂質(zhì)海岸侵蝕嚴(yán)重的地區(qū)”中，“遼寧省的營口鲅魚圈海岸和葫蘆島綏中海岸、河北省秦皇島海岸、山東省龍口至煙臺海岸”名列前茅。其中綏中“六股河南至新立屯30多公里岸線，平均侵蝕速率為2.5米/年”。在這30多公里的岸段中的南江屯，一年就“侵蝕5米”[14]，為2009年全國的“最大海岸侵蝕寬度”。再來看海水入侵。根據(jù)《中國海洋災(zāi)害公報》提供的數(shù)據(jù)，2008年排在海水入侵最嚴(yán)重名單第一位的是渤海沿岸。在渤海沿岸，主要入侵岸段是營口市、盤錦市、錦州市、葫蘆島市、秦皇島市、唐山市、黃驊市、濱州市沿岸和萊州灣沿岸，侵蝕距離達到距岸20到30公里。[15]2009年，渤海沿岸的海水入侵情況并未得到好轉(zhuǎn)。《2009年中國海洋災(zāi)害公報》告訴我們，“與2008年監(jiān)測結(jié)果相比，海水入侵范圍增大的地區(qū)主要有遼寧省錦州和葫蘆島、河北省秦皇島和唐山、山東省濱州”。[16]與海水入侵嚴(yán)重相應(yīng)，渤海沿岸地區(qū)土壤鹽漬化嚴(yán)重?！?008年中國海洋災(zāi)害公報》的判斷是：環(huán)渤海平原地區(qū)“土壤鹽漬化范圍大、程度高”。[15]2009年的《中國海洋災(zāi)害公報》宣布：“與2008年監(jiān)測結(jié)果比較”，營口蓋州、錦州小凌河?xùn)|西兩側(cè)、葫蘆島龍港區(qū)、唐山梨樹園村和南堡鎮(zhèn)、黃驊南排河鎮(zhèn)、滄州渤海新區(qū)、濰坊等的部分區(qū)域，“鹽漬化范圍呈擴大趨勢”。[16]

以上信息雖然都只是關(guān)于個別年份的監(jiān)測結(jié)果或研究結(jié)論，但它們足以反映渤海及其沿岸當(dāng)前和一定時期內(nèi)的自然形態(tài)穩(wěn)定程度。這樣的環(huán)境似乎不是追求“美好生活”甚至正在期待“美好生活”到來的人民所樂于接受的。

三、“新發(fā)展理念”給渤海環(huán)境保護帶來春天

科學(xué)家對雖經(jīng)治理但未見明顯起色的渤海環(huán)境有明確的認識，學(xué)界專家和對國家立法有發(fā)言權(quán)或建議權(quán)的人大代表、政協(xié)委員，其他有關(guān)人員已經(jīng)對為渤海環(huán)境保護制定特別法的必要性做了嚴(yán)肅認真的論證，付出了其他如前所述的努力，但這些努力并沒有為渤海環(huán)境保護創(chuàng)造出專門法。這在過去也許是勢所必然。

上文提到或用到的公告等在報告關(guān)于渤海環(huán)境質(zhì)量的研究結(jié)論時，常常也對造成環(huán)境問題的原因做出分析。比如，生態(tài)環(huán)境監(jiān)控反映的渤海生態(tài)環(huán)境不夠健康，而對不健康原因或造成不健康的“影響因素”，科學(xué)家給出的基本結(jié)論包括：“陸源污染物排?！?、“圍填海活動侵占海洋生境”、“生物資源過度開發(fā)”。[17]再如，海岸侵蝕是渤海物理形態(tài)的一種不利變化，《中國海洋災(zāi)害公報》對出現(xiàn)這類不利變化的原因的判斷是：“海岸和海上采砂、修建……海岸工程、河流水利、水電工程攔截泥沙、沿岸開采地下水和采伐紅樹林等人為活動，是造成海岸侵蝕災(zāi)害的重要原因”。[14]作為造成環(huán)境不利變化之原因或影響因素的排放污染、生物資源開發(fā)、圍填海、修建工程、采砂、采水、采伐林木等等，除法律明令禁止的個別情況外，可以共用一個名字，即建設(shè)，或者“營建”。而這一點——環(huán)境損害導(dǎo)因于營建，既是一般環(huán)境保護法難以高質(zhì)量地制定的制約因素，也是使已經(jīng)經(jīng)過合理性論證的渤海環(huán)境保護專門法難以進入立法程序的重要原因。

