城市管理行政執(zhí)法問題探究

張倩

【摘 要】隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展以及城市現(xiàn)代化水平的提高，人們對生活居住環(huán)境的質(zhì)量要求越來越高，不僅體現(xiàn)在衛(wèi)生條件上，還體現(xiàn)在城市治理和維護上，城市管理的重要性越來越得到重視。此文重點分析了目前城市管理行政執(zhí)法存在的弊端，提出一些具有可行性的對策與方案，以期能夠解決當下執(zhí)法突出問題，提高執(zhí)法水平，提升執(zhí)法效率。

【關(guān)鍵詞】城市管理；行政執(zhí)法；問題；策略

城市的建設(shè)事業(yè)迅猛發(fā)展，也給城市的建設(shè)管理帶來了許多新的問題。城市容積的迅速擴大，人口的積聚增加，亂搭亂建、亂堆亂倒、亂擺攤設(shè)點等，嚴重影響城市的市容市貌；各種毀壞、破壞公用設(shè)施，嚴重損壞了城市形象，破壞了公共資源，為更好地維護城市形象，加強城市管理，許多地方政府陸續(xù)組建了城市管理綜合執(zhí)法隊伍。然而我國城市管理在實際行政執(zhí)法中還遇到很多問題，比如：面對執(zhí)法過程有些權(quán)力邊界不明顯、職能不明了，缺乏執(zhí)法程序、執(zhí)法不當，執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法單位多而雜、毫無效率等問題，不僅降低了城市管理綜合執(zhí)法的嚴肅性，也降低了群眾對政府和有關(guān)部門的信任感。

為了規(guī)范城市管理執(zhí)法活動，《城市管理執(zhí)法辦法》于2017年3月30日正式出臺，自2017年5月1日起實施，對城市管理執(zhí)法提出了新的要求及規(guī)定。面對部分執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法，不理清狀況就強行處置，缺少理性的方式方法，責權(quán)不分等膨脹心理，需加強對城管隊員的培訓(xùn)。為力求保證社會的公平提升行政執(zhí)法效率，需控制其執(zhí)法權(quán)利范圍，切斷其利用權(quán)力達到牟利的目的；行政管理和行政處罰權(quán)必須分開行駛，讓兩者相互制約相互監(jiān)督，讓執(zhí)法更加合理化和公正化。

一、城市管理行政執(zhí)法過程中存在的問題

（一）權(quán)力界限模糊、職能不明確

上世界90年代，我國開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作以來，雖然過去20余年，法效率雖有所提高，各部門職權(quán)交叉引起的弊端也相應(yīng)減少。但現(xiàn)今，針對城市管理綜合執(zhí)法行為仍有待商榷，一些實際問題還是讓城市管理面工作無法順利開展，例如：執(zhí)法過程中面對無理取鬧的商販，采用什么樣的執(zhí)法手段、執(zhí)法人員以什么身份、要做好怎樣的安全保護等。由于這些問題沒有得到法律的支持和保障，在執(zhí)法過程中，行使相關(guān)的行政處罰權(quán)難以得到有效的執(zhí)行。這種蠻橫無理的商販要么要么采取極端的方法加以解決，但這樣勢必會引發(fā)矛盾沖突。要么執(zhí)法機關(guān)退讓妥協(xié)，這樣不但嚴重影響了政府的形象和執(zhí)法人員的積極性還損害了法律的尊嚴。

經(jīng)過多年的探索與磨合，現(xiàn)在多部門合并成城市管理綜合執(zhí)法部門，這是一個跨部門專門設(shè)立的一個城市管理領(lǐng)域中行政處罰權(quán)的機關(guān)。以前，在工作中每個行政部門經(jīng)常各自為政，行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)分開后，遇到難題不能及時的解決，相關(guān)部門相互扯皮，導(dǎo)致了一系列隱患的發(fā)生。例如車輛亂停亂放、馬路上隨便擺攤設(shè)點、流動攤點增多等，使原本狹窄的道路變得更加擁擠，整個城市或街道看上去雜亂無序，嚴重影響了市容市貌。交警、工商、城管的管理范圍有重疊，它們之間沒有很好的做好協(xié)調(diào)工作，管理看上去一片混亂。

