中國人口政策的歷史反思與選擇

張碧琳

摘 要：人類社會賴以存在和發(fā)展的兩大支柱：一是人口再生產(chǎn)，二是物質(zhì)再生產(chǎn)。政治、經(jīng)濟、國防、文化以及民族心理的安全都有賴于人口安全；社會可持續(xù)發(fā)展的前提是人口本身必須持續(xù)發(fā)展。巧婦難為無米之炊，沒有人口的可持續(xù)發(fā)展，社會的可持續(xù)發(fā)展就無從談起。人口問題一直是各個地區(qū)、各個時間不可不談的問題。我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家。人口規(guī)模大且素質(zhì)偏低，人均占有資源量相對缺乏，資源環(huán)境承載能力相對不足，人口結(jié)構(gòu)風(fēng)險加大，人口分布不平衡且流動加快，是現(xiàn)階段我國人口基本國情。人口問題是建設(shè)中國特色社會主義面臨的重大現(xiàn)實和戰(zhàn)略問題。自上世紀(jì)年代實行計劃生育政策以來，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和人口計劃生育的廣泛深入推進，我國的人口形勢、人口問題發(fā)生了重大變化。從更長的時期看，過低生育率、性別比失衡、人口老齡化、人口安全等問題已逐漸成為影響經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。本文從介紹我國現(xiàn)行人口政策演變?nèi)胧?，主要介紹計劃生育、單獨二孩、全面二孩的政策變化，以及從全局高度、從長遠發(fā)展的角度出發(fā)，運用適度人口理論和人口優(yōu)化理論進行研究分析。

關(guān)鍵詞： 人口政策 計劃生育 單獨二孩 全面二孩

一、我國人口政策的發(fā)展歷程

1. 20 世紀(jì) 70 年代以來我國生育政策的演變

1971 年，計劃生育政策起步，國務(wù)院轉(zhuǎn)批《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》，首次把控制人口增長納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃。同年的“四五”計劃中提出“一個不少，兩個正好，三個多了”。

1978 年，憲法規(guī)定“國家提倡和推行計劃生育”，計劃生育第一次以法律形式載入我國憲法。

1982 年初，黨中央和國務(wù)院發(fā)布關(guān)于進一步搞好計劃生育工作指令，明確規(guī)定：國家干部和工人、城市居民，除非特殊情況批準(zhǔn)，一對夫婦只生一個孩子；農(nóng)村普遍提倡一對夫婦只生一個孩子，國家生育政策向“一孩化”緊縮。同年 9 月，黨的十二大把計劃生育定為基本國策。

1984 年，調(diào)整、完善計劃生育政策，主要對農(nóng)村稍作放開。農(nóng)村有計劃地繼續(xù)提倡一對夫婦只生一個孩子，但也應(yīng)該適當(dāng)放松生第二個孩子。

2002 年開始施行《人口與計劃生育法》，“雙獨二孩”政策陸續(xù)在全國推開。2013 年，啟動“單獨二孩”政策。十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，促進人口長期均衡發(fā)展。

2015 年 10 月，十八屆五中全會公報提出：堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。[1]

2.我國計劃生育政策提出的背景

（1）避免人口過快增長，控制人口數(shù)量

1953 年第一次人口普查我國的人口總數(shù)為 6 億，1982 年第三次人口普查，我國人口總數(shù)增至 10.3 億。上世紀(jì) 50 年代新中國成立，經(jīng)濟復(fù)蘇，人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生條件得到改善，經(jīng)歷戰(zhàn)爭后的人民有了相對穩(wěn)定的生活環(huán)境，國家政策鼓勵生育加之傳統(tǒng)“多子多?！庇^念的影響，這一時期我國人口自然增長率較高，迎來建國后第一次人口生育高峰。我國人口迅猛增長，成為世界人口大國。如果不控制人口增長速度，未來三、四十年，龐大的人口數(shù)量將使我國的醫(yī)療、就業(yè)、糧食、教育等方面面臨更大的問題。

