聯(lián)合國維和警察的授權(quán)

尚洪強

根據(jù)聯(lián)合國憲章規(guī)定，聯(lián)合國安理會負有維護世界和平與安全的首要責任，且是唯一有權(quán)采取軍事行動的聯(lián)合國機構(gòu)。任何聯(lián)合國維和任務(wù)區(qū)的開辟、延期、縮減、關(guān)閉等關(guān)鍵程序都必須經(jīng)安理會通過，并形成相關(guān)具體的決議（Resolution）。任何有關(guān)維和行動的聯(lián)合國決議中最重要、最核心的部分就是授權(quán)（Mandate）。授權(quán)主要包括聯(lián)合國維和行動任務(wù)區(qū)首要目標、工作方式、任務(wù)區(qū)期限、維和人員數(shù)量以及軍警民部門在任務(wù)區(qū)的具體職能。具體到聯(lián)合國維和警察授權(quán)，需要根據(jù)每個維和行動任務(wù)區(qū)具體安全形勢和需求設(shè)定，從維和警察參與聯(lián)合國維和行動的歷史來看，聯(lián)合國警察的授權(quán)主要有以下三種形式。

一、傳統(tǒng)型授權(quán)

在傳統(tǒng)維和行動中，聯(lián)合國規(guī)定維和警察不能攜帶武器，其工作職責是向飽受戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的民眾提供基本的安全保證，監(jiān)督當?shù)鼐靾?zhí)法，并報告任何違反人權(quán)的情況等。在傳統(tǒng)授權(quán)中，維和警察首要職責是監(jiān)督，在當?shù)鼐靻为氈登诤蛨?zhí)法時，聯(lián)合國警察的監(jiān)督是特別必要的，有效地將沖突后的“安全真空”降到最低。在實施監(jiān)督時，聯(lián)合國警察既要保持積極的態(tài)度，同時還要盡可能較少地介入當?shù)鼐斓膶嶋H工作。在早期維和行動中，維和警察并不直接提供咨詢、建議和指導等幫助，而是觀察、記錄和報告當?shù)赝械幕顒?。同時，傳統(tǒng)型授權(quán)還包括維和警察的巡邏職能，定點巡邏和隨機巡邏的結(jié)合是維和警察巡邏授權(quán)的主要形式。任務(wù)區(qū)當?shù)孛癖娍吹铰?lián)合國警察巡邏，立刻感受到聯(lián)合國的存在。這能夠起到震懾不法分子的作用，隨之在民眾中產(chǎn)生安全感，進而使其對和平進程充滿信心。

從理論上講，為了最有效地監(jiān)督當?shù)鼐斓墓ぷ?，?lián)合國警察應(yīng)將執(zhí)行任務(wù)的時間覆蓋一天24小時、一周七天。然而，如此全面的覆蓋不僅不可行，也是不可能的。為彌補這個不足，聯(lián)合國警察必須與當?shù)鼐旃餐ぷ??！肮餐ぷ鳌北旧聿皇悄康?，而是為了更好地開展監(jiān)督工作，同時增進相互信任和良好溝通，進而促進社區(qū)警務(wù)理論與實踐的發(fā)展。與此同時，聯(lián)合國警察也需要有自己的警察局，其作用是讓當?shù)鼐用窀嗟亓私馑麄?，以便獲得有關(guān)社會進展和當?shù)鼐瘎?wù)的基本信息。因此，傳統(tǒng)授權(quán)的做法是將聯(lián)合國警察基地設(shè)置在人口中心。

在傳統(tǒng)型授權(quán)中，維和警察的監(jiān)督職能逐漸擴展為觀察當?shù)鼐旌退痉C構(gòu)在執(zhí)行逮捕、拘留與訊問刑事嫌疑人、處置囚犯和搜查住所的行為和表現(xiàn)；陪同當?shù)鼐煅策?；查看犯罪現(xiàn)場；觀察當?shù)鼐斓綅徎蛉鼻谇闆r；觀察和監(jiān)督難民和流離失所人員的返鄉(xiāng)；觀察和監(jiān)督戰(zhàn)俘交換以及在沖突中死亡人員遺體的交換；觀察集結(jié)、集會和示威；走訪監(jiān)獄并查看犯人的待遇；跟蹤對少數(shù)民族的調(diào)查；協(xié)助人道主義援助機構(gòu)和聯(lián)合國民事部門；幫助緩解內(nèi)部緊張；記錄和報告事故；確保選民登記辦公室和投票地點附近的安靜、安全；確保以登記或投票為目的的任何人員自由進出上述地點等。在這一過程中，聯(lián)合國警察必須遵守東道國的法律，也應(yīng)該遵守公認的國際人權(quán)標準、刑事司法標準以及民主警務(wù)和社區(qū)警務(wù)的基本要求。

