地級(jí)市政務(wù)公開(kāi)在政治監(jiān)督中的問(wèn)題分析

賈媛芳

【摘 要】 本文以政務(wù)監(jiān)督為主題，以政治監(jiān)督為研究視角，選取山西省運(yùn)城市為研究樣本，通過(guò)樣本了解運(yùn)城市政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀，政務(wù)公開(kāi)的力度不斷加強(qiáng)，更加關(guān)注與公民息息相關(guān)的政務(wù)信息的公開(kāi)；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了公務(wù)公開(kāi)對(duì)政治監(jiān)督的促進(jìn)作用和依托政務(wù)公開(kāi)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督存在的問(wèn)題，最后從權(quán)力主體、監(jiān)督主體和外界因素三個(gè)方面重點(diǎn)分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因。

【關(guān)鍵詞】 地級(jí)市 政務(wù)公開(kāi) 政治監(jiān)督

孟德斯鳩在《論法的精神》中說(shuō)過(guò)，一個(gè)有權(quán)力的人必然會(huì)濫用權(quán)力，而不加約束的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致腐敗。對(duì)于防止腐敗的最有效的方法就是對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。從信息公開(kāi)的角度進(jìn)行分析，就是打破政府對(duì)信息的壟斷，保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)，促使政府的權(quán)力在陽(yáng)光下進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府在行政過(guò)程中的監(jiān)督，減少政府腐敗的發(fā)生。

一、運(yùn)城市政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀

運(yùn)城市近5年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好，在山西省內(nèi)排名處于前五的地位，政務(wù)公開(kāi)也比較全面，山西近幾年形成了塌方式腐敗，運(yùn)城市的腐敗程度也不低，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年上半年，山西運(yùn)城就有1293名官員受到處分，同比增九成。因此將運(yùn)城市2014年至2016年政務(wù)公開(kāi)信息作為這次研究的樣本。

（一）2014—2016年政府公開(kāi)信息情況

從上表可以看出，運(yùn)城市政府信息公開(kāi)中，機(jī)構(gòu)職能類(lèi)、政策法規(guī)類(lèi)、決策類(lèi)的信息在政府公布信息的總量中呈下降的趨勢(shì)，而工作動(dòng)態(tài)的比例呈上升的趨勢(shì)，同時(shí)工作動(dòng)態(tài)類(lèi)的信息每年所占的比重最多，幾乎占據(jù)總量的50%左右，說(shuō)明政府逐漸加大對(duì)政府工作動(dòng)態(tài)信息公開(kāi)的力度，保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)，使公民了解政府動(dòng)態(tài)，讓政府時(shí)時(shí)處于公民的監(jiān)督之下。

（二）2014年—2016年重點(diǎn)信息完成情況

運(yùn)城市自2015年至2016在重點(diǎn)信息公開(kāi)方面一直在不斷地深入與完善。2014年運(yùn)城市政府將重點(diǎn)放在對(duì)政府信息工作要點(diǎn)進(jìn)行分解，2015年，政府在重點(diǎn)信息中公布了主動(dòng)公開(kāi)重點(diǎn)領(lǐng)域政府信息共計(jì)46439條，其中，行政權(quán)力清單信息公開(kāi)6402條，財(cái)政資金信息公開(kāi)1296條，公共資源配置信息公開(kāi)877條，重大建設(shè)項(xiàng)目信息公開(kāi)5條，公共服務(wù)信息公開(kāi)35615條，市屬?lài)?guó)有企業(yè)信息公開(kāi)9條，環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)194條，食品藥品安全信息公開(kāi)440條，社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)1601條。2016年在2015年的基礎(chǔ)上，加大了推進(jìn)力度，最突出的一點(diǎn)是積極推進(jìn)了財(cái)政信息的公開(kāi)，包括財(cái)政預(yù)算與決算，“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算與決算。從這些數(shù)據(jù)可以看出，政府加大了實(shí)行政務(wù)公開(kāi)的力度，政務(wù)公開(kāi)的范圍與深度逐漸擴(kuò)大與增強(qiáng)。

