張霄宇 柴慧敏

[摘 要]政府在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用，創(chuàng)新過程中市場機(jī)制的缺陷構(gòu)成政府職能發(fā)揮的必要性及其范圍邊界，政府作為國家創(chuàng)新體系的重要組成部分在與產(chǎn)學(xué)研主體互動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)自身職能，創(chuàng)新活動(dòng)不同的特點(diǎn)類型催生出政府規(guī)劃主導(dǎo)型、政府服務(wù)參與型、政府淡化自組織型等多樣化政府職能模式，政府職能最終落實(shí)為戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等具體的方式手段。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略；政府職能；國家創(chuàng)新體系

[中圖分類號(hào)]D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-1071（2018）03-0069-07

黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。戰(zhàn)略的有效實(shí)施離不開政產(chǎn)學(xué)研等多元主體的共同努力，其中政府發(fā)揮著重要作用，能夠?qū)ζ渌麆?chuàng)新主體的行為進(jìn)而對整個(gè)國家創(chuàng)新體系的運(yùn)行績效產(chǎn)生重大影響。本文旨在探討創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略下政府職能的必要性、范圍邊界、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、主要模式及具體內(nèi)容，以期形成相對完整的理論認(rèn)識(shí)，進(jìn)而為現(xiàn)實(shí)政策領(lǐng)域的政府創(chuàng)新治理提供基本遵循。

一、政府職能的必要性及其范圍邊界

（一）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中市場機(jī)制的缺陷使政府職能成為必要

市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場通過供求、價(jià)格、競爭機(jī)制配置資源，價(jià)值規(guī)律這一商品經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律具有激勵(lì)創(chuàng)新、優(yōu)勝劣汰的微觀作用及分配社會(huì)勞動(dòng)、調(diào)節(jié)資源配置的宏觀作用。歷史事實(shí)及馬克思、熊彼特等學(xué)者的論述均證明了自由市場的制度安排對促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長無可比擬的優(yōu)越性：依靠市場而非權(quán)力的資源分配規(guī)則提高了生產(chǎn)性活動(dòng)的收益并降低了非生產(chǎn)性尋租活動(dòng)或暴力掠奪的收益，相對預(yù)期收益的變動(dòng)使得富有創(chuàng)新精神的企業(yè)家資源大量涌現(xiàn)；豐厚的超額利潤促使企業(yè)從事創(chuàng)新，但激烈的市場競爭會(huì)使對手不甘落后并努力開展新的創(chuàng)新活動(dòng)，先行企業(yè)的超額利潤逐漸消失，創(chuàng)新成果通過市場交易完成擴(kuò)散并開始新一輪的創(chuàng)新浪潮。

遺憾的是，市場會(huì)因?yàn)椴煌耆偁?、外部性、公共產(chǎn)品、不完全信息等因素而失靈；市場機(jī)制存在著盲目性、自發(fā)性和滯后性，特別是對涉及國家整體利益的重大活動(dòng)和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重大比例關(guān)系無法有效調(diào)節(jié)；自由競爭、優(yōu)勝劣汰往往導(dǎo)致壟斷以及貧富的兩極分化；市場機(jī)制的建立和運(yùn)行無法離開外力的推動(dòng)、約束而自發(fā)實(shí)現(xiàn)。以上這些問題均體現(xiàn)出市場機(jī)制的缺陷和不足，由此產(chǎn)生政府職能發(fā)揮的必要性。

就創(chuàng)新問題而言，創(chuàng)新是從知識(shí)發(fā)現(xiàn)到技術(shù)孵化再到商業(yè)應(yīng)用的完整鏈條，具有高度不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性，其前端的知識(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)具有典型的公共產(chǎn)品特性，創(chuàng)新成果的外溢則具有社會(huì)收益大于私人收益的正外部性，這些因素使得市場主體往往缺乏創(chuàng)新動(dòng)力和意愿，需要政府發(fā)揮必要作用以彌補(bǔ)市場的缺陷不足。基礎(chǔ)研究、科技產(chǎn)業(yè)信息、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品主要由政府負(fù)責(zé)供給；投入規(guī)模大、運(yùn)行周期長、市場盈利性差的公益性戰(zhàn)略性創(chuàng)新項(xiàng)目甚至完全依靠政府投入支持；具有正外部性的企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)則在市場利益和企業(yè)家精神自發(fā)激勵(lì)的基礎(chǔ)上，由政府通過財(cái)政稅收、政府采購等政策工具提供必要的激勵(lì)和補(bǔ)充。而在國家利益與市場利益、局部利益與整體利益、短期利益與長遠(yuǎn)利益發(fā)生矛盾時(shí)，政府能夠有效克服市場的盲目性和逐利性，牢牢把控創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的方向，堅(jiān)決捍衛(wèi)國家整體利益。此外，市場制度本身便具有公共產(chǎn)品的特性，因此對于市場體系不完善機(jī)制不健全的國家來說，市場機(jī)制的成熟完善也應(yīng)當(dāng)由政府加以推進(jìn)。

