鐘 原

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

近年來，國有企業(yè)改革再度成為公眾熱烈討論的話題，國務(wù)院也頻繁發(fā)布有關(guān)分類治理、混合所有制改革等具體方案。與體制結(jié)構(gòu)變革相伴的是黨中央近期頒布的、多項強調(diào)堅持黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的政策文件，如《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》(以下簡稱《加強黨建意見》)。習(xí)近平總書記在2016年10月的“全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議”上也再次強調(diào)了這點，其中更是提出了“應(yīng)把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中”[1]。結(jié)合在此前后，多家具有國資背景的上市公司紛紛修改章程，明確黨組織的地位和作用，一時間，有關(guān)中國國有企業(yè)特殊治理模式的討論再次興起。本文擬就黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理的特殊模式進行理論梳理與制度探討。

一、黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理的正當(dāng)性

客觀地說，中國國有企業(yè)有許多特殊問題，但正如習(xí)近平總書記所說，“中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，‘特’就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)”[1]。因此從公司治理的角度來看，核心應(yīng)在于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，所要解決的問題也應(yīng)圍繞如何將黨組織內(nèi)嵌到企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中來。而這一問題可以說是全新命題，在世界范圍內(nèi)也并未出現(xiàn)過相似的、可供參考的模式，所以它可以說是我國國有企業(yè)治理最大的特色。但從另一方面看，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨參與國有企業(yè)的治理方式歷來為人們所質(zhì)疑，政治因素過多介入所導(dǎo)致的生產(chǎn)經(jīng)營低效率、貪污腐敗等問題也始終被各界詬病。也正是基于這一層面的考慮，黨政企分開成為國有企業(yè)改革的重要方向，將國有企業(yè)推向市場、參與競爭成為自中央到地方的改革共識。因此，在國有企業(yè)治理中嵌入黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是否有其正當(dāng)性、理論依據(jù)何在，成為首先應(yīng)該解決的基本問題。本文擬通過以下幾個方面梳理黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)以及內(nèi)嵌其中治理的理據(jù)所在。

(一)歷史正當(dāng)性

黨組織參與國有企業(yè)治理有其特定的歷史邏輯，甚至長期以來，黨組織干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營是其治理的常態(tài)，而國有企業(yè)治理模式的轉(zhuǎn)變與國企改革也是相伴相隨的，其大致經(jīng)歷了這么幾個階段的變化。

第一階段，自新中國成立至改革開放的數(shù)十年時間里，黨組織對國有企業(yè)的治理采取直接干預(yù)的方式?，F(xiàn)代意義上的國有企業(yè)概念在當(dāng)時并不存在，“國營企業(yè)”是該類組織的稱謂，而這一稱謂也十分形象地概括了這一階段的國有企業(yè)特點。在當(dāng)時黨政不分、政企不分的計劃經(jīng)濟環(huán)境下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營全都以國家計劃的形式進行。1956年黨的八大報告中第一次明確提出國營企業(yè)實行黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責(zé)相結(jié)合的制度*《中國共產(chǎn)黨中央委員會向第八次全國代表大會的政治報告》：“在企業(yè)中，應(yīng)當(dāng)建立以黨為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度。凡是重大的問題都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體討論和共同決定，凡是日常的工作都應(yīng)當(dāng)由專人分工負責(zé)?！?，黨組織在國營企業(yè)中處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)核心。

第二階段，十一屆三中全會召開至1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》頒布之前。該階段對黨組織在企業(yè)治理中的領(lǐng)導(dǎo)方式進行了變革，其中主要是廠長(經(jīng)理)負責(zé)制的確立。在意識到國家計劃無法照顧到千變?nèi)f化的市場需求[2]之后，國有企業(yè)逐步被推向自主經(jīng)營、自負盈虧[3]的現(xiàn)代企業(yè)制度，但在日常管理中卻出現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)但不負責(zé)、廠長負責(zé)日常生產(chǎn)但無決策權(quán)的矛盾情形，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一成為制約國有企業(yè)進一步發(fā)展的桎梏。在此背景下，十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》提出實施廠長(經(jīng)理)負責(zé)制，并最終在《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》中以法律形式予以確立。

