李文章

近十多年來，為解決我國學(xué)前教育“入園難”“入園貴”的突出矛盾，國家制定了一系列政策舉措，要求建立和完善政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制，鼓勵、引導(dǎo)民辦幼兒園面向社會提供公益性、普惠性的學(xué)前教育。為落實普惠性學(xué)前教育政策要求，我國各地相繼出臺了普惠性民辦幼兒園認定辦法。在不少地方政策中規(guī)定，普惠性民辦幼兒園只能是非營利性民辦幼兒園。與此同時，隨著新《民促法》的實施，選擇營利性民辦幼兒園已具有合法性依據(jù)，且從現(xiàn)實來看，不少民辦幼兒園將會選擇營利性。換言之，認為營利性民辦幼兒園是非普惠性的，進而將營利性民辦幼兒園排除在普惠性學(xué)前教育范疇之外，這一認識與政策舉措是否科學(xué)合理？普惠性學(xué)前教育內(nèi)涵是什么？營利性民辦幼兒園含義是什么？普惠性學(xué)前教育與營利性民辦幼兒園之間有何關(guān)系？本文認為需要從理論與實踐的角度對這些基本問題進行認真分析。

一、普惠性學(xué)前教育的由來及特征

長期以來，學(xué)前教育是我國教育改革發(fā)展的一大短板，與義務(wù)教育、高等教育相比，政府承擔的公共財政責任相對較弱，幼兒園的經(jīng)費來源主要由社會力量投入及家長承擔。上世紀90年代，在市場經(jīng)濟體制改革的浪潮影響下，我國一批由事業(yè)單位、國有企業(yè)為主體舉辦的公辦幼兒園相繼轉(zhuǎn)制，改由社會力量進行辦園。近年來，隨著我國學(xué)前教育入園兒童數(shù)量的急劇增長，學(xué)前教育學(xué)位供給與需求的矛盾越來越突出，一大批適齡兒童難以獲得應(yīng)有的教育服務(wù)，學(xué)前教育毛入園率一直處于低位水平。據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009 年我國學(xué)前三年毛入園率僅為51%，學(xué)前一年毛入園率為74%；2008 年全國城鎮(zhèn)學(xué)前三年毛入園率為 55.6%，農(nóng)村僅為35.6%，兩者相差近20%。[1]學(xué)前教育資源供給不足，給社會帶來了很大的壓力。例如，部分家長為了解決子女上幼兒園的問題，通過各種非正當途徑尋找門路，滋生了教育領(lǐng)域的腐敗。面對日益迫切的學(xué)前入學(xué)需求壓力，如何增加有效學(xué)前教育資源供給，成為政府教育改革發(fā)展的重要政策議題。

在上述背景下，針對學(xué)前教育領(lǐng)域“入園難”“入園貴”社會問題，國家提出了“發(fā)展普惠性學(xué)前教育”概念。2010年，《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中強調(diào)：積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。同年召開的全國學(xué)前教育工作電視電話會議上，時任國務(wù)委員劉延?xùn)|再次強調(diào)：“堅持以大力發(fā)展普惠性幼兒園為方向，注重保基本、廣覆蓋、多形式，著力解決入園難、入園貴問題。”自此后，普惠性成為我國學(xué)前教育改革發(fā)展重大決策部署的核心主題。2015年，黨的十八屆五中全會提出：發(fā)展學(xué)前教育，鼓勵普惠性幼兒園發(fā)展。2016年，財政部、教育部印發(fā)《支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》，其中第七條第二點規(guī)定：通過政府購買服務(wù)、獎勵等方式支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。2017年4月，教育部等四部門印發(fā)《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》，其中提出：“全國學(xué)前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）達到80%左右?！?/p>

然而迄今為止，國家政策文件并末明確解釋什么是普惠性學(xué)前教育、普惠性幼兒園到底包含哪些內(nèi)容以及普惠性學(xué)前教育與普惠性幼兒園是什么關(guān)系等基礎(chǔ)性問題，導(dǎo)致社會及學(xué)者對普惠性學(xué)前教育的認識和解釋不一，界定多樣。如有學(xué)者認為，普惠性幼兒園就是“公共資金舉辦面向社會大眾的公共學(xué)前教育服務(wù)機構(gòu)”，普惠性體現(xiàn)于“公共資金”和“面向大眾”。[2]王海英認為，“普惠性強調(diào)的是普遍惠及、人人享有，其核心屬性是高包容性、非競爭性、非排他性。”[3]

