我國霧霾的成因及法律對策研究

陳小湘 謝翔宇 李盈曌 石雪莉 唐梅

摘 要：霧霾污染成為我國主要的大氣污染之一，不僅污染范圍廣且個別地區(qū)的污染更為嚴重。霧霾污染的成因主要是在人為原因方面，不論是因供暖發(fā)電等燃煤燃燒，重工業(yè)生產(chǎn)過程產(chǎn)生的污染物質(zhì)，還是汽車尾氣排放、霧霾污染的跨區(qū)域性都加劇了霧霾污染，因此對于霧霾的治理也應(yīng)從其入手。本文從霧霾污染成因入手分析，并根據(jù)現(xiàn)有治理問題提出治理霧霾的法律對策，為后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)的制定提供建議。

關(guān)鍵詞：霧霾成因；法律對策；區(qū)域治理

一、我國霧霾污染現(xiàn)狀及成因

（1）霧霾污染現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，與之相伴的各種環(huán)境問題也不斷顯現(xiàn)。霧霾污染在我國呈現(xiàn)出污染時間長、霧霾面積廣、污染嚴重的特點，嚴重危害了人民的生產(chǎn)生活。

從宏觀來看，2013年我國遭受到嚴重的霧霾污染，全國74個重點城市空氣質(zhì)量僅?？?、舟山、拉薩3個城市達標，達標率僅4.1%，超標城市比例為95.9%。全國平均霾日數(shù)為35.9天，比上年增18.3天，為1961年以來最多。由此可見，霧霾污染在我國波及的面積甚廣，占據(jù)我國國土面積的大部分地區(qū)，并且受嚴重污染的城市數(shù)量呈上升趨勢。從微觀層面，我國霧霾污染最嚴重的地區(qū)為華北地區(qū)，以京津冀、河南等地最為突出。2015年P(guān)M2.5年平均濃度最高的前五名省市為河南省、北京市、河北省、天津市、山東省，PM2.5年平均濃度排名前十的城市中，8個城市都位于該地區(qū)。[1]其次，霧霾污染嚴重的地區(qū)還包括以四川盆地為主的西南地區(qū)、新疆部分地區(qū)、長三角地區(qū)。

（2）霧霾污染成因

①自然原因

自然原因主要是地理因素跟大氣因素。我國特有的黃土高原地貌，土質(zhì)疏松，極易產(chǎn)生顆粒物質(zhì)并與空氣中的其他物質(zhì)發(fā)生反應(yīng)形成氣溶膠；火山的噴發(fā)會給空氣中帶來二氧化硫等硫化物，從而在一定程度上形成霧霾污染。我國是典型的溫帶大陸性氣候，穩(wěn)定的氣候條件也給了霧霾可乘之機，因為氣流相對穩(wěn)定空氣中的污染物質(zhì)就不易凈化疏散。

②人為原因

第一，燃煤取暖、火力發(fā)電等過程釋放出的污染物質(zhì)是霧霾污染的形成原因之一。我國北方冬春季節(jié)供暖大多采用的是燃煤供暖，且我國大多是采用火力發(fā)電的方式獲得電力，我國全部發(fā)電量的90%是火力發(fā)電，而火電的85%是燃煤發(fā)電。[2]此過程中會燃燒大量煤炭，就會產(chǎn)生多種硫化物，當煤炭沒有完全燃燒或是對燃燒產(chǎn)生的污染物質(zhì)沒有很好地進行回收凈化，就會給空氣帶來大量的污染物質(zhì)并形成霧霾。

第二，汽車保有量的不斷增長，汽車尾氣中的污染物質(zhì)也是霧霾污染的原因之一。目前我國已經(jīng)成為全球第二大汽車市場和第三大汽車制造基地。[3]隨著汽車保有量的增長，汽車尾氣的環(huán)境污染問題愈加嚴重，因為現(xiàn)有汽車尾氣排放凈化技術(shù)并不能完全消除汽車尾氣中的污染物質(zhì)，再加上汽車燃料燃燒的不充分，使得一氧化碳等污染物質(zhì)排放到空氣中，從而使城市群區(qū)域大氣復(fù)合污染呈現(xiàn)顯著惡化和蔓延趨勢，造成大范圍的霧霾污染。[4]