第三階段，1989年至今。在廠長(經(jīng)理)負責(zé)制確認之后，黨組織的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC和監(jiān)督，不再進行具體經(jīng)營決策使得黨組織領(lǐng)導(dǎo)被弱化。有鑒于此，黨中央在此階段，尤其是2012年全面從嚴治黨以來，有關(guān)加強黨組織在國有企業(yè)中的建設(shè)的文件層出不窮，其中重要的文件包括1997年《中共中央關(guān)于進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》、十五屆四中全會的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》以及前文所述的《加強黨建意見》等。以上文件無一例外都確認了黨組織在國有企業(yè)中的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

從以上歷史脈絡(luò)梳理中不難發(fā)現(xiàn)，黨組織參與國有企業(yè)治理有其歷史的延續(xù)性和合理性，它既是在特定歷史條件下所做出的抉擇，也是當(dāng)下國有企業(yè)治理的必然選擇，因此具有歷史正當(dāng)性。

(二)政治正當(dāng)性

中國特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)核心是中國共產(chǎn)黨，本質(zhì)特征也是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，作為社會主義國家經(jīng)濟支柱和重要力量的國有企業(yè)無疑應(yīng)該置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。同時，國有企業(yè)自身也是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心是國有企業(yè)在政治上的必然路徑。而作為黨在經(jīng)濟方面的重要依靠力量，國有企業(yè)在推動我國經(jīng)濟社會進步、民生問題改善等方面也做出了卓越的貢獻，在中國進入世界500強的企業(yè)中國有企業(yè)占到了絕大多數(shù)，對于那些投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、短期收益率低的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域，同樣也是由國有企業(yè)一步步建設(shè)和推動。

從另一方面看，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理盡管沒有可供借鑒的模式和經(jīng)驗，但在堅定“四個自信”前提下的中國特色國有企業(yè)治理模式卻有其政治和經(jīng)濟基礎(chǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是國有企業(yè)的正確選擇，更是其獨特的政治優(yōu)勢。而任何國家如果試圖強制所有企業(yè)按某種單一模式發(fā)展，必定在競爭中失敗[4]。因此，類似于“公司法歷史終結(jié)”之類的西方公司制度理論探討，可以作為制度的借鑒，而沒有必要奉為圭臬。

最后從當(dāng)前混合所有制改革的大背景來看，黨組織參與企業(yè)的治理也有其政治上的必要性。瓜分國有資產(chǎn)、貪污腐敗等問題在歷次國有企業(yè)改革中都有出現(xiàn)，在國有企業(yè)高管黨員占多數(shù)的情況下[5]，從嚴治黨以及反腐倡廉等黨的建設(shè)能夠有效約束企業(yè)高管并抑制上述現(xiàn)象。因此在現(xiàn)階段，強調(diào)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)以及黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理仍然具有政治上的正當(dāng)性。

(三)法律正當(dāng)性

在當(dāng)前全面依法治國的大背景下，對于黨組織參與國有企業(yè)是否具有正當(dāng)性的問題還應(yīng)該從法治的角度來分析。

首先，從憲法層面來看。《憲法》盡管沒有在文本中明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，只是在其序言部分有事實性敘述，是否具備法律效力尚存爭議，但是我國《憲法》從實質(zhì)上說是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一[6]，黨的領(lǐng)導(dǎo)正是我國《憲法》產(chǎn)生和實施的重要保障。另一方面，《憲法》第7條規(guī)定，以國有企業(yè)為主要支柱的國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占主導(dǎo)地位，國家保障它的發(fā)展，因此通過黨組織內(nèi)嵌企業(yè)治理的方式“做強做優(yōu)做大”國有企業(yè)也有了其憲法基礎(chǔ)。

其次，從公司法層面來看?！豆痉ā穼h組織在國企中的地位及活動規(guī)則做出了規(guī)定，也即《公司法》第19條：“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要條件。”至少從《公司法》的現(xiàn)行規(guī)定來看，類似認為在公司組織中加強黨的建設(shè)是中國公司法倒退的質(zhì)疑似乎不攻自破。當(dāng)然，在一般意義上的公司法中做出該規(guī)定是否合理仍然有相當(dāng)大的討論空間，但就黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)的治理而言，該條文無疑提供了法律意義上的正當(dāng)性。

