馬 雁

(河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071002)

一、合作治理與政府購(gòu)買公共服務(wù)的耦合

合作治理強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系，治理被視為社會(huì)自身秩序形成的自組織形態(tài)與政府引導(dǎo)結(jié)合的協(xié)同方式，強(qiáng)調(diào)主體多元、有效分工并協(xié)同，程序重視協(xié)商以及對(duì)規(guī)則的自覺(jué)認(rèn)同。治理的二維效度是有效性與合法性，是價(jià)值規(guī)范與形式規(guī)范的同位，有效性強(qiáng)調(diào)“治理效能的實(shí)現(xiàn)”并避免“無(wú)效能治理”的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)治理效能的關(guān)鍵因素，取決于主體之間的契合度及信息充分且有效的溝通，信息對(duì)稱是形成基礎(chǔ)，各方主體責(zé)任的明確與流程規(guī)范是風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制保障。

(一)政府購(gòu)買公共服務(wù)的法理依據(jù)、法源結(jié)構(gòu)和法律關(guān)系

政府購(gòu)買公共服務(wù)(Government's Purchase Public Service)簡(jiǎn)稱GPPS，是政府以定向委托、公開(kāi)招標(biāo)、邀標(biāo)等形式，將原本承擔(dān)的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)交社會(huì)組織、企事業(yè)單位履行。目的在于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，秉持政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的原則，改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾多元化與個(gè)性化的需求[1]P1。政府購(gòu)買公共服務(wù)即政府與社會(huì)組織法治化合作治理的一種重要形式。除了提供特定的公共服務(wù)，更期以有效合作方式提高公共服務(wù)的供給效率與質(zhì)量，是服務(wù)型政府和公共財(cái)政體系建設(shè)的基本途徑。

表1 GPPS的基本法律內(nèi)容

理論定義上分析，政府購(gòu)買公共服務(wù)有狹義與廣義兩個(gè)分類，廣義上的GPPS是指，“根據(jù)預(yù)先訂立的合同賦予的特許權(quán)，由政府財(cái)政提供資金并由政府向服務(wù)供應(yīng)者購(gòu)買其生產(chǎn)的商品、服務(wù)或公共設(shè)施，以滿足使用者服務(wù)需求的制度安排和實(shí)施機(jī)制?！盵2]P33狹義GPPS指，“政府將原由政府直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用，是一種政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的新型政府提供公共服務(wù)的方式?！盵3]就廣義和狹義的定義界定看，均包含三項(xiàng)核心的基本要素：政府提供購(gòu)買資金、社會(huì)力量按合同履行并完成受委托任務(wù)、政府負(fù)責(zé)組織和實(shí)施監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量的考評(píng)。兩類定義的區(qū)別在于政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容有否包含對(duì)有形公共設(shè)施的提供。

現(xiàn)有法律中對(duì)于GPPS的相關(guān)規(guī)定，是政府購(gòu)買公共服務(wù)行為的法條依據(jù)，也是理解和確定政府購(gòu)買公共服務(wù)內(nèi)容的直接依據(jù)。按照《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》(暫行)第2條的規(guī)定，“本辦法所稱政府購(gòu)買服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。”[4]可見(jiàn)，該辦法并沒(méi)有明確指出可以對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行購(gòu)買服務(wù)；同時(shí)，該辦法明確規(guī)定，政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容，應(yīng)以本級(jí)政府發(fā)布的指導(dǎo)目錄為原則和依據(jù)，現(xiàn)有各級(jí)政府的指導(dǎo)目錄中，均未將基礎(chǔ)設(shè)施的投資、融資和建設(shè)納入購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容。因此，可以確定《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》(暫行)采用的是狹義的政府購(gòu)買公共服務(wù)定義。從社會(huì)法的理論基礎(chǔ)和法源結(jié)構(gòu)看，GPPS遵照激勵(lì)規(guī)制、雙主體法權(quán)互動(dòng)、公私多元多中心合作與治理等法理規(guī)則。

1.積極性激勵(lì)規(guī)制。激勵(lì)規(guī)制旨在有效解決傳統(tǒng)的法律規(guī)制因參與方之間的信息不對(duì)稱而造成的低質(zhì)與低效問(wèn)題，是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論與分析方法，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)制和社會(huì)法學(xué)領(lǐng)域的重要應(yīng)用，即法權(quán)結(jié)構(gòu)上的二維包容性詮釋，在保留社會(huì)法規(guī)制權(quán)力單向度制約的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)其對(duì)市場(chǎng)行為具有激勵(lì)與政府有效引導(dǎo)的特點(diǎn)①。傳統(tǒng)規(guī)制模式引發(fā)的“規(guī)則失靈”問(wèn)題，在市場(chǎng)容量擴(kuò)增、技術(shù)進(jìn)步改變了產(chǎn)業(yè)的自然壟斷局面、過(guò)度規(guī)制影響市場(chǎng)的福利水平、壟斷之下的成本弱增性與成本沉沒(méi)、以及可競(jìng)爭(zhēng)理論的擴(kuò)展，均對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制的法權(quán)結(jié)構(gòu)模式提出了挑戰(zhàn)。激勵(lì)規(guī)制則能有利實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)活力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)的兼容與法源配置，政府依據(jù)法定權(quán)力，對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為施加某種方式或范疇的約束與規(guī)制，以確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序化，并統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化與資源的有效配置。從法理基礎(chǔ)角度，宏觀調(diào)控法律體系與市場(chǎng)激勵(lì)規(guī)制法律體系，構(gòu)成社會(huì)法體系的基礎(chǔ)。激勵(lì)規(guī)制是委托-代理理論與權(quán)變治理理論的綜合，是社會(huì)法的規(guī)制理念體系的轉(zhuǎn)變的理論基石，尤其適用GPPS政府購(gòu)買公共服務(wù)領(lǐng)域，該領(lǐng)域多元主體協(xié)同的多中心治理特征與激勵(lì)規(guī)制高度耦合。政府出資向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，雙方形成契約性合作，長(zhǎng)效合作機(jī)制的形成同樣需要制度激勵(lì)。

2.雙主體法權(quán)互動(dòng)的原則。多元主體的公私合作增效模式，是新公共管理理論提倡的公共服務(wù)供給方式。政府購(gòu)買公共服務(wù)，能有效避免政府提供公共服務(wù)的單一性、組織資源與能力有限等不足，有效激勵(lì)公共服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育與資源配置，構(gòu)建“政府-社會(huì)”雙主體增效提供公共服務(wù)的機(jī)制。“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題促使政府干預(yù)市場(chǎng)成為必需，而政府干預(yù)本身也會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”，從這個(gè)角度看，社會(huì)法體系有效促動(dòng)社會(huì)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)，也需要限制政府行為，平衡公共利益、服務(wù)組織的合理利益與公共服務(wù)得益者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，法律原則上，即確定“市場(chǎng)權(quán)利充分與經(jīng)濟(jì)權(quán)力有限”的法權(quán)配置，形成“權(quán)利、行為與責(zé)任”三位一體的法律結(jié)構(gòu)，目的在于維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、保障服務(wù)組織的主體地位和權(quán)利和宏觀治理規(guī)則的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和效率之間的有機(jī)平衡，設(shè)置權(quán)力-權(quán)利相互制約的法治治理結(jié)構(gòu)及保障機(jī)制。

3.公私多元多中心合作與治理的機(jī)制。傳統(tǒng)的法權(quán)結(jié)構(gòu)相互越界與干擾，促使社會(huì)法在發(fā)展中，更強(qiáng)調(diào)權(quán)力-權(quán)利的科學(xué)、合理配置，對(duì)二者法權(quán)關(guān)系上的界定，更注重增效互動(dòng)與協(xié)同合作。GPPS流程中，公共服務(wù)由政府委托給社會(huì)組織來(lái)提供，如果政府的權(quán)力行使越界，影響了服務(wù)組織法定權(quán)利的履行，則無(wú)法有效激勵(lì)服務(wù)組織高效提供高質(zhì)的公共服務(wù)。因此，GPPS體系對(duì)于權(quán)力-權(quán)利法權(quán)互動(dòng)的理論框架和運(yùn)行規(guī)范，更側(cè)重對(duì)于服務(wù)組織合法權(quán)利行使的傾斜與保障。以制度的激勵(lì)契合其內(nèi)在激勵(lì)性的需求。相對(duì)于傳統(tǒng)科層治理合作模式，特點(diǎn)在于垂直構(gòu)成為中軸的縱向權(quán)力、橫向行動(dòng)合作，善治治理則主張政府與社會(huì)組織的合作共治與供給效能。

