周涵

摘 要：PPP模式項(xiàng)目給企業(yè)既帶來了機(jī)遇也帶來了挑戰(zhàn)：一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模加大，更多的項(xiàng)目以PPP模式建設(shè)，是前所未有的機(jī)會(huì)；另一方面，項(xiàng)目特有的周期長(zhǎng)、規(guī)模大，主體多、法律欠缺，導(dǎo)致項(xiàng)目在簽約、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等方面遇到全新挑戰(zhàn)，面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。本文主要探討企業(yè)PPP模式項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及管控。

關(guān)鍵詞：企業(yè) PPP模式項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn) 管控

中圖分類號(hào)：F276.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）02（a）-073-02

1 PPP模式項(xiàng)目的概念、類型及特點(diǎn)

1.1 概念

PPP是指Public-Private Partnership，即政府和社會(huì)資本合作。是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共產(chǎn)品服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。簡(jiǎn)單說，PPP就是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。

1.2 類型

根據(jù)公共部門和私營(yíng)組織的投入及合作程度，雙方之間不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，PPP項(xiàng)目模式可分為：BOOT模式（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交），BOO模式（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)），BOT模式（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）等多種類型。

1.3 特點(diǎn)

PPP模式是一種新型的項(xiàng)目融資模式，可以縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本。PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營(yíng)部門才能開始獲得收益。因此PPP模式有利于提高效率、降低工程造價(jià)。數(shù)據(jù)表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用。

2 PPP模式項(xiàng)目的現(xiàn)狀

國(guó)家的城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須解決資金的問題，原來城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金，主要依靠政府投融資平臺(tái)融資。其實(shí)質(zhì)是債權(quán)融資，會(huì)增加政府的債務(wù)。

《預(yù)算法》通過以后，對(duì)政府負(fù)債融資不再支持，政府財(cái)政資金的缺乏和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求之間的矛盾日益加劇，PPP模式項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。PPP模式出現(xiàn)的很重要的原因就是解決政府的融資問題。

PPP模式項(xiàng)目的本意是政府負(fù)責(zé)政策制定與規(guī)劃，將政策執(zhí)行落實(shí)于民間社區(qū)或私營(yíng)部門，以此來減輕政府長(zhǎng)久以來的財(cái)政負(fù)擔(dān)，將社區(qū)及民眾力量引入公共服務(wù)的進(jìn)程當(dāng)中，以強(qiáng)化公民意識(shí)與社會(huì)認(rèn)同感，提高資源使用效能和建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)政府而言，在PPP項(xiàng)目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

自1994年，我國(guó)內(nèi)地首例引入國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本以BOT方式建立刺桐大橋至今，國(guó)家發(fā)改委已公開發(fā)布的PPP推薦項(xiàng)目，總計(jì)包含2125個(gè)項(xiàng)目、總投資3.5萬億元。PPP項(xiàng)目要健康發(fā)展，必須做到合法、經(jīng)濟(jì)、共贏。

但是，實(shí)際操作中，PPP儼然已經(jīng)成為部分地方政府的一根“救命稻草”。政府將其作為緩解債務(wù)壓力的工具，借用PPP模式解決債務(wù)危機(jī)。甚至將部分債務(wù)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，造成地方財(cái)政收入和基建需要的資金總量不匹配、甚至完全背離，未能使PPP政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)環(huán)境，反而由于債務(wù)項(xiàng)目的包裝，加大了PPP項(xiàng)目承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家在2017年11月相繼出臺(tái)了兩份重磅監(jiān)管文件。分別是財(cái)政部的“92號(hào)文”《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》，該文要求對(duì)PPP已入庫和新入庫項(xiàng)目進(jìn)行全面排查。另一份是國(guó)資委發(fā)布的“192號(hào)文”《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，要求加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控。

兩份文件均是為了規(guī)范目前的PPP市場(chǎng)，提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量，清理偽PPP項(xiàng)目。明確要求規(guī)范地方舉債，嚴(yán)禁地方政府利用PPP等方式變相舉債，規(guī)定政府不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資資金或承擔(dān)損失，不得向社會(huì)資本承諾最低收益。明確傳達(dá)出中國(guó)決策層對(duì)基建財(cái)政政策調(diào)控的一種態(tài)度。

