申琳燕 胡光輝

[摘要] 2018年2月，美國(guó)審計(jì)署（GAO）公布未來(lái)五年審計(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃。本文著重介紹美國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容，并將中美規(guī)劃進(jìn)行對(duì)比分析，以期對(duì)我國(guó)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展有所借鑒。

[關(guān)鍵詞]美國(guó) 審計(jì)署 GAO 戰(zhàn)略規(guī)劃 發(fā)展規(guī)劃

一、美國(guó)審計(jì)署2018-2023年戰(zhàn)略規(guī)劃概述

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)與具體細(xì)化

美國(guó)審計(jì)署的四大戰(zhàn)略目標(biāo)為：處理當(dāng)前及潛在威脅美國(guó)人民福利及財(cái)產(chǎn)安全的挑戰(zhàn)；幫助國(guó)會(huì)應(yīng)對(duì)日益變化的安全威脅和全球相互依賴(lài)性帶來(lái)的挑戰(zhàn)；幫助聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)變方式應(yīng)對(duì)國(guó)家挑戰(zhàn)；通過(guò)為國(guó)會(huì)提供高質(zhì)量、及時(shí)的服務(wù)，成為模范的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，使GAO價(jià)值最大化。對(duì)應(yīng)四大目標(biāo)，總審計(jì)長(zhǎng)Gene L Dodaro明確指出GAO未來(lái)幾年的主要任務(wù)：通過(guò)改進(jìn)政府運(yùn)作和推進(jìn)立法來(lái)節(jié)約成本、增加收入；提請(qǐng)人們注意長(zhǎng)期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及日益增長(zhǎng)的聯(lián)邦支出；監(jiān)測(cè)、評(píng)估及保護(hù)政府和國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免遭網(wǎng)絡(luò)攻擊和其他威脅；幫助國(guó)會(huì)預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展；確定方法提高政府計(jì)劃和政策的效率效果。

四大戰(zhàn)略目標(biāo)分別從人民利益、國(guó)家安全、聯(lián)邦政府和美國(guó)審計(jì)署四個(gè)方面進(jìn)行設(shè)定，多角度洞察國(guó)際國(guó)內(nèi)趨勢(shì)變化。每個(gè)大目標(biāo)包括若干子目標(biāo)，子目標(biāo)包括若干績(jī)效目標(biāo)，每個(gè)績(jī)效目標(biāo)又存在多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這些目標(biāo)和要素隨時(shí)代變化而更新。本次戰(zhàn)略規(guī)劃包括19個(gè)戰(zhàn)略子目標(biāo)，95個(gè)績(jī)效目標(biāo)，405個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具體內(nèi)容如表1所示。

（二）影響政府和社會(huì)的趨勢(shì)分析

美國(guó)審計(jì)署歷來(lái)重視前瞻性地開(kāi)展工作，通過(guò)分析現(xiàn)今發(fā)展趨勢(shì)，開(kāi)展持續(xù)監(jiān)督。在本次戰(zhàn)略規(guī)劃中，GAO認(rèn)為未來(lái)有八種趨勢(shì)會(huì)對(duì)美國(guó)政府和社會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈影響，通過(guò)分析這些趨勢(shì)目前的狀態(tài)、咨詢(xún)政府內(nèi)外部專(zhuān)家后，從目前現(xiàn)狀、主要不確定因素及影響三方面來(lái)分析其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，并試圖解釋其短期（5年）和長(zhǎng)期（15年）對(duì)美國(guó)政府與社會(huì)的影響和不確定性。

1.不斷變化的全球政治和技術(shù)條件及其對(duì)美國(guó)和全球安全構(gòu)成的復(fù)雜挑戰(zhàn)。美國(guó)社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)更加復(fù)雜。國(guó)際方面，主要國(guó)家利益競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，伊朗、朝鮮等國(guó)的核擴(kuò)散威脅著全球和地區(qū)秩序，以ISIS為代表的恐怖主義持續(xù)蔓延；國(guó)內(nèi)方面，社交媒體與暴力極端主義聯(lián)合施壓，人工智能和大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)攻擊數(shù)量快速增多，國(guó)內(nèi)安全威脅日益增多。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，美國(guó)國(guó)防計(jì)劃、軍隊(duì)資源配置都需要重新調(diào)整。