與此同時，傳統(tǒng)授權(quán)中的維和警察必須通過建立起來的指揮系統(tǒng)進行日報、周報和月度報告。無論什么時候，他們觀察或直接參與的事件，都必須寫出書面報告。事件報告必須包括詳細的報案人、涉案的受害人、嫌疑人以及時間、地點和事件本身等。如果聯(lián)合國警察目擊或是獲得當?shù)鼐爝`反民主警務(wù)和社區(qū)警務(wù)標準或踐踏人權(quán)，他們必須寫出一份詳細的報告以說明具體情況。此外，如果當?shù)鼐炀芙^合作，聯(lián)合國警察也要提交“不遵守報告”。如果幾份“不遵守報告”都是針對同一名警察，那么聯(lián)合國警察部門可以發(fā)出取消該警察資格的警告或直接取消其警察資格。

傳統(tǒng)型維和授權(quán)的典型代表性任務(wù)區(qū)有“聯(lián)合國納米比亞過渡時期援助團”“聯(lián)合國西撒哈拉全民投票特派團”“聯(lián)合國莫桑比克行動”等。雖然傳統(tǒng)的維和行動增加了維和警察的存在，有效地補充了維和部隊在執(zhí)法方面的不足，但其受制于授權(quán)終究有限，任務(wù)區(qū)的現(xiàn)實情況凸顯傳統(tǒng)警務(wù)授權(quán)的功能不足，維和警察大多數(shù)情況下被看做是維和部隊的補充力量。例如，當任務(wù)區(qū)距離維和部隊較遠的地域出現(xiàn)嚴重踐踏人權(quán)現(xiàn)象，維和部隊無法及時干預(yù)制止時，雖然該地部署了維和警察，但卻無權(quán)采取強制行動，僅能向國家警察事務(wù)委員會提交報告，該委員會再將投訴轉(zhuǎn)給內(nèi)政部，這一過程繁雜、低效，結(jié)果往往令人失望，某種程度上甚至直接導致當?shù)鼐用駥β?lián)合國維和警察信任度降低。

二、任務(wù)區(qū)轉(zhuǎn)型授權(quán)

任務(wù)區(qū)轉(zhuǎn)型授權(quán)主要指聯(lián)合國維和行動傳統(tǒng)任務(wù)區(qū)的維和警察通過“改革、重組和重建”等工作達到任務(wù)區(qū)轉(zhuǎn)型的目的。其目標有以下三點：一是依據(jù)民主警務(wù)原則，改革當?shù)鼐祗w制機制，增加執(zhí)法透明度。聯(lián)合國警察主要關(guān)注當?shù)鼐斓男袨榕e止，尋求在相關(guān)立法、政策和程序上的變化，提供有關(guān)人權(quán)和社區(qū)關(guān)系的培訓。如果當?shù)鼐煸诒Ｗo公民利益方面缺乏責任感，僅僅接受幾堂國際人權(quán)培訓是不能改變他們的行為舉止的。聯(lián)合國在柬埔寨、薩爾瓦多和海地等任務(wù)區(qū)的人員對此深有體會。二是重組警察隊伍并促使當?shù)鼐旆钦位?。這主要包括將違反人權(quán)者從警察隊伍中清除出

去，招募新警察以及建立有效的民主權(quán)力和監(jiān)督系統(tǒng)。例如，利比里亞任務(wù)區(qū)成立之初，約四分之一的當?shù)嘏f警察經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)有踐踏人權(quán)的情況，并因此被清除出警察隊伍。通過這種方式純潔了警察隊伍，使民眾看到了警務(wù)改革的實效，從而提高了公眾對警察的信任。此外，具體工作還包括裁減因戰(zhàn)爭原因而臨時招募的警察隊伍。例如，在波黑和科索沃任務(wù)區(qū)，把少數(shù)民族人員招募到當?shù)鼐礻犖橹芯褪歉母锏囊粋€重要目標。三是重建執(zhí)法能力。一個尊重人權(quán)、仁慈的警察隊伍，沒有專業(yè)的案件調(diào)查和威懾犯罪能力，也無法履行警察職能。因此，向當?shù)鼐焯峁┘夹g(shù)、設(shè)備和后勤保障使其有效運轉(zhuǎn)，已經(jīng)被當做轉(zhuǎn)型性警務(wù)授權(quán)的關(guān)鍵組成部分。

