○ 王延中， 王俊霞等

(1.中國社會科學院 民族學與人類學研究所， 北京 100081； 2.中共北京市石景山區(qū)委黨校 教研室， 北京 100043)

中國改革開放40年來經(jīng)濟高速增長的成就舉世矚目。同時，一個不容忽視的事實是中國政府在力所能及的前提下，盡力推進基本公共服務均等化，努力建設覆蓋城鄉(xiāng)、區(qū)域均衡的基本公共服務體系和社會保障體系。2017年，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報告中充分肯定了中國民生與社會保障建設的成績，同時指出今后仍將“完善公共服務體系”“加快推進基本公共服務均等化”〔1〕，以適應人民日益增長的美好生活需要和不斷提高的公共服務需求?；竟卜站然侵钢饕烧块T或公共機構向國民提供的、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和基本服務?；竟卜站然膬?nèi)涵與外延十分寬泛，沒有十分明確的界定。廣義的基本公共服務一般包括公共事業(yè)性服務(如公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化等)、公益基礎性服務(如公共設施、生態(tài)維護、環(huán)境保護等)、公共安全性服務(如社會治安、生產(chǎn)安全、食品藥品安全等)、民生保障性服務(如就業(yè)服務、社會救助、養(yǎng)老保障等)等內(nèi)容；狹義的基本公共服務往往受相關部門的工作需要或學者的研究需要而有不同的界定。不論廣義還是狹義，把社會保障、教育、衛(wèi)生等民生保障和公共服務包括在基本公共服務均等化范疇之內(nèi)已形成共識。本文也主要從這三個方面介紹改革開放40年來中國公共服務均等化的進展成就及實踐特色。

一、經(jīng)濟高速增長促進了基本公共服務的快速發(fā)展

伴隨改革開放以來中國經(jīng)濟的高速增長，政府財政收入規(guī)模不斷擴大，用于基本公共服務的財政支出和公共投入持續(xù)增加。中國全年一般公共預算支出從1978年的1122億元增至2017年底的203330億元，年均增長14.3%(見表1)?！?〕日益擴大而又相對寬裕的公共支出預算為基本公共服務快速發(fā)展提供了物質基礎和財力保證。

表1改革以來中國經(jīng)濟與公共財政支出增長狀況一覽表

資料來源：國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒(2017)》《中國統(tǒng)計摘要(2018)》。

日益擴大和不斷提高的基本公共服務需求，為政府向社會保障、就業(yè)服務、教育事業(yè)、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、基本醫(yī)療服務等領域擴大支出提供了內(nèi)生動力。中國人口基數(shù)龐大，計劃經(jīng)濟時期基本公共服務處于嚴重短缺狀態(tài)。因財力所限，國家只能把有限的財力用于重點保障城鎮(zhèn)公有制經(jīng)濟單位職工基本福利，廣大城鄉(xiāng)居民和非單位從業(yè)人員只能供給最低水平的基本服務。隨著經(jīng)濟發(fā)展和財力增強，政府用于提供基本公共服務的支出可以逐步向全體勞動者和城鄉(xiāng)居民擴展。在這一背景下，社會保障制度體系的覆蓋面不斷擴大，義務教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務逐步實現(xiàn)覆蓋全社會。同時，中國從低收入國家向中高收入國家的成功跨越，進一步促使基本公共服務供給水平不斷提高，教育服務、衛(wèi)生服務、社保服務的制度結構不斷優(yōu)化升級。據(jù)統(tǒng)計，1978年，中國初中及小學在校學生數(shù)為19619萬人，普通高中為1553萬人，大專以上只有85萬人；到2017年底，相應數(shù)據(jù)分別為14535.8萬人、2374.5萬人、2753.6萬人。接受普通高中和大專以上教育人數(shù)分別提高821.5萬人和2668.6萬人。〔3〕改革開放初期，普及九年制義務教育是教育服務均等化的主要內(nèi)容。進入21世紀之后，接受高中和高等教育的學生數(shù)量大幅度增長，中國教育事業(yè)進入了中等教育質量不斷提高和高等教育大眾化的發(fā)展階段。醫(yī)療衛(wèi)生服務和社會保障事業(yè)的發(fā)展也出現(xiàn)了相同趨勢。據(jù)統(tǒng)計，1990年中國參加基本養(yǎng)老保險的只有6166萬人，到2017年參加基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的人數(shù)分別達到91548萬人、117681萬人、18784萬人、22724萬人、19300萬人?！?〕社會保險覆蓋率明顯提升，2017年基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險參保人數(shù)占全國總人口的比例分別為65.8%和84.7%。

基本公共服務水平的提升不是經(jīng)濟發(fā)展的自然結果，而是與中國共產(chǎn)黨為人民謀幸福的初心和中國政府的積極擔當密不可分。增進民生福祉是中國共產(chǎn)黨人立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求，也是中國特色社會主義建設的根本目的。習近平總書記在十八屆中央政治局常委與中外記者見面會上指出，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”十八大以來，中國特色社會主義建設進入新時代，中國社會主要矛盾轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，人民對基本公共服務均等化的愿望和需求更加強烈。“人民群眾盼望有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境?！薄?〕基本公共服務是實現(xiàn)上述目的的基本方式，政府在基本公共服務和民生保障領域的投入規(guī)模更大，支出比重不斷提升，促進了公共服務、民生保障范圍的擴展和水平的大幅度提高?？v向分析1978—2017年的政府一般公共預算支出發(fā)現(xiàn)，1978—1996年，政府一般公共預算支出占GDP的比重由30.5%降至11.1%。而1997年之后這一指標則不斷提升(個別年份有波動)。具體來看，2000年政府一般公共預算支出占GDP的比重升至15.8%，2010年升至21.8%，2017年升至24.6%，已接近四分之一。社保、教育、衛(wèi)生支出占一般公共預算支出比重也持續(xù)上升，從1978年的11.53%升至2017年的34.27%(見表2)?？梢哉f，改革開放以來尤其是21世紀初以來，中國基本公共服務支出的規(guī)模和增幅均有顯著提高。

表2改革以來中國社保教育衛(wèi)生支出占公共財政支出增長比重

資料來源：國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒(2017)》《中國統(tǒng)計摘要(2018)》。

二、社會保障制度改革與社會保障事業(yè)發(fā)展

新中國成立以來，中國建立了針對“五保戶”的生存保障、針對城鄉(xiāng)居民的初級衛(wèi)生保障和針對國有企事業(yè)單位職工的就業(yè)保障制度。1978年之后，中國社會保障制度進入了以改革促發(fā)展的新時期。20世紀80年代初是我國改革開放的啟動期，也是傳統(tǒng)保障制度功能日益弱化、新型社會保障體系尚未發(fā)展建立的過渡期。從80年代末到1997年亞洲金融危機爆發(fā)的10年間，則是中國確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標、建立新型社會保障制度的改革探索期。在這一時期內(nèi)，中國社會保障制度進行了形式多樣、內(nèi)容廣泛、制度創(chuàng)新的地方改革試點，為確立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的社會保險制度模式、建立面向社會低收入群體的最低生活保障制度積累了實踐經(jīng)驗。從1997年8月國務院頒布建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度到2012年11月黨的十八大，是中國現(xiàn)代社會保障制度的快速發(fā)展期，基本建立了以城鎮(zhèn)職工社會保險制度為主體、以最低生活保障等社會救助制度為基礎、以教育衛(wèi)生等基本公共服務均等化和社會福利服務為目標的三大社會保障制度體系，基本實現(xiàn)了社會保障制度的全覆蓋。十八大之后中國社會保障制度和公共服務發(fā)展進入鞏固提高期。社會保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合速度加快，制度框架和待遇水平的公平性進一步提升；在精準扶貧、脫貧攻堅的過程中，以最低生活保障制度為核心的社會救助體系的兜底保障功能也進一步強化，為實現(xiàn)2020年決勝全面建成小康社會奠定堅實基礎。總體而言，推進教育均等化、深化醫(yī)療衛(wèi)生改革、促進社會化養(yǎng)老服務發(fā)展，為中國構筑了世界上覆蓋范圍最大的社會保障網(wǎng)，并初步形成了實踐特色鮮明的社會保障制度中國模式。