在以往的幾十年中，我國法制建設(shè)一直扮演經(jīng)濟建設(shè)助手的角色。不僅改革開放初年匆忙頒布的常常貼有“試行”標(biāo)簽的法律都把營建發(fā)展作為立法服務(wù)的對象，而且環(huán)境保護法也把促進經(jīng)濟發(fā)展作為立法目的。例如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)規(guī)定的立法目的就是(或包括)“促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”(第一條)。即使是在黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀之后，環(huán)境法也沒有完全取得“環(huán)境保護法”的身份，沒有脫離“經(jīng)濟建設(shè)助手”的地位。下表(“2003年8月至2015年10月制定、修訂(修正)環(huán)境法立法目的一覽表”，見下頁)可以說明這一點。

表中共15種法律，其中新制定2部、修訂5部、修正8部。在這15種法律中，除《野生動物保護法》之外，對立法目的的表述大致有兩種類型。一種類型：“促進”或“保障”、“實現(xiàn)”“經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”或“經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展”或“經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。我們可以將它們概括為“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”。這種類型涉及10種法律。另一種類型：“保障”或“適應(yīng)”“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要”，或“社會主義建設(shè)和人民生活的需要”、“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)前和長遠的需要”。我們可以將其概括為“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。這種類型涉及4種法律。

以“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”、“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要”為目的的立法對經(jīng)濟社會發(fā)展具有促進作用，可以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，但卻不一定能夠滿足環(huán)境保護的需要，其對環(huán)境保護的促進作用也可能會大受限制。理由很簡單，當(dāng)環(huán)境保護的需要與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要不一致時，環(huán)境法要滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要就無法滿足環(huán)境保護的需要，其對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進就只能成為對環(huán)境保護的“促退”。

以“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”、“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要”為目的的環(huán)境法只有在環(huán)境保護的需要與“經(jīng)濟社會發(fā)展”的需要相一致的時候和地方才能對環(huán)境保護發(fā)揮積極作用。然而，環(huán)境保護的需要與“經(jīng)濟社會發(fā)展”的需要往往并不一致，至少常常發(fā)生不一致?？茖W(xué)家就渤海環(huán)境得出的經(jīng)反復(fù)檢驗的結(jié)論告訴我們：“環(huán)境損害導(dǎo)因于營建”。營建是什么？營建是經(jīng)濟社會發(fā)展的手段，甚至就是經(jīng)濟社會發(fā)展本身。發(fā)生在渤海利用與保護上營建與環(huán)境損害之間的關(guān)系，出現(xiàn)在環(huán)境法中的經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，對以“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”、“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要”為目的的環(huán)境法至少產(chǎn)生以下兩個方面的影響：

2003年8月至2015年10月制定、修訂(修正)環(huán)境法立法目的一覽表

2003年8月至2015年10月制定、修訂(修正)環(huán)境法立法目的一覽表

法律名制定、修訂、修正時間立法目的表述固體廢物污染環(huán)境防治法2004-12-29(修訂)防治固體廢物污染環(huán)境,保障人體健康,維護生態(tài)安全,促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展(第一條)野生動物保護法2004-08-28(修正)保護、拯救珍貴、瀕危野生動物,保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源,維護生態(tài)平衡(第一條)漁業(yè)法2004-08-28(修正)加強漁業(yè)資源的保護、增殖、開發(fā)和合理利用,發(fā)展人工養(yǎng)殖,保障漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益,促進漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,適應(yīng)社會主義建設(shè)和人民生活的需要(第一條)可再生能源法2005-02-28(制定)促進可再生能源的開發(fā)利用,增加能源供應(yīng),改善能源結(jié)構(gòu),保障能源安全,保護環(huán)境,實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展(第一條)水污染防治法2008-02-28(修訂)防治水污染,保護和改善環(huán)境,保障飲用水安全,促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(第一條)土地管理法2008-02-28(修正)加強土地管理,維護土地的社會主義公有制,保護、開發(fā)土地資源,合理利用土地,切實保護耕地,促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展(第一條)循環(huán)經(jīng)濟促進法2008-08-29(制定)促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展,提高資源利用效率,保護和改善環(huán)境,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展(第一條)礦產(chǎn)資源法2009-08-27(修正)發(fā)展礦業(yè),加強礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護工作,保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)前和長遠的需要(第一條)森林法2009-08-27(修正)保護、培育和合理利用森林資源,加快國土綠化,發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用,適應(yīng)社會主義建設(shè)和人民生活的需要(第一條)水法2009-08-27(修正)合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源,防治水害,實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用,適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要(第一條)水土保持法2010-12-25(修訂)預(yù)防和治理水土流失,保護和合理利用水土資源,減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害,改善生態(tài)環(huán)境,保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展(第一條)清潔生產(chǎn)促進法2012-02-29(修正)促進清潔生產(chǎn),提高資源利用效率,減少和避免污染物的產(chǎn)生,保護和改善環(huán)境,保障人體健康,促進經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展(第一條)海洋環(huán)境保護法2013-12-28(修正)保護和改善海洋環(huán)境,保護海洋資源,防治污染損害,維護生態(tài)平衡,保障人體健康,促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展(第一條)環(huán)境保護法2014-04-24(修訂)保護和改善環(huán)境,防治污染和其他公害,保障公眾健康,推進生態(tài)文明建設(shè),促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展(第一條)大氣污染防治法2015-08-29(修訂)保護和改善環(huán)境,防治大氣污染,保障公眾健康,推進生態(tài)文明建設(shè),促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展(第一條)