（2）促進經(jīng)濟快速增長，提高人民生活水平

人口問題不是一個單純的數(shù)字問題，它與國家的經(jīng)濟發(fā)展不可分割。當(dāng)時我國正處于經(jīng)濟體制改革的歷史時期，工業(yè)和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低的情況也亟待改善?？刂迫丝谠鲩L有助于減少消費，增加儲備，為經(jīng)濟發(fā)展積累良好條件，為人民生活水平提高提供保障。

（3）減少自然資源消耗，保護生態(tài)環(huán)境

人口多，底子薄，人均占有資源相對不足一直是我國的基本國情。雖然我國資源總量豐富，但在人均資源的對比中，我國遠低于世界平均水平。人口增長加劇了自然資源的消耗，有些資源已經(jīng)瀕臨承載極限。資源的過度開采，引起環(huán)境污染和破壞，阻礙生產(chǎn)發(fā)展的同時影響人民的生活環(huán)境。控制人口數(shù)量過快增長，有利于緩解人口和資源的矛盾關(guān)系，使經(jīng)濟健康持續(xù)地發(fā)展。

二、獨生子女政策對中國經(jīng)濟社會的影響

對于關(guān)乎國計民生的社會公共政策，我們需要從歷史中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，才能更好地把握未來的發(fā)展方向。歷史經(jīng)驗告訴我們，“一孩化”的選擇有利有弊，人口生育政策的方向亟待調(diào)整。

1. 我國面臨掉入 “低生育陷阱 ”的風(fēng)險

中國2010年的總和生育率只有 1.18，遠低于更替水平 2.1，也低于國際上公認(rèn)的 1.3 的“低生育陷阱”。人口紅利是經(jīng)濟發(fā)展的重要優(yōu)勢，伴隨“低生育陷阱”，勞動人口占總?cè)丝诘谋戎亟档停畠r的勞動力將逐漸消失，我國的人口紅利的優(yōu)勢也將不復(fù)存在。

人是受文化影響的，人口趨勢有很大的慣性，生育率降到更替水平之下后，低生育氛圍一旦形成，即使放開二孩，生育意愿也很難反彈。亞洲其他國家也曾實行過計劃生育政策，例如韓國、日本，在取消計劃生育政策后生育率仍然持續(xù)下滑，維持較低生育水平。

2. 出生人口性別比失衡 ，影響社會穩(wěn)定

受傳宗接代、重男輕女觀念的影響，很多女嬰被溺、棄，我國出生人口性別比嚴(yán)重失衡，在相對落后的農(nóng)村和偏遠地區(qū)更甚。數(shù)據(jù)顯示，2000 年“五普”我國的出生人口性別比為116.86，2004 年之后幾年一直在 120 徘徊。從 2008 年至 2014年，我國出生人口性別比呈逐年下降趨勢，但仍然高出國際公認(rèn)的出生人口性別比值域。

“男多女少”易造成大量“光棍”現(xiàn)象，導(dǎo)致晚婚甚至部分男性找不到結(jié)婚對象，面臨婚姻壓力，甚至還會加劇性犯罪、賣淫嫖娼、拐賣婦女兒童等現(xiàn)象的出現(xiàn)，社會震蕩加劇。

3. “未富先老 ”，我國面臨嚴(yán)重的 “銀發(fā)危機 ”

（1）中國人口老齡化來勢兇猛

人口老齡化是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，中國人口老齡化的速度排在世界前列。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計和預(yù)測，1950-2000年期間世界老年人口增長為176%，而中國則為217%；2000-2025年，世界老年人口增長為90%，中國增長為111%。美國有關(guān)統(tǒng)計表明，65歲及以上人口比例從從7%上升到14%需要的時間是：法國為115年，瑞典為85年，美國為66年，英國為45年。而中國大概使用 25 年就可以達到這個比例，這與中國長期實行“一孩化”的生育政策不無關(guān)系。長時間緊縮的人口政策，使得“銀發(fā)危機”提前到來。根據(jù)國家統(tǒng)計局資料2017年中國統(tǒng)計年鑒顯示，中國65歲以上人口占總?cè)丝诘?0.8%。