(一)逐步明確現(xiàn)代社會保障建設的目標定位

以經(jīng)濟建設為中心是中國共產(chǎn)黨在改革開放初期的工作重心，其目的是打破計劃經(jīng)濟時期嚴重存在的平均主義和勞動積極性不高的問題。當時對社會保障制度地位作用的認識不夠充分?！?〕隨著改革的不斷推進，中國對社會保障目標功能的認識不斷發(fā)生變化，社會保障在改革發(fā)展過程中的重要性也逐步提升。20世紀80年代中期，中國主要目標是推進經(jīng)濟體制改革，社會保障改革則被定位為經(jīng)濟體制改革的配套措施。為了促進城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革，國家推動改革傳統(tǒng)單位就業(yè)保障制度，并實行勞動合同制改革。在單位用人制度的改革背景下，原來與單位捆綁在一起的就業(yè)保障制度、企(事)業(yè)單位保障制度越來越不適應經(jīng)濟體制改革的需要。1991年，國務院頒布《關于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出逐步建立起基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔，建立養(yǎng)老費用社會統(tǒng)籌的制度，啟動了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革進程。1993年《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，“建立多層次的社會保障體系，對于深化企業(yè)和事業(yè)單位改革，保持社會穩(wěn)定，順利建立社會主義市場經(jīng)濟體制具有重大意義”。社會保障制度成為構筑我國社會主義市場經(jīng)濟框架的重要支柱之一。多層次社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障等內(nèi)容，多層次社會保障體系的內(nèi)容也指明了社會保障制度改革發(fā)展的目標與方向。20世紀90年代，中國陸續(xù)出臺了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》(1993)、《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(1995)、《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》(1996)等法規(guī)和政策文件，積極推進社會保障制度試點改革，也形成了多種改革模式。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的深入推進，建立統(tǒng)一的勞動力市場成為改革開放的一項重大任務，為實現(xiàn)這一目標，加快整合各地多種多樣的社會保險制度試點改革模式與實踐成為當務之急。1997年之后，國務院加強了對社會保險制度改革試點的統(tǒng)籌指導，逐步統(tǒng)一基本制度。國務院相繼頒布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(1997)、《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(1998)、《失業(yè)保險條例》(1999)、《城市居民最低生活保障條例》(1999)，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度和城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度等現(xiàn)代社會保障制度陸續(xù)建立。進入21世紀以來，在科學發(fā)展觀的指引下，社會保障體系既要為建成社會主義市場經(jīng)濟體制配套，但也逐步成為一項獨立的社會事業(yè)。黨的十六大提出將健全社會保障體系作為全面建設小康社會的重要任務和目標，并提出“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證”。2003年上半年爆發(fā)的“非典”事件，使中國政府認識到不僅需要發(fā)展職工社會保險制度，而且需要建立面向全民尤其是農(nóng)村居民的社會保障制度體系。建立以保障農(nóng)民健康為重點的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是重中之重。2003年國務院出臺《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，開始進行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點，到2007年新農(nóng)合基本覆蓋了90%以上的農(nóng)村居民。新農(nóng)合的建立，意味著失去初級衛(wèi)生保健制度20多年的農(nóng)村居民再次擁有了基本衛(wèi)生保障制度。自2007年起，中國在農(nóng)村全面建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度，同時開始探索建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，并且迅速擴大覆蓋面。在2009年、2011年，中國先后提出建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。到黨的十八大召開前夕，覆蓋城鄉(xiāng)居民的四大基本保障制度即新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度基本建立。這一階段，我國繼續(xù)深化城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革，建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，修改完善《工傷保險條例》等。覆蓋全體職工和城鄉(xiāng)居民的社會保障制度框架基本建立，這一系列改革措施為實現(xiàn)人人享有基本生活保障的愿望奠定了制度基礎。

黨的十八大提出了“全面建成小康社會”的奮斗目標，標志著中國進入了全面建成小康社會、全面深化改革的新階段。社會保障的改革與發(fā)展也有了新定位、新使命、新任務，即“加快健全基本公共服務體系，推動社會主義和諧社會建設，維護最廣大人民群眾的根本利益”，在“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”上持續(xù)獲得新進展。黨的十八大對社會保障制度功能作用的認識有很大提升。黨的十八大報告明確指出，“社會保障是保障人民生活、調節(jié)收入分配的一項基本制度”，〔7〕社會保障制度的獨立地位得以確立。一方面，圍繞全面建成小康社會目標，中國實施了精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略；另一方面，圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國家不斷完善以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的收入再分配調節(jié)機制，加大稅收調節(jié)力度，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》，構建了包括最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等在內(nèi)的綜合救助體系。這一時期，我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革邁出重要步伐，實現(xiàn)了機關事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的并軌。2015年，國務院發(fā)布《關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的決定》《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革提升了養(yǎng)老保險制度形式的公平性。此外，為了促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，加強城鄉(xiāng)居民社會保障制度的整合，我國建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。2017年，黨的十九大報告提出我國進入了中國特色社會主義新時代，提出并確立了習近平新時代中國特色社會主義思想為指導思想，把“以人民為中心”“帶領人民創(chuàng)造美好生活”作為奮斗目標；進一步強調了社會保障作為民生事業(yè)核心的重要地位，“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民、實現(xiàn)全體人民共同富裕”；強調“多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義”，在“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”上不斷取得新進展，提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。〔8〕這一時期中國民生與社會保障尤其是脫貧攻堅方面的投入力度之大前所未有。改革開放以來尤其是20世紀末期以來的20年間，中國現(xiàn)代社會保障體系建設取得了輝煌成就，保障了廣大人民群眾的基本權益和基本生活，得到了國際社會的高度評價。為表彰中國在社會保障工作中取得的卓越成就，2016年11月17日，國際社會保障協(xié)會將“社會保障杰出成就獎”授予中華人民共和國政府。

(二)投入不斷增長實現(xiàn)社會保障廣覆蓋

隨著社會保障改革推進和事業(yè)發(fā)展，社會保障投入持續(xù)增多，收支渠道和結構發(fā)生了明顯變化。20世紀80年代國有企業(yè)和機關事業(yè)單位為職工提供的單位保障是國家社會保障的主體。國家財政僅僅對嚴格界定的絕對貧困人口提供生存保障，對軍人等嚴格限定的政策優(yōu)惠對象提供有限的社會福利。20世紀90年代末期建立職工社會保險制度后，引入了個人繳費和多主體責任共擔機制，社會保險基金逐步成為社會保障主要來源。2002年全國社會保險基金總收入為4048.7億元，總支出3471.5億元。由于社會保障范圍的不斷擴展和保障水平的提高，特別是一些特殊政策導致的支出缺口，使公共財政用于社會保障的支出規(guī)模不斷擴大。2002年，中國政府財政用于社會撫恤、福利和救濟的支出為372.97億元；加上行政事業(yè)單位職工離退休費和各類社會保障補助支出，2002年全國社會保障財政支出達到了2636.22億元，占當年財政總支出的11.95%。進入21世紀之后，社會保障制度覆蓋對象從職工向全民擴展。此外，農(nóng)村九年義務教育經(jīng)費已經(jīng)全部納入財政保障，貧困救助、深化醫(yī)藥衛(wèi)生改革和住房保障等事業(yè)的發(fā)展也進一步擴大了民生與社會保障支出范圍，國家財政、社會保險基金對社會保障的投入不斷加大。社會保障類支出已經(jīng)成為中國政府公共支出中規(guī)模巨大、增長最快的支出科目。

我們把財政性社會福利、救助、社會保險補助支出作為狹義社會保障支出(口徑一)、社會保險基金支出作為廣義社會保障支出(口徑二，扣除社會保險財政補助)。這兩個口徑的社會保障支出都是持續(xù)增長的。狹義支出從1978年的18.91億元增至2016年的21591.45億元(口徑一)；社會保險基金支出規(guī)模也迅速擴大(口徑二)，從1998年的2210.98億元增長到2016年的57562.91億元。公共服務均等化作為建設社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，國家財政用于教育、衛(wèi)生等基本公共服務的支出也應計算在內(nèi)。由于文化事業(yè)、住房保障等民生保障性類別很龐雜，為方便測算，我們僅僅統(tǒng)計財政性教育、衛(wèi)生事業(yè)費投入，與上述兩項投入加在一起形成公共服務均等化支出(口徑三)。把狹義財政社會保障、社會保險支出和教育衛(wèi)生財政投入?yún)R總在一起，其總規(guī)模已經(jīng)相當可觀，從1998年的4527.34億元增至2016年的98794.46億元(見表3)。如果再加上住房保障支出(口徑四)，2016年全國社會保障與基本公共服務總支出達到105570.67億元，占財政支出和GDP的比重分別為56.23%、14.19%(見表4)。各類社會保障支出的迅速增長，不僅提升了這些支出占財政支出和GDP的比重，而且縮小了與國外社會保障待遇水平的差距。與國際同等發(fā)展水平的國家相比，中國社會保障與基本公共服務支出水平已經(jīng)不算太低。值得注意的是，為了解決社會保險制度建設中的歷史欠賬，努力實現(xiàn)社會保險基金收支平衡，財政對社會保險基金的補助金額逐年增多，2016年達到7633.54億元(見表5)。

表3中國政府社會保障性支出情況

注：口徑一包括撫恤和社會福利救濟支出、行政事業(yè)單位離退休費、社會保障補助支出；口徑二是在口徑一的基礎上增加除財政補助之外的社會保險基金支出，計算口徑二比重的分母(財政總支出)包含了除去財政補助之外的社會保險基金支出；口徑三是在口徑二的基礎上增加了教育、衛(wèi)生支出。這里需要注意的是2002的社會保障財政支出相對比重較大，與國家財政對社會保險基金補助支出的大幅增加有關。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國財政統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》有關數(shù)據(jù)整理。其中1998—2008年社會保險基金支出的數(shù)據(jù)來源于《2008年中國財政年鑒》；2010—2016年數(shù)據(jù)來源于全國財政支出決算報告；由于不同年份統(tǒng)計口徑不同，有些年份數(shù)據(jù)有所差異。2015年的《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)中對2013年以前的GDP數(shù)據(jù)根據(jù)第三次經(jīng)濟普查做了修正。2015年GDP數(shù)據(jù)來源于2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。2016年GDP數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒(2017)》。2017年數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計摘要(2018)》和《2017 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2017年社會保險基金總支出57145億元，其中養(yǎng)老保險基金財政補貼6211億元。

表4中國政府社會保障支出

注：口徑四為口徑三加上住房保障支出，也就是狹義的社會保障支出加上教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、教育支出。2010年之前的住房保障支出是統(tǒng)計在社會保障與就業(yè)支出中，這里從2010年起單獨計算。

