清末徐世昌東北政治改革

和二晴

摘 要：為挽救東北的局勢，1907年清廷宣布實施東北地方改革，任命徐世昌作為其總督全權(quán)管理東三省事務(wù)。徐世昌在東督期間實行了一系列新型的制度體制，促進了東三省社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。作為此次改革的主持者，徐世昌為東北開創(chuàng)了新的局面。然而，由于清廷中央不能及時給予財政扶持，使得新政面臨財政窘迫的危機，再加上社會動亂不安，使得政治改革受到某些歷史時代因素的限制。

關(guān)鍵詞：清末；東北地區(qū)；徐世昌；新政改革

一、 改革的背景

清朝定都北京后，在東北地區(qū)實行了與內(nèi)地不同的政治體制。在東三省設(shè)置將軍制，由將軍負責(zé)統(tǒng)軍、治民，幾乎包括了東三省滿漢的一切事務(wù)。東北地區(qū)作為清王朝的根據(jù)地，在盛京又設(shè)立了“陪都制度”[1]與五部制度，以突顯東三省的地位，最始五部謹承將軍指揮，處理僚佐事務(wù)。但后來隨著五部權(quán)力的增加，將軍的威望反而下降，“將軍與五部之間在業(yè)務(wù)的處理上漸生捍格，會辦公件也開始呼應(yīng)失靈”[2]。

東北地區(qū)的軍政體制在后來的發(fā)展過程中產(chǎn)生了許多弊端，造成了嚴重的后果。清朝統(tǒng)治中原后，為使龍興地不被侵犯，下令嚴禁關(guān)內(nèi)人們?nèi)胱|三省，東北地區(qū)出現(xiàn)了兩百年的封禁期，雖然政府制定了嚴格的封禁令，但仍阻止不了內(nèi)地流民的涌入，并大量的開發(fā)無主荒地。同時，旗人的土地也轉(zhuǎn)讓到流民手中，這種狀況的長期演變，對東北地區(qū)的將軍體制形成了重大沖擊，動搖了其存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)。除此之外，東三省的吏治也存在諸多弊端，如民旗各官假公濟私，苛捐雜稅剝削民眾；仕途紛雜，官箴不振等。所有這些，已難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展，必須對內(nèi)部體制進行變革。

內(nèi)部原因之外，亦存在著外部憂患。第二次鴉片戰(zhàn)爭后，西方資本主義國家為了自己的權(quán)益，控制東三省的港口，對其進行經(jīng)濟掠奪，以沙皇俄國的侵略為重，它憑借與東北接壤的地理優(yōu)勢和清廷長期封禁東北所造成的人煙稀少、防務(wù)空虛的便利條件，采取武裝占領(lǐng)、軍事威脅等手段，與清政府先后簽訂多個不平等條約，搶占中國100多萬平方公里的土地，為實現(xiàn)其最終吞并東北做準備。

甲午戰(zhàn)爭后日本割占遼東半島，并在日俄戰(zhàn)爭中勝利，俄國不得不承認日本在中國的權(quán)益，日本迅速擴大在南滿的侵略勢力，修建鐵路、劃定日租界，成立殖民侵略機構(gòu)。不斷控制東北地區(qū)的經(jīng)濟、政治及軍事。

東三省在清末期間，內(nèi)部面臨的體制弊端已不能適應(yīng)社會發(fā)展需要，外部面臨著西方列強的殖民掠奪，因此東北地區(qū)的新政改革甚為急迫，成為東三省事務(wù)的重中之重。

二、改革的舉措

為了應(yīng)對東北的危機局面，更好地擬定在東北實行改革的具體方案，光緒三十二年九月（1906年）委派民政部的尚書徐世昌去往東北。徐世昌未去東北赴任之前，就上奏了《擬定東三省職司官制及督撫辦事要綱折》和《密陳通籌東三省全局折》系統(tǒng)地提出有關(guān)東三省的改革建議，但同時他又清楚地意識到由于日俄的侵略，改革所面臨的難度之重。