2.聯(lián)邦財(cái)政路徑的不可持續(xù)性。近年來(lái)，聯(lián)邦財(cái)政赤字持續(xù)增長(zhǎng)，長(zhǎng)期入不敷出帶來(lái)一系列負(fù)面影響，如長(zhǎng)期減少?lài)?guó)民儲(chǔ)蓄和收入；增加政府的利息成本；削弱應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力；增加財(cái)政危機(jī)發(fā)生的可能性等。因此，聯(lián)邦政府需要充分調(diào)整目前的財(cái)政結(jié)構(gòu)，制定更廣泛的財(cái)政計(jì)劃，扭轉(zhuǎn)不可持續(xù)的局面。對(duì)此GAO提出建立債務(wù)上限、修改借款和稅收政策等建議，并指出拖延時(shí)間越長(zhǎng)，扭轉(zhuǎn)局面的代價(jià)就越大。

3.全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同步帶來(lái)的挑戰(zhàn)。美國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)仍在經(jīng)歷幾十年來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。全球各國(guó)采取不同的貨幣和財(cái)政政策，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所改善，但增長(zhǎng)并不同步，發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家仍然增長(zhǎng)緩慢，新興市場(chǎng)更加強(qiáng)勁，特別是中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中比重進(jìn)一步上升。

4.為未來(lái)準(zhǔn)備勞動(dòng)力。美國(guó)當(dāng)前的勞動(dòng)力市場(chǎng)存在多種缺陷：一是現(xiàn)有勞動(dòng)力缺乏必要技能。調(diào)查顯示，38%的雇主招不到技能合格的員工。二是隨著新技術(shù)的進(jìn)步，就業(yè)機(jī)會(huì)進(jìn)一步縮減。美國(guó)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的一項(xiàng)研究表明，自動(dòng)化和人工智能可以取代45%的人工工作，包括一些報(bào)酬相對(duì)較高的工作。三是勞動(dòng)力人口老齡化程度加深，預(yù)計(jì)到2020年，55歲以上的勞動(dòng)力將達(dá)到24.3%。

5.人口和社會(huì)的變化。美國(guó)人口和社會(huì)近幾十年發(fā)生重大變化：一是人口增長(zhǎng)進(jìn)一步放緩，外來(lái)移民人口增長(zhǎng)將成為主要?jiǎng)恿?。二是人口老齡化加劇，到2030年65歲以上老人預(yù)計(jì)占比20%。三是收入不平等情況加劇，不同種族、教育程度、性別、居住地之間的收入差距越來(lái)越大。

6.利用科學(xué)與技術(shù)的潛力推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境和諧發(fā)展。GAO認(rèn)為以下五項(xiàng)新興技術(shù)將會(huì)改變未來(lái)社會(huì)：基因組編輯、人工智能和自動(dòng)化、量子技術(shù)科學(xué)、虛擬現(xiàn)實(shí)、加密貨幣與區(qū)塊鏈。科學(xué)與技術(shù)的進(jìn)步，使?jié)摿εc破壞并存。然而，對(duì)新興技術(shù)的投資力度決定了在未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的地位，聯(lián)邦需要持續(xù)對(duì)經(jīng)濟(jì)、倫理、隱私、安全、保障、社會(huì)等方面的影響進(jìn)行整理、研究和評(píng)估。

7.日益復(fù)雜的治理關(guān)系與實(shí)踐帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)與機(jī)遇。在資本、貨物、服務(wù)、人類(lèi)、信息自由流動(dòng)的時(shí)代，為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，聯(lián)邦政府越來(lái)越依賴(lài)第三方的工作，多種因素導(dǎo)致公眾對(duì)于聯(lián)邦政府的信心處于歷史最低點(diǎn)。GAO提出，在這個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)境中，要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)，需要關(guān)注以下幾點(diǎn)：制定政府整體戰(zhàn)略；系統(tǒng)管理風(fēng)險(xiǎn)；跨邊界合作；與公眾溝通并增加公眾參與度。