最后，從國有企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)來看。1988年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》作為我國第一部關(guān)于規(guī)范企業(yè)的系統(tǒng)性法律[7]，具有里程碑意義。該法第8條從法律上確定了黨在國有企業(yè)中的保證監(jiān)督作用，使黨組織在國有企業(yè)監(jiān)督職能的強化有了法律依據(jù)和重要保障。從行政法規(guī)層面來看，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第43條也有相關(guān)規(guī)定，即“國有及國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)中中國共產(chǎn)黨基層組織建設(shè)、社會主義精神文明建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，依照《中國共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

二、監(jiān)督職能回歸——黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理的方式

(一)黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理的問題：經(jīng)濟決策職能擴大

1.經(jīng)濟決策職能的擴大

黨組織參與國有企業(yè)治理有其歷史、政治以及法律正當(dāng)性，但如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國有企業(yè)內(nèi)部治理卻是一個棘手的問題，分析黨組織內(nèi)嵌的現(xiàn)有問題應(yīng)是探討的起點。目前來看，黨組織參與國有企業(yè)治理最為人所質(zhì)疑的便是黨政企不分的問題。究其原因，黨組織經(jīng)濟決策職能的擴大難辭其咎，而從表1中也可以清晰地看到這一點。由表1可以看出，黨組織在國有企業(yè)中的治理從最開始的保證監(jiān)督作用，逐漸擴展到對于重大問題的意見建議權(quán)，到最后形成了今天通過“雙向進入、交叉任職”直接進入企業(yè)高級管理層進行重大問題決策的方式。黨組織的經(jīng)濟決策職能始終處于一個不斷擴大的過程，并且通過進入董事會、監(jiān)事會等內(nèi)部機構(gòu)，使得黨組織的經(jīng)濟決策不僅具有黨內(nèi)政策文件的依據(jù)，更具備企業(yè)公司法方面的法律要件，可以說是既符合黨章黨規(guī)，又符合法律法規(guī)。

2.經(jīng)濟職能擴大帶來的問題

(1)核心問題：黨政企不分。黨組織經(jīng)濟決策職能的不斷擴大，使得黨企不分、政企不分的質(zhì)疑聲一直伴隨著黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。而客觀來說，由于行政管理與企業(yè)管理截然不同的處理方式、經(jīng)營效率和組織結(jié)構(gòu)，黨組織經(jīng)濟決策職能的擴大導(dǎo)致了一系列國有企業(yè)在經(jīng)營管理方面的問題，比如低效率、體制僵化、官僚主義等。鑒于這些具體問題已被反復(fù)探討，本文不再重復(fù)，但這些問題的根源——經(jīng)濟決策職能的擴大卻應(yīng)成為解決黨組織內(nèi)嵌企業(yè)治理方式問題的癥結(jié)所在。

(2)法學(xué)問題：決策權(quán)責(zé)不符。從法學(xué)的角度看，黨組織在進行經(jīng)濟決策時存在著權(quán)責(zé)不符的問題。具體來說，企業(yè)的經(jīng)營管理由黨委進行決策，但由此產(chǎn)生的法律風(fēng)險和法律責(zé)任卻由董事會、監(jiān)事會等高級管理人員乃至于股東來承擔(dān)，這顯然不符合法學(xué)意義上的權(quán)責(zé)利對應(yīng)關(guān)系。事實上，這也正是黨委決策歷來為人所詬病之處，20世紀80年代確立廠長負責(zé)制時同樣是基于此考慮。之前的國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)被政府部門最大限度地予以限制[8]，而具體到中國政治體制長期以來黨政不分的語境下，生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上是由不同級別的黨組織予以掌控。改革開放之后，通過《國營工業(yè)企業(yè)暫行條例》等法規(guī)確定了黨委領(lǐng)導(dǎo)、廠長行政指揮的體制，但在長期的運行過程中發(fā)現(xiàn)，黨委領(lǐng)導(dǎo)但不負經(jīng)營責(zé)任，廠長抓生產(chǎn)經(jīng)營卻沒有決策權(quán)，由于權(quán)責(zé)分配的不一致導(dǎo)致企業(yè)無人敢負責(zé)、無人有權(quán)負責(zé)，直接影響了經(jīng)營效率?；诖藛栴}的考慮才在之后的法律文件中明確了廠長(經(jīng)理)負責(zé)制，而如今經(jīng)濟決策職能的擴大將使國企回到權(quán)責(zé)不符的法學(xué)困境來。