（一）、極力推行政治體制改革

徐世昌在對東北進行考察后，提出在東北變將軍體制為與內(nèi)地相同的行省制度的主張。改制的主要目的是“把東三省納入地方行政系統(tǒng)，正本清源，阻止日俄進一步蠶食，鞏固東土士民的內(nèi)心力”[3]。清政府在看到徐世昌先后所上奏折后決定聽從徐之建議，在東北地區(qū)建立行省制度，并命徐世昌以東三省總督的身份全面開展新政。

1、改革行政體制

徐世昌規(guī)定：“行省公署內(nèi)，以總督為長官，巡撫為次官，皆如各部堂官”[4]?？偠脚鍘е」鸬奶糜。悍彩亲嘧膳母寮?，廳司都應(yīng)督撫來核定；總督不在本省時，日常公事呈巡撫核定，重要的事情電商總督來定奪。總督、巡撫之下，分設(shè)了二廳七司，酌定官品，并劃分權(quán)限。二廳為：承宣廳與諮議廳，并按照清朝初年將軍設(shè)置參贊和出使大臣設(shè)置參贊的先例，設(shè)立了左右參贊各一名分別負責(zé)兩司不同的事務(wù)；七司是在三省原來官署基礎(chǔ)上對其進行裁改設(shè)立的，分別為：交涉司、旗務(wù)司、民政司、提學(xué)司、度支司、勸業(yè)司、蒙務(wù)司，每司各設(shè)一名司使來主持不同的工作。

徐世昌又根據(jù)三省不同的實際現(xiàn)實，合理地籌劃了每個省的行政體制改革的具體方案。如奉天，省內(nèi)規(guī)模頗具，事務(wù)繁重，因此二廳七司立即設(shè)立，不同官制負責(zé)不同公務(wù)，初設(shè)勸業(yè)司后又遵照朝廷政府的地方改革方案，變勸業(yè)司為勸業(yè)道；徐世昌考慮到吉林官制皆新創(chuàng)，在許多方面還不太完善，因此決定把原有文案處列入行省公署，來處理省內(nèi)事務(wù)，議定法令，章制的事務(wù)就由秘書官辦理；鑒于黑龍江地廣人稀，自己的財政收入不足以養(yǎng)官的情況，徐世昌就決定暫時不設(shè)立蒙務(wù)、旗務(wù)、交涉三司，除了提學(xué)司兼辦勸業(yè)道的事項外，各司其他職權(quán)和吉、奉稍有差別，貲不累述。

2、改革司法體制

徐世昌重視司法改制，把司法獨立當(dāng)作實行憲政改革的重要條件。為此，徐世昌在東三省設(shè)立了提法司、籌辦各級檢察廳和審判機關(guān)，力求來完善三省的司法體系結(jié)構(gòu)。提法司就成為了全省司法的總機關(guān)，它不附屬省公署，保持自己的司法獨立性。吉林省、奉天省分別設(shè)立高等檢察廳和審判廳，長春、撫順、營口等地分別設(shè)立了初級審判廳和地方檢察廳，用來輔助審判的工作。但鑒于黑龍江省自身條件的限制，沒有設(shè)立這兩個機構(gòu)，把原有的機構(gòu)進行裁決合并來負責(zé)處理各種案件，之后又制定了《裁判處應(yīng)辦事宜》當(dāng)作以后來成立審判廳的準備。

徐世昌在司法改革在過程中發(fā)布了《奉省提法司分科職掌大綱》、《各級審判、檢察廳辦事規(guī)則》、《模范監(jiān)獄署規(guī)則》、《奉天省城罪犯習(xí)藝所簡章》、《吉省檢驗學(xué)習(xí)所章程》等，不斷完善制度體系，規(guī)范其程序，使得東三省審判制度越來越文明化，并大力推進對監(jiān)獄的改造，成為社會進步的標志。