（二）執(zhí)法程序不規(guī)范、規(guī)定不嚴

程序指的是執(zhí)法行為需要按照執(zhí)法條文規(guī)定的方式、步驟以及過程來進行實施，其具備兩大特點，多樣性和法定性。最主要的目的是讓執(zhí)法行為符合要求，盡量避免矛盾沖突。如在執(zhí)法過程中盡量保持冷靜理性控制情緒，不做過激舉動而使相關(guān)人等合法權(quán)益受到損害。盡量根據(jù)條文程序共同實現(xiàn)公正提高效率為目的。這樣提升效率也維護了有關(guān)人員的合法權(quán)益。然而，我國現(xiàn)在為止并沒有行之有效的行政類法典，有些法規(guī)中的程序設(shè)計內(nèi)容過于概括。例如一些規(guī)定了扣押、強制拆除等行政強制措施，卻沒有規(guī)定明確時限、告知等程序內(nèi)容，這些模棱兩可勢必導(dǎo)致執(zhí)法主體濫用權(quán)力或程序違法而敗訴。城管單位在城市的行政管理工作中并沒有強制執(zhí)行的權(quán)利，遇到問題只能交給法院，由法院申請強制執(zhí)行。小的案件如區(qū)區(qū)幾十元、幾百元的案件，城市管理的執(zhí)法人員不會跑去法院申請強制執(zhí)行，一般都自行消化。

（三）執(zhí)法手段單一，措施不到位

當在執(zhí)法過程中遭遇頑抗者，需要申請法院強制執(zhí)行?？墒且话愕纳暾埛ㄔ簣?zhí)行都是重大案件才采用。法院執(zhí)行的程序復(fù)雜、運行成本高，小案件大多是和稀泥不了了之。相比發(fā)達國家，我國的執(zhí)法形式較為單一。現(xiàn)在提倡數(shù)字化管理，這種智能化城管結(jié)構(gòu)還沒有普及，我們?nèi)栽谑褂脗鹘y(tǒng)的管理。城管執(zhí)法的處理辦法常常以勸說為主，對程度較輕的違法現(xiàn)象，口頭教育了事。上述兩者看似是城管執(zhí)法范圍，是一種柔性管理。野蠻執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生雖然表面上阻止了城管正常執(zhí)法，但是城管執(zhí)法人員和行政人員依然被視為是一個相對較為對立的領(lǐng)域。另外，傳統(tǒng)的執(zhí)法方式均是以城管人員為主導(dǎo)，并帶有不同程度的強制性，這是在默許的思維中把城管和行政人員樹立在了兩個相對比較對立的領(lǐng)域，于是“反抗思維”隨之產(chǎn)生，這也成為了暴力抗法行為發(fā)生的重大制度性誘因[1]。

二、提高城市管理行政執(zhí)法水平的策略

城管執(zhí)法體制改革解決了長期以來我國城市管理執(zhí)法系統(tǒng)在國家層面沒有主管部門的問題。但在地方層面，城市管理執(zhí)法體制仍存在弊端，特別是城管執(zhí)法機構(gòu)和隊伍建設(shè)方面存在不少問題。相關(guān)研究人員對北京、天津、河北、山東等10多個省（自治區(qū)、直轄市）進行了調(diào)研，對有關(guān)問題進行了分析，在此基礎(chǔ)上提出了加快推進地方城管執(zhí)法機構(gòu)改革、加強城管執(zhí)法隊伍建設(shè)的措施建議。為了規(guī)范城市管理執(zhí)法活動，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，維護城市管理秩序進行改革創(chuàng)新，來達到體質(zhì)的優(yōu)化，行為的規(guī)范，效能的增強。加強對城管隊員的培訓(xùn)，提高城管隊員綜合素質(zhì)，督促城管人員在執(zhí)法過程中按章行駛權(quán)力，文明執(zhí)法，面對不聽勸阻態(tài)度惡劣的執(zhí)法對象，盡量維護城管人員應(yīng)有的形象不和執(zhí)法對象發(fā)生肢體沖突[2]。

（一）完善相關(guān)法規(guī)法制

以南京為例，南京市城市管理局是人民政府的職能部門，貫徹執(zhí)行國家和省、市有關(guān)城市管理和城市管理行政執(zhí)法的方針、政策和法律、法規(guī)、規(guī)章。起草相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章和政策，經(jīng)批準后組織實施。根據(jù)《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于印發(fā)〈南京市人民政府機構(gòu)改革方案〉的通知》（蘇委〔2010〕63號）和《中共南京市委南京市人民政府關(guān)于南京市人民政府機構(gòu)改革的實施意見》（寧委〔2010〕43號），設(shè)立市城市管理局，掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子，為市政府工作部門，承擔城市綜合管理的責任。目前南京城管執(zhí)法措施有告知、教育、整改、罰款、申請法院強行執(zhí)行、恢復(fù)原狀、強拆等七種方式。

（二）加強部門協(xié)同配合

1、設(shè)立城市管理委員會

各級城市政府可在城市管理執(zhí)法機構(gòu)之外，成立非常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——城市管理委員會由市政府負責人擔任領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)職能部門負責人擔任委員。各級城市管理委員會接受本級黨委、政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，城市管理委員會下設(shè)辦公室，與同級城管執(zhí)法機構(gòu)合署辦公。城市管理委員會的主要職責是，加強本級城管執(zhí)法機構(gòu)與其他職能部門（如規(guī)劃、建設(shè)）的工作銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動，從源頭上解決相關(guān)部門與城管執(zhí)法機構(gòu)之間職責不明、配合不好、保障不力的問題，形成運作高效、配合密切的城管執(zhí)法聯(lián)動機制[3]。