一方面，在立法上，按經(jīng)濟社會發(fā)展需要設(shè)計環(huán)境保護制度。比如，《海洋環(huán)境保護法》第三十條禁止在“重要漁業(yè)水域”“新建排污口”。一方面，它符合環(huán)境保護的需要——保護“重要漁業(yè)水域”環(huán)境；另一方面，也是更具決定力的方面，它符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要——經(jīng)濟社會發(fā)展需要有更多的“重要漁業(yè)水域”不直接承受“排污口”的污染威脅。我國環(huán)境法中有大量這種類型的規(guī)定。

“按經(jīng)濟社會發(fā)展需要設(shè)計環(huán)境保護制度”的另一面就是不設(shè)計或不真實設(shè)計不符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的環(huán)境保護制度。還是以《海環(huán)法》為例。該法以“防治污染”為立法目的之一，把防治陸源污染作為污染防治的重要任務(wù)，但卻不采用陸源污染物總量控制制度。因為經(jīng)濟社會發(fā)展不允許或被認為承受不了對排海污染物實行總量控制這種嚴(yán)酷的做法的壓迫。一些行之有效的環(huán)境保護制度往往不見于我國的環(huán)境法。

另一方面，在執(zhí)法上，按經(jīng)濟社會發(fā)展需要確定如何實施環(huán)境保護制度。比如，《海環(huán)法》建立了保護區(qū)制度。在執(zhí)行上，是否有利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展成為一些地方是否“選劃、建立”保護區(qū)的根據(jù)。

“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”、“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要”不只是上述14種法律追求的目標(biāo)，也是這些法律制定或修訂、修正時我國環(huán)境立法普遍指向的目標(biāo)。更準(zhǔn)確的表達或許是：那個時候的環(huán)境立法以“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”或“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要”為立法目的，而《可再生能源法》、《水污染防治法》等規(guī)定的立法目的不過是這個共同的或普遍的立法目的的具體表達而已。在“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”或“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要”是環(huán)境立法的一般立法目的時，渤海環(huán)境保護專門法是難以提上立法議程的。一方面，按照“按經(jīng)濟社會發(fā)展需要設(shè)計環(huán)境保護制度”的做法，立法機關(guān)不會選擇為渤海環(huán)境保護制定專門法。如果沒有經(jīng)濟社會發(fā)展對渤海環(huán)境的特別需要，就不會選擇制定渤海環(huán)境保護特別法。而為渤海制定專門法的幾乎所有倡議考慮的都是渤海環(huán)境保護的特別需要，而不是經(jīng)濟社會發(fā)展對渤海環(huán)境的特別需要。另一面，按照“按經(jīng)濟社會發(fā)展需要確定如何實施環(huán)境保護制度”的邏輯，即使《海環(huán)法》或《環(huán)保法》授權(quán)中央或地方政府可以頒布區(qū)域環(huán)境保護專門規(guī)范性文件，中央政府或環(huán)渤海的地方政府也不會選擇以制定渤海環(huán)境保護專門規(guī)范性文件的方式去執(zhí)行這兩部或其他環(huán)境法。對于作為執(zhí)法機關(guān)的中央或地方政府來說，為渤海環(huán)境保護頒布法規(guī)規(guī)章不是最有利于環(huán)渤海區(qū)的或“當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展”的執(zhí)法選擇。