對于如何正確把握普惠性學(xué)前教育的應(yīng)有內(nèi)涵，不妨從間接性方式看待。通過分析普惠性及普惠性學(xué)前教育政策背景及實踐可以歸納出其基本特征，由此獲得對普惠性學(xué)前教育的內(nèi)涵理解。歸納起來，普惠性學(xué)前教育概念蘊含如下特征。

首先是一種價值性概念，具有主觀性。普惠性，是國家和社會對學(xué)前教育的一種發(fā)展訴求，具有強烈的主觀價值判斷性，是社會公正、教育公平的具體反映?，F(xiàn)代意義上的社會公平，實際上是由普惠性公正和差異性公正構(gòu)成的有機整體，兩者相輔相成，共同構(gòu)成了社會公正的基本內(nèi)容。[4]發(fā)展普惠性學(xué)前教育，實質(zhì)上是推進學(xué)前教育領(lǐng)域的普惠性公正。普惠性學(xué)前教育，應(yīng)該是所有普通階層適齡兒童都有平等資格，享有平等教育權(quán)利，無差異化接受的最低要求的學(xué)前教育服務(wù)。正如有學(xué)者所言：“新時期我國學(xué)前教育普惠政策是在我國特定的歷史背景下制定的，體現(xiàn)了國家努力實現(xiàn)教育公平，對弱勢群體進行政策扶助的價值選擇，并且該政策具有較高的合法性和有效性?！盵5]

其次是具有區(qū)域差異性。強調(diào)學(xué)前教育的普惠性公平，是我國特定歷史條件的產(chǎn)物。公平正義的認識和追求，具有明顯的歷史性特征。馬克思指出：“關(guān)于永恒公平的觀念不僅因時因地而變，甚至也因人而異。”[6]不同歷史條件下，普惠性公正的實現(xiàn)形態(tài)和實現(xiàn)路徑具有較大差異性。人人之間的公平，受其所在大區(qū)域大環(huán)境的公平制約。在我國，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的問題仍然突出，中西部經(jīng)濟水平差距大，這必然決定了普惠性學(xué)前教育的標準及形態(tài)上的不一。以學(xué)費為例，普惠性學(xué)前教育，首先應(yīng)該是人們在經(jīng)濟能力可以接受的范圍的教育，價格合理適中。但學(xué)費高低是相對的，學(xué)費是否超過普惠性要求，事實上主要取決于當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和多數(shù)家庭的物質(zhì)財富支配能力。因此，在區(qū)域不平衡的大格局下，同樣是接受普惠性學(xué)前教育，兒童及家長所支付的成本是不一樣的。

二、我國營利性民辦教育確立及特征

什么是營利，認識通常比較一致?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“營利”的解釋是謀求利潤，就是指通過經(jīng)營賺取利潤的全過程。英文中，營利一般被翻譯成“seek profit”。一般來說，營利就是以尋求利潤為目的動機，強調(diào)主觀行為的選擇性。“營利”作為一種主觀動機，與實際結(jié)果是否“盈利”存在很大區(qū)別，“營利”的結(jié)果還存在虧損或保本等情況。

營利性教育指這樣一種教育組織形式：教學(xué)內(nèi)容貼近市場、貼近需求；學(xué)員對教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)過程擁有很大的影響力甚至決策權(quán)；就同類教學(xué)內(nèi)容，多家教育機構(gòu)之間存在顯著的生源競爭和質(zhì)量競爭；學(xué)費收入取代公共財政成為教育機構(gòu)的主要資金來源，這些收入除了用于補償教學(xué)成本、依法繳納各類稅費，更可創(chuàng)造利潤。[7]營利性教育在世界范圍內(nèi)，歷史同樣悠久，其中以美國營利性私立高等教育為發(fā)展典型代表。早在殖民地時期，美國就出現(xiàn)了以私人經(jīng)費開辦學(xué)校來維持全家生活的私營學(xué)校。上世紀90年代以來，美國營利性高等教育行業(yè)成為一股強大的潮流。