（三）依公民申請(qǐng)公開(kāi)的信息

對(duì)于公民想了解而政府沒(méi)有公開(kāi)的信息，公民可以申請(qǐng)請(qǐng)求政府公開(kāi)。運(yùn)城市2014年申請(qǐng)公開(kāi)的信息為103條，2015年公開(kāi)的信息為57條，2016年為24條，說(shuō)明在這三年中，公民申請(qǐng)公開(kāi)信息的次數(shù)逐漸降低，政府公開(kāi)的信息逐漸符合公民的需要。申請(qǐng)公開(kāi)的主要內(nèi)容包括：教育收費(fèi)、公務(wù)員招考、城市規(guī)劃和建設(shè)、用地審批、拆遷補(bǔ)償?shù)确矫?，說(shuō)明公民關(guān)注點(diǎn)大多是與自身具有切身利益的公共資源與公共服務(wù)方面的信息，政府公開(kāi)的信息應(yīng)側(cè)重于加強(qiáng)對(duì)公共資源信息的公開(kāi)。

（四）2014年—2016年公民咨詢(xún)情況

2015年運(yùn)城市公民咨詢(xún)情況總計(jì)為119930次，在統(tǒng)計(jì)中并未有分類(lèi)，因此在表格中并未體現(xiàn)。咨詢(xún)的主要內(nèi)容為咨詢(xún)主要內(nèi)容涉及行政許可、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、危房改造、拆遷補(bǔ)償、市政管理、工資晉升等方面。從表格中我們可以發(fā)現(xiàn)，公民咨詢(xún)的總量并沒(méi)有減少，這就要求政府部門(mén)要加大對(duì)政策的宣傳和解讀，使公民更充分的認(rèn)識(shí)和理解相關(guān)政策，便于公民行使自己的監(jiān)督權(quán)。公民對(duì)政府的咨詢(xún)主要運(yùn)用的手段是網(wǎng)絡(luò)咨詢(xún)和電話咨詢(xún)，這就要求政府要加大對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)力度。

二、依托政務(wù)公開(kāi)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督存在的問(wèn)題與原因

在中共中央和政府的推動(dòng)下，政務(wù)公開(kāi)相比較之前有了較大的發(fā)展，公開(kāi)范圍和深度不斷擴(kuò)大。但是我國(guó)在政務(wù)公開(kāi)發(fā)展道路上還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走，現(xiàn)階段政務(wù)公開(kāi)的深度與廣度還沒(méi)有為權(quán)力監(jiān)督提供良好的基礎(chǔ)，同時(shí)監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)以及反饋機(jī)制存在的問(wèn)題使依托政務(wù)公開(kāi)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的過(guò)程中存在一些問(wèn)題。

政務(wù)公開(kāi)的范圍較窄，使權(quán)力監(jiān)督范圍有限。雖然政府一直在致力于實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)的最大化，但是政府公開(kāi)的信息與公民的需求并不相對(duì)稱(chēng)，一直存在公民需向政府提出申請(qǐng)才能知道的信息。相較于美國(guó)，對(duì)于政務(wù)公開(kāi)范圍的規(guī)定為：“根據(jù)《信息自由法》，除法律明確規(guī)定免于公開(kāi)的事項(xiàng)外，所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的記錄，包括書(shū)面版和電子版，都應(yīng)該公開(kāi)?！雹俣鴮?duì)于不能公開(kāi)的信息政府采用排除法進(jìn)行列舉，僅僅存在9項(xiàng)。范圍的狹窄并不僅僅是種類(lèi)少，每一種類(lèi)內(nèi)部信息的不完全公開(kāi)也包含在內(nèi)，如對(duì)政府工作人員信息的公開(kāi)中，并沒(méi)有公開(kāi)工作人員的財(cái)產(chǎn)情況，因此相比較我國(guó)政府公開(kāi)范圍狹窄。