現(xiàn)在有條件按照環(huán)境保護的需要設(shè)計環(huán)境保護制度、按照環(huán)境保護的需要實施環(huán)境法確立的制度了！十八屆五中全會貫徹的重要指導(dǎo)思想之一是“綠色發(fā)展理念”。后來，這一指導(dǎo)思想又被闡釋為新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。綠色發(fā)展理念是科學(xué)發(fā)展觀的進一步升華。它既是中國共產(chǎn)黨發(fā)展思想的新內(nèi)容，是嶄新的發(fā)展理念，更是環(huán)境保護和環(huán)境法制建設(shè)的重要指導(dǎo)思想，是更加符合人類的環(huán)境需要從而也更加符合環(huán)境保護實際需要的指導(dǎo)思想。綠色發(fā)展，與以往的發(fā)展觀相比，最突出的特點是把環(huán)境(以“綠色”為標(biāo)志)當(dāng)成發(fā)展的任務(wù)，是把“美麗”作為建設(shè)的對象。從“十九大”報告中可以讀得出來，“環(huán)境”方面的“要求”和“物質(zhì)文化生活”方面的“要求”一樣，都是“人民”的“要求”，都是黨和國家必須努力使之得到滿足的人民的“美好生活需要”。[6]因為人民需要“綠色”，綠色是人民的利益，所以，對重大生態(tài)環(huán)境保護問題，習(xí)近平同志才有不得“越雷池半步”這樣斬釘截鐵的態(tài)度。

既然環(huán)境是獨立的利益，既然“美麗”也是建設(shè)任務(wù)，環(huán)境保護法就應(yīng)該擺脫對于經(jīng)濟社會發(fā)展的附屬地位，按照環(huán)境保護的需要設(shè)計保護制度，環(huán)境保護法的執(zhí)行者就應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境保護的實際需要實施環(huán)境法已經(jīng)確立的制度。既然渤海環(huán)境是獨立的利益，既然以渤海為載體的“美麗”也是建設(shè)任務(wù)，國家便應(yīng)該按照渤海環(huán)境保護的需要建設(shè)環(huán)境法，在需要為保護渤海環(huán)境制定專門法時便應(yīng)立即開展這樣的法制建設(shè)。

四、環(huán)境治理“新經(jīng)驗”為渤海法建設(shè)指明方向

對制定專門用于渤海環(huán)境保護的特別法的反對意見是容易提出的，這種意見想找尋支持也是容易的——我國有那么多的環(huán)境法，尤其是還有那么多可以用于海洋環(huán)境保護的法。如果已經(jīng)在實施中的法律還不夠，那就再創(chuàng)制新的；如果實施中的法律存在缺點，那就修改那些法律。習(xí)慣了法律普遍適用于主權(quán)所及的一切領(lǐng)域，要求主權(quán)范圍內(nèi)的各級政府分層級實施這種立法模式的人們對為局部地區(qū)(不是個別行政區(qū))的個別事務(wù)制定專門法存在“立法文化”上的抵觸。然而，按我國立法習(xí)慣創(chuàng)制的那些普遍適用于我國全部海域甚至全國所有地方和人群的環(huán)境法(以下簡稱“普適環(huán)境法”)無法有效解決愈來愈棘手的渤海環(huán)境問題，無法讓渤海回復(fù)成原本的“綠水青山”。

“普適環(huán)境法”是以行政相對人的行為為規(guī)制對象的環(huán)境法，其基本特點是設(shè)獎、罰以待順法者和違法者：順法者予賞，違法者予罰。在這兩種設(shè)置中，又主要使用后者，即設(shè)罰以待違法者。對環(huán)境法的這種設(shè)計思路或設(shè)計思想，學(xué)者稱之為不法行為懲罰主義。在“不法行為懲罰主義”設(shè)計思想指導(dǎo)下建立的“普適環(huán)境法”可以對一切當(dāng)受處罰的環(huán)境行為設(shè)定懲罰，為對此類行為實施處罰提供法律依據(jù)；可以讓環(huán)境保護部門做積極的執(zhí)法者——將一切違法者繩之以法，但卻不能保證環(huán)境質(zhì)量一定能夠得到改善，不能保證積極的執(zhí)法者一定能夠取得用環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)來衡量的良好管理業(yè)績。

我國的環(huán)境立法沒有放棄“不法行為懲罰主義”的立法設(shè)計思想，但同時也采納了“總行為控制主義”的和“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義”的立法設(shè)計思路。在近年的環(huán)境保護立法和相關(guān)政策制定的實踐中，“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義”則得到了越來越充分的運用。