反觀國內(nèi)，營利性教育在很長的一段時間內(nèi)，處于現(xiàn)實與法律的矛盾之中。一方面，民辦教育事實上存在“營利性”辦學(xué)。我國民辦學(xué)校多數(shù)舉辦者，之所以投身辦學(xué)校興教育，其初衷并不是為了促進社會公共教育事業(yè)發(fā)展，而是看到了巨大的財富商機，是為了獲得個人私人資本利潤而來的。投資辦學(xué)是我國現(xiàn)階段民辦教育的基本特征。[8]盡管表面上，不少舉辦者未公開表示要求獲得合理回報，但實際辦學(xué)中，謀求投資收益的目的意圖路人皆知，如舉辦者牢牢控制董事會，家庭成員牢牢把控學(xué)校財務(wù)、后勤等核心部門等等，這也是投資辦學(xué)產(chǎn)生的必然行為反應(yīng)。另一方面，法律上長期禁止營利性民辦教育。根據(jù)1995年《教育法》第二十五條規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！贝撕螅?997年頒布的《社會力量辦學(xué)實施條例》以及2003年頒布的《民辦教育促進法》中，都明確規(guī)定民辦教育“不得以營利為目的”。營利性之實與非營利性之法的沖突，給民辦教育發(fā)展造成了明顯的負面影響，如學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)政策落實上緩慢、民辦學(xué)校內(nèi)部個人控制嚴重、舉辦者辦學(xué)動力難以激發(fā)等等。正是在上述背景下，放開營利性成為民辦教育領(lǐng)域改革發(fā)展的重要議題。

2015年，我國新修訂的《教育法》中，刪除了過去“不準以營利為目的的”法律規(guī)定。2016年，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》中作出了進一步規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校?！弊源?，在法律上，我國營利性民辦教育獲得了合法身份。從我國民辦學(xué)前教育現(xiàn)實發(fā)展來看，必將出現(xiàn)一部分民辦幼兒園選擇成為營利性，公開合法的獲取投資利潤，甚至融資上市，走向資本市場。

營利性與非營利性是一對矛盾范疇。營利性學(xué)前民辦教育，相對于非營利性學(xué)前教育而言的，具有如下特征。

首先是屬于法律上的概念，具有客觀性。營利性與非營利一般是針對組織的法人性質(zhì)來說的，這種性質(zhì)主要通過法律進行明確規(guī)制。根據(jù)我國《民法總則》規(guī)定，法人可分為營利性法人和非營利性法人。以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人。營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等。為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等。營利性法人和非營利性法人作為法人類型，具有重要的法律涵義。是否可以營利性教育，是否為營利性民辦幼兒園，不是由國家和地方相關(guān)學(xué)前教育政策通過申報認定而存在的，而是依據(jù)法律做出的規(guī)定。例如，美國判例法對營利的含義界定得十分清楚。美國聯(lián)邦最高法院在一個判決中提到：“非營利實體與營利法人的區(qū)別在于，非營利實體不能向任何控制它的自然人，包括成員、管理人員、董事或托管人分配凈收益。

其次是判斷標準是固定統(tǒng)一的。區(qū)分營利性與非營利性學(xué)前民辦教育，學(xué)界的認識是比較統(tǒng)一的，不在于民辦幼兒園是否存在“營利”或“辦學(xué)結(jié)余”，而是在于有了營利之后是如何處理分配的。關(guān)于“非營利”的操作性標準，國際上的一些著名學(xué)者都強調(diào)禁止利潤分配這一限制性條件。非營利組織這種組織形式的本質(zhì)是該組織不能將利潤向任何與其有關(guān)系的人進行分配。[9]根據(jù)新《民辦教育促進法》第十九條規(guī)定，營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。任何地區(qū)的任一民辦幼兒園，只要上述兩大要件，就是營利性的民辦幼兒園，否則就是非營利性民辦幼兒園。