政務(wù)公開(kāi)的深度不夠，使權(quán)力監(jiān)督流于形式。據(jù)一項(xiàng)政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容的調(diào)查顯示，“政府領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)構(gòu)、人事任免、政策法規(guī)、工作流程、辦事指南的公開(kāi)情況較好，百分比超過(guò)80%；而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較差，建議與提案、財(cái)務(wù)信息均沒(méi)有超過(guò)50%，其中各級(jí)政府和部門(mén)的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)有效百分比僅為28.3%，是所有公開(kāi)內(nèi)容中最差的。”②運(yùn)城市在2016年政務(wù)公開(kāi)信息中，對(duì)工作動(dòng)態(tài)類(lèi)的信息沒(méi)有深入公開(kāi)政府工作人員的行政過(guò)程以及行政結(jié)果，導(dǎo)致政府行政過(guò)程不透明。此外，政府在財(cái)政方面的公開(kāi)只是出于一些預(yù)算和決算的數(shù)字公開(kāi)，并沒(méi)有在決算中公開(kāi)支出的明細(xì)，使公民對(duì)其無(wú)從監(jiān)督，使監(jiān)督流于形式。

政務(wù)公開(kāi)不及時(shí)，使權(quán)力監(jiān)督缺乏依據(jù)。在政府公開(kāi)過(guò)程中，政府往往會(huì)出現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)過(guò)時(shí)的現(xiàn)象，尤其表現(xiàn)在財(cái)務(wù)公開(kāi)方面。例如運(yùn)城市2016年的財(cái)政決算的公布時(shí)間出現(xiàn)在2017年的9月，本應(yīng)該出現(xiàn)在3月份的報(bào)告到9月才公布，該公布已經(jīng)失去時(shí)效性，公民對(duì)此事的關(guān)注度降低，造成公民監(jiān)督時(shí)缺乏監(jiān)督依據(jù)或者監(jiān)督力度減弱。

三、政務(wù)公開(kāi)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督存在問(wèn)題的原因分析

1、權(quán)力主體方面

權(quán)力主體對(duì)政府公開(kāi)的認(rèn)識(shí)也影響著政務(wù)公開(kāi)的范圍和深度。在政府中，一些領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)意識(shí)較差，沒(méi)有樹(shù)立人民當(dāng)家做主的政治觀念，在政務(wù)公開(kāi)過(guò)程中，政府工作人員認(rèn)為自己是政務(wù)公開(kāi)范圍、內(nèi)容的決定者，忽視公民的需求，導(dǎo)致政務(wù)公布具有隨意性，使公布的政務(wù)信息并沒(méi)有涉及到政府利益的核心。此外，也有部分政府人員認(rèn)為政務(wù)公開(kāi)有損政府形象，可能會(huì)由于信息的公布，引起公眾的討論，形成的輿論影響政府的決策，不利于行政效率。群眾監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)化，可能會(huì)造成政府政策在實(shí)施過(guò)程中形成阻力，使政府權(quán)力旁落，政策難以實(shí)行，引起社會(huì)的動(dòng)亂。在這些思想的影響下造成政府在政務(wù)公開(kāi)過(guò)程中信息出現(xiàn)“假”、“大”、“空”的現(xiàn)象。

政府部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)者存在著“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。實(shí)際實(shí)行政務(wù)公開(kāi)是一種政府與公民之間的博弈過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使使各政府各部門(mén)將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，甚至政府領(lǐng)導(dǎo)人將自己的個(gè)人政績(jī)與仕途與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。因此，政務(wù)的不公開(kāi)或者不全面公開(kāi)是政府與工作人員獲取經(jīng)濟(jì)利益的重要來(lái)源，政府為追求政績(jī)，將自己所掌握的重大資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、投資項(xiàng)目成為自己謀取經(jīng)濟(jì)利益的重要資源，政府就會(huì)選擇犧牲政務(wù)的透明度與公民的知情權(quán)與參與權(quán)，促使政府在政府公開(kāi)方面進(jìn)行有選擇項(xiàng)的公開(kāi)，甚至出現(xiàn)假公開(kāi)的現(xiàn)象，減少了政務(wù)公開(kāi)的范圍，贏取自己的最大效益。此外政府內(nèi)的公務(wù)員同樣存在著相類(lèi)似的看法。