(一)《環(huán)境保護法》中的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任

2014年4月24日修訂的《環(huán)保法》第六條第二款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)?！薄皩Α撠?zé)”應(yīng)當(dāng)是職責(zé)的施加。地方政府履行該職責(zé)可以是組織植樹造林以阻止風(fēng)沙的蔓延，可以是實施土地復(fù)墾以確保實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡，可以是控制新增燃煤鍋爐項目以控制比如具體城市大氣污染物質(zhì)的排放總量，可以是組織人工放流等以促進可再生資源的再生能力的提高，等等。地方政府采取哪些措施、怎樣采取、采取到什么程度不是決定于環(huán)境法的以賞罰為后盾的行為規(guī)范設(shè)計，而是決定于實現(xiàn)某個標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境質(zhì)量的實際需要。不管《環(huán)保法(2014)》的這一設(shè)計是否能夠帶來各地方環(huán)境質(zhì)量的改善，是否能帶來相鄰或相關(guān)地方為改善環(huán)境質(zhì)量而開展合作，這項立法已經(jīng)體現(xiàn)了環(huán)境立法設(shè)計上的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義。

(二)《生態(tài)文明體制改革總體方案》中的“改善環(huán)境質(zhì)量”思想、理念和目標(biāo)

2015年9月11日中共中央政治局審議通過，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》把“以建設(shè)美麗中國為目標(biāo)，以正確處理人與自然關(guān)系為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為導(dǎo)向”，“改善環(huán)境質(zhì)量”[18]確立為指導(dǎo)思想。其所確定的“生態(tài)文明體制改革理念”之一是“空間均衡”理念，其重要內(nèi)容是“把握人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的平衡點推動發(fā)展，人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長速度不能超出當(dāng)?shù)厮临Y源承載能力和環(huán)境容量”。[19]其所確立的生態(tài)文明體制改革“目標(biāo)”包含八個具體目標(biāo)，其中之一是“構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系”。[20]“人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的平衡點”是剛性的，靠關(guān)注具體行為人的行為是無法確?！捌胶狻钡玫骄S持的?！耙愿纳骗h(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向”要求管理者或建設(shè)者把注意力投向科學(xué)，即人類行為對環(huán)境的實際影響，而不是行為人行為的合法性。

(三)《十三五規(guī)劃建議》中的“綠色指標(biāo)”

2015年10月29日通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《十三五規(guī)劃建議》)提出的五項具體目標(biāo)之一是“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。作為這個目標(biāo)之構(gòu)成要素的“能源資源開發(fā)利用效率”的“提高”，“能源和水資源消耗、建設(shè)用地、碳排放總量”的“有效控制”，“主要污染物排放總量”的“減少”等，都需要以質(zhì)量目標(biāo)為依據(jù)，對政策，對產(chǎn)業(yè)布局、投資領(lǐng)域等措施，做“上推”的安排，而非定幾條以懲罰為后盾的規(guī)則讓行政相對人在遵守和違反之間自由選擇。至于“基本形成”或形成“主體功能區(qū)布局”、“生態(tài)安全屏障”[21]P8就更不是靠引導(dǎo)、激勵或其他影響行為人的行為規(guī)范所能實現(xiàn)的。

(四)《十三五規(guī)劃綱要》規(guī)定的“核心”任務(wù)。

2016年3月16日，第十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《十三五規(guī)劃綱要》)在“加快改善生態(tài)環(huán)境”篇(第十篇)明確把“提高環(huán)境質(zhì)量”提高到“核心”的位置，要求生態(tài)文明建設(shè)或環(huán)境保護工作完成“協(xié)同推進人民富裕、國家富強、中國美麗”的偉大使命。這樣的《規(guī)劃》對所有關(guān)心環(huán)境保護事業(yè)的人提出了一個也許并不艱深的問題，即制度設(shè)計、政策制定等怎樣才符合“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”[3]P103的要求，怎樣的立法、政策才是“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”的。

以上數(shù)例表明，我國環(huán)境保護立法和政策制定已經(jīng)接受了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義的設(shè)計思路。另一方面，這些事例又是對我國環(huán)境保護在執(zhí)行層面的實踐做法的認可和提升。

2012年10月29日，環(huán)保部、發(fā)展與改革委員會、財政部印發(fā)的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》確定的規(guī)劃目標(biāo)是具體的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。其中包括：“到2015 年，重點區(qū)域二氧化硫、氮氧化物、工業(yè)煙粉塵排放量分別下降12%、13%、10%”，“可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、細顆粒物年均濃度分別下降10%、10%、7%、5%”，而“京津冀、長三角、珠三角區(qū)域”則需要將“細顆粒物年均濃度下降6%”。[22]《規(guī)劃》對相關(guān)省市自治區(qū)規(guī)定的都是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，而其中的指標(biāo)都是具體的、可測量的。比如，“二氧化氮年均濃度下降比例(%)”，北京、河北為“7”，江蘇、浙江、山東為“10”，武漢及其周邊、成渝(重慶)為“4”。[23]