（二）政府職能的范圍邊界應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持市場決定性作用為基礎(chǔ)

政府職能產(chǎn)生的依據(jù)在于彌補(bǔ)市場缺陷，但這并不意味著政府應(yīng)當(dāng)取代市場、統(tǒng)管一切。相反，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能的履行必須以堅(jiān)持市場在資源配置中的決定性作用為基礎(chǔ)，大幅減少政府對資源的直接配置，將自身定位為市場機(jī)制的補(bǔ)充者而非替代者。然而現(xiàn)實(shí)中的政府卻常常越界，習(xí)慣于對市場主體發(fā)號(hào)施令、指手畫腳，將資源分配大權(quán)牢牢攥在手中，以自我而非市場為中心認(rèn)為市場應(yīng)該圍著政府轉(zhuǎn)，最終非但沒能彌補(bǔ)市場不足，反而妨害了市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，喪失了創(chuàng)新創(chuàng)造的生機(jī)活力，造成更大的效率損失和政府失靈。

因此，應(yīng)當(dāng)明確界定政府職能的范圍邊界，通過法律法規(guī)、權(quán)力清單等手段規(guī)定政府所享有的權(quán)力及所應(yīng)履行的職責(zé)，加強(qiáng)制度建設(shè)規(guī)范和約束政府行為，對政府的越界和失職予以追究，努力建設(shè)有限型政府、服務(wù)型政府。政府應(yīng)當(dāng)尊重企業(yè)的創(chuàng)新主體定位和市場在創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，將自身定位從創(chuàng)新資源分配者、創(chuàng)新活動(dòng)實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新環(huán)境營造者、創(chuàng)新服務(wù)提供者，樹立有所為有所不為的工作理念，實(shí)現(xiàn)由參與市場向建立市場、監(jiān)督市場的轉(zhuǎn)變。此外，政府職能范圍邊界本身并非一成不變，而是不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化、調(diào)整變遷的過程。隨著市場機(jī)制及各項(xiàng)配套政策制度的成熟完善，市場運(yùn)行的自主性和自我修復(fù)能力得到加強(qiáng)，一般來說政府需要履行的職能會(huì)逐步減少，其內(nèi)容和重點(diǎn)也會(huì)發(fā)生改變。例如對處于技術(shù)趕超階段的發(fā)展中國家政府而言，需要將促進(jìn)技術(shù)引進(jìn)和完善市場體系作為工作的重點(diǎn)；而當(dāng)國家處在技術(shù)領(lǐng)先階段時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)大力支持基礎(chǔ)研究促進(jìn)原始創(chuàng)新，而科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)學(xué)研合作等問題大多可以通過市場機(jī)制解決而無需政府干預(yù)。

二、政府職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制及主要模式

（一）基于國家創(chuàng)新體系的政府職能實(shí)現(xiàn)機(jī)制

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)之中，人們對創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的認(rèn)識(shí)已由需求拉動(dòng)或技術(shù)推動(dòng)的線性模式向網(wǎng)絡(luò)化、體系化演進(jìn)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)已不是單憑個(gè)別科學(xué)家、技術(shù)人員所能完成，政產(chǎn)學(xué)研等多元主體共同參與、知識(shí)信息資金設(shè)施等創(chuàng)新要素有機(jī)聯(lián)系構(gòu)成的國家創(chuàng)新體系決定著創(chuàng)新績效乃至國家競爭的成敗。政府作為國家創(chuàng)新體系的重要組成部分，其職能也是通過與其他創(chuàng)新主體的互動(dòng)過程得以實(shí)現(xiàn)的。

我們以國家創(chuàng)新體系中的主體互動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)，從政府角度出發(fā)構(gòu)建如圖1所示的政府職能實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在這一機(jī)制中，政府對企業(yè)、高等院所、科研院所、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體施加影響，以財(cái)政投入、政策支持、環(huán)境營造、公共服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等多種手段發(fā)揮職能，明確各個(gè)創(chuàng)新主體的職能定位、相互關(guān)系及其利益訴求關(guān)乎政府能否科學(xué)有效履行職能。