（二）監(jiān)督主體方面

公民監(jiān)督意識(shí)淡薄。政務(wù)公開(kāi)使政務(wù)信息面向的全體公民，主要強(qiáng)調(diào)的公民對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，這也對(duì)公民具有較大的要求。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其公民意識(shí)比較強(qiáng)，公民社會(huì)對(duì)政府發(fā)揮的作用較大，但是我國(guó)歷來(lái)政府的權(quán)力與公民的權(quán)利處于一個(gè)不平等的地位，加上我國(guó)政務(wù)公開(kāi)起步較晚，公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)意識(shí)比較弱，公民沒(méi)有主動(dòng)監(jiān)督政府的意識(shí)，公民社會(huì)還沒(méi)有發(fā)展健全，公民的權(quán)利處于相對(duì)低的地位，因此現(xiàn)階段公民對(duì)政府的監(jiān)督相對(duì)有限。

公民的文化水平影響獲取信息的數(shù)量和質(zhì)量。在市級(jí)以下地區(qū)，農(nóng)民占公民人口的絕大多數(shù)，通常農(nóng)民文化水平較低，接受電子產(chǎn)品比較慢，使他們減少了獲取政務(wù)信息的渠道，對(duì)他們知情權(quán)形成一定的影響。同時(shí)文化水平影響著對(duì)事物的理解，閱讀同樣的政策信息，可能對(duì)政策的理解以及從政策中獲取的信息較少。因此由于對(duì)政策的理解以及獲取的信息有限，對(duì)基層的行政監(jiān)督受到障礙，不利于公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)行。

（三）外在因素

反饋機(jī)制與懲罰機(jī)制不健全。公民對(duì)政府進(jìn)行提出建議、舉報(bào)、咨詢(xún)主要是通過(guò)親自去政府大廳、電話或者網(wǎng)絡(luò)的方式，而政服工作人員一般對(duì)公民提出的意見(jiàn)采取冷漠的態(tài)度。一位公民告知，自己在政府網(wǎng)站上反映基層領(lǐng)導(dǎo)一些不合理的決定，在網(wǎng)站上回復(fù)會(huì)及時(shí)調(diào)查，給予滿意的答復(fù)。但只是形式問(wèn)題，后來(lái)也就不了了之。說(shuō)明有些公民確實(shí)在實(shí)際過(guò)程中通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮著監(jiān)督作用，但是由于政府對(duì)公民反應(yīng)的事情關(guān)注度不高，懲戒機(jī)制落實(shí)不到位，促使公民形成一種錯(cuò)誤的觀念，認(rèn)為對(duì)政府的監(jiān)督只是一種形式，隨之公民對(duì)政府的監(jiān)督就會(huì)失去信心。

對(duì)政務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制不健全。我國(guó)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第三十條和三十三條對(duì)政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督主體作了如下規(guī)定：“政務(wù)公開(kāi)工作主管部門(mén)和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開(kāi)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政務(wù)公開(kāi)義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政務(wù)公開(kāi)工作主管部門(mén)舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政務(wù)公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。對(duì)公務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督主體主要來(lái)自于政府內(nèi)部的監(jiān)督和社會(huì)公眾的監(jiān)督。行政內(nèi)部的監(jiān)督通常是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，政府公開(kāi)是政府與社會(huì)公民之間的博弈，行政內(nèi)部的監(jiān)督可能會(huì)出現(xiàn)上下級(jí)之間的利益相一致，形成官官相護(hù)的局面。社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督在我國(guó)現(xiàn)階段其監(jiān)督力量弱小。政府公開(kāi)缺乏外在的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政府對(duì)政務(wù)公開(kāi)相關(guān)條例落實(shí)不到位。