（2）中國人口老齡化進程與經(jīng)濟發(fā)展不同步

發(fā)達國家的人口老齡化是伴隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口轉(zhuǎn)變發(fā)生的；而中國人口老齡化是控制人口的結(jié)果，老齡化進程超前于經(jīng)濟發(fā)展。因此社會對老齡化的承受力較弱。中國今僅用20年就進入老齡化社會，據(jù)預(yù)測當(dāng)人口老齡化達到峰值時，人均國民生產(chǎn)總值也只處于目前中等發(fā)達國家的水平。老齡化進程與經(jīng)濟發(fā)展不同步的矛盾將是長期的。

（3）人口老齡化發(fā)展在時間上的不規(guī)則性和累進性

1949年以來，中國人口的生育率經(jīng)歷過多次轉(zhuǎn)折，具有不規(guī)律性，兩次生育率高峰的人口猛增和計劃生育政策實行后出生率的急劇下降是老齡化過程缺少漸進的規(guī)律性。1962年，第二次生育高峰期出生的一代在人口年齡金字塔形成向外突出擴張的部分，當(dāng)這一代人處于勞動年齡階段時，老齡化比例和老年供養(yǎng)系數(shù)都比較低，而當(dāng)將來陸續(xù)進入老年時，老齡化速度加快，并在一段時間內(nèi)形成累進態(tài)勢，撫養(yǎng)系數(shù)明顯上升。截止2016年中國統(tǒng)計年鑒顯示65歲及以上老年撫養(yǎng)比為15%。

（4）人口老齡化程度存在地區(qū)差異

根據(jù)2012年人口普查統(tǒng)計，北京、天津、江蘇等地人口老齡化更嚴(yán)重，上海市是全國老齡化程度最高的地區(qū)。而西藏、青海、寧夏、廣西、海南等地的老齡化程度較低。

人口老齡化發(fā)展地區(qū)差異變現(xiàn)為由東向西的區(qū)域梯次特征，東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)明顯快于西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，以最早進入人口老年型行列的上海（1979年）和最遲進入人口老年型行列的寧夏（2012年）比較，時間跨度長達33年。

（5）中國人口老齡化有階段性

1982-2000年市人口老齡化的前期階段，老年人口比重從7.63%上升為9.84%，接近老年型的標(biāo)準(zhǔn)。[2]2000-2030年為高速老齡化階段，在這期間生育率下降對人口年齡結(jié)構(gòu)的影響已顯示出來，老齡化速度加快。此時比重將從2000年9.84%上升到21.93%。2030-2050年為高水平人口年齡化階段，在這期間人口老齡化速度開始減慢，但老年人口比例人仍然很高。同時中國老齡化具有“少子化”特征，“少子型老齡化”是指兩個密切相關(guān)但又相反的發(fā)展趨勢，會加速老齡化的進程，這就要依賴于中國計劃生育政策的變化。（如圖1）目前發(fā)達國家的老年人口比例為 25.9%，發(fā)展中國家老年人口比例為 14.3%，世界各國老年人口比例的平均水平為 15.9%。顯然，按照預(yù)測，中國 2050 年老年人口比重將大大高于世界平均水平。

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老模式以家庭養(yǎng)老為主。傳統(tǒng)觀念里，父母撫養(yǎng)子女成人，晚年由子女和親屬負責(zé)照顧。過去平均五個人贍養(yǎng)一個老人，而家庭規(guī)模的縮小將導(dǎo)致平均兩個人甚至一個人贍養(yǎng)一個老人。疾病、傷殘等問題伴隨著老年人年齡的增長而增加，老年人不能僅靠子女護理照顧。隨著人口老齡化的加速，養(yǎng)老金、退休金、社會保險和醫(yī)療衛(wèi)生等社會福利的支出也不斷增加，過高的人口撫養(yǎng)比給國民經(jīng)濟帶來沉重負擔(dān)。[4]