2013年9月10日，國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》直接宣布，到2017年要達到的大氣環(huán)境質(zhì)量“具體指標(biāo)”——“全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上”。其中“京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右”，而“北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右”。與這樣具體的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)相對應(yīng)的“行動”措施往往都是由政府采取行動，比如采取“經(jīng)濟、技術(shù)、法律和必要的行政手段，提前一年完成鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等21個重點行業(yè)的‘十二五’落后產(chǎn)能淘汰任務(wù)”。再如，由政府“控制煤炭消費總量”，使“煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下”。

2014年1月8日《人民日報》報道，環(huán)境保護部與全國31個省(區(qū)、市)簽署“《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》”?！敦?zé)任書》將“地方政府環(huán)境保護責(zé)任”具體化為具體的“空氣質(zhì)量改善目標(biāo)”。以大氣中PM2.5年均濃度為例，北京、天津、河北的改善目標(biāo)是下降25%，山西、山東、上海、江蘇、浙江等為下降20%。

這是環(huán)境保護實踐中的若干事例。這些事例和上述不同于“普適環(huán)境法”的學(xué)術(shù)觀點、立法安排、國家規(guī)劃等已經(jīng)說明，我國學(xué)者已經(jīng)創(chuàng)立了以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為直接規(guī)制目標(biāo)的環(huán)境立法設(shè)計理論，我國的環(huán)境立法已經(jīng)開始關(guān)注環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，我國的環(huán)保政策制定已經(jīng)采用了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義的設(shè)計思路，我國的環(huán)境保護實踐已經(jīng)運用了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)這個指揮棒。我們已經(jīng)具備以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善或提升為目的為渤海制定專門法的條件——理論已經(jīng)創(chuàng)立、立法思想已經(jīng)形成、實踐經(jīng)驗已有所積累。我們已經(jīng)沒有理由拖延渤海環(huán)境保護專門法的制定。

五、國家治理能力“新要求”在渤海環(huán)境治理上的應(yīng)用

自十一屆三中全會以來，黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子都會在三中全會上研究改革這一主題。十八屆三中全會的改革主題更加鮮明——“研究全面深化改革問題”并且要就這個主題“作出決定”。十八屆三中全會討論改革主題，既是要向全黨全國釋放“堅定不移高舉改革開放”這面“旗幟”的“信號”[24]P19，更是要解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理中的亟待解決的問題，包括十八屆三中全會通過的《全面深化改革決定》提到的“我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的重大理論和實踐問題”[24]P19。黨中央確信“改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵抉擇，是黨和人民事業(yè)大踏步趕上時代的重要法寶”，所以，在“面對新形勢新任務(wù)”時，在“新的歷史起點上”才繼續(xù)改革，而且要“全面深化改革”[25]P2。黨中央為這次“全面深化改革”確定的“總目標(biāo)”包括這樣一項重要的內(nèi)容，那就是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[25]P3?！皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”是黨中央給由《決定》推進的改革規(guī)定的總目標(biāo)，無疑也是我國政治建設(shè)和法治建設(shè)的目標(biāo)。

用這個“總目標(biāo)”去對照我國的海洋環(huán)境保護的實際，評判我國渤海環(huán)境管理的狀況，我們能夠做出的反映，我們可能做出的最強烈的反映，就是按照“全面深化改革”“總目標(biāo)”的要求去“改革”渤海環(huán)境保護工作，包括從體制機制上“改革”渤海環(huán)境保護工作，用更加切合渤海環(huán)境保護實際的立法規(guī)范渤海環(huán)境保護工作。習(xí)近平同志曾表達過“中央政治局”對“全面深化改革”的期待——“關(guān)鍵是要……進一步提高政府效率和效能”[24]P21。渤海環(huán)境管理無疑是政府的職司，是可以據(jù)以評價我國政府的“效率和效能”的一項重要事務(wù)。在渤海環(huán)境保護遠不能讓人滿意的條件下，我們能夠做出的選擇只能是按照提高“政府效率和效能”的要求，按照渤海環(huán)境保護的實際需要實施改革，深化改革，“全面”地深化改革。如果接受這樣的“要求”，尊重這樣的“需要”，我們便理所當(dāng)然地接受以下改革思路：

(一)用法律確保環(huán)境保護目標(biāo)的實現(xiàn)