8.在壓力增大和相互依存的環(huán)境中尋求自然資源開(kāi)發(fā)和可持續(xù)發(fā)展之間的平衡。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大量消耗資源，對(duì)環(huán)境和氣候產(chǎn)生不利影響。過(guò)去十年，政府用來(lái)處理極端氣候和森林大火的支出超過(guò)3500億美元。如何處理與自然資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、極端氣候的關(guān)系，滿(mǎn)足公眾對(duì)潔凈的水和空氣、健康食品、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，GAO建議聯(lián)邦政府各級(jí)機(jī)構(gòu)協(xié)作起來(lái)，明確責(zé)任、調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃、避免資源浪費(fèi)、建立開(kāi)發(fā)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和報(bào)告機(jī)制等。

二、中美審計(jì)署審計(jì)發(fā)展規(guī)劃比較

2016年5月17日，我國(guó)審計(jì)署發(fā)布《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），是在全面總結(jié)過(guò)去審計(jì)實(shí)踐，特別是在“十二五”審計(jì)發(fā)展成果的基礎(chǔ)上，第一次對(duì)全國(guó)審計(jì)工作做出的系統(tǒng)性、整體性的規(guī)劃，為我國(guó)未來(lái)五年審計(jì)工作的開(kāi)展指明了方向。對(duì)比中美兩國(guó)審計(jì)署的戰(zhàn)略規(guī)劃，兩者均體系完整、內(nèi)容豐富，但各具特點(diǎn)。

（一）我國(guó)審計(jì)署《規(guī)劃》的特點(diǎn)

1.突出近期目標(biāo)?！兑?guī)劃》共分為二十個(gè)部分，從指導(dǎo)思想、目標(biāo)要求、基本原則、主要任務(wù)、審計(jì)類(lèi)型及重要保障六大方面提出指導(dǎo)意見(jiàn)，體系非常完整，具體內(nèi)容如表2所示。與美國(guó)審計(jì)署注重長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)不同，《規(guī)劃》明確指出了近期目標(biāo)：“到2020年，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，使中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度更加完善，更加充分發(fā)揮審計(jì)在保障國(guó)家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)廉政建設(shè)中的作用?！边@是審計(jì)署對(duì)審計(jì)發(fā)展自身體系建設(shè)的新定位，為未來(lái)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展提供了路線(xiàn)圖。

2.突出工作重點(diǎn)?！兑?guī)劃》明確指出，要著重從維護(hù)人民根本利益、推動(dòng)依法治國(guó)、推動(dòng)深化改革等八個(gè)方面突出未來(lái)五年審計(jì)工作的重點(diǎn)，并詳細(xì)從政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、財(cái)政審計(jì)等八個(gè)審計(jì)領(lǐng)域明確工作任務(wù)，為促進(jìn)工作重點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)明確了具體路徑。

3.突出工作保障。為完成主要任務(wù)，發(fā)展規(guī)劃從加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)管理、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)等八個(gè)方面提出32條具體舉措，為審計(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了有力保障。

（二）美國(guó)審計(jì)署戰(zhàn)略規(guī)劃的特點(diǎn)

1.圍繞組織核心價(jià)值。美國(guó)審計(jì)署于1921年成立，總部位于華盛頓，在11個(gè)州設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。作為一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，美國(guó)審計(jì)署的核心價(jià)值是任務(wù)價(jià)值和人員價(jià)值，任務(wù)價(jià)值包括受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任、忠誠(chéng)、可靠；人員價(jià)值包括尋求價(jià)值、尊敬、公平對(duì)待。為實(shí)現(xiàn)核心價(jià)值，美國(guó)審計(jì)署發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)考慮未來(lái)可能影響聯(lián)邦政府和整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題。

2.具有目標(biāo)導(dǎo)向。美國(guó)審計(jì)署發(fā)展規(guī)劃包括三個(gè)部分：第一部分闡明四大戰(zhàn)略目標(biāo)和19個(gè)戰(zhàn)略子目標(biāo)。第二部分以戰(zhàn)略目標(biāo)為統(tǒng)領(lǐng)，以清單方式詳細(xì)列出績(jī)效目標(biāo)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三部分著重介紹未來(lái)可能影響聯(lián)邦政府和整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題，分析對(duì)美國(guó)可能造成重大影響的八大趨勢(shì)。美國(guó)審計(jì)署發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)從目標(biāo)規(guī)劃到結(jié)果實(shí)現(xiàn)的完整管理體系，既有全局性、宏觀(guān)視野的分析，也有微觀(guān)操作層面的分解，內(nèi)容豐富，體系完整，具有很好的指導(dǎo)作用。