4. 導(dǎo)致人口素質(zhì)下降

強制性的獨生子女政策，嚴(yán)格約束了城市居民的生育，尤其是城市公職人員的生育。在文化教育水平相對落后的農(nóng)村，生育政策更為寬松，生育率普遍高于城市，使低素質(zhì)人口占社會總?cè)丝诘谋戎厣仙丝谒刭|(zhì)下降。獨生子女家庭成長起來的孩子，容易被父母過分呵護寵溺，綜合素質(zhì)明顯低于多子女家庭的孩子，形成了“小公主”、小皇帝”的一代，不利孩子身體素質(zhì)和綜合創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。

中國既沒有“優(yōu)生”，也沒有“優(yōu)育”。中國孕婦的剖腹產(chǎn)個、人工喂養(yǎng)的概率大大的提升，這將帶來后患無窮，剖腹產(chǎn)會使孩子出現(xiàn)早產(chǎn)，免疫力下降，產(chǎn)生肺部疾病以及小兒多動癥等等的影響。

三、全面開放二孩政策的影響分析

世界上一切事物都處在發(fā)展和變化之中，作為影響和指導(dǎo)人口再生產(chǎn)的生育政策也是如此。獨生子女政策已經(jīng)完成了歷史使命，中國要跳脫超低生育陷阱，必須逐步提高生育率，繼續(xù)改革。[5]

根據(jù) 2015年《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)，分四個步驟逐步估算在全面二孩政策下中國未來的人口增長模式。首先，預(yù)測全面二孩政策下潛在受益者人數(shù)。盡管享受到全面二孩政策的潛在受益者不一定選擇生育二孩，但至少政策受益者獲得了生育二孩的決定權(quán)。其次，預(yù)測已婚育齡婦女人數(shù)。利用全國15歲及以上人口分年齡、性別的婚姻狀況估算在分年齡別育齡婦女中的已婚婦女人數(shù)，假定只有已婚的育齡婦女才會選擇是否生育，才會選擇生育幾個孩子。并由 15—44 歲各年齡組育齡婦女人數(shù)估算 2015—2020 年已婚育齡婦女人數(shù)。再次，預(yù)測全面二孩政策下潛在受益育齡婦女人數(shù)。在得到分年齡別已婚育齡婦女人數(shù)后，需要觀察全面二孩政策下真正的潛在受益已婚育齡婦女人數(shù)，因為政策的真正受益者并不包括已經(jīng)生育兩個及以上孩子的育齡婦女，因此，需要在分年齡別已婚育齡婦女人數(shù)中剔除已經(jīng)生育兩個及兩個以上孩子的育齡婦女人數(shù)，這時得到的分年齡別育齡婦女人數(shù)才是真正的潛在受益者人數(shù)。計算符合全面二孩政策的育齡婦女比例采用中國人口與發(fā)展研究中心課題組撰寫的 《2013 年生育意愿調(diào)查數(shù)據(jù)報告》中的相關(guān)數(shù)據(jù)。最后，預(yù)測全面二孩政策下人口增長模式。根據(jù)上述三個步驟就可以估算出由于全面二孩政策帶來的新增出生人口。