表1黨章及黨中央政策文件有關(guān)黨組織參與國有企業(yè)治理方式的表述

(3) 直接問題：阻礙全球化進程。黨組織對企業(yè)經(jīng)濟方面介入過多還有可能影響國有企業(yè)走出去戰(zhàn)略的實施，并進而阻礙中國全球化進程。TPP對國有企業(yè)的限制就是典型例子，由于國有企業(yè)競爭中立規(guī)則的限制，使得TPP成為“一個只禁止中國入內(nèi)的俱樂部”[9]。我國國企在與TPP成員國進行正常商業(yè)貿(mào)易時也遭遇所謂的“制度距離”*“制度距離”(institutional distance)認為：“在跨國企業(yè)的投資活動中，如果國內(nèi)和東道國之間的制度存在差異，會增加外資企業(yè)在東道國取得合法經(jīng)營資格的難度?！眳⒁娢墨I[10]。，中石油、中海油一系列投資活動均告失敗更是該問題的直接體現(xiàn)。作為全球化進程中的主要力量，國有企業(yè)無法走出去對我國經(jīng)濟發(fā)展的影響是巨大的，黨組織經(jīng)濟決策職能擴大所帶來的直接問題應(yīng)引起反思。

(二)黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理的合理方式：監(jiān)督職能回歸

1.以監(jiān)督職能回歸作為內(nèi)嵌方式的原因

以監(jiān)督職能的回歸取代經(jīng)濟決策職能擴大作為黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理的主要方式有其特定的合理性原因，具體包括以下幾個方面：

(1) 與國有企業(yè)改革的最初目標契合。本文在此使用了“回歸”一詞，這是因為不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、發(fā)揮保證監(jiān)督作用是黨和國家對國有企業(yè)治理一系列改革的起點。從表1中可以看出在改革開放之后的十二大黨章中，黨組織起初便只有監(jiān)督職能，在之后的黨章中才逐步演變成如今直接參與決策的模式。同樣的情形也出現(xiàn)在中央政策文件和法律之中，1988年頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第8條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實行保證監(jiān)督”，將黨的活動限定在保證監(jiān)督范圍內(nèi)。而從以上條款中可以看出，黨組織改決策為監(jiān)督，激活國企的現(xiàn)代經(jīng)營管理模式，增加生產(chǎn)經(jīng)營效率，并進而拉動整個國家的經(jīng)濟增長，才是國企改革的起點和初衷。

(2)與黨領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)的根本目的契合。從表1中的黨章以及各項中央政策文件中可以看出，發(fā)揮政治核心作用是黨組織參與國有企業(yè)治理的根本目的所在。發(fā)揮政治方面的核心作用意味著把握好企業(yè)的政治方向，對企業(yè)在重大問題決策方面是否符合黨和國家的政策精神予以統(tǒng)籌把握，在企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營方面則是當(dāng)好參謀，但不進行經(jīng)濟方面的決策[11]。因此，從根本目的的角度看，經(jīng)濟決策職能的擴大不符合其政治核心作用，而監(jiān)督職能的回歸是黨組織進行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式。

(3)與現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)契合。習(xí)近平總書記在國企的黨建會議上強調(diào)，“建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之”[1]。將政黨從企業(yè)經(jīng)營決策中脫離出來，轉(zhuǎn)而以監(jiān)督方式體現(xiàn)對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，無疑是符合現(xiàn)代企業(yè)治理理論和現(xiàn)代企業(yè)制度的。現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)日趨專業(yè)化，所有權(quán)經(jīng)營權(quán)的分離、職業(yè)經(jīng)理人的出現(xiàn)等都體現(xiàn)了這一趨勢，而盡管國有企業(yè)在政治上的意義絲毫不亞于其經(jīng)濟意義[12]，但現(xiàn)代企業(yè)制度在國企的確立卻是不可逆的趨勢，將黨組織的職權(quán)限定在監(jiān)督上，保證國企的發(fā)展不背離黨和國家的大政方針成為符合這一趨勢的合理做法。

