從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角看環(huán)境保護(hù)40年

李志青

究竟應(yīng)該如何理解這40年里生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的演進(jìn)？如何從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角來審視40年里的生態(tài)環(huán)境保護(hù)努力？我們認(rèn)為，過去40年里的環(huán)境保護(hù)并不是在一個獨立的制度空間中演進(jìn)，而是與經(jīng)濟(jì)增長以及改革開放進(jìn)程高度耦合在一起的，只有從經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個主旋律出發(fā)，才足以全面真正理解和界定40年環(huán)境保護(hù)的真正內(nèi)涵。

1978年改革開放以來的40年里，盡管生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)，取得各種積極進(jìn)展，但從效果來看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成就似乎并沒有經(jīng)濟(jì)增長來得這么耀眼和明顯，就指標(biāo)上的對比而言，兩者間的關(guān)系甚至是“相背離的”，也就是通常所講的，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)并不協(xié)調(diào)和一致。那么，究竟應(yīng)該如何理解這40年里生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的演進(jìn)？尤其是在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境間存在矛盾的背景下，如何從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角來審視40年里的生態(tài)環(huán)境保護(hù)努力，是幫助我們完整解釋環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并有助于指導(dǎo)下一步我國環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長政策的重要議題。

怎么劃分過去40年環(huán)境保護(hù)的發(fā)展階段？對此，有很多文獻(xiàn)進(jìn)行了分析，其中絕大部分都是從環(huán)境保護(hù)工作自身的演進(jìn)來劃分的。譬如有研究將環(huán)境保護(hù)的起點追溯到1972年，也就是中國派出代表團(tuán)參加聯(lián)合國斯德哥爾摩環(huán)境峰會算起；又譬如另外的研究則以環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置為劃分階段的依據(jù)，包括歷次環(huán)保部門的“升格”等。應(yīng)當(dāng)說，這樣的階段劃分有其合理之處，較好地概括了過去40年生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各種努力和嘗試。但問題是，如果僅僅從環(huán)境保護(hù)自身的視角出發(fā)進(jìn)行劃分的話，實則很難解釋得通40年環(huán)保努力之下的“環(huán)境保護(hù)結(jié)果”。既然環(huán)保問題受到如此高度的重視，為何結(jié)果卻如此“不堪”呢？根據(jù)公開的環(huán)境公報，到2017年，仍然有不少區(qū)域、水體和城市面臨著嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境退化問題。就此而言，原有的階段劃分必然有其不合理之處。在筆者看來，其中最大的問題就是，脫離了“經(jīng)濟(jì)增長”來確定環(huán)境保護(hù)的發(fā)展階段，這是造成“過程與結(jié)果相背離”的最主要原因所在。

我們不妨換個視角，先來看看環(huán)境保護(hù)背后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一般而言，理論界認(rèn)為，40年前的改革開放是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最近一個成長周期的起點，這個判斷是有道理的。主要依據(jù)在于，1978年前后，以改革開放政策為分界線，實則存在著截然不同的兩種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度；從結(jié)果上看，也是如此，在經(jīng)濟(jì)增長的規(guī)模和方式上1978年前后也都有著很大的差異。

1978年是一個起點，之后，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然又經(jīng)歷了好幾個發(fā)展階段。如果僅從經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量上看，90年代中期（大約在1992年左右）之前，經(jīng)濟(jì)增長的速度仍然顯得較為平穩(wěn)，此后一直到1998年左右，經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一番快速增長，然后有所減緩，一直到2003年之后，經(jīng)濟(jì)又開始高歌猛進(jìn)，再到2012年左右，經(jīng)濟(jì)增速逐步放緩，直至今天。由此可知，根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長速度來劃分，大致可以將40年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為1978年～1992年、1992年～2012年、2012年至今，這樣三個階段，經(jīng)濟(jì)增速分別為平緩、快速再到平緩。

回過頭來再看環(huán)境保護(hù)工作，按照以上三階段，可以發(fā)現(xiàn)，1978年～1992年的第一階段，環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)展基本上與經(jīng)濟(jì)增長是持平的，在某種程度上，甚至是超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的，主要體現(xiàn)在各類環(huán)境管理制度體系的完善上?？梢哉f，目前在環(huán)境管理上諸多制度的源頭，都可以追溯到這個階段。為何在經(jīng)濟(jì)增長較為平穩(wěn)時，我國就開始引入系統(tǒng)的環(huán)境管理制度呢？主要原因有兩點。