表5財政對社會保險基金的補助額度及其占財政支出比重

數(shù)據(jù)來源：歷年財政統(tǒng)計年鑒和國家財政決算報告。

政府高度重視并持續(xù)加大公共投入的舉措，為中國社會保障制度尤其是各類社會保險制度的建立與發(fā)展奠定了堅實基礎。改革開放40年來，中國不僅實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟時期職工就業(yè)保障為主體的傳統(tǒng)單位保障制度向社會主義市場經(jīng)濟體制下現(xiàn)代社會保障制度的成功轉型，而且建成了以現(xiàn)代社會救助、社會保險和基本公共服務為重點的三大制度框架，參保人數(shù)持續(xù)擴大，社會保障覆蓋面不斷擴大，基本實現(xiàn)了制度全覆蓋，并且向人群全覆蓋和“全民參保計劃”迅速發(fā)展。1978年，擁有基本保障的城鎮(zhèn)單位職工數(shù)量只有1.5億人，城鎮(zhèn)總人口不到全國總人口的18%；得到集中供養(yǎng)的農(nóng)村五保人數(shù)不足100萬；占人口絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民很難享受社會保障。隨著社會保障制度的不斷建立和完善，社會保障覆蓋人數(shù)尤其是社會保險參保人數(shù)快速增長(見表6)。特別是黨的十八大以來，社會保險參保人數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)顯著增加態(tài)勢(見下頁圖1)。

表6 1995—2017年中國社會保險參加人數(shù)

數(shù)據(jù)來源：1989—2008年數(shù)據(jù)來源于2009年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》，2010—2016年數(shù)據(jù)來源于2017年《中國統(tǒng)計年鑒》，新型農(nóng)村合作醫(yī)療數(shù)據(jù)來源于2009年《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)在2010年之前只包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)來源于歷年勞動保障統(tǒng)計公報。2010—2015年新型農(nóng)村合作醫(yī)療數(shù)據(jù)來源于歷年統(tǒng)計公報。2010年以后新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人數(shù)減少是由于部分省市將其納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險之中。2016年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)中城鎮(zhèn)居民參保人數(shù)為44860萬人，城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)為29531.6萬人。由于城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險合并實施，故新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢，2016年之后不再公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但未納入統(tǒng)計的農(nóng)村居民一般都參加新型合作醫(yī)療(居民醫(yī)保)制度。2017年數(shù)據(jù)來源于《2017 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國人力資源和社會保障部網(wǎng)站，http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201805/t20180521_294290.html。

圖1 2013—2017年社會保險參保人數(shù)變化示意圖

資料來源：《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國人力資源和社會保障部網(wǎng)站，http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201805/t20180521_294290.html。

三、教育保障促進公共教育服務均等化

(一)推動基本公共教育服務均等化

1949年，中國80%的人口是文盲，小學和初中入學率僅有20%和6%，高校在校生僅有11.7萬人。為盡快改變教育落后的狀況，黨和政府高度重視教育事業(yè)，把改造舊教育、建設新教育作為教育工作的首要任務，著力提高人民群眾受教育水平。但是，在一個人口多、底子薄、經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡的發(fā)展中國家，發(fā)展教育事業(yè)、建設覆蓋全民的公共教育體系是十分艱巨的任務。

新中國成立后，在“一窮二白”的情況下發(fā)展教育事業(yè)，任務艱巨重要，但資源十分有限，如何處理高質量精英教育與普及大眾教育的關系一直很難取舍。盡管教育事業(yè)總體上看不論數(shù)量還是質量都有所發(fā)展，但在相當長一段時間內(nèi)對教育服務屬性、教育資源投入、教育方式等方面的認識與探索都經(jīng)歷了曲折的歷程。計劃經(jīng)濟時期，由于國家或集體控制所有經(jīng)濟和服務資源，基礎教育事業(yè)更多強調其福利性。城鎮(zhèn)教育服務與職工技能培訓服務，屬于國家和單位的公共福利，農(nóng)村教育體系則是在國家支持下由鄉(xiāng)村集體舉辦的集體福利。盡管當時福利保障能力有限，教學質量也不高，但學校普及化大大提高了絕大多數(shù)適齡兒童的入學率和識字率，掃除青壯年文盲教育也取得了一定的成績。但受十年“文化大革命”的干擾破壞，中國教育秩序一度十分混亂，高等教育基本中斷，整體教育質量出現(xiàn)嚴重滑坡。

1977年恢復高考制度，是中國教育事業(yè)撥亂反正的信號，也拉開了中國改革開放的序幕。伴隨經(jīng)濟體制改革的推進和國家對教育事業(yè)投入的不斷增長，中國教育事業(yè)在改革開放之后的發(fā)展突飛猛進。20世紀80年代早期，辦學資金來源從國家單一主體承擔投資責任轉變?yōu)閲摇⑸鐣?、家庭等共同分擔教育成本的機制。多渠道籌措教育經(jīng)費制度為開展多種形式的社會教育和高等教育提供了新的資源。從80年代中期開始，高等學校實行公費生、自費生、委培生制度，對一部分計劃外的學生實行收費。政府鼓勵發(fā)展多種形式的社會力量辦學，突破了單一的公辦教育體制。20世紀90年代中期，我國非義務教育階段實行收費制度，高等學校實行收費并軌，統(tǒng)一按教育成本的一定比例收取學費和住宿費，義務教育階段的公立學校收取少量雜費，從而逐步確立了政府財政性教育經(jīng)費、社會團體和公民個人辦學經(jīng)費、社會捐集資、學雜費、其他收入等多種渠道并存的教育籌資局面。1997年亞洲金融危機之后，為了擴大內(nèi)需，大規(guī)模擴大招生成為一項重要的戰(zhàn)略措施和政策目標。當時國家財力依然十分薄弱，而市場機制在經(jīng)濟領域中的成功理念和做法被直接移植到教育衛(wèi)生領域。在提出繼續(xù)抓好基礎教育的同時，“教育產(chǎn)業(yè)化”觀念從理論到實踐都大踏步向前推進。由于顯著擴大高等教育招生數(shù)量，家庭和社會用于高等教育的投入迅速增長。教育成本分擔機制的引入和其他非政府渠道收入的增加，客觀上為教育事業(yè)快速發(fā)展提供了財力支持，支撐了世紀之交普及義務教育和高等教育大眾化的兩次超前發(fā)展，一定程度上改善了教育服務的效率。但是，超?？焖僭鲩L的教育收費超越了城鄉(xiāng)居民的支付能力，逐漸成為社會人群沉重的經(jīng)濟負擔，盡管同時期也出臺了一些學生資助政策，但統(tǒng)一的貧困學生資助制度長期缺失，一度造成大量學齡兒童少年因貧困而失學?！?〕同時期開展的財稅體制改革造成城鄉(xiāng)、區(qū)域教育投入很不平衡，基礎教育的投入和管理重心過低，政府對農(nóng)村教育的投入責任長期缺位，“人民教育人民辦”事實上成為“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”。由于歷史、自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等原因，特別是在“重點發(fā)展”“梯度發(fā)展”的政策導向下，還形成了教育資源優(yōu)先向重點學校傾斜的制度，重點小學、中學、大學是財政性教育經(jīng)費的重點撥款對象，而非重點學校的辦學條件長期得不到改善。這一時期，教育服務的公平性、公益性不斷弱化，與教育事業(yè)的快速發(fā)展形成了鮮明對比，而且進一步導致了擇校難、中小學生課業(yè)負擔過重、教育亂收費等問題，社會反映十分強烈。

進入21世紀之后，國家更加重視教育的公平性和均衡發(fā)展。促進教育服務的均等化成為這一時期教育事業(yè)的主要特點，國家財政轉移支付和一系列特殊優(yōu)惠政策的實施，提升了中西部地區(qū)農(nóng)村教育、欠發(fā)達地區(qū)教育事業(yè)的快速發(fā)展。2003年中央召開“全國農(nóng)村教育工作會議”，要求把農(nóng)村教育擺在重中之重的戰(zhàn)略地位。之后在全國范圍內(nèi)全面免除農(nóng)村義務教育學雜費，將義務教育全面納入各級政府財政保障的范圍，實現(xiàn)了完全意義上的九年免費義務教育。九年義務教育戰(zhàn)略的實施，是中國教育事業(yè)最大的成就之一。義務教育經(jīng)費保障新機制確立后，國家把促進教育公平作為國家基本教育政策的意識更為明確和堅定，并逐步形成制度機制，特別是國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃對基本公共教育服務進行了具體設計，逐步概括為免費義務教育、農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善、寄宿生生活補助、普惠性學前教育資助、中等職業(yè)教育國家助學金、中等職業(yè)教育免除學雜費、普通高中國家助學金、免除普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難學生學雜費等8個方面。2017年黨的十九大報告進一步明確了優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)的戰(zhàn)略目標，提出“推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展”“普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”的目標，并且提出通過完善和“健全學生資助制度，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育”〔10〕的具體要求。

在國家重視和大幅度增加投入的前提下，通過持續(xù)不斷的教育改革，促進了改革開放以來中國教育事業(yè)的快速發(fā)展。學校、教師、在校生數(shù)量持續(xù)增長；教育結構不斷優(yōu)化，不僅按時完成了普及義務教育的目標，而且在中國這樣一個人口與勞動力大國實現(xiàn)了高中教育的大發(fā)展、高等教育的普及化和教學科研質量的持續(xù)提升。1978年以后小學入學率長期保持在95%以上，初中入學率1995年接近80%，而2002年之后超過90%，高中階段的入學率由1995年33.6%提高到2008年之后的70%以上。變化最明顯的是高等教育，全國本專科在校學生由1978年的85.6萬人增長到2017年的2753.6萬人，高等教育入學率由1990年的3.4%提高到1999年的10.5%和2015年的40%(見表7)，可謂突飛猛進。中國已經(jīng)成為名副其實的教育大國，并積極向教育強國邁進。