（二）、變革官制

1907年4月，徐世昌在《擬定東三省職司官制及督撫辦事要綱折》中，就東三省行政官制的改革設(shè)置問題，提出了詳細的建議。

徐世昌在東三省最高行政長官設(shè)置方面，設(shè)行省公署，長官分別為總督、巡撫，總督統(tǒng)領(lǐng)東三省全局，巡撫為各省行政首腦。在行省公署內(nèi)分別設(shè)承宣廳與諮議廳。前者掌管全省機要，總體上把握考核用人等事宜。后者管理議定一省法令章制，研究本省利病，應(yīng)行損益各事。同時又歸并原有局署，設(shè)置交涉、旗務(wù)等七司，各設(shè)司使一職管理事務(wù)。另設(shè)督練處，以達到加強陸軍實力、擴充軍政的目的。

徐世昌的上奏很快得到清政府的批準，東北的官制改革以徐世昌的方案為藍本開始全面地展開，東北邊疆的行政體制也同時發(fā)生了根本的變化。東三省建省后不僅對省級行政官制進行了變革，還通過相應(yīng)措施調(diào)整了地方府廳州縣的行政官制。

（三）、大力整頓吏治

東三省的吏治腐敗一向被世人所詬病。面對此種狀況，徐世昌到任后，便毫不留情地查處了向他行賄的官員，震懾了東北那些腐敗分子。尤其是徐世昌處理前吉林將軍達桂的案件，對待這樣的高官，為了徹底獲取其犯罪證據(jù)，避免疏漏，他小心翼翼，派遣得力人員去認真核查，終于坐實了達桂的犯罪事實，結(jié)果徐世昌毫不手軟，對其及以下所有涉案人員革職查辦。徐世昌的態(tài)度對東三省其他官吏起了震懾的作用，使東北的吏治有所改觀，逐漸好轉(zhuǎn)。

清末吏治敗壞的一個重大原因是考核監(jiān)察制度的廢弛，官員犯錯“往往查停了事，模棱其詞，使溺職者無忌憚之心，誣控者不加反坐之罪，是非混雜”[5]。為除弊端，徐世昌非?？粗貙賳T的考核，把結(jié)果當(dāng)作對官員進行獎懲的依據(jù)。為此，他制定《考試官吏章程》（計11條47款），派人巡查，對勝任官吏的賢者獎勵，而那些庸劣不能治事、貪贓枉法之徒，給予黜斥。這使官員考核越來越有規(guī)范，為新官吏的選拔任用奠定了良好的基礎(chǔ)。除此之外，徐世昌還看重對官員不斷進行培訓(xùn)，1908年專門設(shè)立法政學(xué)堂，運用新政的思維模式造就新式人才，不斷提高官員整體的水平與素質(zhì)。

此外，他還主張官僚學(xué)習(xí)掌握外國語言，這樣更能打破中外隔閡“涉獵方言，尤為奉省政治上的第一要務(wù)，所關(guān)至重，未可闕如”[6]，在他的支持下，奉天省第一所外語學(xué)校建立，主要學(xué)習(xí)俄、英、日三國的語言，使官員熟悉并掌握，極大地促進了東三省日益頻繁的外交需要?？梢娦焓啦母哒斑h矚與現(xiàn)代化意識。

（四）、融化旗漢與加強蒙務(wù)

和其他地方不同，東北主要是駐防八旗，他們脫離農(nóng)業(yè)、依靠兵餉來開銷日常，逐步成為較貧苦的特殊群體。因此，解決他們的生計愈發(fā)重要，這更大程度上促進了“融化旗漢”的實施。首先，徐世昌改旗人“素以弓馬嫻熟者著，而文教罕稱焉”[7]的局面，設(shè)立學(xué)堂，最大程度宣揚興學(xué)之急迫；第二，明確指出八旗的兵額出現(xiàn)空缺時不給予補充，讓那些精壯者進入新式地軍隊，分置閑荒之地給予官兵耕種，增加其津貼，又開放大量屯田；第三，倡導(dǎo)實業(yè)教育，設(shè)立實業(yè)學(xué)堂，同時設(shè)置不同工藝廠，收容無業(yè)旗民來學(xué)習(xí)工藝技術(shù)。

徐世昌在解決旗人問題上提出許多優(yōu)惠政策，使八旗子弟能夠更好地自食其力，滿漢的往來日益增多，越來越親密，社會不斷發(fā)展，滿漢之間的差距越來越小，為民族實現(xiàn)融合奠定了基礎(chǔ)。