企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，在創(chuàng)新體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。按規(guī)模來看企業(yè)有大型與中小型之分，大企業(yè)具有規(guī)模優(yōu)勢，能夠保證可持續(xù)的研發(fā)投入，具備更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，創(chuàng)新活動(dòng)更加專業(yè)化和常規(guī)化，是創(chuàng)新活動(dòng)的中堅(jiān)力量；小企業(yè)具有更強(qiáng)的靈活性和前瞻性，對市場潛在需求更為敏感，組織運(yùn)行更加高效，善于進(jìn)行更具突破性、革命性的獨(dú)立創(chuàng)新。按產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來看企業(yè)有公有和私有之分，國有企業(yè)具有大型企業(yè)的一般優(yōu)勢且更容易得到政府的政策支持，利于執(zhí)行國家任務(wù)導(dǎo)向型創(chuàng)新；非公企業(yè)則在成本約束和市場競爭中具備更高的創(chuàng)新效率，其中的三資企業(yè)更是重要的技術(shù)引進(jìn)平臺(tái)。從經(jīng)驗(yàn)的角度看，對不同企業(yè)創(chuàng)新績效的檢驗(yàn)難以形成一致意見，[1]更好的做法或許是保持各類企業(yè)的共存和互補(bǔ)，發(fā)揮各自優(yōu)勢以提升創(chuàng)新活力，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型企業(yè)的特點(diǎn)提供針對性的政策支持。例如，發(fā)展地區(qū)性中小銀行為中小企業(yè)創(chuàng)新解決融資難問題，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)業(yè)孵化器支持初創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，為企業(yè)海外并購、投資設(shè)廠、建立研發(fā)中心等“走出去”行為提供便利，為從事原始創(chuàng)新的企業(yè)提供知識(shí)支持促進(jìn)校企合作等等?？傊?，政府應(yīng)當(dāng)為企業(yè)的發(fā)展提供有利條件和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促使新企業(yè)、新產(chǎn)品、新市場、新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

高校和科研院所是知識(shí)創(chuàng)新的主體，是企業(yè)科技創(chuàng)新的源頭和基礎(chǔ)。知識(shí)的公共產(chǎn)品特性決定了多數(shù)高校、科研院所是由政府財(cái)政支持建立并維持運(yùn)轉(zhuǎn)的，政府同時(shí)擔(dān)負(fù)著研發(fā)方向、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排等方面的管理職能，這些共同構(gòu)成政府的科技管理體制。政府應(yīng)當(dāng)通過體制機(jī)制改革賦予科研機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)以激發(fā)其知識(shí)創(chuàng)造活力，提供資金和政策支持，推進(jìn)校企合作、科技成果轉(zhuǎn)化等。

中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是服務(wù)創(chuàng)新的重要主體。發(fā)展成熟的服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槠髽I(yè)與企業(yè)、企業(yè)與高校、科研院所之間的創(chuàng)新合作提供資金、人才、設(shè)備、信息等各類服務(wù)，但在市場化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)尚不成熟時(shí)，這些服務(wù)職能通常要由政府代為履行。政府的優(yōu)勢在于權(quán)威性、公信力和強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，但過于繁重而直接的服務(wù)職能會(huì)相當(dāng)程度地牽扯政府的精力。因此政府一方面要提供創(chuàng)新服務(wù)，另一方面也要支持市場化服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展完善，最終將政府直接履行的服務(wù)職能限定在部分重大創(chuàng)新項(xiàng)目上，對于大多數(shù)創(chuàng)新服務(wù)則交由市場化機(jī)構(gòu)提供。

（二）適應(yīng)創(chuàng)新活動(dòng)不同特點(diǎn)類型的政府職能模式

目標(biāo)決定手段，創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)規(guī)律決定了政府職能履行的方式，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的語境下，創(chuàng)新是涵蓋科技、產(chǎn)業(yè)、制度、管理、文化、商業(yè)模式等在內(nèi)的復(fù)雜譜系，適應(yīng)不同特點(diǎn)類型的創(chuàng)新活動(dòng)要求，政府職能應(yīng)當(dāng)大致形成政府規(guī)劃主導(dǎo)型、政府服務(wù)參與型、政府淡化自組織型三種主要模式。