2、多部門聯(lián)合協(xié)作

推進城管執(zhí)法與公、檢、法等部門的聯(lián)動協(xié)作。具體措施包括：實行城管部門和公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)交叉任職；公安部門在同級城管執(zhí)法部門派駐機構(gòu)，副省級市、省會城市和計劃單列市的城管部門可設(shè)立公安支隊，地級市城管部門可設(shè)立公安大隊，縣級市城管部門設(shè)立公安中隊；協(xié)調(diào)建立城管執(zhí)法與公、檢、法機構(gòu)聯(lián)勤聯(lián)動機制。

（三）加強執(zhí)法隊伍規(guī)范化管理

1、提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)

一方面要適當提高城管執(zhí)法人員配備比例。考慮到城管執(zhí)法涉及的業(yè)務(wù)范圍的廣泛性和復(fù)雜性，要在依法精簡執(zhí)法事項的同時，適當提高城管執(zhí)法人員配備比例。參照公安系統(tǒng)每萬人口的警力配備比例，城管執(zhí)法人員可按占城市常住人口的萬分之六左右的比例配備。另一方面可以要提高執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)，通過參與培訓(xùn)、現(xiàn)場示范執(zhí)法教學(xué)等學(xué)習(xí)，不斷改善自身執(zhí)法措施，提升執(zhí)法效率。

2、解決執(zhí)法隊伍身份問題

要統(tǒng)籌解決執(zhí)法人員的編制和身份問題，可通過招錄、調(diào)入、接收安置軍轉(zhuǎn)干部等途徑增加新的執(zhí)法人員，嚴把入口關(guān)，保證人員素質(zhì)。要明確新增執(zhí)法人員必須是行政編制。同時，把符合條件的參公編制人員、事業(yè)編制人員轉(zhuǎn)為行政編制，逐步減少協(xié)管人員數(shù)量，推進城管執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)。

3、提高執(zhí)法人員福利待遇

要由財政經(jīng)費全額保障執(zhí)法人員的薪酬福利，可考慮將一線城管執(zhí)法人員納入特崗類別，享受特殊崗位津貼。對于履行城管執(zhí)法職責所必需的協(xié)管人員，要按當?shù)仄渌袠I(yè)類似人員的薪酬水平簽訂聘用合同，由財政經(jīng)費支付其薪酬和“五險一金”?？蓞⒄展?、檢、法等部門的標準，合理確定城管執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法執(zhí)勤用車配備定額，建議按照每人一座的標準配備執(zhí)法車輛。同時要按照實有城管執(zhí)法人員數(shù)量和國家有關(guān)標準配備辦公用房及設(shè)備，改善辦公環(huán)境[4]。

4、完善監(jiān)督考核機制

盡快研究制定城管執(zhí)法工作規(guī)范，形成科學(xué)、明晰的城管執(zhí)法工作流程和工作標準；實行執(zhí)法人員持證上崗制度，明確規(guī)定城管執(zhí)法必須配備和全程使用執(zhí)法記錄儀，不使用記錄儀則不得執(zhí)法，全面推進執(zhí)法公開；強化對執(zhí)法人員的考核和問責，把亮證執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法作為評分標準，把考核結(jié)果與薪酬待遇、身份轉(zhuǎn)變、職務(wù)晉升掛鉤，實行違法執(zhí)法一票否決制，全方位加強對城管執(zhí)法人員的制約監(jiān)督。

三、總結(jié)

城市管理行政執(zhí)法是事關(guān)我國城市發(fā)展、社會和諧的一個重要問題，也是社會關(guān)注的焦點問題。為了響應(yīng)落實好中共中央、國務(wù)院對深化城管執(zhí)法體制改革、提高城管執(zhí)法水平，學(xué)習(xí)37號文件精神，加強城市管理執(zhí)法工作，需要多部門共同努力，對照問題采取相應(yīng)措施找準對策，讓城市管理行政執(zhí)法更加合理化、公正化、透明化、有效化。

【參考文獻】

[1]馬懷德.城市管理執(zhí)法體制問題與改革重點[J].行政管理改革. 2016（05）.

[2] 張懿. 淺談城管行政執(zhí)法中的法律問題及其建議[J].法制博覽. 2016（35）.

[3] 陳俊.我國城市管理綜合行政執(zhí)法問題與對策[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報. 2015（02）.

[4]李玉焯.城市管理執(zhí)法中存在的問題與對策研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息. 2016（17）.