2.監(jiān)督職能的內(nèi)涵

監(jiān)督職能發(fā)展至今，至少應(yīng)從以下幾個方面進行理解和解讀：

(1) 對企業(yè)“三重一大”決策的監(jiān)督?！叭匾淮蟆笔侵钢卮鬀Q策事項、重要人事任免事項、重大項目安排事項以及大額度資金運作事項*中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》。。黨組織對“三重一大”問題的監(jiān)督體現(xiàn)在企業(yè)董事會決議、經(jīng)理班子研究之前必須聽取企業(yè)黨委會的意見建議，而決策也必須是黨委、董事會或者經(jīng)理班子集體做出?！叭匾淮蟆笔马棝Q策的正確與否很大程度上關(guān)系到國有企業(yè)的生存，黨組織對這些決策是否符合中央的政策精神予以監(jiān)督，是黨發(fā)揮政治核心作用的主要途徑[13]。

(2) 對黨員干部的監(jiān)督。這一方面是反腐倡廉工作的要求。與黨政機關(guān)相比，國有企業(yè)由于體制機制較為封閉、專業(yè)性較強等原因，貪污腐敗問題甚至更加嚴重[14]。黨組織在日常工作中需要加強對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的正確引導(dǎo)，并且抓好宣傳和思想教育工作。另一方面，對黨員干部在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理中的行為黨組織也應(yīng)予以監(jiān)督。這首先包括對黨員干部在經(jīng)營管理中有無出現(xiàn)違反黨章黨紀問題的監(jiān)督，其次是對黨員干部在履行自己職責(zé)時是否符合法律規(guī)定進行監(jiān)督。依前述黨章第32條的規(guī)定，黨組織需支持股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理(廠長)依法行使職權(quán)，從該角度來看，如果黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在日常經(jīng)營管理中實施了違法行為，也應(yīng)被黨組織所監(jiān)督并制止。

(3) 對國有資產(chǎn)的監(jiān)督。對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)督，防止其流失也應(yīng)屬于黨組織的職責(zé)范圍。尤其是在當(dāng)前國有資產(chǎn)流失較為嚴重、國有資產(chǎn)監(jiān)管有所缺位的情況下[15]，國有資產(chǎn)的流失很大程度上是因為企業(yè)及其高級管理人員的違法違規(guī)操作。通過黨組織對該問題予以行為上的監(jiān)督和思想上的教育，增強黨員管理人員保護國有資產(chǎn)的積極意識和責(zé)任心，一定程度上對國有資產(chǎn)的流失問題能起到防范和制止的作用。

三、監(jiān)事會重構(gòu)——黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理的具體進路

作為企業(yè)法定的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)事會無疑是黨組織監(jiān)督職能內(nèi)嵌最可行的制度切入點。但在現(xiàn)實中，黨的監(jiān)督職能發(fā)揮與現(xiàn)有的監(jiān)事會制度尚未實現(xiàn)有效的契合，而如今國有企業(yè)的監(jiān)事會制度也有多方面的不足，并可能導(dǎo)致黨組織監(jiān)督職能無法有效發(fā)揮作用，因此對當(dāng)前問題的分析以及監(jiān)事會制度的重構(gòu)成為本文接下來要討論的重要問題。

(一)推薦與整合政府監(jiān)事——明確監(jiān)督主體和監(jiān)督對象

推薦與整合政府監(jiān)事包括兩方面的基本內(nèi)容。第一，將現(xiàn)有依《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》第14條任命的外派監(jiān)事會以及外派監(jiān)事整合為政府監(jiān)事。第二，政府監(jiān)事首先由各級黨組織通過推薦的方式確定候選人，最終由各級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門對提名候選人予以統(tǒng)一委任。黨組織通過推薦任命政府監(jiān)事的方式實現(xiàn)對國有企業(yè)的監(jiān)督，而履行監(jiān)督職能的主體則為政府監(jiān)事。以上制度安排基于以下幾點考慮：