3 PPP模式項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

3.1 PPP項(xiàng)目存在簽約風(fēng)險(xiǎn)

首先，因?yàn)榉刹唤∪?，難以保障合同的權(quán)威性。PPP項(xiàng)目運(yùn)作涉及諸多法律問題，需要專門的法律來規(guī)范項(xiàng)目的立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)、調(diào)整、爭(zhēng)端解決以及移交等環(huán)節(jié)，但我國(guó)PPP方面的法規(guī)尚不健全。現(xiàn)有的部分文件，仍然局限在部委層面，且往往相互矛盾。其次，信息不充分，各參與方往往是盲人摸象。這表現(xiàn)為信息無法獲知及不對(duì)稱。PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)，合同各方難以全面了解政府政策與市場(chǎng)需求在合同期內(nèi)所發(fā)生的變化。各方也難以全面了解對(duì)方，合同執(zhí)行時(shí)有道德風(fēng)險(xiǎn)。最后，合同不完備，難以囊括所有問題。PPP項(xiàng)目需要在合同規(guī)范下進(jìn)行，各方都應(yīng)具備契約精神，遵守約定。但目前的PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)不全，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的契約設(shè)計(jì)，難以應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中的諸多不確定性。

實(shí)踐中，關(guān)于違約責(zé)任的約定非常重要，尤其是舉證責(zé)任的分配以及法律的適用，必須恰當(dāng)明確，否則違約賠償無法實(shí)現(xiàn)，合同將履行困難。PPP項(xiàng)目運(yùn)作，社會(huì)資本往往需要通過項(xiàng)目公司股權(quán)融資，這可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓，甚至是控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。而政府方一般希望社會(huì)資本在合作期限內(nèi)能夠做到穩(wěn)定持續(xù)的投資，因此對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓，尤其是控股權(quán)轉(zhuǎn)移較為敏感。股權(quán)融資相關(guān)約定缺失，將可能導(dǎo)致股權(quán)融資受阻。同時(shí)，目前的法律環(huán)境，合同對(duì)PPP項(xiàng)目的仲裁及管轄法院的約定可能存在無效的風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生糾紛，當(dāng)?shù)胤ㄔ嚎赡軙?huì)受到政府的施壓，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)巨大。

3.2 PPP項(xiàng)目存在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的顯著特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會(huì)被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素，PPP項(xiàng)目建設(shè)能否按時(shí)足額融資，是現(xiàn)實(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)企業(yè)、設(shè)計(jì)單位、金融機(jī)構(gòu)之間可能因在一些重大事項(xiàng)上意見相左，影響到PPP項(xiàng)目正常運(yùn)作。

由于工程地質(zhì)條件復(fù)雜，建設(shè)過程中的天氣環(huán)境變化等因素，生產(chǎn)工藝流程會(huì)出現(xiàn)問題，造成一定技術(shù)和環(huán)境上的風(fēng)險(xiǎn)。地質(zhì)條件復(fù)雜會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目投入發(fā)生重大變化，使企業(yè)面臨無法預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目由于周期較長(zhǎng)，設(shè)計(jì)工程變更經(jīng)常發(fā)生，甚至可能提前終止。企業(yè)如果缺乏經(jīng)驗(yàn)，就存在漏算或少算成本的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響回報(bào)的計(jì)算。

3.3 PPP項(xiàng)目存在運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目建成后，運(yùn)營(yíng)期間的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生，這些風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家政策、不可抗力、項(xiàng)目能否滿足環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的要求，與項(xiàng)目的配套設(shè)施、運(yùn)營(yíng)期間的專業(yè)人才和經(jīng)營(yíng)管理人員知識(shí)水平等都密切相關(guān)。

國(guó)家有關(guān)資產(chǎn)國(guó)有化、稅收、外匯、市場(chǎng)管控等政策的調(diào)整可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融利率變化、銀根緊縮、通貨膨脹，加上政府換屆、行政改革、政策變化等原因造成的PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過程中受到的阻力或障礙，會(huì)形成政治風(fēng)險(xiǎn)。主要包括政府的信用風(fēng)險(xiǎn)、決策失誤風(fēng)險(xiǎn)和政策變更風(fēng)險(xiǎn)等。

宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等因素變化會(huì)導(dǎo)致使市場(chǎng)需求變化，新競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的加入、上下游產(chǎn)業(yè)供應(yīng)和消費(fèi)發(fā)生變化也會(huì)帶來市場(chǎng)變化。PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期，使市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異，直接導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足預(yù)期收益，形成市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家有關(guān)PPP法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)權(quán)沒有得到充分保護(hù)，由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響巨大。