政府規(guī)劃主導(dǎo)型是指政府牽頭選擇、組織實(shí)施并在各方面予以全面保障的創(chuàng)新類型，常見于以自主創(chuàng)新、原始創(chuàng)新、顛覆式創(chuàng)新為特征的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性創(chuàng)新領(lǐng)域，例如國防軍工、大飛機(jī)、航空航天、超級(jí)計(jì)算機(jī)等。這些項(xiàng)目資本密集、研發(fā)周期長、資金投入大、科技含量高、關(guān)系國防安全及國際競爭力，無法依靠市場配置有效供給，通常由政府根據(jù)對科技發(fā)展形勢和國家戰(zhàn)略需求的跟蹤研判精心選擇、規(guī)劃布局，組織各方面力量集智攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)非對稱趕超。這一職能模式中政府起著主導(dǎo)性作用并投入大量資源，部署的創(chuàng)新項(xiàng)目彰顯國家戰(zhàn)略意圖，是國家創(chuàng)新能力的集中體現(xiàn)。

政府服務(wù)參與型是指在市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上政府適度參與，在提供公共服務(wù)、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同合作、補(bǔ)貼企業(yè)外部性等方面發(fā)揮作用的創(chuàng)新類型，常見于汽車、家電、機(jī)械加工、裝備制造等工業(yè)制造業(yè)領(lǐng)域。這些行業(yè)市場化程度較高，以漸進(jìn)式創(chuàng)新和工藝創(chuàng)新為主，戰(zhàn)略性不強(qiáng)存在技術(shù)引進(jìn)的空間，通常可以依靠市場機(jī)制有效配置。政府則以產(chǎn)業(yè)政策等手段適度介入，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)完善軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供中介服務(wù)、實(shí)行補(bǔ)貼稅惠、政府采購、支持企業(yè)海外擴(kuò)展、完善營商環(huán)境吸引外企等。這類政府職能模式中地方政府的作用較之中央政府更為突出，各地通常會(huì)根據(jù)本地實(shí)際情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r選擇部分優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、制定多樣化政策予以支持，形成重點(diǎn)突出、特色鮮明的創(chuàng)新發(fā)展格局。

政府淡出自組織型是指在市場機(jī)制高度完善、創(chuàng)新資源順暢高效流動(dòng)的行業(yè)中政府退出對具體創(chuàng)新活動(dòng)的參與，依靠市場自組織大膽探索的創(chuàng)新類型，常見于互聯(lián)網(wǎng)、勞動(dòng)密集型出口加工業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。其中后兩者技術(shù)創(chuàng)新的需求較弱，主要是商業(yè)模式創(chuàng)新、經(jīng)營管理創(chuàng)新、品牌營造甚至是產(chǎn)業(yè)退出淘汰、對外轉(zhuǎn)移，這些活動(dòng)通常由企業(yè)自發(fā)進(jìn)行而無需政府干預(yù)。像互聯(lián)網(wǎng)這樣的新興產(chǎn)業(yè)盡管技術(shù)含量高但其研發(fā)周期短、產(chǎn)品更新?lián)Q代快、市場盈利空間大，政府常常無法跟上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐，甚至根本無從知曉新產(chǎn)業(yè)興起的方向。這種情況下更加需要的是企業(yè)家精神的自發(fā)自勵(lì)，政府無需進(jìn)行具體的干預(yù)，僅須對企業(yè)家的大膽探索提供寬容的態(tài)度和基本的公共服務(wù)，市場會(huì)自發(fā)創(chuàng)造奇跡。例如，被譽(yù)為中國“新四大發(fā)明”的高鐵、支付寶、共享單車、網(wǎng)購，后三者都并非政府干預(yù)下的產(chǎn)物，而是依靠市場自組織所實(shí)現(xiàn)的偉大成就。

以上三種模式僅是對創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略下政府職能的一個(gè)粗淺分類，無法涵蓋政府職能的全部內(nèi)容，三種模式之間也有著交叉重疊、相互轉(zhuǎn)換的情況，其中最為主要的是伴隨著市場機(jī)制的逐漸成熟、產(chǎn)業(yè)水平的不斷提高，政府淡出而由市場組織自發(fā)實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新模式會(huì)更加普遍，畢竟說到底市場才是創(chuàng)新活動(dòng)的真正源泉，企業(yè)才是創(chuàng)新活動(dòng)的真正主體，市場是比政府更為有效的創(chuàng)新激勵(lì)方式和資源配置方式。

三、政府職能的具體內(nèi)容及方式手段

（一）以戰(zhàn)略規(guī)劃加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)頂層設(shè)計(jì)