近代以來，日俄一直對我國領(lǐng)土虎視眈眈，而東北的蒙人處于貧弱的地位。1908年徐世昌在東三省設(shè)立蒙務(wù)局，徐世昌認為加強蒙務(wù)工作首先應(yīng)從建立通往東三省各地區(qū)的驛站開始，而有了驛站，必然伴隨著轉(zhuǎn)運公司來發(fā)行紙幣。除此之外，蒙務(wù)局還有提倡興辦實業(yè)、推廣教育事業(yè)、開辟道路交通、維護社會安定等職責(zé)。

（五）、清查戶籍與厘定國籍

劃分行政區(qū)域、收租、征兵等都需戶籍，然而東三省長期以來多事變，居民成分復(fù)雜，因此徹查戶口和人數(shù)就成了重要的任務(wù)。徐世昌便命民政司根據(jù)民政部門的要求悉心籌劃，統(tǒng)一清查。在清查中，他還令官員們特別注意方法，切莫趁機騷擾百姓。最后徹查的人數(shù)：奉省約927萬，吉省約423萬，黑省約145萬。這次雖未精密得到總量，但“由疏而密，由略而詳，此旗嚆矢矣”[8]。

吉奉兩省和韓國毗鄰，韓國民眾出于生活窘迫往往越境進行耕種。但近代以來，日本以保護韓民為理由，侵犯我國的主權(quán)，橫生枝節(jié)。鑒于此，徐世昌決定，在對待韓民時要以厘定其國籍為第一要務(wù)，安排各屬妥善處理。此外，他還奏請朝廷，使農(nóng)工商部制定有關(guān)此方面的國籍法，為以后處理這方面問題提供法律保障。

三、改革的評價

1906年末，清廷進行預(yù)備立憲活動，地方上開始了新政改革，把東三省作為改革的重點。從此，徐世昌帶領(lǐng)的東三省的改革拉開全國地方改革的序幕。它的歷史意義已不僅僅是一個地方上的政權(quán)的變更，也表明了當(dāng)時清廷想順應(yīng)世界的發(fā)展，揭示了時代的進步。

徐世昌主持的東北新政改革在東三省發(fā)展史上有著獨特的歷史地位，起到了承上啟下的歷史作用：使得東北地區(qū)由原來的三將軍體制向憲政轉(zhuǎn)變，使東三省政治體制實現(xiàn)轉(zhuǎn)化，為東北地區(qū)的近代化奠定政治基礎(chǔ)，東三省的新政改革對東北地區(qū)產(chǎn)生了重大的影響，主要表現(xiàn)在兩個方面：

1、積極意義：對東北地區(qū)來說，徐世昌實施的新政給東三省創(chuàng)立了一個新的局面，建立的一整套新型的政治體制，徹底改變了東三省的歷史，使之從龍興之地的舊封建中擺脫出來，步入到行省的行列，東北建省改變了東北長期以來推行的軍政制度，推進了東北地區(qū)政治制度的近代化，強化了清王朝對東北的統(tǒng)治，對于抵制日俄的侵略、保衛(wèi)東北的安全都起了非常重要的作用，為東三省的政治、經(jīng)濟的進一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。他通過建立新型的行政機關(guān)使得官員們各施其職、各負其責(zé)，加強了朝廷對東三省的控制。他的新政還要求和英、美之各省相同，于總督府分別設(shè)置財政與學(xué)務(wù)等官，他設(shè)不同機構(gòu)掌管不同的權(quán)利，互不統(tǒng)屬，聽命于總督。使得行政、立法、司法的三權(quán)分立稍有雛形。這些措施都極大地推進了東三省近代化的過程，對東北地區(qū)的社會、經(jīng)濟、教育等方面的發(fā)展均起了積極的作用。

