環(huán)境功能區(qū)劃實(shí)施現(xiàn)狀初探

俞欽欽 鄭沖 胡蕓

摘 要：本文以浙江省寧波市為例，基于環(huán)境功能區(qū)劃的分級(jí)管控和分區(qū)管理要求分析和歸納了環(huán)境功能區(qū)劃實(shí)施以來(lái)遇到的主要問(wèn)題?？茖W(xué)制定并優(yōu)化完善六類(lèi)環(huán)境功能區(qū)的管控策略有利于促進(jìn)環(huán)境功能區(qū)劃政策目標(biāo)的有效落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)從理論與技術(shù)指導(dǎo)到可落地、可執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：環(huán)境功能區(qū)劃；實(shí)施；管控

中圖分類(lèi)號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2018）11-0006-02

環(huán)境功能區(qū)劃從環(huán)境保護(hù)與管理的角度出發(fā)，依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異，將環(huán)境按照其功能特性劃分為具有科學(xué)性、可操作性的環(huán)境功能類(lèi)型，并且對(duì)區(qū)域進(jìn)行合理的劃定[1-2]。環(huán)境功能區(qū)劃是環(huán)境管理走向源頭控制、精細(xì)化管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性環(huán)境制度[3]，通過(guò)設(shè)置前置性環(huán)境準(zhǔn)入要求[4]，旨在促進(jìn)建立“分區(qū)管理、分類(lèi)指導(dǎo)”的環(huán)境管理體系。

1 環(huán)境功能區(qū)劃總體情況

《浙江省環(huán)境功能區(qū)劃》（含各市區(qū)、縣（市）《環(huán)境功能區(qū)劃》）于2016年7月由浙江省人民政府批復(fù)后實(shí)施。浙江省國(guó)土空間劃分為自然生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品安全保障區(qū)、人居環(huán)境保障區(qū)、環(huán)境優(yōu)化準(zhǔn)入?yún)^(qū)和環(huán)境重點(diǎn)準(zhǔn)入?yún)^(qū)6大類(lèi)，針對(duì)區(qū)域突出的環(huán)境問(wèn)題和主要矛盾，明確各類(lèi)功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求和空間管控措施，形成分區(qū)分類(lèi)環(huán)境管理模式。

寧波市環(huán)境功能區(qū)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“區(qū)劃”）在寧波市環(huán)境功能現(xiàn)狀評(píng)估的基礎(chǔ)上，主要依據(jù)《浙江省市、縣（市）環(huán)境功能區(qū)劃編制技術(shù)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）編制而成。編制過(guò)程中充分結(jié)合寧波市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，銜接了主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等相關(guān)區(qū)劃（規(guī)劃）。區(qū)劃總體劃分結(jié)果如下：自然生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)占16.8%，生態(tài)功能保障區(qū)占33.3%，農(nóng)產(chǎn)品安全保障區(qū)占25.1%，人居環(huán)境保障區(qū)占14.0%，環(huán)境優(yōu)化準(zhǔn)入?yún)^(qū)占8.3%，環(huán)境重點(diǎn)準(zhǔn)入?yún)^(qū)占2.5%。

2 主要存在問(wèn)題及需求分析

環(huán)境功能區(qū)劃打破了原有各規(guī)劃相對(duì)獨(dú)立封閉的工作模式，在寧波市人民政府推進(jìn)“多規(guī)融合”工作的大背景下，市級(jí)層面以城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃“三規(guī)融合”為重點(diǎn)，縣（市）級(jí)層面以縣（市）域總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，均與規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改、水利、農(nóng)林等部門(mén)進(jìn)行了較好的溝通、對(duì)接與協(xié)調(diào)。但從現(xiàn)有實(shí)施情況和長(zhǎng)遠(yuǎn)推進(jìn)來(lái)看，環(huán)境功能區(qū)劃管控措施與負(fù)面清單的落實(shí)仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題。

2.1 工業(yè)項(xiàng)目分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確

《指南》根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄（2015）》（環(huán)境保護(hù)部令第33號(hào)）的項(xiàng)目分類(lèi)，將工業(yè)項(xiàng)目根據(jù)污染強(qiáng)度分為一、二、三類(lèi)，一類(lèi)工業(yè)項(xiàng)目為基本無(wú)污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，二類(lèi)工業(yè)項(xiàng)目為污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不高、污染物排放量不大的項(xiàng)目，三類(lèi)工業(yè)項(xiàng)目為重污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)項(xiàng)目，并列出了每類(lèi)工業(yè)項(xiàng)目的清單。制定環(huán)境功能區(qū)分區(qū)管控工業(yè)項(xiàng)目分類(lèi)名錄的好處在于，某一特定工業(yè)項(xiàng)目是否可以新建時(shí)，只要對(duì)照項(xiàng)目所在環(huán)境功能區(qū)的負(fù)面清單即可作出判斷。但此分類(lèi)主要基于主觀判斷得出，缺少定量化的指標(biāo)作為依據(jù)和參考，難以避免存在一刀切現(xiàn)象。例如有色金屬合金制造歸為三類(lèi)工業(yè)項(xiàng)目，這其中的釹鐵硼熔煉，污染排放和風(fēng)險(xiǎn)均較低，但分類(lèi)上也屬于“合金制造”，按照分類(lèi)要求，只能夠布局在允許三類(lèi)工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入的區(qū)域。因此，雖然行業(yè)類(lèi)型在一定程度上決定了污染排放水平，但這種分類(lèi)依然存在局限性。此外，工業(yè)項(xiàng)目的分類(lèi)經(jīng)過(guò)了多次討論、修改與完善，但要在部門(mén)間達(dá)成普遍共識(shí)仍較為困難，也容易產(chǎn)生概念上的混淆。