“國(guó)家秘密”規(guī)定比較寬泛。政府在實(shí)行政務(wù)公開(kāi)的過(guò)程中堅(jiān)持“公開(kāi)是常態(tài)，不公開(kāi)是例外”的原則，但是在實(shí)行的過(guò)程中總是會(huì)變成“公開(kāi)是例外，不公開(kāi)是常態(tài)”的現(xiàn)象。對(duì)于通常不公開(kāi)的信息，政府人員總是以“國(guó)家秘密”為理由拒絕公開(kāi)，而我國(guó)對(duì)于“國(guó)家秘密”的范圍并沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致政府因?qū)Α皣?guó)家秘密”的理解來(lái)決定政務(wù)公開(kāi)的范圍，不利于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)政務(wù)的全面公開(kāi)。

總結(jié)

政務(wù)公開(kāi)是社會(huì)公民監(jiān)督政府的充分必要條件，是政治監(jiān)督的前提。我國(guó)政府公開(kāi)制度與機(jī)制在不斷地完善的過(guò)程中，政務(wù)公開(kāi)的深度和廣度不斷加強(qiáng)，使公民不斷深入的了解政府決策過(guò)程、運(yùn)行機(jī)制等方面。保證公民的知情權(quán)和參與權(quán)，加強(qiáng)公民、社會(huì)對(duì)政府行政權(quán)力的監(jiān)督，使政府權(quán)力在陽(yáng)光下行駛，增強(qiáng)了政府效率與廉潔性。但是在政務(wù)公開(kāi)權(quán)力監(jiān)督過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，政府公開(kāi)范圍、深度以及及時(shí)性仍然沒(méi)有達(dá)到公眾的滿意度，為此我國(guó)政府要著力加大政務(wù)公開(kāi)的全面和深度；并提高公民的權(quán)利意識(shí)，自覺(jué)行使監(jiān)督權(quán)，使我國(guó)社會(huì)成為公民社會(huì)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與政府權(quán)力之間的制約，這樣政務(wù)公開(kāi)才能達(dá)到最大化的政治監(jiān)督。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》

[2] 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公室印發(fā)<關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)>的通知》

[3] 姜曉萍 姜 潔：《我國(guó)省級(jí)政府政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀調(diào)查與問(wèn)題分析》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2006（04）

[4] 鞠連和，顧怡：《論中國(guó)特色政務(wù)公開(kāi)的反腐敗機(jī)理》，《理論探討》，2015（2）

[5] 袁峰：《政府信息公開(kāi)與行政權(quán)力監(jiān)督》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2008（01）

[6] 劉桂華，凌水明：《政務(wù)公開(kāi)與從源頭上防治腐敗》，《求實(shí)》，2009（06）

[7] 胡仙芝：《歷史回顧與未來(lái)展望：中國(guó)政務(wù)公開(kāi)與政府治理》，《政治學(xué)研究》，2008（06）

[8] 萬(wàn)鵬飛 饒?jiān)婍崳骸睹绹?guó)聯(lián)邦政府政務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)踐及啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2006（02）

[9] 唐云鋒馬春華：《政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督淺議》，《財(cái)政監(jiān)督》，2016（03）

[10] 晏艷陽(yáng)、袁亮等：《基于互聯(lián)網(wǎng)的省級(jí)“政府信息公開(kāi)”評(píng)價(jià)研究》，《湖湘論壇》，2017（06）

[11] 宋玉潔.《探析我國(guó)政務(wù)公開(kāi)公開(kāi)的問(wèn)題及完善路徑》，《學(xué)理論》，2012（11）

注文：

①萬(wàn)鵬飛 饒?jiān)婍崳好绹?guó)聯(lián)邦政府政務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)踐及啟示，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2006（02），p82

②姜曉萍，姜潔：我國(guó)省級(jí)政府政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀調(diào)查與問(wèn)題分析.社會(huì)科學(xué)研究.2006（4）：94～98