3.具有趨勢(shì)導(dǎo)向。美國(guó)審計(jì)署在戰(zhàn)略規(guī)劃中描述了對(duì)聯(lián)邦政府和整個(gè)社會(huì)都有重大影響的八種趨勢(shì)，這些趨勢(shì)的分析來(lái)自GAO廣泛的研究和專(zhuān)家磋商，針對(duì)每種趨勢(shì)還給出了參考建議，這使得戰(zhàn)略規(guī)劃的制定不再是無(wú)源之水、無(wú)本之木，而是站在內(nèi)外部環(huán)境的全局視角分析制定的具有戰(zhàn)略全局性的規(guī)劃。

三、對(duì)我國(guó)審計(jì)工作的啟示

（一）提高審計(jì)站位，突出審計(jì)監(jiān)督前瞻性

從戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)看，美國(guó)審計(jì)署站在國(guó)家安全、人民利益、政府和國(guó)會(huì)履職績(jī)效的角度定位審計(jì)方向，從宏觀(guān)大局出謀劃策，并注重微觀(guān)環(huán)節(jié)領(lǐng)域。相比之下，我國(guó)審計(jì)署則更注重預(yù)算執(zhí)行等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。尤其是進(jìn)入新時(shí)代以后，黨中央、國(guó)務(wù)院要求審計(jì)署職責(zé)進(jìn)一步優(yōu)化，將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)職責(zé)均劃入審計(jì)署。因此，審計(jì)署不僅需要轉(zhuǎn)變主導(dǎo)方向，從多層面謀劃審計(jì)工作，還需要擴(kuò)大工作范圍，承擔(dān)其相應(yīng)責(zé)任與使命，建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

（二）完善規(guī)劃編制，統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標(biāo)與關(guān)鍵細(xì)節(jié)

可借鑒美國(guó)審計(jì)署經(jīng)驗(yàn)，從三個(gè)層次對(duì)五年發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行編制。一是關(guān)注國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境變化，圍繞新時(shí)代國(guó)家治理任務(wù)，關(guān)注如“一帶一路”、精準(zhǔn)扶貧等國(guó)家重點(diǎn)政策的趨勢(shì)變化，深入分析研判審計(jì)工作面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為國(guó)家深化改革、全面發(fā)展出謀劃策。二是明確未來(lái)五年的審計(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)及發(fā)展方向，對(duì)各類(lèi)審計(jì)科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，緊緊圍繞國(guó)家治理中心工作進(jìn)行審計(jì)宏觀(guān)設(shè)計(jì)。三是配套出臺(tái)更細(xì)的計(jì)劃措施，明確各項(xiàng)審計(jì)應(yīng)遵循的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)不同領(lǐng)域的審計(jì)重點(diǎn)及關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)介紹，微觀(guān)設(shè)計(jì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，提高規(guī)劃的可行性。

（三）統(tǒng)籌全國(guó)審計(jì)部門(mén)，促進(jìn)規(guī)劃落地生根

根據(jù)詳略得當(dāng)?shù)陌l(fā)展規(guī)劃，全國(guó)審計(jì)部門(mén)要形成一盤(pán)棋。審計(jì)署要追蹤發(fā)展規(guī)劃的運(yùn)用落實(shí)情況，督促各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)規(guī)劃要求，抓好實(shí)施工作，確保規(guī)劃目標(biāo)順利完成。在資源配置方面，推進(jìn)不同層級(jí)、不同領(lǐng)域和不同專(zhuān)業(yè)的審計(jì)資源相互交流，建立審計(jì)信息與成果共享機(jī)制，充分發(fā)揮規(guī)劃作用，提高審計(jì)監(jiān)督整體效能。

（作者單位：中國(guó)人民銀行六安市中心支行，郵政編碼：237004，電子郵箱：452516390@qq.com）

主要參考文獻(xiàn)

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