(二)GPPS與PPP項(xiàng)目的重疊與區(qū)分

政府購(gòu)買服務(wù)GPPS與公私合作PPP(PrivatePublicPartnership)項(xiàng)目，是目前政府同時(shí)推廣的兩種新型公共產(chǎn)品。兩類不同性質(zhì)的公共產(chǎn)品，因存在項(xiàng)目的部分交叉和重疊，導(dǎo)致實(shí)踐中指稱混淆，以及適用法律法規(guī)的無(wú)所適從。一種情況是，政府付費(fèi)型的PPP項(xiàng)目，會(huì)在實(shí)踐中被政府實(shí)務(wù)部門稱為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，造成該項(xiàng)目的參與方在實(shí)施過(guò)程中，無(wú)法明確是依照國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào))規(guī)定，重點(diǎn)工作是完備預(yù)算程序與采辦程序，還是依照財(cái)政部提出的一系列指導(dǎo)性文件，即《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》②和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，工作重點(diǎn)是完善物有所值與財(cái)政可承受能力的評(píng)價(jià)，還是應(yīng)合并同時(shí)適用上述規(guī)定，形成法律依據(jù)適用模糊的問(wèn)題；另一種情況，是管理機(jī)構(gòu)將法律性質(zhì)為政府付費(fèi)型的PPP項(xiàng)目確定為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目GPPS，并依據(jù)GPPS的規(guī)定簽立政府購(gòu)買合同，繞過(guò)較為繁瑣和嚴(yán)格的物有所值與財(cái)政可承受能力的評(píng)價(jià)。

明確GPPS政府購(gòu)買公共服務(wù)與政府付費(fèi)型的PPP項(xiàng)目的不同法律性質(zhì)，是各參與方準(zhǔn)確運(yùn)用法律法規(guī)并有效實(shí)施項(xiàng)目，達(dá)到合理提供公共服務(wù)，形成有效治理的前提。

探討GPPS與政府付費(fèi)型PPP的重疊與區(qū)別之前，先從理論界定的層面，對(duì)政府付費(fèi)型PPP的兩類定義有所區(qū)分，廣義定義上，理論認(rèn)知是PPP作為公共部門和私營(yíng)部門之間的一種合作方式，目的在于提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共服務(wù)與公共項(xiàng)目。狹義定義則認(rèn)為，PPP作為一種公共產(chǎn)品的提供方式，法律特征是介于政府外包和私營(yíng)化之間并且結(jié)合二者特點(diǎn)，有效利用了私營(yíng)資源，并參與設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，獲取回報(bào)并承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的義務(wù)，在此過(guò)程中提供相關(guān)的服務(wù)以此滿足社會(huì)的公共需求。從兩類定義的比較可見(jiàn)，廣義PPP項(xiàng)目的適用范圍，包括了提供公共設(shè)施，同時(shí)也包括了提供公共服務(wù)，因此，PPP與廣義的政府購(gòu)買公共服務(wù)，存在無(wú)法回避的交叉關(guān)聯(lián)與客觀上的重疊與趨同；狹義的PPP定義明確指出，PPP項(xiàng)目應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域，這個(gè)定義之下的政府購(gòu)買服務(wù)GPPS無(wú)法與政府付費(fèi)型的PPP項(xiàng)目形成交叉，各自的主體范疇、合作方式、資金來(lái)源與流程等的界定明確不同。

表2 GPPS與政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目的異同

現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定中的PPP模式，主要來(lái)源于兩個(gè)層面的規(guī)定，一是國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]60號(hào))中明確，“PPP是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系?！狈ㄒ?guī)沒(méi)有明確是否PPP項(xiàng)目?jī)H限于在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的適用，同時(shí)又提出，政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)實(shí)施PPP，因此發(fā)改委定義的PPP項(xiàng)目，宜做廣義定義上的理解；二是財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))中的規(guī)定，PPP是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。財(cái)政部規(guī)定中的定義強(qiáng)調(diào)，PPP適用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，因此，更傾向于狹義定義的PPP。

結(jié)合表2，可知GPPS與政府付費(fèi)型的PPP的根本區(qū)別，在于“是否包括公共設(shè)施”為標(biāo)準(zhǔn)。GPPS是政府向社會(huì)力量購(gòu)買除貨物、日常消耗所需、工程服務(wù)之外的能由社會(huì)力量提供的公共服務(wù)，PPP是政府與社會(huì)資本在公共設(shè)施領(lǐng)域建立的合作關(guān)系。

狹義的GPPS和財(cái)政部的《暫行規(guī)定》中的GPPS均明確為購(gòu)買無(wú)形的公共服務(wù)，并不包括投資建設(shè)公共基礎(chǔ)等有形設(shè)施；法規(guī)中對(duì)于PPP項(xiàng)目與政府購(gòu)買服務(wù)GPPS，均采用狹義定義，兩者區(qū)別與界面，表述得比較清晰和明確；法條的規(guī)定，結(jié)合實(shí)踐中以“是否包括工程”來(lái)進(jìn)行認(rèn)定，既符合實(shí)踐中的認(rèn)知，也比較容易操作；符合《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，《政府采購(gòu)法》已經(jīng)明確將工程項(xiàng)目單獨(dú)列出，規(guī)定為獨(dú)立的采購(gòu)范圍和內(nèi)容，公共基礎(chǔ)設(shè)施不宜列為政府購(gòu)買公共服務(wù)GPPS的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，而對(duì)于PPP的采購(gòu)，財(cái)政部已經(jīng)具備相對(duì)明確和完整的法律體系，作為《政府采購(gòu)法》外的特別法規(guī)定，PPP項(xiàng)目在采購(gòu)?fù)瑫r(shí)，可以采購(gòu)項(xiàng)目建設(shè)所需的公共工程與公共服務(wù)；上述PPP的狹義規(guī)定，也符合主管部門的立法思路與政策傾向，發(fā)改委參與頒布實(shí)施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等系列文件中，政策思路已經(jīng)逐步明確，規(guī)范重點(diǎn)主要在于PPP的形式要件，即特許經(jīng)營(yíng)的PPP。PPP的適用范圍不是調(diào)整的重點(diǎn)范疇。財(cái)政部的意見(jiàn)則更為明確，包含公共工程建設(shè)的項(xiàng)目，宜認(rèn)定為政府付費(fèi)型的PPP項(xiàng)目，并應(yīng)完成物有所值和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)等程序，無(wú)論理論層面或法規(guī)層面，政府付費(fèi)型的 PPP項(xiàng)目被稱為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，也都有依據(jù)，這是二者存在重疊之處。需要明確的是，即便采用重疊適用的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中也存在邊界模糊的問(wèn)題，在已經(jīng)建成項(xiàng)目的改制改建過(guò)程中，這種模糊性更為突出，如總投資與前期投資較大，但又無(wú)法形成固定資產(chǎn)的在建項(xiàng)目，或是已建成項(xiàng)目改為PPP項(xiàng)目等。

二、社會(huì)法框架內(nèi)的GPPS與PPP模式應(yīng)用

財(cái)政部76號(hào)文《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》已經(jīng)明確，政府部門與社會(huì)資本進(jìn)行合作模式的本質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，從此角度，PPP模式也是GPPS的有機(jī)構(gòu)成部分和重要實(shí)現(xiàn)方式之一。