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略是國家層面的戰(zhàn)略，必須首先站在國家總體利益和發(fā)展全局的高度，對戰(zhàn)略目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行部署規(guī)劃。而在國家創(chuàng)新體系的諸多主體中，政府是代表國家利益的唯一機(jī)構(gòu)，由政府牽頭進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，能夠真正以國家總體目標(biāo)為考量，避免個(gè)別利益、短期目標(biāo)的干擾，且政府具有高度的資源動(dòng)員能力和信息優(yōu)勢，能夠最大可能地保障戰(zhàn)略規(guī)劃從論證、制定到監(jiān)督、評(píng)估全過程的科學(xué)性有效性。

凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，制定戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性在于，創(chuàng)新是一項(xiàng)具有高度不確定性、牽涉多個(gè)行為主體的復(fù)雜系統(tǒng)性工程，明晰準(zhǔn)確的戰(zhàn)略規(guī)劃能夠體現(xiàn)國家推進(jìn)創(chuàng)新的意志和決心，從而消除企業(yè)、科研院所、社會(huì)公眾等創(chuàng)新主體的顧慮，引導(dǎo)其向創(chuàng)新用力、積極投身創(chuàng)新；規(guī)劃對戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施方法以及對可能遇到的問題的預(yù)判能夠明確戰(zhàn)略實(shí)施過程中各個(gè)主體的職責(zé)分工，努力將創(chuàng)新活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性降至最低；規(guī)劃是對現(xiàn)狀的審視和對未來的展望，能夠讓我們及時(shí)了解國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題以及未來的方向和重點(diǎn)，避免矛盾進(jìn)一步累積或是錯(cuò)失發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

戰(zhàn)略是目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段的有機(jī)統(tǒng)一，目標(biāo)的制定應(yīng)具備針對性和可行性，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，既不畏縮保守，又不盲目冒進(jìn)，同時(shí)應(yīng)具有階段性和層次性，例如中國便提出“2020年進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列、2030年躋身創(chuàng)新型國家前列、2050年建成世界科技創(chuàng)新強(qiáng)國”的三步走戰(zhàn)略目標(biāo)，[2]國家層面的戰(zhàn)略目標(biāo)又同各個(gè)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)并行不悖，形成全方位、多層次的戰(zhàn)略目標(biāo)體系。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法手段應(yīng)當(dāng)明確對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有核心關(guān)鍵作用、亟待國家投入資源優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)及領(lǐng)域，例如技術(shù)創(chuàng)新的突破方向、重大科技項(xiàng)目和工程等；明確不同創(chuàng)新主體在創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)中的功能定位和職責(zé)任務(wù)；明確制度建設(shè)、環(huán)境營造、資源投入、人才培養(yǎng)等保障性要素的發(fā)展方向。這些方法手段最終還要落實(shí)到具體產(chǎn)業(yè)之中用以指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而真正發(fā)揮創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)作用，切實(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

創(chuàng)新活動(dòng)具有高風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性，戰(zhàn)略規(guī)劃的制定極易發(fā)生決策失誤從而造成不可估量的后果，例如選擇了錯(cuò)誤的技術(shù)路線便可能造成研發(fā)投入的巨大損失，對科技革命、產(chǎn)業(yè)變革方向的錯(cuò)誤把握甚至?xí)?dǎo)致國家實(shí)力的削弱，其背后深層次的問題則是人類理性的限度以及政府是否具有比市場主體更強(qiáng)大的決策能力。我們無意夸大政府的理性能力，無論政府還是企業(yè)，均受制于自身理性及認(rèn)知能力而有決策失誤的可能，我們主張的有為政府僅僅是一個(gè)事前概念，它根據(jù)所有可得信息和約束做出理性預(yù)期意義下的最佳選擇而絕非永不犯錯(cuò)，因此應(yīng)當(dāng)肯定政府勇于試錯(cuò)、積極變革的行為，但也不能否認(rèn)政府應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)規(guī)劃制定過程的審慎性和民主性，吸納專家、企業(yè)家、社會(huì)公眾的多方參與，加強(qiáng)對規(guī)劃的反復(fù)論證、先行試點(diǎn)以及監(jiān)督評(píng)價(jià)，努力降低失誤發(fā)生的可能性。