上述《十三五規(guī)劃建議》中的“綠色指標(biāo)”、被《十三五規(guī)劃綱要》提到“核心”位置的“環(huán)境質(zhì)量”目標(biāo)、《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出的“改善環(huán)境質(zhì)量”的“目標(biāo)”，也包括《環(huán)保法(2014)》要求地方政府對之負責(zé)的“環(huán)境質(zhì)量”目標(biāo)，用法治的眼光來看，用全面推進依法治國的要求來衡量，最佳的選擇是制定以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為導(dǎo)向的環(huán)境法。用在渤海環(huán)境保護這一事務(wù)的處理上，就是制定以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為導(dǎo)向的渤海環(huán)境保護專門法。

以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為導(dǎo)向不是簡單地在相關(guān)法律上使用“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”這樣的措辭，不是簡單地向社會宣示相關(guān)立法要“以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為導(dǎo)向”，而是按照實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，一般來說應(yīng)當(dāng)是逐步提高的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的需要設(shè)計法律的制度，建立制度體系。比如，以法定的或依法定程序確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作考核職能部門或地方政府政績的指標(biāo)，以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)程度作為不同行政區(qū)分擔(dān)財政支付責(zé)任的依據(jù)、分配用地指標(biāo)、圍填海指標(biāo)的依據(jù)等。

(二)變環(huán)?！帮L(fēng)暴”為穩(wěn)定的環(huán)境立法

國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》、環(huán)保部和發(fā)展與改革委員會等印發(fā)的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，都體現(xiàn)了“環(huán)境立法設(shè)計上的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義”。按照這一主義制定的這些規(guī)劃也都在達致環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)上取得了較好的效果。從追求環(huán)境保護實效的目的性上來看，我們對這些計劃、規(guī)劃應(yīng)當(dāng)投贊成票。但是，如果以建設(shè)“法治政府”的要求作衡量標(biāo)準(zhǔn)，我們則不得不對我國政府防治大氣污染的舉措提出更高的法治要求。盡管這些計劃、規(guī)劃都可以解釋為以法律的授權(quán)為依據(jù)的執(zhí)行行為，但在中國特定的法律文化環(huán)境中，它們的“風(fēng)暴”特征是難以消除的。用常態(tài)的法律實施代替環(huán)保風(fēng)暴既是我國法治國家建設(shè)的需要，也是我國環(huán)境保護事業(yè)的需要。以常態(tài)化的法律實施作為環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)實現(xiàn)的保證，比環(huán)保風(fēng)暴更符合法治國家建設(shè)的需要，也更有利于環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。

要想通過常態(tài)化的法律實施來保障渤海環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)和不斷提升，我們需要按照環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義的法理制定渤海環(huán)境保護專門法。從風(fēng)暴式的渤海環(huán)境治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化的渤海環(huán)境治理，已經(jīng)不存在理論障礙和制度設(shè)計難題。我們需要做的就是將《大氣污染防治行動計劃》等計劃、規(guī)劃使用過的辦法轉(zhuǎn)化為法律制度，將這些計劃、規(guī)劃所體現(xiàn)的道理轉(zhuǎn)化為包含在法律文件中的法理，按照法律或法典的體系將散在于那類計劃、規(guī)劃中的相關(guān)辦法、做法納入有機地聯(lián)系在一起的法律制度體系之中。

(三)行政區(qū)劃制度服從環(huán)境保護實效

“建設(shè)生態(tài)文明”是深化改革面對的任務(wù)，[25]P52“生態(tài)良好”與“經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛”等一樣是全面依法治國要實現(xiàn)的目標(biāo)，[26]P4-5建設(shè)“美麗中國”是全黨全國共同的理想。[3]P14保護渤海環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，符合“生態(tài)良好”的建設(shè)目標(biāo)，改善渤海環(huán)境是讓中國美麗的必不可少的作為。當(dāng)出現(xiàn)了能夠有效保護渤海環(huán)境的立法方案時，我們應(yīng)當(dāng)毫不遲疑地做出選擇。由各級政府在轄區(qū)內(nèi)實施立法的習(xí)慣和這種習(xí)慣背后的權(quán)力和利益格局是為渤海這個特定區(qū)域制定專門法的障礙。我們應(yīng)當(dāng)鼓起改革的勇氣，按照“健全”“體制機制”，“推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”[25]P1的改革要求，為渤海環(huán)境保護制定不同于以往立法模式的法律。