(一)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

老齡化與空巢化的加速，單一的財(cái)政支付和養(yǎng)老金模式已經(jīng)無(wú)法對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)形成有效并多元化的供給。養(yǎng)老服務(wù)的公益性質(zhì)，使得第三方投資與運(yùn)營(yíng)的合理回報(bào)，難以得到保障。如何更有效整合政府、社會(huì)與市場(chǎng)的資源，合力運(yùn)行，引入GPPS模式和PPP模式，以政府采購(gòu)的方式，選擇專業(yè)化的社會(huì)資本成為養(yǎng)老服務(wù)的承接主體，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老公共服務(wù)的專業(yè)化與市場(chǎng)運(yùn)作，滿足多元化養(yǎng)老服務(wù)的需求。居家養(yǎng)老服務(wù)，政府在購(gòu)買公共服務(wù)與PPP項(xiàng)目在對(duì)“合作伙伴”[5]的遴選機(jī)制是接近和相同的，法源依據(jù)都是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)，并按公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源等法定方式與流程來(lái)采購(gòu)。基于PPP模式旨在公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，通過(guò)定向委托、合同約束、使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)、評(píng)估兌現(xiàn)等主要環(huán)節(jié)，財(cái)政資金、老年人養(yǎng)老金與子女贍養(yǎng)費(fèi)三方同構(gòu)付費(fèi)來(lái)源的公共服務(wù)供給方式?；诟鞯卣?gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)差異性的分析，發(fā)現(xiàn)多元化模式形成的因素，除了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化條件和老齡化程度、養(yǎng)老服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)資質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)外，政府的行政決策及對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)的利益調(diào)整，是重要影響因素之一。

非競(jìng)爭(zhēng)性的政府購(gòu)買模式中，按照政府預(yù)算投入與社會(huì)投資比，可進(jìn)一步將政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系分為強(qiáng)依賴性和弱依賴性兩類。按照公共服務(wù)協(xié)會(huì)的服務(wù)性質(zhì)，可分有償、無(wú)償與抵償三類。綜合以上兩項(xiàng)指標(biāo)體系，政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的模式，可概括為公開(kāi)招標(biāo)、民辦私營(yíng)和民辦公助三類，公開(kāi)招標(biāo)模式的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買優(yōu)勢(shì)明顯，而民辦私營(yíng)和民辦公助模式各具特點(diǎn)的同時(shí)，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)也較為突出，民辦私營(yíng)基于政府的直接委托，社會(huì)組織的壟斷性高，但運(yùn)營(yíng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)和透明度，養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)受限；民辦公助屬于政府職能的轉(zhuǎn)移支付及提供補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)，社會(huì)組織承接類行政職能，強(qiáng)依賴性特征突出。政府購(gòu)買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)福利社會(huì)化合作供給的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)共治方式實(shí)現(xiàn)福利責(zé)任的社會(huì)共同承擔(dān)，成本可控、機(jī)制靈活、服務(wù)方式便于“在地化”創(chuàng)新等，是基層公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)的組織優(yōu)勢(shì)。也具有社會(huì)管理權(quán)由政府單一主體向社會(huì)組織分散配置的功能。合作分工的價(jià)值在于，政府專注服務(wù)資金的籌集、配置與監(jiān)管，關(guān)聯(lián)政策、流程規(guī)則、監(jiān)管體系的制定和服務(wù)績(jī)效的評(píng)估，專業(yè)社會(huì)組織承擔(dān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)，使服務(wù)資源獲得優(yōu)化配置和服務(wù)供給質(zhì)量精細(xì)化。通過(guò)合同制、項(xiàng)目申請(qǐng)或補(bǔ)貼資助，最大限度配置、開(kāi)發(fā)和運(yùn)行專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)資源，增強(qiáng)委托政府與社會(huì)組織的主體關(guān)聯(lián)性，實(shí)現(xiàn)更為充分的善治合作目標(biāo)。

(二)社會(huì)救助體系的法治化構(gòu)建

國(guó)務(wù)院2014年2月21日發(fā)布的《社會(huì)救助暫行辦法》(國(guó)務(wù)院令第649號(hào))，實(shí)際執(zhí)行中，部分達(dá)到救助標(biāo)準(zhǔn)的主體放棄申請(qǐng)，信息不對(duì)稱和社會(huì)救助的捆綁執(zhí)行，是治理失效的主要原因，另外部分主體主觀認(rèn)為自己應(yīng)得到救助，但客觀上又達(dá)不到法規(guī)和政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。地方政府為節(jié)約行政執(zhí)行成本，認(rèn)定政府救助基本以當(dāng)?shù)刈畹蜕罹戎鸀闇?zhǔn)線，普遍形成單項(xiàng)救助和當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ侠増?zhí)行[6]，導(dǎo)致政府救助實(shí)施的“斷崖消減效應(yīng)”與“最后一公里萎縮”問(wèn)題。公共租賃房申請(qǐng)資格認(rèn)定中，也出現(xiàn)類似問(wèn)題。社會(huì)救助體系在實(shí)踐中，因結(jié)構(gòu)性差異，很難全面統(tǒng)計(jì)到自然人及其家庭的具體情況，法權(quán)結(jié)構(gòu)上無(wú)法客觀覆蓋主體的權(quán)利、能力與精神各方面，受救助對(duì)象的多樣化需求無(wú)法滿足，更達(dá)不到精細(xì)化治理的要求。需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理方式，運(yùn)用法治化標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定并執(zhí)行多元主體共同治理，政府購(gòu)買公共服務(wù)能夠滿足以上要求。善政轉(zhuǎn)向善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，是政府與社會(huì)組織的合作治理，有助于擴(kuò)大公共服務(wù)供給規(guī)模和提高針對(duì)性服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)公共福利。

政府通過(guò)公共稅收機(jī)制、發(fā)行公益福利彩票籌集公共服務(wù)資金和社會(huì)閑散資金，政府與社會(huì)組織構(gòu)成開(kāi)放的整體系統(tǒng)，在社會(huì)行動(dòng)過(guò)程中整合主體資源，多元權(quán)威并存治理體系中，政府承擔(dān)起“元治理”的主導(dǎo)作用和提高“元服務(wù)”治理能力的責(zé)任，包括完善政府與社會(huì)組織合作供給服務(wù)的法律政策保障與監(jiān)督評(píng)估體系。以社會(huì)救助過(guò)程作為時(shí)間軸，劃分救助審核及啟動(dòng)階段、供給階段和接收評(píng)估階段，每個(gè)階段具備相應(yīng)指標(biāo)，救助審核及啟動(dòng)階段、供給階段組成監(jiān)督體系，審核及啟動(dòng)階段、供給階段和接收評(píng)估階段共同構(gòu)成質(zhì)量評(píng)估體系。其次，完善社會(huì)救助運(yùn)行流程和動(dòng)態(tài)治理法律法規(guī)機(jī)制，啟動(dòng)階段，政府首先公布社會(huì)福利服務(wù)預(yù)算、政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目清單、價(jià)格幅度、質(zhì)量、數(shù)量等質(zhì)量性指標(biāo)清單，社會(huì)組織通過(guò)規(guī)范流程競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)者獲得政府撥款，按照政府合同的要求提供服務(wù)。基于目前政府購(gòu)買社會(huì)救助的步驟、程序法定化不足，地方和各級(jí)政府購(gòu)買的流程依據(jù)，主要是行業(yè)性和地方性指導(dǎo)意見(jiàn)，剛性效力和指標(biāo)體系規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化程度不足。內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)管方面，對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估體系、社會(huì)組織和監(jiān)管方信息不對(duì)稱；外部監(jiān)督監(jiān)管方面，政府為監(jiān)管主體，但對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的社會(huì)服務(wù)及設(shè)施，缺少系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)體系和實(shí)施辦法。政府委托社會(huì)組織提供服務(wù)的本質(zhì)是政府管控，只是改變形式由政府通過(guò)社會(huì)組織管控資源。社會(huì)救助在微信、微博等平臺(tái)上開(kāi)展的水滴眾籌、公益慈善、打賞籌集等方式缺乏法律法規(guī)約束。與市場(chǎng)機(jī)制所形成的購(gòu)買導(dǎo)向不同，公共服務(wù)的生產(chǎn)是公共利益的政策導(dǎo)向。公共生產(chǎn)者的收益基礎(chǔ)是政治信任、授權(quán)與委托，購(gòu)買公共服務(wù)決策滯后于公共需求的變化，造成公共服務(wù)的回應(yīng)性不足。從結(jié)構(gòu)性功能角度，政府與社會(huì)組織之間的合作，是協(xié)同增效與服務(wù)補(bǔ)缺。隨著公共服務(wù)的重心往基層下移，以及網(wǎng)絡(luò)空間的主體交互與原子化，社會(huì)組織提供的公共服務(wù)介于公共利益與基本盈利之間，更強(qiáng)調(diào)平衡社群利益、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的價(jià)值，提出政府“契約化購(gòu)買模式”，規(guī)范政府與社會(huì)組織合作的契約化程度，形成政府引導(dǎo)、社會(huì)組織協(xié)調(diào)與運(yùn)作、社會(huì)組織與社會(huì)實(shí)體共同生產(chǎn)、社會(huì)力量參與、受益人協(xié)助的各方“委托、參與、協(xié)作”的采購(gòu)模式。