（二）以體制機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建創(chuàng)新激勵(lì)體系

科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的相互協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)力是推動(dòng)創(chuàng)新的根本保障，企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，政府職能則主要表現(xiàn)在對制度創(chuàng)新的推進(jìn)之上。制度創(chuàng)新涵蓋基本經(jīng)濟(jì)制度和具體運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整變革，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)層面主要是指體制機(jī)制的改革，即政府通過制度建設(shè)和政策設(shè)計(jì)等手段不斷改革完善自身職能，調(diào)整不適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)有效的創(chuàng)新激勵(lì)體系以期最大限度釋放創(chuàng)新活力、推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展。一般說來，制度具有根本性和穩(wěn)定性，政策則更具靈活性和直接性，處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國面臨著制度建設(shè)與政策供給的雙重任務(wù)，既要完善市場機(jī)制、法治建設(shè)，為創(chuàng)新提供穩(wěn)定預(yù)期和基本規(guī)范，也要不斷增強(qiáng)創(chuàng)新政策的科學(xué)化專業(yè)化水平，激發(fā)創(chuàng)新活力。具體說來，政府應(yīng)當(dāng)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供如下制度安排和政策支持：

1. 公平競爭的市場制度。市場是最為有效的創(chuàng)新激勵(lì)和資源分配方式，作為一項(xiàng)制度安排，市場的建立和運(yùn)行具有明顯的公共產(chǎn)品特性，必須依靠政府力量加以維護(hù)。市場的本質(zhì)是交換和契約，交換建立在私人擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，契約則要依靠人們對它的遵守和信心才能維系。因此，政府應(yīng)當(dāng)保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯，建立并維持統(tǒng)一開放、自由競爭、公平交易的市場體系，對破壞市場規(guī)則的行為予以嚴(yán)厲打擊，強(qiáng)化法治保障、加強(qiáng)市場監(jiān)管等等。

2. 知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度。創(chuàng)新需要企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、付出投資，然而由于模仿、盜版、信息外溢等原因企業(yè)只能從中獲取有限的回報(bào)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度賦予創(chuàng)新者一定年限的壟斷權(quán)，從而極大提高了創(chuàng)新積極性，“一套鼓勵(lì)技術(shù)變化、提高創(chuàng)新的私人收益率使之接近社會(huì)收益率的激勵(lì)機(jī)制，僅僅隨著專利制度的建立才被確立起來”。[3]實(shí)踐中我們需要設(shè)置合理的專利保護(hù)期限，避免過長的保護(hù)期影響到它的社會(huì)擴(kuò)散，在保持對創(chuàng)新者的激勵(lì)與促進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散之間求得平衡。

3. 促進(jìn)知識(shí)創(chuàng)新的科技政策。科技創(chuàng)新以知識(shí)創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)現(xiàn)為源頭，但依靠市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)知識(shí)這一公共產(chǎn)品的有效供給，因此各國政府均采用科技政策引導(dǎo)和調(diào)控科技活動(dòng)，依靠財(cái)政直接投資、稅收優(yōu)惠、政府采購等手段對高等院校、科研院所等主體從事的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益性技術(shù)研究予以支持，并將其中的知識(shí)性創(chuàng)新成果以信息的形式無償提供給社會(huì)公眾使用，通過對教育發(fā)展和人才培養(yǎng)的支持為知識(shí)創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。此外，科技政策還包括“對科學(xué)技術(shù)的規(guī)劃、計(jì)劃、法律、條例、辦法、指導(dǎo)方針、行為準(zhǔn)則等的制定和管理”。[4]

4. 支持企業(yè)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策的必要性源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中信息外部性和協(xié)調(diào)外部性所導(dǎo)致的市場失靈問題。對于關(guān)乎國防安全及國家競爭力的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，即便不符合經(jīng)濟(jì)利益也應(yīng)由政府無條件予以支持，其中體現(xiàn)的是政治和戰(zhàn)略考量；對于存在知識(shí)溢出和創(chuàng)新成果非獨(dú)占性的創(chuàng)新型企業(yè)以及響應(yīng)政府產(chǎn)業(yè)政策號(hào)召“第一個(gè)吃螃蟹”的先驅(qū)企業(yè)而言，無論成功與否都會(huì)為后來者提供有益信息，正外部性的存在使得政府必須做出努力以使企業(yè)的私人收益率與社會(huì)收益率趨于一致。外部性補(bǔ)貼與公共產(chǎn)品提供相比操作難度更大也更具爭議，一旦補(bǔ)貼過度極易形成預(yù)算軟約束，產(chǎn)生不良的政企關(guān)系，不僅不利于激勵(lì)創(chuàng)新反而破壞了公平競爭的市場規(guī)則，因此產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施應(yīng)當(dāng)盡量避免直接干預(yù)、替代市場、限制競爭的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，采用增進(jìn)市場機(jī)能、補(bǔ)充市場不足的功能型產(chǎn)業(yè)政策。[5]此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)面向企業(yè)的公共服務(wù)，采用財(cái)政投資、公私合作（PPP）、重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)等方式完善交通運(yùn)輸、通訊聯(lián)絡(luò)、電力排水、醫(yī)療衛(wèi)生等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交易成本；提供技術(shù)需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府政策、人才市場等方面的信息服務(wù)；優(yōu)化行政審批流程提高辦事效率減輕企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)等等。