表7 1978—2017年中國教育事業(yè)發(fā)展基本情況一覽表

注：高等教育升學率一項為高等教育“毛入學率”數(shù)據(jù)，即在校學生數(shù)與政府規(guī)定的該級別學齡人口(18—22周歲)總數(shù)之比。

資料來源：國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計摘要(2018)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2018年，第177-181頁。

(二)基本教育服務均等化的特點與成就

第一，“教育優(yōu)先”的態(tài)勢逐步穩(wěn)固。教育投入是評價一個國家、地區(qū)教育事業(yè)是否優(yōu)先發(fā)展的重要標尺。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到百分之四”的目標。由于各種原因，這個目標未能如期實現(xiàn)。2010年，《教育規(guī)劃綱要》進一步明確提出“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，2012年達到4%”。經(jīng)過不懈努力，2012年國家財政性教育經(jīng)費支出21994億元，占GDP比例首次超過4%，之后幾年一直保持在4%以上。在黨的十八屆三中全會確定“重點支出一般不同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤”的原則下，仍然明確國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例一般不低于4%，體現(xiàn)了黨中央國務院優(yōu)先發(fā)展教育的堅強決心。

第二，免費義務教育全面實現(xiàn)。中國在確定教育發(fā)展戰(zhàn)略重點時，一直將普及教育作為教育工作的首要任務。2005—2006年，建立了中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制，全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費，政府還補助學校公用經(jīng)費、維修改造校舍、免費提供教科書、補助寄宿生生活費等。據(jù)統(tǒng)計，政策實施當年就有近20萬名因貧困輟學學生返回學校?！?1〕2008年進一步免除城市義務教育學雜費，從而把義務教育全面納入國家財政保障范圍，實現(xiàn)了真正意義上的免費義務教育。經(jīng)過不懈努力，2011年底，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設兵團全面普及了九年義務教育，青壯年文盲率降到1.08%。這一成就成為中國教育發(fā)展史上的重要里程碑，標志著中國履行了對國際社會的承諾，提前實現(xiàn)了聯(lián)合國教科文組織《達喀爾行動綱領》提出的到2015年使所有兒童享有高質量的免費初等教育的目標，也為其他國家普及教育提供了中國智慧。與此同時，為遏制城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和校際之間教育差距擴大的勢頭，特別是解決日益突出的中小學擇校問題，黨和政府把均衡發(fā)展作為義務教育發(fā)展的一項重要任務，堅持義務教育階段公辦學校免試就近入學，推動義務教育學校標準化建設和教師交流制度化。重點監(jiān)測的24個大城市數(shù)據(jù)顯示，義務教育基本實現(xiàn)免試就近入學、劃片規(guī)范入學和陽光監(jiān)督入學，19個熱點大城市“幼升小”就近入學率達到99%，“小升初”就近入學率達到97%。

第三，學前教育、職業(yè)教育、高等教育等短板逐步補齊。為解決人民群眾反映強烈的入園難、入園貴問題，2011年起國務院連續(xù)推出3個“學前教育三年行動計劃”，多種形式擴大學前教育資源，多種途徑加強幼兒教師隊伍建設，多種渠道加大學前教育投入。中央財政投入專項資金1000多億元，支持中西部農(nóng)村地區(qū)改擴建幼兒園，扶持普惠性民辦園。2016年，學前三年毛入園率達到77.4%，小學新生中接受過學前教育的比例達98.4%，快速普及的學前教育為社會起點公平提供了堅實保障。2002年以來，中國高度重視職業(yè)教育工作，強調把發(fā)展職業(yè)教育作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎和教育工作的戰(zhàn)略重點，職業(yè)教育在辦學上以服務為宗旨、以就業(yè)為導向，與促進就業(yè)、消除貧困緊密結合起來，面向社會、面向市場，建成了世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系。全國1.23萬所職業(yè)院校開設約10萬個專業(yè)點，年招生總規(guī)模930萬人，在校生2682萬人，每年培訓上億人次。在現(xiàn)代制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)等領域，一線新增從業(yè)人員70%以上來自職業(yè)院校畢業(yè)生，快速發(fā)展的職業(yè)教育不僅為經(jīng)濟發(fā)展提供了人力資源支撐，也拓寬了社會縱向流動的渠道。在快速普及高等教育過程中，中國還大力促進高等教育機會公平。2008年啟動的“支援中西部地區(qū)普通高校招生協(xié)作計劃”實施以來，中西部錄取率最低省份與全國平均水平差距縮小到5個百分點以內(nèi)。2012年起實施的重點高校定向招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學生的國家專項計劃、地方專項計劃和高校專項計劃累計招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學生27.4萬人。

第四，農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育事業(yè)得到明顯加強。堅持底部攻堅，將教育資源更多投向農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、民族地區(qū)。一是通過教育專項傾斜、城鄉(xiāng)義務教育和學生資助經(jīng)費分擔、中央對地方教育專項轉移支付因素傾斜等措施，提高欠發(fā)達地區(qū)教育保障能力。二是通過深入實施師范生免費教育政策、中小學教師國家級培訓計劃、邊遠艱苦地區(qū)農(nóng)村學校教師周轉宿舍建設等，使農(nóng)村教師整體素質和農(nóng)村教師地位待遇顯著提高，特別是2013年9月啟動實施的鄉(xiāng)村教師生活補助政策，覆蓋中西部708個連片特困地區(qū)縣，惠及130多萬人，最高人均月補助標準達到2000元，補助標準較高的部分地區(qū)，還出現(xiàn)了城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村任教的“逆向流動”。三是通過實施全面改薄、校長教師交流輪崗、鄉(xiāng)村教師支持計劃、集團化辦學、縣管校聘、推進教育信息化等多項舉措，推動教育資源配置均衡化。四是加強地區(qū)間教育協(xié)作。加強東中西部的教育協(xié)作，實施對口支援西部地區(qū)高等學校計劃，扎實推進教育援疆、教育支援西藏和四省藏區(qū)工作，西部和民族地區(qū)的主要教育發(fā)展指標與全國平均水平差距正在縮小。

第五，特殊群體接受教育的權利得到較好保障。在義務教育經(jīng)費保障新機制確立后，國家及時將學生資助體系建設的重點轉移到非義務教育階段，經(jīng)過幾年攻堅，建立起完整的覆蓋學前教育至研究生教育階段的國家資助政策體系，基本實現(xiàn)了“不讓一名學生因家庭經(jīng)濟困難而失學”的莊嚴承諾。特別是從2011年開始實施的營養(yǎng)改善計劃，中央財政累計安排資金1591億元，為699個國家連片特困地區(qū)3600多萬名農(nóng)村義務教育學生提供營養(yǎng)膳食補助。2003年以來，按照“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”的政策，各地積極接收進城務工人員隨遷子女接受義務教育，農(nóng)民工隨遷子女在公辦學校就讀比例一直保持在80%以上，2017年起約1400萬進城務工人員隨遷子女實現(xiàn)“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準定額資金可攜帶。同時，加快寄宿制學校建設，滿足留守兒童住宿需求，積極構建政府、社區(qū)、學校、家庭多方聯(lián)動的留守兒童教育與管理服務網(wǎng)絡。修訂《殘疾人教育條例》，健全特殊教育保障機制，目前，有超過一半的殘疾學生在普通學校隨班就讀，一個學校教育、家庭教育與社會教育相配合的殘疾人教育體系正在形成。

中國文化高度重視教育。經(jīng)過改革開放以來的不懈努力，中國教育事業(yè)的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。一個包括學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的比較完善的現(xiàn)代國民教育體系初步形成，建成了世界上規(guī)模最大的教育體系，特別是基本公共教育服務均等化在廣度、深度及內(nèi)涵上都取得了重要進展，公共教育服務均等化取得了顯著的效果。

一是公民總體受教育機會大幅提升。從新中國成立初期80%人口是文盲的國情出發(fā)，中國不斷擴大教育規(guī)模，保障公民享有更多受教育機會。截至2016年底，中國擁有世界最大的教育規(guī)模，有51.2萬所學校，2.65億名在校生；學前教育毛入園率為77.4%，小學凈入學率為99.9%，初中毛入學率達到104%，九年義務教育鞏固率為93.4%；高中毛入學率達到87.5%，基本普及了高中教育；高等教育毛入學率為42.7%，接近高等教育大眾化水平。總體來看，中國各級各類教育均超過中高收入國家平均水平，教育總體發(fā)展水平進入世界中上行列?！?2〕

二是人民群眾教育獲得感明顯增強。均等化的基本公共教育服務必須直接回應人民群眾的現(xiàn)實問題才有針對性。隨著基本公共教育服務均等化深入推進，教育的民生屬性不斷加強，直接反映在人民對教育的真實需求、期盼和感受上。中國教育科學研究院于2017年9月至10月開展的第二輪基礎教育滿意度調查顯示，社會公眾的全國教育發(fā)展總體滿意度指數(shù)是76.09分，地方基礎教育發(fā)展的總體滿意度是72.82分，處于比較滿意水平。