(三)政府購(gòu)買勞動(dòng)力培訓(xùn)服務(wù)及就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目

包括政府補(bǔ)貼采購(gòu)城鄉(xiāng)未就業(yè)勞動(dòng)力技能培訓(xùn)項(xiàng)目、政府購(gòu)買勞動(dòng)力培訓(xùn)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)技能項(xiàng)目。結(jié)合再次高漲的勞動(dòng)合同法修訂討論，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》(以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》)作為民生法體系的重要法律規(guī)范2008年實(shí)施以來(lái)，面臨國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)起伏變化的復(fù)雜環(huán)境，自身也面臨科學(xué)立法的挑戰(zhàn)，包括如何修訂，以及修訂路徑如何選擇的問(wèn)題。任何法律的制定和修訂，都有其明確的價(jià)值判斷立場(chǎng)，勞動(dòng)合同法立足于社會(huì)法的價(jià)值取向和基本范疇，傾斜保護(hù)是社會(huì)法的價(jià)值取向，但傾斜保護(hù)不等同于“單向保護(hù)”或是“雙向保護(hù)”立場(chǎng)，“單向傾斜”與立法的利益衡平原則相背離，“雙向保護(hù)”無(wú)法彰顯社會(huì)法弱勢(shì)優(yōu)先與傾斜的特點(diǎn)，雙向保護(hù)的平等性與合同法和民法的價(jià)值理論不能明確區(qū)分[7]。所以，傾斜保護(hù)原則能平衡好勞動(dòng)關(guān)系雙方的利益，其立法價(jià)值兼顧了兩個(gè)層面，一是立法層面上的應(yīng)當(dāng)“合理區(qū)分”，二是法律實(shí)施中的應(yīng)當(dāng)“一律平等”，整合國(guó)家利益、社會(huì)利益與勞動(dòng)合同關(guān)系各方的利益。政府購(gòu)買勞動(dòng)力培訓(xùn)服務(wù)與就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，是GPPS在勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)和培訓(xùn)提升領(lǐng)域的拓展，財(cái)政部民政部2016年12月21日通過(guò)的《政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)綜[2016]54號(hào))是直接依據(jù)，為規(guī)范政府購(gòu)買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的問(wèn)題，需要建立體系化的政府購(gòu)買該服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，包括規(guī)范政府購(gòu)買該公告服務(wù)的需求評(píng)估、招投標(biāo)管理、成本核算、質(zhì)量控制、監(jiān)督管理和績(jī)效考核等一系列具體措施。

公共服務(wù)是公法授權(quán)的政府、非政府組織以及有關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)在純粹公共物品、混合公共物品、特定物品的生產(chǎn)及供給過(guò)程中所承擔(dān)的責(zé)任，消費(fèi)的弱選擇性和生產(chǎn)的弱競(jìng)爭(zhēng)性是固有特質(zhì)。政府購(gòu)買的服務(wù)實(shí)踐樣本多元，上述類別中的項(xiàng)目，與地方差別密切關(guān)聯(lián)，具體服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買沒(méi)有統(tǒng)一性，對(duì)政府和社會(huì)組織在購(gòu)買法律關(guān)系上的界定，更貼近委托關(guān)系，與商事購(gòu)買合同有所差別，相關(guān)法律依據(jù)亟待完善。社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和不同人群公共服務(wù)需求與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多元化，公共服務(wù)均等共享的推行，需要多元競(jìng)合的制度規(guī)范，尤其需要確定政府職能的合理范疇，明確政府在購(gòu)買公共服務(wù)中的事權(quán)、職責(zé)范圍，包括與事權(quán)契合的財(cái)稅體制，基層政府購(gòu)買決策的受益原則、能力原則與效率原則。消弭政府購(gòu)買公共服務(wù)決策及流程中的結(jié)構(gòu)性張力，平衡公共服務(wù)均等化、市場(chǎng)化與社會(huì)化三個(gè)維度需求。

三、GPPS中的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)：基于政府、市場(chǎng)主體與消費(fèi)者三方關(guān)系

GPPS既是公共服務(wù)供給的變革、公共服務(wù)績(jī)效的升級(jí)，也引發(fā)政府與市場(chǎng)主體協(xié)同治理關(guān)系的創(chuàng)新。GPPS中的結(jié)構(gòu)性法權(quán)關(guān)系有，政府和社會(huì)組織之間的購(gòu)買合同關(guān)系、政府和公共服務(wù)接受者之間的社會(huì)保障關(guān)系、社會(huì)組織和公眾之間的公共產(chǎn)品供給關(guān)系。為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)是《憲法》中規(guī)定的政府責(zé)任，與此對(duì)應(yīng)，公眾具有監(jiān)督與評(píng)價(jià)權(quán)利。公眾評(píng)估與政府對(duì)社會(huì)組織的能力評(píng)估，彰顯了上述三種法權(quán)關(guān)系的公共屬性和行政屬性，合同以民商事法律為依據(jù)，并借鑒社會(huì)法規(guī)定，在實(shí)踐中完備。

圖1 GPPS流程及三方委托-代理關(guān)系

GPPS過(guò)程中，各方之間的權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)的法權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系的基本范式為：公共服務(wù)的購(gòu)買方政府，法權(quán)結(jié)構(gòu)中處于權(quán)力側(cè)位，承擔(dān)宏觀選擇、調(diào)控并監(jiān)督公共服務(wù)的實(shí)施質(zhì)量與效益的責(zé)任；提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，法權(quán)結(jié)構(gòu)中處于權(quán)利側(cè)位，按合同承擔(dān)有質(zhì)量保證的公共服務(wù)的義務(wù)并接受監(jiān)督；公共服務(wù)的接受方，法權(quán)結(jié)構(gòu)中處于權(quán)利側(cè)位，也是公共服務(wù)的消費(fèi)者、監(jiān)督與評(píng)價(jià)方，GPPS關(guān)系的起點(diǎn)與終點(diǎn)。

(一)GPPS流程中的三方法律關(guān)系及可能的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)

三方關(guān)系的核心是雙重委托代理關(guān)系。主委托代理關(guān)系是公眾與政府之間基于關(guān)系契約和法權(quán)形成的權(quán)責(zé)合同，該合同無(wú)形式要件，依靠社會(huì)契約理性規(guī)范和約束雙方行為，公眾對(duì)政府購(gòu)買行為的監(jiān)督也沒(méi)有剛性效力。次委托代理關(guān)系是政府和社會(huì)組織達(dá)成的合作伙伴關(guān)系，有明確合同約束并以形式要件確定各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。政府提供購(gòu)買資金和政策支持，履行對(duì)于公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督與評(píng)估的責(zé)任。社會(huì)組織接受政府和公眾的雙主體監(jiān)督。

從社會(huì)契約和道德風(fēng)險(xiǎn)角度看，也是一種合作互賴關(guān)系。公共服務(wù)產(chǎn)品的市場(chǎng)失靈、政府失靈的雙重危機(jī)，新公共管理運(yùn)動(dòng)③的促動(dòng)，GPPS應(yīng)運(yùn)而生，從GPPS流程看，公眾、政府與社會(huì)組織，分別是需求源、政策源和生產(chǎn)源，三方也是公共資源上的合作互賴關(guān)聯(lián)，國(guó)內(nèi)GPPS處于起步階段，公眾、政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜、多元化形態(tài)。政府角色多元與社會(huì)組織的擬制行政化，導(dǎo)致各地權(quán)責(zé)關(guān)系邊界模糊、逆向選擇和自利失控等結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)[8]P21。因此，需從強(qiáng)化法律制度銜接與制度監(jiān)督角度，調(diào)整并穩(wěn)定法權(quán)結(jié)構(gòu)，降低結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