1.從制度上理順了黨政企關(guān)系

如前文所述，黨政企關(guān)系是當(dāng)前經(jīng)濟決策職能擴大之后國有企業(yè)所面臨的核心問題，也是為外界詬病最多的問題。一方面，黨組織通過監(jiān)督職能的回歸內(nèi)嵌至國有企業(yè)的內(nèi)部治理之中；但另一方面，在行使監(jiān)督職能的同時也要注意黨政企關(guān)系的厘清。黨組織推薦、政府委任對三者關(guān)系的理順具有重要意義。

首先，由黨組織推薦提名人選，政府統(tǒng)一委任，既符合黨在政治上的領(lǐng)導(dǎo)地位，也體現(xiàn)了政府依照《國有資產(chǎn)法》具有的企業(yè)國有資產(chǎn)所有人代表職能和出資人職能[16]，與當(dāng)前的國有資產(chǎn)委托代理鏈相契合。其次，在政企方面，由政府對政府監(jiān)事予以委任，再次理順了政府作為國有資產(chǎn)代表對國有企業(yè)的監(jiān)督地位。最后，通過整合政府監(jiān)事，并以政府監(jiān)事發(fā)揮監(jiān)督作用也厘清了黨、企之間的關(guān)系問題。黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理并不是要直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策，以政府監(jiān)事作為黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮的中介和載體，符合當(dāng)前企業(yè)公司法有關(guān)企業(yè)監(jiān)督制度的規(guī)定和現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建。

2.明確了監(jiān)督對象和目標

本文所討論的政府監(jiān)事具有多重身份含義，而根據(jù)其身份的不同特點也明確了不同的監(jiān)督對象和目標：第一，作為企業(yè)法定的監(jiān)事會成員，政府監(jiān)事無疑要對企業(yè)重大問題決策以及相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營問題進行監(jiān)督，這是依據(jù)《公司法》及相關(guān)的企業(yè)法律法規(guī)享有的監(jiān)督權(quán)。第二，作為黨組織推薦的、黨組織監(jiān)督職能的代表，依據(jù)黨章、黨規(guī)中規(guī)定的黨管干部等基本原則，政府監(jiān)事還需對企業(yè)中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)黨紀、政治素養(yǎng)等方面予以監(jiān)督，加上國有公司中高管多數(shù)都是黨員的現(xiàn)狀，黨組織對黨員干部的監(jiān)督職能將以政府監(jiān)事的方式有效發(fā)揮。第三，作為政府任命的國有資產(chǎn)監(jiān)督主體，政府監(jiān)事還需對國有資產(chǎn)的運營狀況進行監(jiān)督，最主要的是防止因經(jīng)營不善、違法操作等原因造成的國有資產(chǎn)流失。

(二)建立監(jiān)事會中心的治理結(jié)構(gòu)——確立監(jiān)督權(quán)威和監(jiān)督方式

企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以監(jiān)事會為中心在德國早有先例，是一種將監(jiān)事會的地位置于董事會和經(jīng)理層之上，實現(xiàn)對后兩者監(jiān)督和指導(dǎo)的治理模式[17]。將黨組織的監(jiān)督職能內(nèi)嵌至以監(jiān)事會為中心的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，具體包括以下幾個方面的內(nèi)容：首先，董事會不再由股東大會直接選出，而是由監(jiān)事會選任，并對監(jiān)事會負責(zé)。董事會負責(zé)企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營，在企業(yè)業(yè)務(wù)方面起到領(lǐng)導(dǎo)作用，而監(jiān)事會對于董事會的工作進行監(jiān)督。其次，監(jiān)事會對董事會的監(jiān)督并不是簡單的事后監(jiān)督，還包括對董事會未來管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，這也符合德國等實行“二元領(lǐng)導(dǎo)模式”內(nèi)部治理方式的發(fā)展方向[18]。最后，黨組織的監(jiān)督職能通過政府監(jiān)事在監(jiān)事會中予以實現(xiàn)。如前文所述，黨的監(jiān)督職能回歸始終是黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理的方式，其最終目的是要使黨組織能有效參與國有企業(yè)內(nèi)部治理，使黨的政治核心作用能在國有企業(yè)中得到更好的體現(xiàn)。因此通過推薦和整合政府監(jiān)事，以政府監(jiān)事作為黨組織監(jiān)督職能的代表，在監(jiān)事會這一現(xiàn)有的、法定的內(nèi)部監(jiān)督制度中發(fā)揮黨組織的監(jiān)督職能，既符合企業(yè)治理邏輯，更符合依法治國的基本國策。