第三，重工業(yè)快速發(fā)展，高耗能高污染產(chǎn)業(yè)的增多是霧霾污染的重要原因之一。隨著我國工業(yè)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展得到了很大進步，但重工業(yè)排放的污染物質(zhì)也帶來了極大的環(huán)境污染。這些高污染產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生大量污染物質(zhì)，造成霧霾污染。且這些高污染產(chǎn)業(yè)大都是采用燃煤作燃料即同時也是高耗能產(chǎn)業(yè)，所以在生產(chǎn)過程也會排放出二氧化硫等污染物質(zhì)，加劇霧霾的污染。

第四，跨區(qū)域的霧霾污染推動霧霾污染的加劇。霧霾污染不僅具有危害性有毒性，它的一個特征便是跨區(qū)域性即霧霾污染可以遠距離傳輸，由此造成大氣污染不再是某一個城市的問題，而是跨城市、跨省際甚至是跨國的區(qū)域性問題。[5]從這個角度來講，霧霾污染可以因為風向氣流等跨區(qū)域流動，從而將某一地區(qū)的霧霾污染轉(zhuǎn)移到另一個地區(qū)，會導(dǎo)致霧霾污染的從無到有或者是霧霾污染加劇。

二、我國霧霾治理存在的問題

從2010年左右北京霧霾逐步得到全國的關(guān)注之后，經(jīng)過近十年的治理，霧霾整體趨勢轉(zhuǎn)好，在京津冀，長三角，遼中南等工業(yè)地區(qū)，霧霾治理成果顯著，霧霾污染趨勢減弱，而現(xiàn)階段霧霾治理仍存在以下問題：

（1）社會層面

環(huán)境污染，違法成本遠遠低于治理成本，企業(yè)在利益的驅(qū)動下往往選擇污染而不是治理，從治理歷史，環(huán)保文化，社會實際各個方面來講，中國的霧霾治理的現(xiàn)狀是不容樂觀的，要想改善此種情況，需要加大違法成本，通過政策和技術(shù)來降低治理的成本，讓整個社會趨向于治理而不是污染。

（2）法律層面

首先從現(xiàn)有的《大氣污染防治法》等有關(guān)法律責任的條文可以看出，對于造成環(huán)境污染的一方所應(yīng)承擔的責任的規(guī)定不是非常嚴厲，無法引起人們的重視即與所獲得的利益相比無足輕重，所以無論是企業(yè)、工廠還是個人仍繼續(xù)對環(huán)境造成污染，以至于霧霾污染愈加嚴重。其次是關(guān)于霧霾治理方面的法律缺位，目前沒有一部具有普遍約束力的關(guān)于霧霾治理、相關(guān)部門職責等的法律，然各地區(qū)單獨治理則忽視了霧霾的跨區(qū)域污染性。

（3）公民層面

近年來公民對于霧霾的危害性認識日益增強，但是對于個人在霧霾治理中的作用認識不到位，公眾對于霧霾污染的治理更多的是被動的依賴于政府等的具體規(guī)劃，無法自覺自發(fā)的參與到防治霧霾污染的行動中。公眾的民主參與度不足、民主法治觀念并不夠深入人心或者說人們還不適應(yīng)這種參與政治生活的方式，以至于對于霧霾污染的防治的全民參與度低。

三、霧霾治理的相關(guān)法律對策

目前，霧霾成為影響我國大氣環(huán)境質(zhì)量的主要因素，霧霾不僅對環(huán)境造成巨大影響，同時也對人的身心健康產(chǎn)生不利影響，能否有效治理霧霾逐漸成為廣大群眾日益關(guān)心的環(huán)境話題，由于環(huán)境污染具有多樣性和復(fù)雜性，霧霾的治理措施也應(yīng)根據(jù)霧霾自身的顯著特性而提出具體的、實際的措施。

（1）推進霧霾治理區(qū)域法治一體化建設(shè)