4 PPP模式項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控

PPP模式能否健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，政府的契約精神和能力建設(shè)是基礎(chǔ)，解決好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配問題是關(guān)鍵。需要制定健全的法律法規(guī)，完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確定的收益分配規(guī)則，確保PPP項(xiàng)目健康持續(xù)。應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)該從風(fēng)險(xiǎn)回避、控制、轉(zhuǎn)移、自留四個(gè)方面展開。通過項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，回避風(fēng)險(xiǎn)很高且無法把控的項(xiàng)目，嚴(yán)格把控可以控制、轉(zhuǎn)移、化解風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。

針對(duì)PPP項(xiàng)目目前尚無完整的法律法規(guī)支持，頻繁的政府換屆導(dǎo)致政策的延續(xù)性存疑的現(xiàn)狀，須按照已有的政策制定政府責(zé)任追究條款，對(duì)政府行為進(jìn)行約束，降低其違約風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避“西紅柿到底是水果還是蔬菜”的風(fēng)險(xiǎn)，防止法律法規(guī)變更和政府換屆導(dǎo)致的PPP項(xiàng)目停滯失敗。PPP項(xiàng)目的周期長(zhǎng)、不確定性高、運(yùn)營(yíng)復(fù)雜，提前終止的風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，需要在合同中約定提前終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的情況，明確按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，約定具體的補(bǔ)償辦法。應(yīng)充分理解項(xiàng)目的補(bǔ)貼補(bǔ)償、貸款政策，在合同中作出安排。明確約定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、冠名權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)以資源開發(fā)權(quán)、物業(yè)和招商服務(wù)的權(quán)利范圍。

PPP項(xiàng)目的全過程包括項(xiàng)目審批、項(xiàng)目用地、股權(quán)投資、財(cái)政補(bǔ)貼、全程監(jiān)管等方面，其合同體系應(yīng)包括：項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、融資合同、履約合同、保險(xiǎn)合同等五類合同。合同文本可以參考發(fā)改委和財(cái)政部的合同指南文件。這其中涉及諸多法律關(guān)系，必須進(jìn)行規(guī)制。另外，做好建設(shè)管控。建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)包括質(zhì)量、安全、技術(shù)、環(huán)保、工期等的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生可能推后項(xiàng)目交付時(shí)間、增加造價(jià)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目停止。必須嚴(yán)格建設(shè)管理，關(guān)注原料與工價(jià)的變化，預(yù)留合理備用金，嚴(yán)控成本超支。選擇資質(zhì)信譽(yù)好的設(shè)計(jì)單位，成熟的技藝方案。簽訂完備的合同，保證資金合理使用。嚴(yán)控進(jìn)度，防止工期延誤，降低風(fēng)險(xiǎn)。需要縝密把控工程造價(jià)、管理監(jiān)理、審價(jià)審計(jì)、土地出讓等成本，防止出現(xiàn)紕漏。要建立工程變更協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)工程變更及時(shí)確認(rèn)，防范成本增加無法獲得補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。明確約定相關(guān)確認(rèn)程序，避免審計(jì)無法通過的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于項(xiàng)目自身收益無法覆蓋回報(bào)，需政府提供相關(guān)補(bǔ)助的項(xiàng)目，及時(shí)落實(shí)財(cái)政來源，將補(bǔ)助列入政府年度預(yù)算和規(guī)劃，由當(dāng)?shù)厝舜缶拖嚓P(guān)項(xiàng)目補(bǔ)助作出相應(yīng)決議。針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行“能進(jìn)能出”的制度，在建設(shè)中應(yīng)使項(xiàng)目持續(xù)滿足項(xiàng)目識(shí)別的各項(xiàng)必備特征，以免被清出，招致?lián)p失。

5 結(jié)語

綜上所述，PPP模式項(xiàng)目帶給企業(yè)巨 大的市場(chǎng)空間和難得的發(fā)展機(jī)遇。但商場(chǎng)如戰(zhàn)場(chǎng)，PPP項(xiàng)目復(fù)雜、專業(yè)、長(zhǎng)期，參與PPP項(xiàng)目，必須具備相關(guān)專業(yè)人才，努力練好內(nèi)功，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。企業(yè)只有結(jié)合實(shí)際，慎重抉擇，量力而行，嚴(yán)格管理，才能確保投資回報(bào)，保持企業(yè)健康發(fā)展。

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