以上僅僅是對部分主要?jiǎng)?chuàng)新政策的粗淺描述，創(chuàng)新政策內(nèi)容豐富、靈活多樣，構(gòu)成完整的創(chuàng)新激勵(lì)體系，是政府支持和影響創(chuàng)新活動(dòng)最為直接的途徑，各項(xiàng)政府職能最終都要落實(shí)到政策層面方可實(shí)現(xiàn)，而政策實(shí)施的效果也直接影響著創(chuàng)新績效的高低。在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政策目標(biāo)選取適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，注重政策工具彼此之間的協(xié)調(diào)配合，避免出現(xiàn)相互沖突、相互抵消的情況，同時(shí)要加強(qiáng)對政策工具效應(yīng)的實(shí)證檢驗(yàn)，以便進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn)。

制度創(chuàng)新可分為強(qiáng)制性和誘致性兩種主要模式。政府主導(dǎo)型的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新有利于提高效率降低成本，在當(dāng)前仍然是最為主要的創(chuàng)新方式：對于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場公平競爭等宏觀層面較為明確的制度目標(biāo)應(yīng)當(dāng)依靠中央政府的權(quán)威性和強(qiáng)制力統(tǒng)籌推進(jìn)；對于區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技體制改革、創(chuàng)新政策制訂等中觀層面具有探索性的制度目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在中央宏觀指導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上發(fā)揮地方政府的積極性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)針對性和時(shí)效性，并通過試點(diǎn)的方式降低失敗風(fēng)險(xiǎn)。而伴隨著市場主體力量的增強(qiáng)，需求誘致型制度創(chuàng)新日漸活躍，這種由市場主體基于自身需要自發(fā)形成的制度創(chuàng)新方式能夠有效地降低成本風(fēng)險(xiǎn)、真實(shí)地反映制度需求，應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸墓膭?lì)和引導(dǎo)，允許微觀主體大膽探索勇于試驗(yàn)，待成熟后再由政府意志推動(dòng)其拓展施行。

制度創(chuàng)新的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是內(nèi)生決定的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、歷史文化等有很大關(guān)系，簡單模仿發(fā)達(dá)國家的憲政民主制度、自由市場經(jīng)濟(jì)而罔顧本國實(shí)際，其結(jié)果很可能是類似“華盛頓共識(shí)”的失敗，因此政府在推進(jìn)制度創(chuàng)新時(shí)必須考慮到經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性特征及國情的特殊性。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度建設(shè)兩大目標(biāo)常常存在著先后之爭，但我們認(rèn)為過度強(qiáng)調(diào)制度，認(rèn)為必須先完善憲政民主、市場法治再發(fā)展經(jīng)濟(jì)的做法并不可取，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度建設(shè)是并行不悖、互動(dòng)協(xié)調(diào)的過程，因此我們不應(yīng)以法治水平不高來否定政府積極作為的必要性，應(yīng)當(dāng)是法治建設(shè)的供給與需求條件（包括法律專業(yè)人員、執(zhí)法條件、人民法治意識(shí)等）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸成熟，政府職能也隨之得到優(yōu)化。

（三）以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)國家創(chuàng)新體系建設(shè)

政府在國家創(chuàng)新體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，通過政策供給、環(huán)境營造、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等手段激發(fā)不同主體的創(chuàng)新活力，調(diào)節(jié)彼此間利益矛盾，努力凝聚形成最大限度的創(chuàng)新合力，避免系統(tǒng)失靈。政府政策供給、環(huán)境營造等職能在前文已有所涉及，這里僅論述其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，主要包括協(xié)同創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、避免重復(fù)建設(shè)等方面。

由于創(chuàng)新活動(dòng)的日益復(fù)雜性使得單一主體難以獨(dú)自勝任，將外部問題內(nèi)部化、擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模是解決問題的一個(gè)思路，卻面臨著內(nèi)部交易成本過高的約束，更為現(xiàn)實(shí)可行的還是促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研主體間的協(xié)同創(chuàng)新。但由于創(chuàng)新資源的分散性以及市場主體的自利性，單憑市場機(jī)制難以保證合作機(jī)制的高效運(yùn)行，必須由政府出面協(xié)調(diào)以解決合作動(dòng)力不足、成果轉(zhuǎn)化不順、自成體系分散重復(fù)等問題。