2.2 負(fù)面清單僅針對(duì)工業(yè)項(xiàng)目

環(huán)境功能區(qū)劃的負(fù)面清單僅針對(duì)工業(yè)項(xiàng)目，自然生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感程度較高的區(qū)域，基本禁止一切工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入，但對(duì)于非工業(yè)類(lèi)項(xiàng)目（例如交通、能源、通信、防洪等基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障工程）的準(zhǔn)入要求未明確，具體布局選址由各地根據(jù)實(shí)際需要和環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果，在符合相關(guān)法規(guī)條件下確定。各地在實(shí)際項(xiàng)目審批中對(duì)該類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的管控較難把握。

2.3 項(xiàng)目準(zhǔn)入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與管理機(jī)制不夠完善

各類(lèi)功能區(qū)涉及的保護(hù)對(duì)象例如飲用水水源、森林資源、基本農(nóng)田等主要資源的管理權(quán)限還涉及水利、林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等多部門(mén)。例如對(duì)于永久基本農(nóng)田示范區(qū)，國(guó)土規(guī)劃一般將之納入禁止建設(shè)區(qū)，而環(huán)境功能區(qū)劃一般劃定為農(nóng)產(chǎn)品保障區(qū)，兩者在管控措施和建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入的側(cè)重點(diǎn)和規(guī)定不同。環(huán)境功能區(qū)劃強(qiáng)調(diào)環(huán)境空間的連片和集聚，避免各功能區(qū)斑塊化、破碎化，這也與土地利用總體規(guī)劃依據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)規(guī)劃布局未來(lái)建設(shè)用地的方法有一定的沖突。在缺乏強(qiáng)有力的制度保障和實(shí)施機(jī)制的情況下，區(qū)劃制度的執(zhí)行力度和負(fù)面清單的可操作性可能降低。

3 對(duì)策建議

基于環(huán)境功能區(qū)劃建立不同類(lèi)型環(huán)境功能區(qū)的負(fù)面清單是空間環(huán)境準(zhǔn)入制度向下落實(shí)的重要載體。建議環(huán)境功能區(qū)劃分區(qū)管控措施進(jìn)一步優(yōu)化。

3.1 統(tǒng)一要求，區(qū)別對(duì)待

寧波各區(qū)縣（市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為不平衡，各地的資源環(huán)境、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀與政策條件等都存在較大差異。在遵循環(huán)境功能區(qū)劃分類(lèi)管理總體思想的前提下，考慮到不同地區(qū)的特點(diǎn)，同一類(lèi)型環(huán)境功能區(qū)在不同地理位置的項(xiàng)目準(zhǔn)入條件可適當(dāng)收緊或放寬，例如設(shè)置一些在局部地區(qū)可以條件性準(zhǔn)入的項(xiàng)目，以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)為載體實(shí)行部門(mén)會(huì)商，在把握分區(qū)基本原則下體現(xiàn)差異性。

3.2 扶優(yōu)汰劣，科學(xué)引導(dǎo)

建立建設(shè)項(xiàng)目的“正面清單”。“正面清單”是相對(duì)于“負(fù)面清單”而言的，對(duì)于能夠促進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)或符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求且有利于國(guó)計(jì)民生的建設(shè)項(xiàng)目，列入正面清單，建議減少環(huán)評(píng)審批的前置條件。對(duì)與區(qū)域環(huán)境保護(hù)要求或規(guī)劃方向不一致的建設(shè)項(xiàng)目列入負(fù)面清單。對(duì)于自然生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)，若建設(shè)項(xiàng)目未列入其正面清單或條件性批準(zhǔn)范圍，則功能區(qū)內(nèi)一律不得準(zhǔn)入。其他類(lèi)別的環(huán)境功能區(qū)，在符合管控措施要求的前提下，鼓勵(lì)發(fā)展正面清單范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，屬于條件性批準(zhǔn)范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，其具體布局選址應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際需要和環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果確定是否予以準(zhǔn)入。

3.3 基于成果，補(bǔ)充完善

環(huán)境功能區(qū)劃主要對(duì)工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)管控，各地的環(huán)境功能區(qū)劃工業(yè)項(xiàng)目負(fù)面清單在制定時(shí)進(jìn)行了充分的意見(jiàn)征詢(xún)，兼顧了產(chǎn)業(yè)政策、地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及現(xiàn)狀情況，是多方利益相關(guān)者溝通協(xié)調(diào)后所認(rèn)可的成果。未來(lái)要著重建立除以上工業(yè)項(xiàng)目以外的建設(shè)項(xiàng)目管控清單，從而對(duì)現(xiàn)有的項(xiàng)目清單作出有效的補(bǔ)充和完善。

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境功能區(qū)劃以環(huán)境功能為導(dǎo)向，具有基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)。在落實(shí)環(huán)境功能區(qū)劃分級(jí)管控和分區(qū)管理要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化制定差別化的環(huán)境目標(biāo)和管控措施及項(xiàng)目清單，能夠?qū)σ延袇^(qū)劃方案的負(fù)面清單形成有效補(bǔ)充，有利于持續(xù)促進(jìn)國(guó)土空間的高效協(xié)調(diào)可持續(xù)開(kāi)發(fā)，提高環(huán)境精細(xì)化管理水平和管理效率。

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