三是教育促進社會公平的作用不斷凸顯。向全民逐步普及的教育服務較好地發(fā)揮了調節(jié)社會分配、促進社會流動的功能，許多社會成員通過接受教育改變了一生的命運。不斷擴大普及的教育體系，使得新增勞動力大部分接受過高中階段及其以上教育，職業(yè)教育每年為各行各業(yè)輸送近1000萬技術技能人才，大部分來自中低收入家庭，不僅適應了當前發(fā)展階段的勞動力需求，也使中低收入家庭子女可以通過有效參與勞動力市場改善收入狀況。中國疾病預防控制中心對農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃跟蹤監(jiān)測顯示，2016年，營養(yǎng)改善計劃試點地區(qū)男、女生各年齡段的平均身高比2012年高1.4cm和1.6cm，平均體重多0.9kg和1.0kg，高于全國農(nóng)村學生平均增長速度。貧血率從2012年的17.0%降至2016年的7.6%?！?3〕

四是教育選擇性日益豐富。均等化的基本公共教育服務絕不是整齊劃一的簡單的平均化，而應該是在保障機會公平的基礎上，為人民群眾提供豐富的服務選擇。目前，中國已經(jīng)形成了完善的教育體系。從縱向上看，學前、初等、中等、高等以及職前教育與職后教育相互銜接。從橫向上看，普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育相互貫通，民辦教育不斷發(fā)展壯大。2016年，民辦學校占全國學?？倲?shù)的比例為33.4%，民辦教育在校學生占全國學生總數(shù)的比例為18.2%。隨著考試招生改革深入推進，引導學校在人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)不斷創(chuàng)新，為學生提供了多樣化的學習選擇。應當指出的是，隨著收入的持續(xù)增長，越來越多的家庭選擇將子女送到國外接受更優(yōu)質的教育，2014年度中國出國留學人員為45.98萬人。中國正處于歷史上最大規(guī)模的留學浪潮中，已成為世界上第一大留學生輸出國。〔14〕

五是教育對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力顯著增強。均等化的基本公共教育服務不能超越發(fā)展階段，也不能脫離經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，必須發(fā)揮好對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力，才能真正有生命力。隨著教育普及，我國新增勞動力平均受教育年限已超過13.3年，相當于大學一年級水平，高等教育和中等職業(yè)教育成為新增勞動力的主力軍，為經(jīng)濟發(fā)展提供了堅實的人才支撐。高等教育還積極發(fā)揮科技創(chuàng)新與服務作用。高校獲國家科技三大獎數(shù)量占全部授獎數(shù)量的60%以上，發(fā)明專利授權量超過全國年發(fā)明專利授權總數(shù)的五分之一，依托高校建設的各類科技園區(qū)已經(jīng)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)客空間的主要聚集區(qū)。〔15〕

四、建設醫(yī)療保障體系促進基本衛(wèi)生服務持續(xù)發(fā)展

改革開放以來，中國基本衛(wèi)生服務體系的改革與發(fā)展取得了顯著成績。主要做法是通過大力發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)為廣大人民群眾提供普遍可及的醫(yī)療服務，通過不斷深化改革提高醫(yī)藥企業(yè)生產(chǎn)能力和經(jīng)營活力，通過發(fā)展和完善職工和居民醫(yī)療保障制度提高醫(yī)療服務的公平性，通過發(fā)展公共衛(wèi)生和提倡健康生活方式促進人民健康狀況持續(xù)改善。不論是計劃經(jīng)濟時期還是改革開放以來，中國人均預期壽命明顯超過經(jīng)濟發(fā)展水平相同的國家，總體衛(wèi)生績效得到了國際社會的肯定與認可。當然，在不同時期中國不斷推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，不斷調整衛(wèi)生政策和衛(wèi)生服務發(fā)展路徑方式，以適應經(jīng)濟體制和國家治理體系的變遷。

(一)逐步建立廣覆蓋的醫(yī)療保障制度

醫(yī)療保障制度是現(xiàn)代社會保障體系的重要組成部分，也是確保健康公平的制度保障。計劃經(jīng)濟時期，中國在經(jīng)濟發(fā)展水平很低的情況下分別建立了城鎮(zhèn)單位職工的勞保醫(yī)療制度、農(nóng)民集體互助的合作醫(yī)療制度、財政負擔的公職人員公費醫(yī)療制度。三項制度對城市勞動者、農(nóng)民、公職人員提供了基本醫(yī)療保障。盡管當時經(jīng)濟困難、衛(wèi)生投入總體水平不高，但是基本公共衛(wèi)生制度和三級衛(wèi)生服務體系的建立，對提高廣大職工居民尤其是農(nóng)村居民的健康發(fā)揮了很大作用。

改革開放以后，計劃體制下的微觀經(jīng)濟主體運行機制逐步市場化。農(nóng)村集體經(jīng)濟趨于薄弱，國有企業(yè)改革深入推進，都導致了原有的勞保醫(yī)療制度和合作醫(yī)療制度難以為繼。從20世紀80年代起，由于政府實施了藥品加成、以藥補醫(yī)的政策，以市場化手段為主籌集醫(yī)療機構發(fā)展資金來促進衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。20世紀90年代尤其是中期以來，由于市場化后醫(yī)療費用上漲的速度更加迅猛，導致越來越多的人難以就醫(yī)。雖然改革開放之后人們的收入持續(xù)增長，但遠遠落后于醫(yī)療費用的增長。大批患者由于失去醫(yī)療保障變成自費醫(yī)療群體，加劇了看病難、看病貴和因病致貧、因病返貧的問題。

在醫(yī)療服務能力不斷提升的情況下，如何為職工與居民提供基本健康保障成為十分重要的社會問題甚至政治問題。中國自20世紀80年代中后期開始，圍繞上述難題進行了持續(xù)不斷而又十分艱難的改革探索，就是開展以醫(yī)療保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生服務和藥品生產(chǎn)流通體制改革為核心內(nèi)容的三項制度改革。醫(yī)療保障制度建設是中國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)。主要圍繞四大領域展開，即公共衛(wèi)生保障、職工基本醫(yī)療保險、居民基本醫(yī)療保障、貧困人群醫(yī)療救助。

第一大領域是針對傳染病防治的公共衛(wèi)生保障體系，這是完全的政府責任。在這個領域中國政府不僅高度重視，而且逐步建立完善了財政投入保障機制、危機處置機制和一系列的法制制度。計劃經(jīng)濟時期中國針對大規(guī)模流行病、傳染病、地方病防治取得了很大成效，積累了比較豐富的經(jīng)驗。改革開放以來特別是經(jīng)歷“非典”、禽流感沖擊之后，提高了財政投入力度，建立了CDC為主的公共衛(wèi)生專職機構。圍繞艾滋病等新型傳染性疾病，持續(xù)不斷大力開展打擊“黃賭毒”的斗爭，努力控制血液、吸毒等傳染病傳播渠道，同時加大治療艾滋病藥物研制。汲取歷史經(jīng)驗，貫徹預防為主方針，持續(xù)開展愛國衛(wèi)生運動、禁煙控煙運動和健康教育活動，確保人群整體健康。

第二大領域是建立職工基本醫(yī)療保險制度。與社會保障制度改革進程相一致，從20世紀80年代末期開始進行改革試點，到1998年國務院頒布《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，要求在全國建立覆蓋全體城鎮(zhèn)職工，社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本醫(yī)療保險制度。盡管存在很多爭議乃至問題，在改革中探索出的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的職工基本醫(yī)療保險制度，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度一樣，成為中國醫(yī)療保障乃至社會保障制度的一大特色。按照這一制度模式，城鎮(zhèn)職工包括離退休職工參保人數(shù)不斷上升，覆蓋面持續(xù)擴大，基本保障水平逐漸提高。參保人數(shù)從1998年的1877.6萬人提高到2008年的19995.6萬人，2016年和2017年又分別提高到29531.5萬人和30323萬人。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金收支規(guī)模也從2000年的383.3億元和244.1億元提高到2010年的4308.9億元和3538.1億元。2017年，人社部門統(tǒng)計的基本醫(yī)療保險基金總收入17932億元，支出14422億元，累計結存13234億元(含城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金累計結存3535億元、個人賬戶積累6152億元)?！?6〕城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)?；鹗侨珖t(yī)?；鸬闹黧w部分，其保障的人群只占全國總人口的四分之一左右，總體上看政策性報銷補償比和醫(yī)療保障待遇相對較高。

第三大領域是居民基本醫(yī)療保障。2002年10月，我國明確提出要積極引導農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。這一制度強調了政府的籌資和管理責任。經(jīng)過多年恢復合作醫(yī)療制度的試點徘徊之后，終于在農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟瓦解之后找到了保障農(nóng)民健康的主體，因而稱之為新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2007年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度擴大到全國86%的縣，參合農(nóng)民達到7.3億人，參合率超過70%。2008年，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人口達到8.14億，參合率為91.5%。此后參保率一直保持在95%以上。根據(jù)黨的十七大報告“全面推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設”的要求，中國加快推進城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度建設，這一制度從2007年試點到2011年基本建立。2011年末，全國近13億人參保，超過總人口的95%，全民醫(yī)保體系初步形成。到2017年，我國基本醫(yī)療保險覆蓋13.5億人，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的基本統(tǒng)一?！罢a貼+個人籌資”是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的基本籌資模式，其中政府籌資增長最快，在醫(yī)?；鹚急戎爻^三分之二，是籌資主體。十八大以后，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”原則加快新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的整合力度，統(tǒng)稱為“居民基本醫(yī)療保險制度”，同時進一步提高了財政補助標準。2017年，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保人均財政補助標準由2012年的240元提高到450元，政策范圍內(nèi)門診和住院費用基金支付比例達到50%和70%左右?！?7〕經(jīng)過改革開放前20年的探索，在1998—2017年的短短二十年內(nèi)，中國建立了世界覆蓋人數(shù)最多的基本醫(yī)療保障制度(見表8)。從建設速度、覆蓋人群數(shù)量和政府財政支出增幅看，覆蓋城鄉(xiāng)的居民基本醫(yī)療保險制度的建立，是中國推進基本衛(wèi)生服務均等化、改善居民健康最突出的成就之一。