筆者建議以監(jiān)事會為中心建立企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要基于以下幾點考慮：

1.解決當(dāng)前企業(yè)監(jiān)督的制度供給不足，確立黨組織監(jiān)督權(quán)威

有關(guān)監(jiān)督制度的討論一直是當(dāng)前國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的熱點，學(xué)界以及實務(wù)界普遍認為當(dāng)前監(jiān)事會在我國形同虛設(shè)[19]，而效仿歐美等國引入的獨立董事制度在我國實施效果同樣并不理想[20]，而造成這一局面的因素是多方面的。

事實上，我國在企業(yè)公司領(lǐng)域?qū)嵭卸聲?、監(jiān)事會的二元領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)是效仿德日等國。在企業(yè)和公司的內(nèi)部治理中引入該制度以加強監(jiān)督這本身是沒有問題的，英美等沒有監(jiān)事會的國家也對區(qū)分監(jiān)督與被監(jiān)督主體，使監(jiān)督和執(zhí)行職能分離的監(jiān)事會制度予以認可[21]。但具體到監(jiān)事會制度而言，其起源國德國對于監(jiān)事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的地位和職權(quán)在法律中有著明確、完整的規(guī)定，之后效仿德國建立監(jiān)事會制度的日本也在其公司法中提供了多種結(jié)構(gòu)構(gòu)建的選擇。該制度移植到我國后，雖然賦予了其和董事會平等的地位，但董事會及經(jīng)理層過于強勢的地位使得監(jiān)事會地位有虛化的趨向，再加上當(dāng)前監(jiān)事會在國有企業(yè)內(nèi)部治理中缺乏必要的職權(quán)和配備[22]，監(jiān)事會在我國企業(yè)，尤其是國有企業(yè)中處于一種尷尬的境地。

現(xiàn)有的困境使得黨組織通過監(jiān)事會發(fā)揮其監(jiān)督職能面臨制度供給方面的不足，通過建立監(jiān)事會中心的治理結(jié)構(gòu)能夠有效樹立監(jiān)事會的主體地位，并為黨組織監(jiān)督職能的回歸奠定制度構(gòu)建上的基礎(chǔ)，從而確立黨組織的監(jiān)督權(quán)威。

2.完善當(dāng)前的監(jiān)督方式和監(jiān)督權(quán)能

依現(xiàn)有外派監(jiān)事會的方式，監(jiān)事會對國有企業(yè)的監(jiān)督僅限于事后監(jiān)督[23]，因為監(jiān)事會的監(jiān)督職能以財務(wù)監(jiān)管為主，最主要的監(jiān)督手段僅為查賬。而監(jiān)事會中心治理結(jié)構(gòu)則可以實現(xiàn)事前、事中以及事后監(jiān)督的結(jié)合[24]。董事會的重大問題決策將首先通過監(jiān)事會的授權(quán)，除部分業(yè)務(wù)決策之外，董事會并不直接聽命于股東大會。人事安排上，董事會成員也首先由監(jiān)事會予以選任，董事長及總經(jīng)理等高級管理人員則再由董事會任命。監(jiān)督權(quán)能方面，黨組織監(jiān)督職能通過政府監(jiān)事內(nèi)嵌之后，除了當(dāng)前財務(wù)的審計職能之外，更為重要的是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，從財務(wù)和政治紀律等多個方面解決企業(yè)“內(nèi)部人控制”問題。而完善的監(jiān)督方式和監(jiān)督權(quán)能將明確監(jiān)事會中心的定位，這將有利于克服委托代理理論中的代理人懈怠、自利以及推卸責(zé)任等問題。