GPPS主體間的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)領(lǐng)域。一是政府的角色定位。政府角色的多元性，體現(xiàn)為既是委托方，也是監(jiān)管方和公共產(chǎn)品市場(chǎng)培育引導(dǎo)方、政策法規(guī)的提供方，以及合作關(guān)系中的強(qiáng)勢(shì)方，角色多重容易導(dǎo)致沖突與權(quán)責(zé)邊界不清。三方關(guān)系中，各方都有利益期待，才能達(dá)成合作協(xié)議。政府一方的期待是低成本與高效率，通過(guò)購(gòu)買高效高質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，減輕地方或部門財(cái)政壓力與精細(xì)化治理中職能細(xì)分的專業(yè)化承接壓力。社會(huì)組織的期待是成本控制與利潤(rùn)增長(zhǎng)。二是政府與社會(huì)組織之間的委托-代理及監(jiān)督、反饋關(guān)系[9]。社會(huì)組織與政府在GPPS關(guān)系中，是市場(chǎng)行為與行政伴生的關(guān)系，社會(huì)組織對(duì)政府的強(qiáng)依賴關(guān)系無(wú)法完全回避，其利潤(rùn)獲取空間、代理人地位的確定與委托代理關(guān)系的合法性與穩(wěn)定性，相當(dāng)程度上依賴于政府的授權(quán)和自主性。政府能夠影響甚而決定社會(huì)組織的資金來(lái)源、行政許可、組織決策及體系、稅收優(yōu)惠和注冊(cè)年檢等事項(xiàng)上的機(jī)會(huì)與惠利幅度。社會(huì)組織對(duì)政府的強(qiáng)依賴性[10]P24，使雙方在相關(guān)公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域容易結(jié)盟為利益共同體。形成公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和承接主體選擇上的“逆向選擇”④和“道德風(fēng)險(xiǎn)”⑤問(wèn)題。政府付費(fèi)公共設(shè)施建設(shè)PPP模式下，政府的職責(zé)是為項(xiàng)目提供健全的法律保障，穩(wěn)定的法律環(huán)境與社會(huì)政治環(huán)境，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期效能的前提。PPP項(xiàng)目中的政府具有雙重角色的性質(zhì)，既是合同一方當(dāng)事人，也是項(xiàng)目運(yùn)作外部軟環(huán)境的提供者。應(yīng)搭建政府與私人企業(yè)之間的良好合作關(guān)系。政府和承接主體的關(guān)系建立在能夠長(zhǎng)期合作并重復(fù)博弈的基礎(chǔ)上，雙方利益是成長(zhǎng)性并有機(jī)互補(bǔ)的，對(duì)抗性的利益或零合博弈則無(wú)法合作并建立長(zhǎng)效合作機(jī)制。

圖2 GPPS委托-代理的目標(biāo)激勵(lì)

如果通過(guò)機(jī)械重復(fù)博弈⑥的模型設(shè)置，即代理人與委托人之間能夠有長(zhǎng)期持續(xù)的關(guān)聯(lián)，需要貼現(xiàn)的因子函數(shù)足夠大，帕累托的最優(yōu)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分化與有效激勵(lì)則能夠?qū)崿F(xiàn)。因子函數(shù)在委托代理關(guān)系中即各方對(duì)對(duì)方的足夠信任，以重復(fù)博弈保持長(zhǎng)期有效合作關(guān)系，原因在于，以大數(shù)定理排除外生的不確定性，委托方能夠相對(duì)準(zhǔn)確地依據(jù)變量來(lái)觀測(cè)，并遵循常理和邏輯代理人的履職勤勉程度和誠(chéng)信度了解與掌控。同時(shí)，長(zhǎng)時(shí)效的合同約定，也是一種隱形制度上代理人的人格保險(xiǎn)，能夠有效地降低委托代理合同中激勵(lì)環(huán)節(jié)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)增加，長(zhǎng)時(shí)效的委托-代理合同具有明顯優(yōu)勢(shì)?；诼曌u(yù)和信用度，即使這類機(jī)械性質(zhì)的合同尚不具備法律形式要件與強(qiáng)制執(zhí)行效力，合同依然會(huì)被相對(duì)完備和無(wú)瑕疵地履行。歷時(shí)性能夠有效避免代理瑕疵的問(wèn)題，區(qū)別于顯性合同的明確約束激勵(lì)方式，可將多次重復(fù)博弈優(yōu)化法權(quán)結(jié)構(gòu)、避免結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制歸納為隱性激勵(lì)約束方式。

(二)防范GPPS結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制和誠(chéng)信約束機(jī)制

從防范GPPS可能出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)角度，采用長(zhǎng)期合同和分階段履行，突出代理人的聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制和誠(chéng)信約束機(jī)制，即以多次重復(fù)的博弈方式，能夠有效避免委托代理關(guān)系中的囚徒困境悖論。博弈重復(fù)多次并且參與人均具被納入聲譽(yù)評(píng)價(jià)體系中，則短視牟利行為所付成本太高，重復(fù)性博弈能夠獲取長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的均衡結(jié)果，同時(shí)，也有利于監(jiān)督和約束相對(duì)方機(jī)會(huì)注意的行為。

圖3 GPPS中雙重代理的重復(fù)博弈機(jī)制(有效合作)

即使沒(méi)有訂立形式合同，重復(fù)博弈的激勵(lì)效應(yīng)依舊存在于這項(xiàng)動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系中。重復(fù)博弈下代理人行為選擇的誠(chéng)信、欺騙或中間線路，帶來(lái)的收益和回報(bào)值不同，這是基于聲譽(yù)機(jī)制形成的隱性激勵(lì)效應(yīng)。策略選擇是競(jìng)爭(zhēng)性代理人理性決策時(shí)可供選擇的方案、行為余地與期待回報(bào)的量值。上圖競(jìng)爭(zhēng)性代理中具備兩項(xiàng)納什均衡，即(中，中)與(欺騙，欺騙)策略。在博弈進(jìn)入第二個(gè)回合，代理人A與代理人B面臨要兩項(xiàng)策略中選定一項(xiàng)，此時(shí)各方選擇均是未確定，但第一回合的行為選擇對(duì)第二回合的選擇和行為有實(shí)質(zhì)影響。第一個(gè)回合彼此都選擇(誠(chéng)信，誠(chéng)信)，則確立相互信任機(jī)制，第二個(gè)回合即選擇(中，中)。若某方缺乏誠(chéng)信，其他競(jìng)爭(zhēng)者則寧可選擇欺騙(1，1)，以降低他方選擇欺騙導(dǎo)致的(0，0)行為可能。第一回合的選擇直接影響第二回合的行為策略。因此重復(fù)博弈中的收益數(shù)值，是將下一回合的博弈得益及參數(shù)，代入上一回合計(jì)算。則重復(fù)性博弈的激勵(lì)機(jī)制及對(duì)后期行為的預(yù)設(shè)和影響，以下圖反映：

圖-4 GPPS中的歷時(shí)性重復(fù)博弈收益及參數(shù)

可見(jiàn)重復(fù)博弈中的(誠(chéng)信，誠(chéng)信)選擇將是納什均衡，則各方基于理性算計(jì)，上一回合的博弈中就會(huì)放棄囚徒困境的選擇。在無(wú)限次重復(fù)的納什均衡中，無(wú)論上一個(gè)回合的選擇怎樣，下一個(gè)回合博弈都趨向于納什均衡，即第N+1次的選擇均和第N次的選擇無(wú)關(guān)，逆向假設(shè)為第N次博弈，則第N-1次的選擇也是可以確定的。包括支付成本未來(lái)貶值在內(nèi)的貼現(xiàn)因子作為變量，即N+1次博弈的合作預(yù)期，GPPS流程中，有助于提高各方聲譽(yù)成本的支付意愿。這是在形式合同及明示的代理競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則之外對(duì)合同有效、誠(chéng)信和全面履行的隱性激勵(lì)保障，可最大限度避免信息不對(duì)稱導(dǎo)致的GPPS競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買流程中的尋租問(wèn)題，改變法權(quán)結(jié)構(gòu)不均衡造成的可能風(fēng)險(xiǎn)。