表8中國基本醫(yī)療保障制度覆蓋面情況

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2017)》等相關資料整理。城鎮(zhèn)職工參合率為參保人數(shù)與城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)+參加職工基本醫(yī)療保險離退休職工之比；新農(nóng)合參合率應當為參保人數(shù)與鄉(xiāng)村戶籍總人口之比，本表數(shù)據(jù)來源于歷年衛(wèi)生部統(tǒng)計公報；城鎮(zhèn)居民參合率為參保人數(shù)與城鎮(zhèn)居民人數(shù)(城鎮(zhèn)戶籍總人口-城鎮(zhèn)參保職工)之比。由于統(tǒng)計口徑變化及重復參保等原因，參合率并不十分準確，只是提供一個中國醫(yī)療保障制度發(fā)展歷程的參考。2017年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保合并，只提供了人力資源與社會保障部發(fā)布的公報數(shù)據(jù)，沒有區(qū)分城鄉(xiāng)，也沒有計算參保率。

第四大領域是醫(yī)療救助制度和大病醫(yī)療保險。醫(yī)療服務與健康促進消費是無止境的，如何為醫(yī)療服務消費籌資是世界各國都面臨的巨大難題。中國一方面促進經(jīng)濟發(fā)展，另一方面又需要在低收入階段盡可能為醫(yī)療保障服務籌資。因此，醫(yī)療保障制度的建設只能定位于“?；尽?，還無法為所有勞動者和居民提供較高水平的醫(yī)療福利。個人籌資仍然占據(jù)醫(yī)療服務支出的相當比重。居民醫(yī)?；鹬荒転閳箐N目錄內(nèi)的門診和住院費用的50%和70%左右，個人或家庭需要承擔全部醫(yī)療支出的50%以上。同時，收入越低的家庭，面臨重大疾病風險時負擔越重，甚至沒有能力參加基本醫(yī)療保險，“因病致貧、因病返貧”問題也就難以克服，這又制約了中國政府提出的到2020年擺脫絕對貧困、全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。如何為低收入人群提供基本醫(yī)療保障成為一個難題。中國在建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的過程中通過財政補貼低保人群參保的方式盡量覆蓋更多的人口，同時探索建立大病醫(yī)療保險緩解高額醫(yī)療費用對疾病負擔較重家庭的支出負擔。2012年，國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布《關于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》，明確建立大病保險制度，減輕城鄉(xiāng)居民的大病負擔，大病醫(yī)保報銷比例不低于50%。2013年，在一些省市開展大病醫(yī)療保險試點和應急救助試點。2014年，城鄉(xiāng)居民大病保險試點擴大到所有省份，疾病應急救助制度基本建立。2015年，在居民大病保險基礎上進一步建立重特大疾病醫(yī)療救助制度。2013—2017年，大病醫(yī)療保險合規(guī)醫(yī)療費用報銷比例在基本醫(yī)?；A上平均提高12個百分點左右，超過1700萬人受益?！?8〕這一改革，既豐富了我國醫(yī)療保障體系，同時通過特定制度安排在一定程度上緩解了低收入人群“因病致貧、因病返貧”難題。

四大領域醫(yī)療保障制度建設，為居民健康提供了基本保障，并形成了兩個鮮明特色：一是醫(yī)療保障制度體系全，參保人數(shù)多，覆蓋面廣，已經(jīng)建成了世界最大的醫(yī)療保障制度體系；二是中國政府在建立醫(yī)療保障制度的過程中，不斷探索符合中國國情的制度模式，不斷加大投入和財政支持力度，政府主導作用更加明顯(見圖2)。中國衛(wèi)生總費用從1978年的110.21億元增至2016年的46344.88億元。其中，政府衛(wèi)生支出由1978年的35.44億元增至2016年的13910.31億元。衛(wèi)生總費用占GDP的比重從1978年的3.0%增至2016年的6.23%?！?9〕

圖2 1980—2016年中國衛(wèi)生總費用中政府衛(wèi)生支出情況

(二)大力發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生服務事業(yè)

城鄉(xiāng)居民對醫(yī)療服務的獲取，一方面取決于醫(yī)療服務消費者所擁有的支付能力，既包括個人和家庭擁有的資金和資源，也包括政府與社會為醫(yī)療服務系統(tǒng)提供的資金和資源，尤其是日益龐大的醫(yī)療保障基金。另一方面則取決于醫(yī)療服務提供者供給能力，包括服務機構和服務人員的數(shù)量與質量以及服務設施水平，也包括醫(yī)療服務過程中需要的或涉及到的藥品、耗材、器械及相關服務。供給能力包括數(shù)量與質量兩個層面，但受資金保障能力的約束。醫(yī)療保障體系建設旨在減輕患者的醫(yī)療費用支出，為參保對象基本醫(yī)療服務提供可負擔的、相對公平的經(jīng)濟支持，醫(yī)療服務體系則從技術層面滿足患者基本醫(yī)療需求，確保城鄉(xiāng)居民病有所醫(yī)。不同于政府直接提供資金保障，醫(yī)療服務體系可以通過公立醫(yī)療機構提供，也可以通過私營醫(yī)院和社會辦醫(yī)院提供，一些非住院類醫(yī)療服務還可以由醫(yī)護人員直接提供。醫(yī)療服務供需雙方共同塑造了一個國家或地區(qū)的醫(yī)療市場。除政府直接管理這一市場外，醫(yī)療保障管理部門作為第三方付費體系也承擔醫(yī)療服務的控費與質量管理等職責。

針對改革開放之前嚴重缺醫(yī)少藥、醫(yī)療服務供給能力嚴重不足的狀況，中國政府大力發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，動員城市支持鄉(xiāng)村，在廣大鄉(xiāng)村興建衛(wèi)生機構、培養(yǎng)醫(yī)護人員，發(fā)展鄉(xiāng)村赤腳醫(yī)生，挖掘中草藥和中醫(yī)資源，逐步建立了“縣、鄉(xiāng)、村”農(nóng)村三級醫(yī)療和預防保健服務網(wǎng)絡，為保障居民尤其是農(nóng)民健康發(fā)揮了積極作用。

改革開放以來，在傳統(tǒng)政府舉辦醫(yī)療機構的渠道之外，逐步利用市場機制和社會資源發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。盡管這個階段有些政策產(chǎn)生過一些爭議，局部領域也發(fā)生了一些問題，但從整體看，衛(wèi)生事業(yè)和醫(yī)療服務能力的提高還是十分迅速的。1978年至2017年，醫(yī)療衛(wèi)生機構、床位、衛(wèi)生技術人員數(shù)量呈現(xiàn)3～4倍的增長(見表9)。2017年末，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構總數(shù)達986649個，其中：醫(yī)院31056個、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構933024個，專業(yè)公共衛(wèi)生機構19896個。全國醫(yī)療衛(wèi)生機構床位794.0萬張，每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)5.72張。全國衛(wèi)生人員總數(shù)達1173.9萬人，每千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師2.44人，每千人口注冊護士2.74人；每萬人口全科醫(yī)生1.82人，每萬人口專業(yè)公共衛(wèi)生機構人員6.28人。〔20〕由醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構、專業(yè)公共衛(wèi)生機構等組成的覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系的發(fā)展和擴張，從根本上解決了“缺醫(yī)少藥”的問題，為保障向城鄉(xiāng)居民提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務奠定了物質技術基礎。

表9 1978—2017年衛(wèi)生事業(yè)能力建設基本情況

資料來源：國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計摘要(2018)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2018年，第182-183頁。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國衛(wèi)生服務體系形成了鮮明的實踐特色，積累了不同經(jīng)濟體制下通過改革促進發(fā)展的若干經(jīng)驗：

第一，高度重視農(nóng)村衛(wèi)生工作，持續(xù)建設農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡。中國作為一個發(fā)展中國家，農(nóng)村人口在相當長的時間內(nèi)占據(jù)絕大多數(shù)。沒有農(nóng)民的健康，不可能有全國居民的健康。從新中國成立到改革開放初期，再到2009年開始的新一輪醫(yī)改，我國一直重視農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。最突出的例子是農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡建設，不斷加大基層衛(wèi)生服務資源的投入。農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)是指以縣級醫(yī)療衛(wèi)生機構為龍頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體，村衛(wèi)生室為基礎的衛(wèi)生服務體系。農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)主要承擔著預防保健、基本醫(yī)療、衛(wèi)生監(jiān)督、健康教育、計劃生育技術指導等任務，為農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務提供保障。農(nóng)村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡經(jīng)過發(fā)展，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療預防保健網(wǎng)，它與鄉(xiāng)村醫(yī)生、新型農(nóng)村合作醫(yī)療一起，被稱為農(nóng)村衛(wèi)生的三大法寶。2004年，國家提出切實把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放在農(nóng)村，加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施和農(nóng)村衛(wèi)生隊伍建設，逐步改善農(nóng)村缺醫(yī)少藥的狀況。