產(chǎn)學(xué)研主體在合作中具有不同的利益訴求，在合作伙伴的選擇及合作執(zhí)行過程中又要付出大量的信息成本、談判成本、執(zhí)行成本及監(jiān)督成本，而政府掌握產(chǎn)學(xué)研各方有關(guān)科技成果、能力、信譽(yù)的大量信息，又具有高度權(quán)威性及管理控制能力，因而在協(xié)調(diào)創(chuàng)新主體、促進(jìn)創(chuàng)新合作上具有獨(dú)特優(yōu)勢。政府應(yīng)當(dāng)通過重大創(chuàng)新項(xiàng)目牽引、協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)等手段為產(chǎn)學(xué)研合作提供支持，促進(jìn)建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長效合作機(jī)制。這一過程還需要政府與產(chǎn)學(xué)研主體之間形成相互信賴、密切合作的關(guān)系，這種軟性關(guān)系能夠降低交易成本，更有利于合作的展開。

協(xié)同創(chuàng)新涉及多個(gè)創(chuàng)新主體，也涵蓋知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)孵化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營等多個(gè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新既要協(xié)調(diào)創(chuàng)新主體關(guān)系，也要促進(jìn)創(chuàng)新環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和快速循環(huán)，政府應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展技術(shù)交易市場、生產(chǎn)力促進(jìn)中心、企業(yè)孵化器、科技咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)并完善有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化的法律法規(guī)，促進(jìn)科技同經(jīng)濟(jì)的深度結(jié)合與加速轉(zhuǎn)化，特別是在市場化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展不成熟的情況下，企業(yè)和大學(xué)間的合作常常要靠政府牽線搭橋，而一旦技術(shù)交易市場發(fā)展起來政府便可以從中解放出來專注于其他職能，實(shí)現(xiàn)職能的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

市場在激勵(lì)創(chuàng)新方面具有自我組織、自我加強(qiáng)的作用，其配置資源雖然高效卻帶有一定程度的盲目性和隨機(jī)性。如果完全依靠市場極易造成各個(gè)地區(qū)、部門、企業(yè)、院所各自為戰(zhàn)、重復(fù)建設(shè)的低效局面，并會(huì)出現(xiàn)短期利潤空間大的領(lǐng)域一哄而上、過度投資而關(guān)乎國家發(fā)展全局的長期性、根本性領(lǐng)域無人問津、鮮有投入的情況。對此政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在不破壞市場運(yùn)行規(guī)則的前提下引導(dǎo)各個(gè)主體根據(jù)自身優(yōu)勢選定創(chuàng)新方向并促進(jìn)彼此溝通交流，避免重復(fù)建設(shè)與不均衡發(fā)展，對于關(guān)乎國計(jì)民生的重點(diǎn)創(chuàng)新領(lǐng)域則由政府協(xié)調(diào)組織集中攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)市場利益與國家目標(biāo)的平衡。

應(yīng)當(dāng)注意的是，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮必須以尊重創(chuàng)新主體自主性及市場運(yùn)行規(guī)律為前提，是對市場機(jī)制的有益補(bǔ)充而非完全取代，如果將產(chǎn)學(xué)研合作演變?yōu)檎畯?qiáng)制的“拉郎配”，不以市場利益需求為牽引，必定會(huì)使創(chuàng)新主體喪失合作積極性并造成更大的效率損失。政府應(yīng)當(dāng)利用自身獨(dú)特的權(quán)威及資源優(yōu)勢服務(wù)而非命令各創(chuàng)新主體，通過創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、政策法規(guī)完善等手段降低交易成本，促進(jìn)國家創(chuàng)新體系高效運(yùn)行。

注釋：

①這一問題實(shí)際上也是林毅夫、張維迎二人有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策之爭背后的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)基礎(chǔ)。

②例如在林毅夫和楊小凱有關(guān)后發(fā)優(yōu)勢和后發(fā)劣勢的爭論中，楊認(rèn)為落后國家易于模仿技術(shù)而難以模仿制度，短期內(nèi)可能取得發(fā)展，但憲政和法治的不穩(wěn)固極易導(dǎo)致長期的失敗。

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（責(zé)任編輯：安 然）