在未來(lái)無(wú)限損失的激勵(lì)機(jī)制約束下，A方有效合作，則B的最優(yōu)策略也是有效合作，某一次不合作帶來(lái)的短期收益，會(huì)使未來(lái)各方的收益流失，合作無(wú)效。各方均被約束在共贏的戰(zhàn)略下，即便中間第N個(gè)環(huán)節(jié)有選擇不合作而導(dǎo)致合作失效，但因N-1的有限博弈合作，而各方所獲收益也有保證。從委托-代理關(guān)系看，假定委托方政府G與社會(huì)組織M作為代理人有持續(xù)合作購(gòu)買關(guān)系，后因特定原因M退出競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，社會(huì)組織P成為新的公共服務(wù)提供方。若代理人P選擇長(zhǎng)期有效合作，新合作雙方的利益持續(xù)增加。假設(shè)G的信譽(yù)度不足，則P會(huì)選擇欺騙與非誠(chéng)信合作。因此，當(dāng)合作方不固定或存在多方競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買的狀況下，委托方的聲譽(yù)價(jià)值對(duì)合作有效履行影響很大，換位代理方的聲譽(yù)價(jià)值做逆向分析也是如此。經(jīng)過(guò)弱化可能存在的法權(quán)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)后的合作，對(duì)各方均是最優(yōu)選擇，購(gòu)買方政府機(jī)構(gòu)在提升聲譽(yù)價(jià)值過(guò)程中轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)；公共服務(wù)提供方的社會(huì)組織在誠(chéng)信交易的聲譽(yù)塑造過(guò)程中，提升服務(wù)質(zhì)量，改善服務(wù)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)。

四、GPPS流程中結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與化解

(一)法益衡平價(jià)值的凸顯

完善公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制是社會(huì)法的出發(fā)點(diǎn)與價(jià)值歸宿。衡平利益有兩層含義：一是共享機(jī)會(huì)；二是差別機(jī)會(huì)。法律制度的傾斜性規(guī)定，及差別機(jī)會(huì)的價(jià)值衡平原則的體現(xiàn)，一方面有利于社會(huì)有限資源的優(yōu)化配置，另一方面也是對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性的處理機(jī)制，相關(guān)在確定傾斜多少以及怎樣傾斜時(shí)，依據(jù)有利于多數(shù)社會(huì)成員的根本利益的原則，賦予不同的權(quán)益機(jī)會(huì)，并設(shè)置糾偏機(jī)制。GPPS中需要明確政府干預(yù)或影響市場(chǎng)行為的適度性與規(guī)范性，為平衡經(jīng)濟(jì)秩序治理權(quán)力與市場(chǎng)主體的權(quán)利提供有效的制度保障。在社會(huì)法體系中健全政府對(duì)市場(chǎng)規(guī)制行為的準(zhǔn)確定位與政府職能的法治化，以及政府在經(jīng)濟(jì)規(guī)制和引導(dǎo)中的權(quán)力和責(zé)任的對(duì)稱與平衡。完善政府和社會(huì)組織企業(yè)、政府和社會(huì)主體關(guān)系的立法，調(diào)整市場(chǎng)規(guī)制方面的立法指導(dǎo)性原則。

GPPS中的法權(quán)關(guān)系建設(shè)，著力從契約關(guān)系優(yōu)位、長(zhǎng)期關(guān)系建設(shè)和穩(wěn)定法權(quán)結(jié)構(gòu)幾個(gè)方面入手。同時(shí)關(guān)注對(duì)三方關(guān)系的社會(huì)法調(diào)節(jié)，形成合作共強(qiáng)的關(guān)系契約。GPPS項(xiàng)目運(yùn)行中影響因素復(fù)雜而多變，項(xiàng)目投入運(yùn)行后的服務(wù)效果顯現(xiàn)有時(shí)效和周期，公眾對(duì)服務(wù)需求的改變、承接主體的專業(yè)化程度與運(yùn)作能力的改變、資金投入狀態(tài)的調(diào)整，GPPS的社會(huì)效果，需要公眾認(rèn)知、體驗(yàn)與認(rèn)同周期。形成長(zhǎng)效合作的重復(fù)博弈機(jī)制。健全政府購(gòu)買公共服務(wù)的法制建設(shè)及配套措施，包括統(tǒng)一的達(dá)到一定法權(quán)階位的GPPS立法，以及配套的GPPS中的社會(huì)組織評(píng)估與監(jiān)管體系、購(gòu)買目錄、購(gòu)買資金的支付體系，以及信息公開(kāi)和監(jiān)督體系等。缺乏剛性約束機(jī)制，政府與社會(huì)組織的自利動(dòng)機(jī)就無(wú)法制約。社會(huì)組織可能為利潤(rùn)的最大化，降低或變相降低服務(wù)的質(zhì)量。政府可能在轉(zhuǎn)移或外包公共服務(wù)職能時(shí)以未來(lái)獲利空間為分野，對(duì)不同的承接主體區(qū)別對(duì)待。相關(guān)法律應(yīng)把這種固有自利性釋放的空間和自由裁量權(quán)運(yùn)作的范圍與能動(dòng)性，以剛性方式控制在最小。

(二)GPPS中的市場(chǎng)機(jī)制效能與政府職能

GPPS中市場(chǎng)機(jī)制效能最大化程度發(fā)揮的購(gòu)買方式即獨(dú)立性購(gòu)買。獨(dú)立性購(gòu)買，指公共服務(wù)的購(gòu)買和出售雙方是相互獨(dú)立的主體，依照競(jìng)爭(zhēng)的程度，又分為競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買兩類，購(gòu)買合同的主體相互獨(dú)立，并且有明確的購(gòu)買意向與目標(biāo)，具備有可選擇余地的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)、程序上能夠公開(kāi)參與競(jìng)標(biāo)，可歸為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買方式，社區(qū)養(yǎng)老、河道與城市道路的養(yǎng)護(hù)、職業(yè)教育、園林綠化等公共服務(wù)領(lǐng)域適用[11]P32，具體分為公開(kāi)招標(biāo)或服務(wù)券方式。公開(kāi)招標(biāo)方式主要適用受益的主體難以統(tǒng)計(jì)和明確，同時(shí)存在競(jìng)爭(zhēng)性，必須由政府集中統(tǒng)一方式購(gòu)買的公共服務(wù)產(chǎn)品。例如園林與城市道路的維護(hù)，能夠供給不特定公眾消費(fèi)和享受的公共服務(wù)產(chǎn)品，但每個(gè)社會(huì)成員既無(wú)法出資購(gòu)買，也沒(méi)有監(jiān)督該類公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量的動(dòng)機(jī)，政府作為社會(huì)公眾的代理方，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)購(gòu)買，能有效節(jié)約并統(tǒng)籌安排財(cái)政支付。服務(wù)券購(gòu)買方式則適用于公共產(chǎn)品的接受或消費(fèi)主體可以類型化、群體目標(biāo)相對(duì)穩(wěn)定、消費(fèi)和購(gòu)買動(dòng)機(jī)較明確的領(lǐng)域，例如社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)護(hù)理、職業(yè)教育等，政府主管部門發(fā)放服務(wù)券，目標(biāo)群體用服務(wù)券支付并獲得職業(yè)培訓(xùn)、日常護(hù)理等基本服務(wù)，服務(wù)機(jī)構(gòu)以服務(wù)券與政府相關(guān)部門進(jìn)行服務(wù)資金的結(jié)算。非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買指合同主體獨(dú)立、購(gòu)買目標(biāo)明確、政府以非競(jìng)爭(zhēng)程序確定承接主體，且購(gòu)買方案與政策由政府單方面制訂的購(gòu)買方式，具體又分為邀請(qǐng)招標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)性談判。

獨(dú)立性購(gòu)買方式推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育的效能相對(duì)較強(qiáng)，但實(shí)踐中，一些特定類別的公共服務(wù)產(chǎn)品，實(shí)際上是采用獨(dú)立性購(gòu)買與非獨(dú)立性購(gòu)買結(jié)合的中間方式，即政府的形式購(gòu)買。這類公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，一是不適宜由市場(chǎng)提供，如扶貧與文物保護(hù)等；二是市場(chǎng)無(wú)法提供，如專業(yè)技術(shù)性要求較高的項(xiàng)目，如戒毒、社區(qū)矯正、天氣預(yù)報(bào)、地震監(jiān)測(cè)、水文監(jiān)測(cè)、環(huán)境水質(zhì)監(jiān)測(cè)等[12]P49。較難發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的作用，一般以定向委托購(gòu)買的方式來(lái)推動(dòng)。