由各級政府在轄區(qū)內(nèi)實施立法并非不可以用來治理渤海環(huán)境，但這樣的法的治理實效差；按照保護渤海環(huán)境的需要制定超行政區(qū)的渤海環(huán)境保護法能大大提高渤海環(huán)境治理的實效，但這樣的法律，立法者編制起來不方便，相關(guān)行政區(qū)執(zhí)行起來會感覺不習(xí)慣。為了讓渤海盡快成為“美麗中國”版圖上的亮色而不是陰影，我們應(yīng)當(dāng)讓習(xí)慣服從實效。

注釋：

① 自進入本世紀(jì)以來，陸續(xù)有人大代表、政協(xié)委員等呼吁制定渤海環(huán)境保護專門法或提出為渤海立法的議案、建議等。例如，第九屆全國人民代表大會第四次會議期間，褚光宇等32名代表就提出“關(guān)于治理渤海的議案”(九屆全國人大四次會議副秘書長何椿霖：《關(guān)于第九屆全國人民代表大會第四次會議代表提出的議案的處理意見報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2001年第2期)全國人大環(huán)境與資源保護委員會對褚光宇等32名代表“依法治理渤?！钡淖h案形成的審議結(jié)果認為：“有必要制定渤海污染防治法這一區(qū)域性海洋環(huán)境保護法律”，并表示“將盡快組織研究渤海環(huán)境污染防治立法方案，組織專家論證，廣泛征求意見，爭取盡快把渤海污染防治立法列入全國人大常委會立法規(guī)劃中”。參見《全國人大環(huán)境與資源保護委員會關(guān)于第九屆全國人大第四次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2002年第1期。

② 張海文和劉巖等所著《渤海區(qū)域環(huán)境管理立法研究》，海洋出版社2009年版、何廣順和王曉惠等著《基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的渤海環(huán)境立法研究》海洋出版社2009年版、徐祥民和李冰強等著《渤海管理法的體制問題研究》人民出版社2011年版、徐祥民和申進忠等著《渤海管理法調(diào)整范圍的立法方案選擇》人民出版社2012年版等，都是國家海洋局資助的研究項目的結(jié)題成果。

③ 黨的“十九大”提出的口號是“奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利”習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社201年版第1頁。這個口號實際上暗含這樣一個判斷，即我國當(dāng)下已經(jīng)進入或處于中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時代。“十九大”報告的判斷是“中國特色社會主義進入了新時代”，而這個“新時代”是“我國發(fā)展新的歷史方位”。參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社201年版第10頁。

④ 2008年在南海、黃海、東海海域“入海河流監(jiān)測斷面水質(zhì)類別”中，劣五類數(shù)依次為29個、18個和15個。參見《2008年中國環(huán)境狀況公報》第三章《海洋環(huán)境》。

⑤ 2012年3月11日的《新京報》就有一則報道，題目為“渤海溢油罰款過低，人大代表建議加快海洋立法”。

⑥ 關(guān)于“塔斯曼?！陛喴缬褪录蓞⒁妱⑿l(wèi)先著：《“塔斯曼?！陛喴缬臀廴景敢粚徟袥Q引發(fā)的思考》，載《海洋開發(fā)與管理》2008年第5期。

⑦ 《“十三五”規(guī)劃建議》和《“十三五”規(guī)劃綱要》都把建設(shè)“美麗中國”作為發(fā)展的目標(biāo)。參見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，人民出版社2015年版，第9頁、第23頁；《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，人民出版社2016年版，第14頁、第103頁。

⑧ 徐祥民先生主編的《渤海管理現(xiàn)行法律文獻研究》(人民出版社2013年版)對適用于渤海環(huán)境保護的國家層面的立法(包括全國人大及其常務(wù)委員會頒布的法律，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、國務(wù)院各部委辦局和專門委員會頒布的行政規(guī)章等規(guī)范性文件)、瀕臨渤海的和渤海入海河流流經(jīng)的省自治區(qū)直轄市的立法等做了系統(tǒng)的梳理，向讀者全面呈現(xiàn)了渤海環(huán)境管理法律體系。

⑨ 徐祥民先生認為，由人類活動造成的環(huán)境損害主要分為污染、資源減少和可再生生物資源再生能力降低、生態(tài)破壞、物理環(huán)境退化。見徐祥民主編：《環(huán)境與資源保護法學(xué)(第二版)》，科學(xué)出版社2013年版。

⑩ 1986年頒布的《中華人民共和國漁業(yè)法》不僅把“加強漁業(yè)資源的保護”列為立法目的之一(第一條)，而且專設(shè)《漁業(yè)資源的增殖和保護》一章，用確定“重點保護的漁業(yè)資源品種”(第二十條)、“禁止捕撈有重要經(jīng)濟價值的水生動物苗種”(第二十一條)等辦法對漁業(yè)資源實行保護。