(三)改外部監(jiān)督為內(nèi)部監(jiān)督——保障監(jiān)督效果和監(jiān)督責(zé)任

本文此處的外部監(jiān)督改為內(nèi)部監(jiān)督并非指監(jiān)事會選派方式，更多的是指治理結(jié)構(gòu)從外派到內(nèi)設(shè)的轉(zhuǎn)變[25]。換句話說，是使政府監(jiān)事以及監(jiān)事會無論從理論上還是實務(wù)中都內(nèi)化為國有企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強監(jiān)事會的獨立性，減少政治因素的影響。由外部監(jiān)督改為內(nèi)部監(jiān)督是基于以下幾點因素的考慮：

1.保證信息的對稱和充分

信息的對稱和充分是監(jiān)督是否有效的關(guān)鍵因素，將黨組織的監(jiān)督職能內(nèi)嵌至監(jiān)事會，而不是直接予以監(jiān)督和指導(dǎo)正是考慮到信息對稱和充分的問題。監(jiān)事會作為企業(yè)的常規(guī)治理機構(gòu)，對于企業(yè)財務(wù)、規(guī)劃等信息的掌握相較于黨組織、政府等黨政機關(guān)無疑要更詳盡。盡管當(dāng)前存在監(jiān)事會虛化的問題，但通過前文所建議的政府監(jiān)事選派以及監(jiān)事會中心的建構(gòu)，監(jiān)事會作為企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)獲取更多信息有了制度上的可能，因此，強調(diào)監(jiān)事會在企業(yè)內(nèi)部中的監(jiān)督，減少外部政治因素的干預(yù)對于監(jiān)事會獲取監(jiān)管信息、保證黨組織的監(jiān)督效果具有重要意義。

2.從法律角度確立監(jiān)督責(zé)任體系

嚴格的責(zé)任制度可以督促政府監(jiān)事更好地履行自己的職責(zé)。通過依靠企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)——政府監(jiān)事及監(jiān)事會來發(fā)揮黨組織的監(jiān)督職能，可以使監(jiān)督主體在履職過程中受到包括《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等在內(nèi)的法律、法規(guī)對監(jiān)事及其職責(zé)的嚴格約束。因此實現(xiàn)監(jiān)事會由外部監(jiān)督向內(nèi)部監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，從理論角度看符合權(quán)責(zé)利三者在法學(xué)意義上的分配關(guān)系劃分，從實踐的角度看，如此安排也是踐行依法治國、促進國有企業(yè)治理走向法治軌道的正確選擇。監(jiān)事會重構(gòu)后的公司內(nèi)部治理如圖1所示。

圖1 監(jiān)事會重構(gòu)后的公司內(nèi)部治理

四、結(jié) 語

國有企業(yè)改革是一個十分宏大的話題，而黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理則是其中一個復(fù)雜且特殊的問題，但它具有中國語境下的必要性和可行性。國有企業(yè)改革進行到當(dāng)前階段，對于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、減少黨和政府對企業(yè)運營的直接干預(yù)等問題各界早已達成共識，而黨對國有企業(yè)的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)作為基本政治原則無疑也應(yīng)一以貫之，因此采用何種方式實現(xiàn)內(nèi)嵌成為最應(yīng)探討的問題。

本文嘗試提供了一個以監(jiān)督職能回歸為主要方式、以監(jiān)事會重構(gòu)為具體進路的路徑選擇，并圍繞該選擇展開了一系列論述。當(dāng)然，無爭鳴則無學(xué)術(shù)，多種路徑的探索、多種方式都將使真理愈辯愈明，但無論該問題之后的探討如何，本文都試圖通過一種完整、合理的邏輯架構(gòu)對黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)的治理予以學(xué)理上的論證，以期為黨組織在國有企業(yè)政治核心作用的發(fā)揮提供一種可行的思路，為中國特色國有企業(yè)治理模式的成功發(fā)展做出理論上的貢獻。