五、GPPS的法益體系構(gòu)建

目前，政府能夠直接參與競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的空間和權(quán)限不明確，導(dǎo)致公私角色之間的錯(cuò)位，本應(yīng)政府提供的社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)形成短缺，并在市場(chǎng)秩序保障和社會(huì)保障方面功能不足。政府公共服務(wù)功能有維持性公共服務(wù)、為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)和為促進(jìn)社會(huì)公共利益服務(wù)。為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)，供給為混合性公共產(chǎn)品，為社會(huì)公共利益服務(wù)供給的為基本公共產(chǎn)品。政府的公共支出結(jié)構(gòu)中“建設(shè)財(cái)政”的特點(diǎn)明顯。法益機(jī)制需要在GPPS中政府或行業(yè)壟斷與卸載包袱之間有效衡平。一是決策機(jī)制方面，注重經(jīng)驗(yàn)決策，法治決策與規(guī)范決策不足，使政府部門對(duì)于公共服務(wù)需求的估量與評(píng)判數(shù)據(jù)失準(zhǔn)，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方案設(shè)計(jì)不合理，公共服務(wù)資源浪費(fèi)加劇、產(chǎn)生供給不足或過(guò)度供給與雙重難題。二是公共服務(wù)供給與分配體制失衡。包括城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給、區(qū)域間的公共服務(wù)供給不均衡。社會(huì)治理從本質(zhì)上即政府、公眾與市場(chǎng)等主體的合理分工與有效協(xié)作，兩方面的效能將直接影響有效治理的實(shí)現(xiàn)，否則將導(dǎo)致無(wú)效能治理，分工與協(xié)作的效能取決于“互信”體系中，各方主體之間的信任“存量”與“質(zhì)量”。

圖5 GPPS流程中的核心主體及法律責(zé)任

(一)明確GPPS的購(gòu)買目錄并對(duì)擬增加的購(gòu)買范圍清單式立法

在現(xiàn)有政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大購(gòu)買范圍，進(jìn)一步將青少年發(fā)展、社區(qū)康復(fù)、臨終關(guān)懷、疾病防控、環(huán)境保護(hù)、文化和遺產(chǎn)保護(hù)等納入政府購(gòu)買公共服務(wù)范疇。選擇試點(diǎn)區(qū)域，選擇有代表性的公共服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)公共服務(wù)的特性針對(duì)性地選擇購(gòu)買模式，經(jīng)驗(yàn)成熟再鋪開(kāi)。

GPPS社會(huì)法體系的供給側(cè)立法發(fā)展方向。治理理念轉(zhuǎn)型，政府合法有效地履行職能，高效并精細(xì)化治理需要合作。與市場(chǎng)主體形成長(zhǎng)期的關(guān)系契約，不因特定或有限次的合作結(jié)束而終結(jié)，強(qiáng)調(diào)合作增效而非簡(jiǎn)單的資源置換。GPPS本質(zhì)是公共服務(wù)供應(yīng)過(guò)程中，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。政府不再直接生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，因此統(tǒng)一立法，確立主體行為的具體法定依據(jù)，促進(jìn)合作機(jī)制形成，完善項(xiàng)目評(píng)價(jià)和考核體系細(xì)則是核心。若信息出現(xiàn)不對(duì)稱，激勵(lì)性規(guī)制會(huì)形成規(guī)制方與被規(guī)制方委托代理關(guān)系中的逆向選擇或道德風(fēng)險(xiǎn)。健全政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)法律、法規(guī)。在遵循《政府采購(gòu)法》的基礎(chǔ)上，研究制定規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)章制度，使得政府購(gòu)買公共服務(wù)有章可循。從五個(gè)方面對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范：服務(wù)提供部門制定采購(gòu)預(yù)算、財(cái)政部門批準(zhǔn)預(yù)算，服務(wù)提供部門委托采購(gòu)中心、采購(gòu)中心按照有關(guān)規(guī)章制度購(gòu)買公共服務(wù)、對(duì)服務(wù)品質(zhì)和資金使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。依據(jù)《政府采購(gòu)法》細(xì)化公共服務(wù)購(gòu)買細(xì)則，根據(jù)《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào))、國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)件等規(guī)定，將公共服務(wù)的“標(biāo)的”納入政府采購(gòu)法及其實(shí)施細(xì)則的采購(gòu)范圍，針對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的特點(diǎn)，細(xì)化招標(biāo)、詢價(jià)、談判、合同終止、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)的規(guī)則，確立權(quán)責(zé)明確、購(gòu)買標(biāo)的清晰、目標(biāo)管理科學(xué)的合同機(jī)制，保障公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)招標(biāo)程序。

對(duì)實(shí)際存在的違規(guī)擴(kuò)大GPPS購(gòu)買范圍、超越管理權(quán)限、延長(zhǎng)購(gòu)買服務(wù)期限、地方政府違法違規(guī)舉債融資等問(wèn)題，為防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，防止利用或虛構(gòu)GPPS合同融資，規(guī)范GPPS服務(wù)管理和預(yù)算管理，包括棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷中涉及的GPPS購(gòu)買事項(xiàng)，財(cái)政部2017年5月28日發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))明確GPPS改革的方向，購(gòu)買內(nèi)容嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目為主要內(nèi)容。制定和完善分級(jí)分部門政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，并增強(qiáng)指導(dǎo)性目錄的法律約束力。未納入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)，需報(bào)財(cái)政部門審核備案。GPPS要先有預(yù)算、后購(gòu)買，資金在年度預(yù)算中統(tǒng)籌，承接主體利用GPPS合同融資時(shí)，金融機(jī)構(gòu)有合規(guī)性管理的義務(wù)，并明確購(gòu)買內(nèi)容、期限等事項(xiàng)[13]。

(二)健全GPPS相關(guān)法律、法規(guī)

依據(jù)《政府采購(gòu)法》細(xì)化配套法律法規(guī)。明確公共產(chǎn)品與公共服務(wù)“標(biāo)的”可納入政府采購(gòu)法及實(shí)施細(xì)則的購(gòu)買范疇，結(jié)合GPPS特點(diǎn)，進(jìn)一步明確詢價(jià)、招標(biāo)、談判、合同簽訂、實(shí)施與終止各環(huán)節(jié)、監(jiān)督保障等步驟的規(guī)則并體系化，統(tǒng)一立法規(guī)范，消除不同法律法規(guī)之間的沖突，明確購(gòu)買標(biāo)的明確、購(gòu)買范圍和程序嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、保障公開(kāi)公平與競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)程序、各方權(quán)責(zé)明晰、目標(biāo)管理規(guī)范科學(xué)的GPPS合同機(jī)制。健全GPPS評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制、GPPS的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，包括GPPS購(gòu)買資金使用效率的評(píng)價(jià)體系、GPPS實(shí)施效果的評(píng)價(jià)體系。三方主體的評(píng)估與監(jiān)督，包括社會(huì)公眾與公共媒體、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)、政府部門內(nèi)部的監(jiān)督。GPPS社會(huì)法規(guī)定與社會(huì)法監(jiān)督不足。目前僅兩種法條對(duì)GPPS有指導(dǎo)性規(guī)定，沒(méi)有統(tǒng)一和直接使用的規(guī)定。一種類別是主管部委頒布的相關(guān)法條，另一種類別是地方制定的規(guī)章。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳公布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，2014年財(cái)政部公布的《通知》，以及財(cái)政部會(huì)同民政部、國(guó)家工商總局2014年12月15日聯(lián)名公布的《管理辦法》是指導(dǎo)性法條。三個(gè)法規(guī)具有遞進(jìn)性，《指導(dǎo)意見(jiàn)》最早頒布，對(duì)GPPS有明確規(guī)定，但綱領(lǐng)性過(guò)強(qiáng)，實(shí)踐效能不足，其后兩部法規(guī)有適度完善，地方規(guī)章的約束性和管轄范圍有限，GPPS的社會(huì)法規(guī)范尚處于缺失狀態(tài)。同時(shí)，對(duì)GPPS的社會(huì)法監(jiān)督也是政府職能轉(zhuǎn)型的制度保障，轉(zhuǎn)型的效能與相關(guān)法律的評(píng)估和監(jiān)督密切相關(guān)，能確保GPPS的質(zhì)量和效率。