三、普惠性民辦幼兒園與營利性民辦幼兒園比較

為實現(xiàn)學(xué)前教育的普惠性，我國各地普遍采取的策略是大力鼓勵發(fā)展普惠性民辦幼兒園，通過政策認定的形式而確立是否為普惠性學(xué)前教育，即普惠性學(xué)前教育主要由公辦幼兒園、普惠性民辦幼兒園來承擔。關(guān)于什么是普惠性民辦幼兒園，國家并沒有直接的界定，可從各地現(xiàn)實政策制定中歸納出其基本政策特征。

2010年以來，為貫徹落實國家大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育要求，全國各地紛紛制定了關(guān)于普惠性民辦幼兒園的認定及扶持辦法?？v觀諸多地區(qū)關(guān)于普惠性民辦幼兒園的認定要素或標準，大致可歸納為四大要素。一是在服務(wù)對象上，應(yīng)該是面向大眾的。受教育者應(yīng)該不受種族、性別、身份等條件限制，一律平等地享受進入幼兒園學(xué)習(xí)的權(quán)利，如果幼兒園的招生僅僅面向特權(quán)階級或富裕階層等少數(shù)高端人群小孩而忽略弱勢群體，這樣的幼兒園是不符合普惠性精神的。二是在學(xué)費價格上，應(yīng)該是合理的。學(xué)費一般根據(jù)生均保育教育成本、當?shù)爻青l(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平和群眾承受能力等情況，并在各縣（市、區(qū)）確定的價格浮動區(qū)間內(nèi)制訂收費標準。學(xué)費不能大大超過的當?shù)厝嗣袢罕姷囊话闵钏?。如江西省?guī)定，“收費一般不超過區(qū)域內(nèi)同類型、同等級公辦園收費標準的50%；不超過規(guī)定的收費上限?！比寝k學(xué)行為上，應(yīng)該是規(guī)范的。幼兒園要證照齊全、辦學(xué)行為規(guī)范，沒有相關(guān)的安全責任事故、通報批評等違法違規(guī)處理記錄。如果一所民辦幼兒園缺乏基本規(guī)則意識教育，肆意違反教育法律法規(guī)，不僅會侵害幼兒及家長的權(quán)益，甚至還會帶來社會問題。四是在辦學(xué)質(zhì)量上，應(yīng)該是有基本底線的。提高辦學(xué)質(zhì)量對學(xué)前教育而言非常重要，因為幼兒期的學(xué)生可塑性最大，只有通過有質(zhì)量的、科學(xué)的教育才能促進幼兒良好的發(fā)展，可以說沒有質(zhì)量的普及率是毫無意義的。[10]一般來說，只要以上主要條件的民辦幼兒園，皆可申報為普惠性民辦幼兒園。

根據(jù)上述普惠性民辦幼兒園的標準，與營利性民辦幼兒園進行對比，看看是否與這些條件相匹配或相違背。

首先，從營利性民辦幼兒園的服務(wù)對象上看，目前既存在以服務(wù)少數(shù)高端精英人群為主要的民辦幼兒園，這類幼兒園招生條件嚴格、高標準，尤其強調(diào)學(xué)生的家庭經(jīng)濟背景；但同時也存在大量的以面向廣大普通民眾為主要對象的平民幼兒園，這類幼兒園入學(xué)條件較低，基本上是希望規(guī)模越大越好。這兩類民辦幼兒園，都可以選擇營利性學(xué)前教育，因此，營利性民辦幼兒園同樣是可以面向大眾提供學(xué)前教育。

其次，從營利性民辦幼兒園在學(xué)費價格上看，一所民辦幼兒園的學(xué)費高低，主要取決于其辦學(xué)成本。營利性民辦幼兒園的辦學(xué)成本必然是會有高有低，對于那些辦學(xué)條件優(yōu)越、師資配置精良、教學(xué)設(shè)備先進的營利性民辦幼兒園來說，其學(xué)費價格必然要大大高于辦學(xué)條件一般、師資薄弱、教學(xué)設(shè)備欠先進的營利性民辦幼兒園。