在20世紀90年代，聯(lián)合國在海地和巴爾干開辟了幾個轉(zhuǎn)型性警務(wù)授權(quán)任務(wù)區(qū)。在海地，舊警察成了推翻總統(tǒng)和制造踐踏人權(quán)、有罪不罰以及腐敗環(huán)境的工具。因此，安理會授權(quán)900名聯(lián)合國警察與美國司法部門密切合作，協(xié)助招募、審查和培訓一支全新的警察隊伍。隨后，特派團的目標是使海地警察專業(yè)化，主要集中培訓、指導海地警察的管理人員和專業(yè)部門，同時也提供技術(shù)咨詢。

在2003年以后設(shè)立的維和行動中，聯(lián)合國警察都在不同程度上擁有轉(zhuǎn)型授權(quán)，最新的進展是聯(lián)合國警察被授權(quán)直接參與行動，如協(xié)助當?shù)鼐炀S護秩序等。例如，2004年，安理會授權(quán)“聯(lián)合國海地穩(wěn)定特派團”不僅支持當?shù)鼐斓母母?，也要提供行動支持，如協(xié)助海地警察恢復和維護法治、公共安全和社會秩序。盡管在維和任務(wù)區(qū)沒有完全的執(zhí)法授權(quán)，但聯(lián)合國警察在執(zhí)行任務(wù)時開始攜帶武器。這種情況表明，轉(zhuǎn)型警務(wù)授權(quán)中增加了有限的執(zhí)法責任，這是聯(lián)合國未來警務(wù)發(fā)展的重要趨向。與此同時，聯(lián)合國警察也在海地司法系統(tǒng)投入資源，目的是減少未決羈押，增加通過正常程序判案的數(shù)量。

維和警察的轉(zhuǎn)型授權(quán)一定程度上提高了當?shù)鼐斓膱?zhí)法能力，有利于幫助糾正當?shù)鼐觳缓献?、不負責的態(tài)度，有效規(guī)避了傳統(tǒng)型授權(quán)的弊端，在任務(wù)區(qū)警察能力建設(shè)、重建法治、提高民眾安全感等方面具有重要的現(xiàn)實意義。

三、執(zhí)法授權(quán)

20世紀末，安理會授權(quán)維和警察在相關(guān)任務(wù)區(qū)臨時擔負起維護社會治安、處理各種刑事案件的執(zhí)法權(quán)力，但前提條件是沖突行動停止后，當?shù)貓?zhí)法隊伍不存在或無力執(zhí)法。由此，聯(lián)合國警察可以在任務(wù)區(qū)從事一般性警務(wù)工作，并擁有逮捕權(quán)和拘留權(quán)，這是聯(lián)合國警察獲得執(zhí)法權(quán)的一個明顯標志。其中，“聯(lián)合國科索沃臨時行政當局特派團（以下簡稱‘聯(lián)科團）”和“聯(lián)合國東帝漢過渡行政當局（以下簡稱‘聯(lián)東團）”是兩個典型的警務(wù)執(zhí)法授權(quán)任務(wù)區(qū)。在以上兩個地區(qū)，維和警察親自執(zhí)法，并攜帶武器，通過模范執(zhí)法維護當?shù)胤ㄖ?，以支持?lián)合國過渡管理權(quán)力機構(gòu)。

在科索沃任務(wù)區(qū)，大多數(shù)塞爾維亞族警察在沖突開始后離開了該地。針對警力奇缺的現(xiàn)狀，聯(lián)科團建立了4700人的維和警察隊伍，授權(quán)維護法治。毫無疑問，執(zhí)法授權(quán)對聯(lián)合國警察而言面臨諸多挑戰(zhàn)。一是維和警察在當?shù)貓?zhí)法的法律依據(jù)，除了聯(lián)合國決議，并沒有相應(yīng)的執(zhí)法規(guī)范。二是面臨當?shù)匕柊湍醽喿迦藢Ξ數(shù)氐娜麪柧S亞族人的暴力侵犯時有發(fā)生。在這種背景下，聯(lián)合國警察在一個完全陌生的環(huán)境，從零開始，建立了獨立警察局，主要職能包括上街巡邏、維護社會治安、開展暴力犯罪調(diào)查等，同時，與歐盟合作組建了科索沃警察，建立警察培訓學院，制定教學大綱和招生程序等。經(jīng)過幾年的努力，聯(lián)合國警察最終在當?shù)亟⒘艘恢Ш细竦木礻犖椋⒅饾u將執(zhí)法權(quán)力移交。