第二，高度重視預防工作，加強公共衛(wèi)生服務體系和基層服務能力建設。在縣級醫(yī)療衛(wèi)生機構設置中，由醫(yī)療服務機構和公共衛(wèi)生服務機構兩套系統(tǒng)構成。2003年“非典”事件，促使中國政府進一步重視基層機構能力和公共衛(wèi)生服務體系建設。農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡與城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)得到更多經(jīng)費支持。2005年，中央安排30億元國債資金支持中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件。2006年，國家啟動農(nóng)村衛(wèi)生服務體系建設，中央財政安排27億元國債資金用于縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施和社區(qū)醫(yī)療服務體系建設。2009年中央提出三年內(nèi)實現(xiàn)全國每個行政村都有衛(wèi)生室，安排專項資金改造和新建2.3萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、2400所社區(qū)衛(wèi)生服務中心、1500所縣醫(yī)院、500所縣中醫(yī)院和1000所縣婦幼保健院。2012年印發(fā)的《關于農(nóng)村衛(wèi)生機構改革與管理的意見》規(guī)定，村衛(wèi)生室承擔規(guī)定的疾病預防、婦幼保健、健康教育、殘疾人康復等工作,提供常見病、多發(fā)病的一般診治和轉診服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承上啟下，提供一般醫(yī)療服務和公共衛(wèi)生管理職責。針對傳染性疾病的控制與預防，建立了全國范圍的CDC體系，加強了公共衛(wèi)生服務體系的服務能力。

第三，高度重視醫(yī)改工作，持續(xù)推進醫(yī)藥衛(wèi)生領域體制機制的改革與完善。1978年以來，改革成為這個時期的代名詞。改革開放40年間，中國經(jīng)歷了建立市場化醫(yī)療服務體制、逐步建立健全醫(yī)療保障體系、全面深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革三個階段。每個階段雖有改革重點，但一般都涉及醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥三大領域。三醫(yī)聯(lián)動成為中國深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一大特點。改革總體而言有一定成效，但也往往產(chǎn)生新的問題。問題積累到一定程度，不得不進行新的改革。其實這也是醫(yī)療衛(wèi)生領域的國際慣例。每3至5年或者5至7年，很多國家都要對衛(wèi)生領域進行一些調整與改革，這也是衛(wèi)生領域問題復雜性十足的一個體現(xiàn)。中國的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革總體上比較主動，針對性比較強，階段性效果比較明顯。通過改革管理體制機制不斷完善，擴大了醫(yī)療衛(wèi)生資源供給，提高了醫(yī)療服務可及性和公平性，促進了衛(wèi)生績效的提高。2016年，中國全面啟動多種形式的醫(yī)療聯(lián)合體建設試點，增強基層服務能力，方便群眾就近就醫(yī)。截至2017年底，全國已設立社區(qū)衛(wèi)生服務中心(站)34652個，社區(qū)衛(wèi)生服務中心人員43.7萬人，社區(qū)衛(wèi)生服務站人員11.7萬人。全國55.4萬個行政村共設63.2萬個村衛(wèi)生室，每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位達1.35張，每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員1.42人?！?1〕改革與發(fā)展相輔相成，除了擴大衛(wèi)生資源投入，改革成為中國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的一大動力。

五、社會保障與公共服務發(fā)展的實踐特色與中國模式

改革開放40年只是歷史的一瞬間，但卻是中國現(xiàn)代化和實現(xiàn)中華民族偉大復興進程中十分重要的歷史時期，是中國實現(xiàn)從“站起來”到“強起來”的關鍵環(huán)節(jié)。社會保障與公共服務體系的改革與發(fā)展在其中扮演了十分重要的角色，是中國特色社會主義建設的有機組成部分，為中國道路、中國實踐、中國方案的形成發(fā)展做出了突出貢獻。

回顧中國社會保障與公共服務體系發(fā)展歷程，值得總結梳理的實踐經(jīng)驗十分豐富。擇其要，歸納一下幾個突出特點。

第一，堅持社會保障?；镜亩ㄎ?，促進經(jīng)濟增長與社會保障建設相互協(xié)調。中國社會保障制度是在發(fā)展水平很低、經(jīng)濟增速很高、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟社會結構迅速變革中進行改革和建設的。以經(jīng)濟建設為中心是中國改革開放的指導思想，只有經(jīng)濟快速增長才能快速擺脫貧困。社會保障建設早期定位是為經(jīng)濟建設服務，為國企改革和建立社會主義市場經(jīng)濟體制配套。這是中國社會保障制度改革發(fā)展的邏輯起點。在這個階段，中國擔心過快的社會保障支出造成巨大負擔、拖累經(jīng)濟增長，因此確立了“?；尽钡纳绫０l(fā)展思路。各項制度設計，不論是個人賬戶、醫(yī)保起付線和封頂線，還是住房公積金、全國社會保障基金，都是立足于資金自我積累，解決兩代人的保障問題。經(jīng)過近20年的艱苦奮斗，到20世紀末期人民生活水平總體達到小康階段。但是，這個時期的收入差距擴大、市場消費不足、教育衛(wèi)生養(yǎng)老等基本公共服務短缺問題日益凸顯。因此，促進社會公正、社會和諧和經(jīng)濟增長，成為快速發(fā)展社會保障和公共服務體系的重要任務。從1998年開始到2018年，國家對社會保障和教育衛(wèi)生服務的投入迅速增長，促進了社會保障和公共服務體系的建立和發(fā)展，用20年時間在人口最多的發(fā)展中國家建成了覆蓋范圍最大的社會保障網(wǎng)和公共服務體系。這個體系不僅有效地發(fā)揮了自己的功能，而且助力經(jīng)濟體制改革，為國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展做出了非常大的貢獻。經(jīng)濟體制改革為社會保障制度改革提供了強大動力，經(jīng)濟發(fā)展為社會保障的發(fā)展奠定了堅實的物質基礎。相反，社會保障的發(fā)展從多個方面直接或間接地促進了經(jīng)濟發(fā)展。社會保障改革為經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境，社會保障改革促進了國有企業(yè)改革進度，曾經(jīng)為3000多萬下崗職工提供了基本生活保障。社會保障制度的完善促進了人力資本和經(jīng)濟效率的提升，社會保障水平的提升促進了居民消費能力的提升，社會保障在經(jīng)濟危機時期發(fā)揮了重要的“減震器”和“調節(jié)器”作用。此外，社會保障基金投資、保障性住房建設、醫(yī)療服務體系建設、養(yǎng)老服務體系建設直接促進了經(jīng)濟增長。在改革開放中建立的經(jīng)濟發(fā)展與社會保障相互促進的良性互動關系，來之不易，值得發(fā)展中國家借鑒。

第二，堅持以改革促發(fā)展，建設適應社會主義市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)代社會保障體系。改革是1978年十一屆三中全會確定的主旋律，也是社會保障制度建設發(fā)展的根本動力。40年來，社會保障的改革有力地促進了社會保障體系的完善與可持續(xù)發(fā)展。改革領域設計方方面面，主要完成了從單位管理走向社會化管理、從多部門分散管理走向相對集中管理、從地區(qū)城鄉(xiāng)分割逐步走向統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展三大任務，實現(xiàn)了社會保障從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制到社會主義市場經(jīng)濟體制的歷史性轉變。在計劃經(jīng)濟時期，強調的是單位管理，社會保障實行國家—單位保障模式，職工的生老病死均由單位負責，單位包辦各類社會保障事務，包括社會保障的籌資、待遇給付與相關社會保障檔案資料的管理。在經(jīng)濟體制改革的過程中，我國積極推進國有企業(yè)改革，減輕國有企業(yè)負擔，增強國有企業(yè)的活力、效率和競爭力。圍繞為國有企業(yè)改革配套，中國積極轉換社會保障模式，從國家—單位保障走向社會統(tǒng)籌，進而實現(xiàn)社會化保障。由單位管理的各類社會保障事務逐步實行社會化管理，使企業(yè)從繁重的社會保障管理事務中解脫出來，交由專門的社會保障管理部門與經(jīng)辦服務機構負責，有效推動了國有企業(yè)改革的實施。從單位管理走向社會化管理是我國社會保障管理體制改革的第一步，為后續(xù)社會保障管理體制改革奠定了基礎。在行政管理方面，實現(xiàn)了從多部門分散管理走向相對集中管理的轉變。在社會保障改革初期，管理上采取了“多龍治水”的做法，諸多部門和行業(yè)分散管理著不同人群和類別的社會保障事務。其中勞動部主要負責城鎮(zhèn)職工的社會保障管理，人事部主要負責機關事業(yè)單位人員的社會保障事務，中央組織部也承擔著領導干部的社會保障管理職能，民政部主要負責農(nóng)村社會保障的管理，衛(wèi)生部主要負責農(nóng)村合作醫(yī)療的管理，殘疾人聯(lián)合會承擔著殘疾人保障的管理職能，中央軍委總后勤部負責軍人社會保障管理事務。財政部、教育部、國家發(fā)改委、住建部等其他有關部門和行業(yè)也分別承擔了部分社會保障管理職能。中國人民保險公司負責管理集體所有制企業(yè)的養(yǎng)老保險，鐵道、郵電、水利、電力、中建總公司、煤炭、石油、交通、有色金屬、民航、金融11個行業(yè)分別管理本行業(yè)的養(yǎng)老保險事業(yè)。這種“多龍治水”的格局容易使得部門職責混亂、管辦不分，影響了社會保障的改革的決策與實施，不利于社會保障資源的整合，不利于社會保障公平與效率的實現(xiàn)，不利于社會保障的可持續(xù)發(fā)展。1998年國務院機構改革中，成立了勞動和社會保障部，整合了原來勞動部、人事部等相關部門的職能，勞動與社會保障部設立了養(yǎng)老保險司、失業(yè)保險司、醫(yī)療保險司、農(nóng)村社會保險司和社會保險基金監(jiān)督司五個社會保障相關職能司局。第一次以“社會保障”的字眼體現(xiàn)在部門名稱中，進一步凸顯了社會保障改革的重要性。此外，國務院發(fā)布了《關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》(國發(fā)〔1998〕28號)，勞動和社會保障部、財政部出臺了《關于基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關事項的通知》(勞社部函〔1998〕80號)，改變了社會保障的行業(yè)分割局面，逐步移交地方管理。使得社會保障管理實現(xiàn)了從分散管理、部門分割、行業(yè)分割逐步走向相對集中管理，標志著我國的社會保障管理體制改革邁出了重要步伐，為后續(xù)社會保障事業(yè)的改革與發(fā)展提供了有力的管理體制保障。在宏觀管理方面，逐步改變地區(qū)和城鄉(xiāng)分割局面，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地區(qū)協(xié)調、全國調劑的平衡與協(xié)調發(fā)展體制。在成立勞動和社會保障部的基礎上，我國進一步推進社會保障管理體制改革，進一步理順社會保障的管理職能與相關關系，基于社會保障改革與發(fā)展實踐中存在的管理問題，在大部制改革的背景下，于2008年成立了人力資源和社會保障部，進一步整合了相關部門的社會保障職責，尤其是將民政部的農(nóng)村社會保險職能并入進來。這一改革有利于實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進社會保障公平性的提升，為建立公平共享、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系奠定了重要基礎。2016年逐步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的整合。為提高社會保障公平性，逐步提升社會保障統(tǒng)籌層次?；攫B(yǎng)老保險基本實現(xiàn)了從地、市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌的轉變，并在實踐中積極探索中央調劑金制度，為實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌奠定基礎。社會保障統(tǒng)籌層次的提升有利于改變地區(qū)分割、制度碎片化的局面，進一步提升社會保障的公平與效率。