徐世昌的新政改革一方面體現(xiàn)了西方政體對我國的影響，另一方面，徐世昌根據(jù)我國的特殊情形，擬定和實施的民族方針政策則是東三省具體實際的反映，這些措施順應(yīng)了歷史時代的發(fā)展。如徐世昌提倡各民族一律平等，規(guī)定“凡設(shè)治地方，所有關(guān)涉旗、蒙與民人互控之案，悉由該管地方官直接審理，旗員、蒙員均照定例不準干預(yù)”[9]，廢除了“旗民分治”，大力主張“融化旗漢”，消除了民族隔閡，密切各族人民的交往，促進了東三省的經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展，又在一定程度上起了鞏固國防的作用。

在以后的革命時期，東三省時局動亂，日俄勾結(jié)朝廷官員企圖對東北實施分裂活動，但最終都以失敗告終，這很大程度上和徐世昌的新政改革有關(guān)聯(lián)。所以說，徐世昌主持下的東北新政改革對東北地區(qū)來說是歷史的進步，是成功的。作為此次改革的領(lǐng)導(dǎo)者，徐世昌在東北歷史上無疑是有所建樹的，他的政治新政的改革也成為了清朝末年地方改革成功的案例之一。

2、不足之處：由于歷史與時代局限，徐世昌的改革也有一些不足與缺陷：新政事項皆屬草創(chuàng)，不可避免某些法規(guī)還需進一步完善；加上徐世昌東督時間不長，出現(xiàn)許多措施并未被落實的狀況等。但是這些問題都是在改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的，沒有前人經(jīng)驗可以借鑒。另外，中央財政對其扶持不力也影響了改革的深入與發(fā)展，如：政治體制方面，為改變地廣民少的局面，在東三省較多地增設(shè)府州縣等，這些機構(gòu)符合了東三省社會經(jīng)濟的需要，但機構(gòu)的增多必然導(dǎo)致官員的增加、俸銀增加，在一定程度上加重了東北地區(qū)政府的財政負擔(dān)。

綜合所有因素來看，徐世昌主持的政治新政改革即對東三省產(chǎn)生了積極的影響，應(yīng)給予肯定。

結(jié) 語

鴉片戰(zhàn)爭后，日俄等西方列強侵略東北，使得東三省外部形勢十分危機。為挽救東三省局面，清政府在1907年宣布東三省設(shè)置行省，由總督全權(quán)管理。徐世昌由于政治上的遠見被政府委以重任，以總督身份開始對東三省進行新政改革。

面臨東北地區(qū)的重重窘境，徐世昌仍不放棄，在擔(dān)任東三省總督的兩年里，對東北地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立了一系列新型的制度體制，提出并實施了多條有建設(shè)性的改革措施，這些措施從根本改變了東北地區(qū)的政治體系，促進了東三省社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，全面推進了東三省的近代化歷程。徐世昌對東北地區(qū)的發(fā)展功不可滅，我們應(yīng)給予他充分的肯定。

然而，清王朝已處于殘陽晚照、大廈將傾的局面，徐世昌雖然做出嘔心瀝血的努力，也已于事無補。且在改革過程中，由于改革剛剛起步且無前人經(jīng)驗以供借鑒，最終結(jié)果各方面還不能皆達到完善，因此東三省事物還未完全步入近代化軌跡。

注釋：

[1]清入關(guān)，定盛京為陪都，仿中央官制設(shè)盛京內(nèi)務(wù)府，并設(shè)戶、兵、禮、工、刑五部，各掌其事。

[2]崇實：《奏請變通奉天吏治折》，載《光緒朝東華錄》（一），中華書局1958年版，第157頁。

[3]趙中孚：《清末東三省改制的背景》，《近代史研究所集刊》第5期，第330頁。

[4]徐世昌：《東三省政略》卷5《奏設(shè)職司官制及督撫辦事要綱折》，第833頁。

[5]袁世凱：《北洋公牘類纂》卷3，北京益森印刷有限公司1907年版，第9-10頁。

[6]徐世昌：《退耕堂政書》卷25《奉省設(shè)立方言肄習(xí)所折》，第1382頁。

[7]徐世昌：《東三省政略》卷8《紀學(xué)堂工廠生徒借補甲缺》，第1352頁。

[8]徐世昌：《東三省政略》卷6《紀戶籍》，第923頁。

[9]徐世昌：《退耕堂政書》卷25《徐督滿漢新型民族關(guān)系》，第1366頁。