第一，80年代的工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)顯現(xiàn)出對生態(tài)環(huán)境的某種破壞性，特別是部分地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)所導(dǎo)致的污染問題日趨嚴(yán)重，引起中央政府對環(huán)境問題的高度警覺；第二，就體制上而言，帶有較強(qiáng)中央計劃性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)增長始終本能地警惕著在環(huán)境保護(hù)上重走西方國家“先污染、后治理”的發(fā)展模式，對于先保護(hù)、后發(fā)展有著強(qiáng)烈的愿望。體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量的結(jié)果上，在這一階段，各類環(huán)境質(zhì)量并沒有出現(xiàn)惡性的下滑，總體上反映了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的相對平衡關(guān)系。

再來看1992年～2012年的第二階段，這20年是中國經(jīng)濟(jì)增長的黃金時期，基本上每年的經(jīng)濟(jì)增速都達(dá)到了10%以上，其中改革開放的因素功不可沒。一是1993年開始確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)制度，二是2001年加入WTO，在進(jìn)一步開放方面邁出關(guān)鍵一步。

經(jīng)濟(jì)上高速增長，給環(huán)境保護(hù)帶來極大挑戰(zhàn)。其一，工業(yè)化、城市化等進(jìn)程對生態(tài)環(huán)境造成了越來越大的壓力，不斷逼近生態(tài)環(huán)境的承載極限；其二，之前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制在側(cè)重經(jīng)濟(jì)增長的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展面前失去“剛性約束”，逐步在執(zhí)行上變得“富有彈性”。這兩方面都意味著，本來尚可平衡的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在壓力此消彼長的影響下，開始變得越來越不穩(wěn)定。受此影響，即便在生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度有了重大演進(jìn)（2008年國家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部）的情況下，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍然出現(xiàn)了斷崖式的下滑，直至各種環(huán)境污染事件的爆發(fā)和頻發(fā)。也就是說，在這個階段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的努力程度與經(jīng)濟(jì)高速增長所需的環(huán)保約束程度相比是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)歷史資料，其中的原因也不難理解。

第一，在經(jīng)濟(jì)體制上，從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，一定程度上令環(huán)境保護(hù)在政府和市場兩個層面上同時遭遇極大的困境，客觀上體現(xiàn)為政府能力的不足和市場力量的過度強(qiáng)大，都使得環(huán)境保護(hù)變得越來越“弱勢”；第二，在經(jīng)濟(jì)增長成為壓倒性政治任務(wù)后，在主觀上極大削弱了抵御“先污染、后治理”發(fā)展模式的認(rèn)知基礎(chǔ)，對于環(huán)境保護(hù)工作重要性的認(rèn)識有所不足。正是這些主客觀因素，造成了這環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系逐漸失衡的20年。

此后便是2012年后的最近一個階段。這個階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大特征在于，增速跌落10%，重新趨于平緩，經(jīng)濟(jì)增速平緩的關(guān)鍵原因在于發(fā)展動能不足，尤其是體現(xiàn)在效率不高、市場活力不高等問題上。對此，2012年后，中央開始啟動新一輪的改革開放，與此同時，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重新被提上重要的議事日程，進(jìn)而呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的再平衡動態(tài)關(guān)系。這一最新動態(tài)直到目前為止仍沒有結(jié)束，總體上，新一輪的環(huán)境保護(hù)努力已經(jīng)取得了一定成效。如何理解這個階段的環(huán)保工作呢？

第一，經(jīng)濟(jì)增速上的放緩某種程度上為環(huán)保工作創(chuàng)造了重要的“窗口期”，簡而言之，市場出現(xiàn)飽和的結(jié)果使我們有條件在環(huán)境保護(hù)上提出較高的要求和標(biāo)準(zhǔn)；第二，對于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的深刻理解提高了政府和市場在環(huán)境保護(hù)上積極作為的主觀意識；第三，經(jīng)過40年左右的改革開放，同時受互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)進(jìn)步的影響，各領(lǐng)域改革措施的協(xié)同作戰(zhàn)能力有所提高，改革的系統(tǒng)集成程度有所提升，從而加強(qiáng)了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)同的能力。

總體上，我們認(rèn)為，過去40年里的環(huán)境保護(hù)并不是在一個獨立的制度空間中演進(jìn)，而是與經(jīng)濟(jì)增長以及改革開放進(jìn)程高度耦合在一起的，只有從經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個主旋律出發(fā)，才足以全面真正理解和界定40年環(huán)境保護(hù)的真正內(nèi)涵。