再次，就營利性民辦幼兒園的辦學(xué)行為是否規(guī)范而言，依法辦學(xué)是每個公辦、民辦學(xué)校都必須遵守的基本準則。營利性民辦幼兒園，相對來說，主要按市場機制和市場規(guī)律進行運作，如何辦學(xué)、怎么辦學(xué)，主要根據(jù)市場情況進行調(diào)節(jié)。但市場化并不代表就一定會出現(xiàn)不規(guī)范行為，恰恰相反，營利性民辦幼兒園要在自由競爭的環(huán)境下獲得生存，必然要求自覺主動遵守基本的市場法則，依法依規(guī)辦學(xué)，否則，將被市場所淘汰，營利也無從談起。當然，任何時候都會出現(xiàn)不規(guī)范行為現(xiàn)象，但公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園同樣會發(fā)生不規(guī)范行為。

最后，就營利性民辦幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量是否有基本保障而言，一所民辦幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量，其影響因素是多方面的，主要有辦學(xué)條件、經(jīng)費投入、師資配備、教育理念、培養(yǎng)模式等。從實踐情況看，學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量與學(xué)校的營利屬性之間沒有必然因果關(guān)系。如在美國，存在不少辦學(xué)水平較高、培養(yǎng)質(zhì)量較好的營利性私立院校，有些甚至有碩士、博士學(xué)位授予權(quán)。當然，也存在一些質(zhì)量較差的營利性私立學(xué)校。

從上述營利性民辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園的標準對照可知，營利性民辦幼兒園既可以符合上述四大條件中的部分或全部，也可能不符合這四大條件。進一步說，營利性民辦幼兒園，可以是提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的，普惠性民辦幼兒園也可以是營利性的民辦幼兒園。不能片面地認為非營利性民辦幼兒園就一定是普惠性的，例如，在學(xué)費價格上，非營利性民辦幼兒園同樣可能高于普通民眾的接受能力，就不符合普惠性價值定位。

四、小結(jié)

從我國各地學(xué)前教育政策來看，引導(dǎo)民辦幼兒園面向社會提供公益性、普惠性的學(xué)前教育的方向是正確的，符合當前我國學(xué)前教育現(xiàn)實發(fā)展需求。但具體落實過程中，不少地方對普惠性學(xué)前教育與營利性學(xué)前教育卻存在認識誤區(qū)，將營利性民辦幼兒園排除在普惠性民辦幼兒園之列。如2017年10月，天津市制定的《普惠性民辦幼兒園認定規(guī)范》中規(guī)定，普惠性民辦幼兒園應(yīng)為取得本市合法辦園許可，面向社會大眾招生的非營利性民辦幼兒園。

僅僅將普惠性學(xué)前教育等同于非營利性民辦幼兒園的政策無疑是不妥的，也不符合我國學(xué)前教育發(fā)展階段性特征。2016年，我國共有幼兒園23.98萬所，在園兒童4413.86萬人，學(xué)前教育毛入園率為77.4%；其中民辦幼兒園15.42萬所，占全國幼兒園總數(shù)的64.30%，在園兒童2437.66萬人，占全國在園幼兒總數(shù)的55.23%。2017年9月1日，新《民辦教育促進法》已正式生效。從我國民辦教育投資辦學(xué)的基本特征來看，不少民辦幼兒園將可能選擇營利性民辦幼兒園。因此，整個民辦幼兒園占比居高的情況下，僅僅將非營利性民辦幼兒園納入普惠性學(xué)前教育范疇，極可能會失去重要的力量支撐。

普惠性學(xué)前教育主要指向一種普惠性公平的教育服務(wù)，強調(diào)教育服務(wù)產(chǎn)品的屬性特征。幼兒園作為一個組織機構(gòu)，其自身性質(zhì)并不重要，重要的是否提供基于社會普遍權(quán)利享有的基本學(xué)前教育服務(wù)。絕不能因為民辦幼兒園是營利性的，就帶上有色眼鏡、另眼相看，片面認為營利性的幼兒教育就不是公益性的。所有的幼兒園機構(gòu)，包括公辦幼兒園、營利性民辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園都是可以提供普惠性教育服務(wù)的，關(guān)鍵是看其實踐辦學(xué)形式。

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