根據(jù)對全面二孩政策的人口預(yù)測，可得出：第一，由于 “全面二孩”政策激勵 0—9 歲出生人口在 2016—2020 年會出現(xiàn)較快增長，該年齡組人口占總?cè)丝诘谋戎剌^快提高，在 2020 年以后由于政策效應(yīng)和人們生育意愿趨于平穩(wěn)，出生人口增長速度有所回落，因此占總?cè)丝诒戎氐脑鲩L速度也較 2020 年前有所下降，但總體出現(xiàn)了上升的趨勢。第二，從主要的勞動年齡組人口比重看 （ 20—29 歲，30—39 歲，40—49 歲） ，這三組人口比重出現(xiàn)了波浪式變化，20—29 歲年齡人口比重出現(xiàn)了波浪式的上升，這是由于出生人口增長和隨著時間變化原來處于該年齡組別進入高年齡組所帶來的結(jié)果； 但從 20 年的人口預(yù)測結(jié)果來看，30—39 歲和 40—49 歲年齡組人口比重出現(xiàn)了波浪式的下降 （ 波峰的結(jié)果） ，說明在預(yù)測的 20 年間進入這兩個年齡組的人口數(shù)量不足以補償退出這兩個年齡組的人口數(shù)量。第三，從高年齡人口組看 （ 60—69歲和 70+歲） ，60—69 歲年齡人口比重出現(xiàn)了波浪式的上升； 70+歲年齡人口比重出現(xiàn)了波浪式的變化。[6]全面開放二孩會帶來如下積極影響：

1.可以改善由于低生育率引起的未來勞動人口數(shù)量減少的狀況

生育率的回升有利于保持充足的勞動力資源，有利于經(jīng)濟的發(fā)展和穩(wěn)固。

2. 滿足中國家庭的生育意愿

開放單獨二孩政策后，有生育意愿的家庭越來越多，全面開放二孩政策可以滿足更多家庭的生育意愿，使得生育政策更加合理化、人性化。

3. 有效改善性別比失衡

緩解未來適婚年齡男女比例差距過大的壓力，維護社會穩(wěn)定。

4. 增強家庭養(yǎng)老功能 ，減輕國家和社會養(yǎng)老的負擔(dān)

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老模式以家庭養(yǎng)老為主?！叭娑ⅰ闭哂欣诟纳莆覈壳啊?-2-1”的典型倒金字塔型家庭模式，從家庭結(jié)構(gòu)上緩解“銀發(fā)危機”。

5. 促進經(jīng)濟增長 ，促進母嬰用品 、奶粉 、月嫂 、教育等行業(yè)

國家鼓勵生育可能會帶來嬰兒潮，新生兒的數(shù)量增多必然促進母嬰用品、月嫂等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，隨著孩子的成長，教育也不容忽視，這都將拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

鼓勵生育二孩，可能會使生育率小幅度提升，但由于目前的低生育氛圍以及我國龐大的人口基數(shù)，對出生規(guī)模和總?cè)丝诘挠绊懭耘f有限。劇烈的里程碑式的政策變革還需多方合力，才能從根本上解決人們的后顧之憂。新政策的推行，舊政策的退出需要過程，國家應(yīng)當(dāng)注重政策的銜接，完善一對夫婦生育兩個孩子的配套政策，為有生育意愿的夫婦減輕生育上的經(jīng)濟負擔(dān)和心理壓力，才是真正的開放二孩。面對不斷變化的人口狀態(tài)，未來的生育政策也應(yīng)該與優(yōu)化人口性別、年齡結(jié)構(gòu)，提升人口素質(zhì)等重大問題結(jié)合起來考慮，為中國夢的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。[7]

參考文獻

[1] 楊孟思.我國人口政策回顧與現(xiàn)行人口政策分析.市場研究，2016.11.

[2] 馮天 .中國人口政策的過去 、現(xiàn)在和將來 [J].人 口 研 究 ，2000（04）.

[3] 崔紅艷 ，張為民 .對2000 年人口普查人口總數(shù)的初步評價[J].人口研究 ，2002（04）.

[4] 張純元.中國人口生育政策的演變歷程 [J].市場與人口分析 ，2000（01）.

[5] 王浩名.全面二孩政策下人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變對宏觀經(jīng)濟的長期影響.人口與經(jīng)濟，2018（03）.

[6] 遲明.中國人口生育政策調(diào)整的經(jīng)濟學(xué)研究.吉林大學(xué)，2015.6

[7] 佟新.人口社會學(xué)（第四版）.北京：北京大學(xué)出版社，2017.1