第三，堅持政府主導和共建共享原則，積極發(fā)揮市場作用和社會力量作用。政府主導是現(xiàn)代社會保障的基本特征，這是其公平性和普惠制的基本保證。但是，如果僅僅依靠政府而不動員社會力量甚至發(fā)揮市場機制的作用，不僅導致財政負擔日益沉重而且?guī)眢w制的僵化。20世紀80年代中期，伴隨經(jīng)濟體制改革的同時也開始改革過于僵化的單位就業(yè)保障體制。為了促進城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革，搞活用人機制，實行勞動合同制改革，實現(xiàn)減員增效，逐步改革城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度，對養(yǎng)老費用實行社會統(tǒng)籌，并逐步探索城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革，在20世紀90年代發(fā)布了若干政策文件。1991年，國務院發(fā)布的《關于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的決定》提出，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度，要“改變養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔，職工個人也要繳納一定的費用”。社會保險制度成為中國社會保障的主體部分，體現(xiàn)了權利與義務相結合的原則，對企業(yè)、用人單位、參保職工、參保家庭都建立了比較明確的激勵約束機制，奠定了社會保險制度持續(xù)發(fā)展的制度基礎。同樣，在社會福利、社會救助、社會服務等領域，積極動員社會力量參與，努力建設多支柱、多層次的社會保障和公共服務體系，一直是中國社會保障制度建設的重要原則。在一些領域，也發(fā)揮了很好的作用。

第四，堅持生存型保障與發(fā)展型保障相結合，開展扶貧攻堅和積極就業(yè)政策。不論是經(jīng)濟發(fā)展還是社會保障，面臨的最大問題是反貧困。中國一直實施積極的反貧困道路，包括長期以來的扶貧攻堅、精準脫貧政策，目的是通過政府引導、社會扶持，讓貧困人口提高發(fā)展能力，靠自己的雙手和辛勤勞動擺脫貧困。當然，面對缺乏勞動能力的貧困人口，以最低生活保障為基礎的社會救助體系也要發(fā)揮好“兜底”保障責任。在就業(yè)領域也是如此，既大力發(fā)展失業(yè)保險制度，又實施積極就業(yè)政策，全力以赴幫助待業(yè)和下崗失業(yè)人員重新回到就業(yè)崗位。國有企業(yè)改革時期的“兩個確?！睂τ诮?jīng)濟體制改革時期維護勞動者的生存權利發(fā)揮著積極作用。社會保險制度將保障勞動者在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育等特殊時期的基本生活作為直接目標。社會福利制度有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的體面生活，提高其生活質量。在發(fā)展基礎性保障的同時，我國還越來越重視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等發(fā)展性保障，促進勞動者素質技能與人力資本的提升，進而提升勞動者的發(fā)展能力與競爭力。

第五，加強法制建設，注重國際經(jīng)驗和新技術開發(fā)運用，積極發(fā)揮社會保障的正向功能。中國社會保障制度在改革與發(fā)展過程中十分注重加強法制建設，通過法制建設明確社會保障體系相關主體的職責及權利義務關系，促進社會保障管理與運行機制的完善，促進社會保障制度的定型與可持續(xù)發(fā)展。20世紀90年代國務院頒布了《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《社會救助暫行辦法》等一系列政策法規(guī)。2010年全國人大頒布《社會保險法》，2011年付諸實施。2012年頒布與實施了《中華人民共和國軍人保險法》。圍繞殘疾人福利、婦女兒童福利、老年人福利，全國人大陸續(xù)頒布并不斷修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國老年人權益保障法》《中華人民共和國慈善法》等相關法規(guī)。社會保障法制建設有力推動社會保障健康持續(xù)快速發(fā)展。

40年來，中國社會保障的快速發(fā)展，與充分學習、借鑒國際經(jīng)驗是分不開的。中國對國外不同社會保障模式進行了充分調研考察，充分吸收國外有關機構和專家學者的建議，尤其是世界銀行、國際勞工組織、國際社會保障協(xié)會等機構的意見和建議。無論是多層次社會保障體系的構建，還是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合社會保險模式的形成、社會保障運行機制的完善，都充分吸收了國外社會保障發(fā)展的先進經(jīng)驗。社會保險制度設計與實施過程中充分借鑒國外的技術經(jīng)驗，比如在醫(yī)療保險基本藥品目錄、診療服務目錄的制定，醫(yī)療保險支付方式的改革，社會保障基金的投資，均充分吸收借鑒國外的先進經(jīng)驗。重視社會保障的效率問題，注重運用現(xiàn)代技術手段，不斷加強經(jīng)辦服務的信息化建設，提高社會保障的精準性與經(jīng)辦服務效率。

經(jīng)過幾十年的改革與發(fā)展，中國不斷擴大和健全的社會保障制度的綜合效用逐步體現(xiàn)為：一是社會保障促進了反貧困。社會救助制度的指向性非常明確，主要針對貧困群體，為貧困群體提供各類綜合性的援助，為貧困群體提供兜底保障；社會保險在更高層次上發(fā)揮著預防貧困的作用。二是社會保障促進了收入再分配。由于社會保障投入的增加和社會保障待遇水平的提升，社會保障正發(fā)揮著積極的收入再分配作用，尤其是社會救助與社會福利制度的福利性和公共性直接調節(jié)著收入分配，社會保險也在一定程度上發(fā)揮著積極的收入再分配作用。三是社會保障促進了社會穩(wěn)定。這是社會保障社會治理功能的重要體現(xiàn)，社會保障在預防和化解國民的生存危機、貧困風險，在國企改革和金融危機時期發(fā)揮著重要的“減震器”作用，為促進社會穩(wěn)定與社會和諧發(fā)揮了積極作用。四是推動了全面小康社會建設。社會保障和公共服務體系促進了城鄉(xiāng)居民收入水平與生活質量的整體提升，為精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會做出了重要貢獻。

注釋：

〔1〕〔8〕〔10〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社，2017年，第45、47，47，45-46頁。

〔2〕國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計摘要(2018)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2018年，第10頁。

〔3〕〔21〕《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。

〔4〕〔16〕《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國人力資源和社會保障部網(wǎng)站，http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201805/t20180521_294290.html。

〔5〕中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，北京：學習出版社，2018年，第225頁。

〔6〕《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編(中)》，北京：人民出版社，1986年。

〔7〕胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》(2012年11月8日)，中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編(上)》，北京：中央文獻出版社，2014年，第28頁。

〔9〕國家教育發(fā)展研究中心在1994—1995年進行的一項大型義務教育專項調查表明貧困地區(qū)兒童失學的首要原因是家庭貧困。

〔11〕袁貴仁主編：《百年大計 教育為本——黨的十六大以來教育事業(yè)改革發(fā)展回顧》，北京：人民出版社，2012年，第112頁。

〔12〕《中國教育的時代選擇——黨的十八大以來教育改革發(fā)展成就述評·提高質量篇》，《中國教育報》2017年10月17日。

〔13〕《營養(yǎng)改善計劃鑄就民族未來》，教育部網(wǎng)站，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180627/sfcl/201806/t20180627_341250.html。

〔14〕《全球留學生人數(shù)穩(wěn)步增長 中國迎最大規(guī)模留學潮》，岳陽市教育局網(wǎng)站，http://www.yueyang.gov.cn/jytyj/22483/22495/content_521329.html。

〔15〕《教育部介紹從數(shù)據(jù)看黨的十八大以來我國教育改革發(fā)展有關情況》，教育部網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2017-10/10/content_5230685.htm。

〔17〕〔18〕國務院研究室編：《十三屆全國人大一次會議〈政府工作報告〉輔導讀本(2018)》，北京：人民出版社，2018年，第106、106頁。

〔19〕國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒(2017)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2018年，第722頁。

〔20〕《2017年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家衛(wèi)生健康委員會網(wǎng)站，http://www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10743/201806/44e3cdfe11fa4c7f928c879d435b6a18.shtml。