在東帝漢任務(wù)區(qū)，聯(lián)東團部署約1600人的聯(lián)合國警察隊伍，在東帝汶全境執(zhí)行維護社會治安任務(wù)。警察職能與科索沃相似，東帝汶警察也是從零開始，經(jīng)過幾年的努力，建立起一支2800人的當?shù)鼐礻犖?，并?004年將執(zhí)法權(quán)移交給東帝汶政府，聯(lián)合國東帝汶行動也于2005年基本撤出。但是，2006年東帝汶局勢發(fā)生突變，聯(lián)合國又重新開設(shè)任務(wù)區(qū)。在這種情況下，聯(lián)合國警察仍舊擁有執(zhí)法權(quán)，直到當?shù)鼐礻犖橹亟M完成時為止。

履行執(zhí)法權(quán)要求聯(lián)合國警察在數(shù)量上最大限度地與當?shù)鼐旌途用裣嗥ヅ?。但是，?lián)合國警察的執(zhí)法權(quán)是一種權(quán)宜之計，他們不能永遠留在任務(wù)區(qū)，最終要將執(zhí)法權(quán)移交給當?shù)鼐觳块T。因此，有計劃地將執(zhí)法權(quán)從聯(lián)合國警察向當?shù)鼐爝^渡是執(zhí)法任務(wù)區(qū)的主要工作目標。在執(zhí)法任務(wù)區(qū)，聯(lián)合國警察有可能只有在聯(lián)合國維和部隊在一定時間內(nèi)首先執(zhí)行維持治安任務(wù)后才開始承擔這樣的職責。因此，在大多數(shù)情況下，在聯(lián)合國警察執(zhí)法行動開始之前，往往先實現(xiàn)執(zhí)法權(quán)從維和部隊到聯(lián)合國警察的過渡。此后，再將執(zhí)法權(quán)從聯(lián)合國警察手中移交給當?shù)鼐?。?zhí)法權(quán)過渡是一個漫長的過程，也是必須認真管理落實的過程。

聯(lián)合國警察培訓和監(jiān)督當?shù)鼐祉椖渴枪芾磉^渡的重要步驟。維和警察開展的主要培訓課程內(nèi)容包括危機管理、警民關(guān)系和公共關(guān)系、司法機構(gòu)和警察機構(gòu)的關(guān)系、人事管理、預(yù)算、采購、后勤、設(shè)施保障和設(shè)備維修、財產(chǎn)管理和信息技術(shù)，等等。警察培訓的受眾主要包括新招募警察、在職警察、高中層管理人員和當?shù)鼐炫嘤柦坦?。培訓的目標必須與當?shù)鼐鞕C構(gòu)協(xié)商后確立，培訓的重點是確保執(zhí)法機構(gòu)獲得警務(wù)技能，并使他們自己具備培訓能力，以便保障警察項目的可持續(xù)發(fā)展。當然，增強當?shù)鼐斓墓ぷ髂芰?，雖然并不依賴聯(lián)合國警察是否被賦予執(zhí)法權(quán)，但是當聯(lián)合國警察擁有這一權(quán)力時，培訓的效果就會更直接、更明顯。聯(lián)合國警察不能將執(zhí)法培訓局限于警察個人的專業(yè)技術(shù)能力上，還必須推動當?shù)鼐鞕C構(gòu)的整體發(fā)展。

如前所述，聯(lián)合國警察賦予執(zhí)法權(quán)的最終目標是盡早結(jié)束安全真空，并使當?shù)鼐炷軌蚵男袌?zhí)法任務(wù)。當聯(lián)合國警察被賦予執(zhí)法權(quán)時，認真分析當?shù)鼐斓膱?zhí)法能力，并在此基礎(chǔ)上開展系統(tǒng)性的培訓是關(guān)鍵，聯(lián)合國警察必須準確評估當?shù)鼐斓慕邮苣芰团嘤栃Ч?，并使培訓強度與接受程度相適應(yīng)。

綜上所述，從維和警察傳統(tǒng)的授權(quán)到轉(zhuǎn)型授權(quán)再到執(zhí)法型授權(quán)，在不同的歷史時期，聯(lián)合國維和警察的授權(quán)只是緩解任務(wù)區(qū)安全形勢的權(quán)宜之計?，F(xiàn)代維和行動的維和警察授權(quán)應(yīng)根據(jù)任務(wù)區(qū)的實際開展，將提高當?shù)鼐斓膱?zhí)法能力作為首要任務(wù)，建立合法有序的執(zhí)法體系、開展高效合理的能力建設(shè)培訓是維和警察授權(quán)的核心內(nèi)容。