圖6 預(yù)防GPPS中政府“失靈”現(xiàn)象的流程規(guī)范

完善GPPS經(jīng)濟(jì)立法，建立合作機(jī)制，形成項(xiàng)目評(píng)價(jià)與考核體系。政府購(gòu)買公共服務(wù)，本質(zhì)是在公共服務(wù)的管理和供應(yīng)過(guò)程中，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。從政府購(gòu)買公共服務(wù)方式看，公開(kāi)競(jìng)標(biāo)是最典型的方式。引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以幫助政府降低購(gòu)買公共服務(wù)的成本，提高資金使用效率。健全政府購(gòu)買公共服務(wù)的評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制。健全政府購(gòu)買公共服務(wù)的兩個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系：一個(gè)是政府購(gòu)買公共服務(wù)的資金使用效率評(píng)價(jià)體系，即購(gòu)買一定數(shù)量的服務(wù)所使用的財(cái)政資金是否最少或者一定量財(cái)政資金是否購(gòu)買了盡可能多的公共服務(wù)。另一個(gè)是公共服務(wù)的效果評(píng)價(jià)體系，即社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的品質(zhì)是否滿意，公共服務(wù)是否達(dá)到了預(yù)期效果。公共服務(wù)領(lǐng)域的資金回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要獨(dú)立的、專業(yè)的第三方評(píng)估主體；承接者與消費(fèi)者、監(jiān)督管理者之間存在著信息不對(duì)稱，也需要充分發(fā)揮各個(gè)主體積極性，在生產(chǎn)者、承接者、消費(fèi)者與社會(huì)大眾之間建立起相對(duì)平衡的激勵(lì)約束機(jī)制。由于某些公共服務(wù)對(duì)專業(yè)資質(zhì)的特殊要求，所以能夠進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的承接主體非常有限。在競(jìng)爭(zhēng)不足的情況下，公共服務(wù)外包就會(huì)失去降低成本提高效率的意義，從而直接影響公共服務(wù)質(zhì)量。

(三)以法益理念和體制的科學(xué)化提升，促進(jìn)社會(huì)治理與公共事業(yè)共享發(fā)展

首先，良法是科學(xué)、合理劃分政府和社會(huì)法權(quán)邊界的基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展，提高了社會(huì)治理的靶向與精準(zhǔn)度，更需要科學(xué)立法強(qiáng)化制度平衡，社會(huì)法體系承認(rèn)且善待多元主體的合法利益訴求，有效防止精細(xì)化社會(huì)治理的異化。其次，社會(huì)學(xué)能有效規(guī)范秩序與發(fā)展活力之間的關(guān)系。主體身份的多重性，使得其嵌入不同社會(huì)秩序網(wǎng)絡(luò)中，不可避免會(huì)產(chǎn)生張力與沖突。承認(rèn)主體之間的定位沖突與目標(biāo)差異的客觀性，關(guān)鍵是創(chuàng)新以多中心治理協(xié)同合作的機(jī)制來(lái)化解[14]P56。引導(dǎo)公眾和其他不同層次和中間層主體，依法行使權(quán)利、解決糾紛、表達(dá)訴求，兼容結(jié)構(gòu)性沖突和內(nèi)在秩序，達(dá)到社會(huì)治理動(dòng)態(tài)均衡下的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。第三，協(xié)調(diào)社會(huì)治理與社會(huì)全面發(fā)展的關(guān)系。兩方面互補(bǔ)兼容并相互促進(jìn)，并非各自割裂的兩張皮狀態(tài)。社會(huì)全面發(fā)展替代不了社會(huì)有機(jī)治理，社會(huì)精準(zhǔn)化治理也不能異化為管控[15]P40。以科學(xué)法治體系整合社會(huì)精準(zhǔn)治理與社會(huì)全面發(fā)展的雙向功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面發(fā)展和社會(huì)治理的共享發(fā)展。

社會(huì)法的完善與政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制，一方面是完善政府和市場(chǎng)主體企業(yè)，政府和中間層主體的法權(quán)關(guān)系[16]P17，另一方面是調(diào)整市場(chǎng)規(guī)制立法方面的指導(dǎo)原則。政府與社會(huì)組織是合作與制約的契約關(guān)系，以公私契約合作導(dǎo)向[17]P15。GPPS區(qū)別于政府補(bǔ)貼等傳統(tǒng)公共產(chǎn)品提供路徑，以契約構(gòu)建為核心，基于委托代理合同關(guān)系產(chǎn)生公共服務(wù)的提供形式。為避免GPPS過(guò)程中可能出現(xiàn)的轉(zhuǎn)移政府財(cái)政負(fù)擔(dān)[18]P107、弱化政府職能，確保購(gòu)買公共服務(wù)中的服務(wù)主體的生存空間與非職能授予下的非獨(dú)立性[19]P99，避免政府行為主導(dǎo)影響下的社會(huì)組織偏離角色的可能沖突。政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)必須有法可依。第一，政府購(gòu)買公共服務(wù)的法定權(quán)限明確。政府的權(quán)力和義務(wù)有明確授權(quán)，保證公共服務(wù)提供方的法權(quán)主體獨(dú)立地位，并明確服務(wù)的事項(xiàng)。第二，GPPS不可避免法權(quán)結(jié)構(gòu)上，政府配置社會(huì)公共資源的權(quán)力擴(kuò)展，以財(cái)政預(yù)算參與資源配置，導(dǎo)致政府行為的經(jīng)濟(jì)化，以購(gòu)買的方式進(jìn)入市場(chǎng)，壓縮市場(chǎng)主體空間。因此，有明確法律依據(jù)前提下，政府才能向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)。法規(guī)和監(jiān)管不足的前提下，政府購(gòu)買公共服務(wù)的邊界不明確，會(huì)造成權(quán)力邊界的模糊，容易形成權(quán)力尋租。第三，定義GPPS基本法律關(guān)系提示，界定具體行為主體與行為規(guī)范。主體屬性和監(jiān)管措施的碎片化，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則不同、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆，則風(fēng)險(xiǎn)屬性與杠桿風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法獲得充分披露以及有效監(jiān)管，則GPPS流程中的跨部門風(fēng)險(xiǎn)積聚增加并難以監(jiān)測(cè)、預(yù)防和控制。

注釋：

① 社會(huì)法框架內(nèi)的特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)制、區(qū)域協(xié)同環(huán)境治理、價(jià)格上額規(guī)制、聯(lián)合回報(bào)率規(guī)制、利潤(rùn)分享規(guī)制、菜單規(guī)制、延期償付率規(guī)制等激勵(lì)性法條規(guī)制，引導(dǎo)各方合作與多元協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)，克服了傳統(tǒng)規(guī)制上“政府管制失靈”、“規(guī)則失靈”的理論僵局。

② 2016年11月7日-11月8日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作物有所值評(píng)價(jià)指引》(修訂版征求意見(jiàn)稿)。

③ 新公共管理理論，相對(duì)威爾遜的政治行政兩分法、韋伯科層官僚體系的行政理論而言。追求“3E”即經(jīng)濟(jì)、效益與效率統(tǒng)一的目標(biāo)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，核心內(nèi)容是更為注重公共服務(wù)的效率、效果與質(zhì)量。以分權(quán)和分階段的治理代替高度集權(quán)和嚴(yán)格科層化決策，強(qiáng)調(diào)成本效益比，公共服務(wù)提供和資源配置的決策與執(zhí)行接近第一線，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的資源最優(yōu)合理配置。

④ 社會(huì)組織的身份成為影響社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)、政府選擇的首要因素，服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格反而成為次要因素。

⑤ 政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)客觀上是一種委托、代理關(guān)系。委托人與代理人之間固有的利益目標(biāo)未必一致、信息不對(duì)稱、激勵(lì)措施缺位、社會(huì)組織市場(chǎng)發(fā)展不充分、政府監(jiān)督乏力、購(gòu)買程序不完善等問(wèn)題累積，給委托人利益受損提供可能性，以上問(wèn)題稱為主體之間因法權(quán)結(jié)構(gòu)和強(qiáng)弱關(guān)系不均衡導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)。

⑥ Rubbinstein(1979)與Radner(1981)是委托-代理動(dòng)態(tài)機(jī)械模型的最初研究者，后期研究者如Lambert(1983)與Rogerson(1985)等，都圍繞短期合同與長(zhǎng)期合同的不同，說(shuō)明長(zhǎng)期合同關(guān)系能夠更為有效避免激勵(lì)中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。