由于霧霾污染區(qū)域會隨著溫度、風向、人為等原因在不同的行政區(qū)劃中不斷轉(zhuǎn)移變化，一處霧霾污染可能涉及兩個及以上的行政區(qū)劃內(nèi)的大氣即霧霾污染存在跨區(qū)域性，近幾年來我國社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，但其所帶來的霧霾問題也日益嚴重，但是中國的治霾決心毋庸置疑，我國在借鑒國外的成功經(jīng)驗的同時結(jié)合我國的國情提出了區(qū)域合作這一方案。區(qū)域法治一體化是以具體的某一領(lǐng)域的內(nèi)容為導(dǎo)向，以憲法和法律為依據(jù)，根據(jù)各地不同的具體情況，通過協(xié)作方式，就各地方政府享有和行使行政職權(quán)方面的合作事宜達成協(xié)議，逐步建立和完善合作區(qū)域法律法規(guī)及政策體系，建立執(zhí)法、司法協(xié)作機制以及有效的監(jiān)督機制。

以京津冀霧霾治理為典例，京津冀分別出臺了關(guān)于霧霾治理的行動計劃和實施方案，并聯(lián)合成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，共同簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》（下稱《協(xié)議》）。該協(xié)議是由京津冀環(huán)保部門共同簽署的，統(tǒng)籌區(qū)域污染治理即作用于一定的區(qū)域，從這方面來看，可歸類于特殊的政府規(guī)章，而由于政府規(guī)章是我國法律淵源的一種，該協(xié)議在一定程度上可視為區(qū)域法治一體化進程的小部分。

地方政府基于自身的利益，既想獲得治理霧霾帶來的績效好處，又不愿付出治理的成本，產(chǎn)生“搭便車”的思想和行為。在群體利益與個體利益不一致的決策情況下，尋求個體自我利益最大化的個體理性行動會導(dǎo)致群體行動的災(zāi)難性結(jié)果，這種現(xiàn)象被稱為社會困境。[6]這是局部治理必然產(chǎn)生的的局限性，因此霧霾治理區(qū)域法治一體化是解決該局限性的一大措施。

由于這類《協(xié)議》不是傳統(tǒng)意義上的政府規(guī)章，其可行性還有待研究。但筆者認為，生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境污染防治重要性日益凸顯，已經(jīng)成為我國民生工程的關(guān)注點。由于霧霾污染存在跨區(qū)域性和流動性，局部治理基于自身利益，既想獲得治理霧霾帶來的績效好處，又不愿付出治理的成本，存在局限性。而區(qū)域合作和法治一體化是解決該局限性的一種方式，具有可行性。但上級政府應(yīng)對區(qū)域法治的一體化進行指導(dǎo)和監(jiān)督。

（2）完善立法，制定一系列強制性規(guī)章制度約束企業(yè)排放污染物

在二十世紀50年代的倫敦發(fā)生了震驚世界的“煙霧事件”，此次事件共造成幾千人死亡，英國在該事件發(fā)生后的第四年即1956年出臺了世界上第一部大氣污染防治法即《清潔空氣法》，并在之后的幾十年間出臺了一系列針對不同污染問題的應(yīng)對措施，其中不僅規(guī)定了社會各主體對于霧霾治理的責任和義務(wù)，還提出各種解決方案，例如嚴格控制污染源，對企業(yè)征收排污費等。倫敦霧霾治理前后共花了六十年時間，在此期間，立法發(fā)揮了極其重要的作用。美國針對二十世紀六十年代發(fā)生的“光化學煙霧事件”也出臺和頒布了一系列治理法案，除英美兩國之外，在全球經(jīng)濟高速發(fā)展過程中，日本歐盟等各國家也未能避免空氣污染問題，這些大氣污染防治的法律成為國家進行大氣污染和霧霾治理的法律依據(jù)。面對全球日益嚴重的霧霾污染，我國除從文化、政治、經(jīng)濟等方面著手之外，在立法方面，國務(wù)院與各地方政府制訂了一系列有關(guān)霧霾治理的計劃，在計劃的指導(dǎo)下具體制定方針措施。例如《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《成都市今冬明春深化大氣污染治理有效應(yīng)對霧霾防治十項措施》等作為霧霾治理措施的指導(dǎo)文件。但我國環(huán)境方面的法律發(fā)展較晚，環(huán)境立法亟待完善，在立法時可適當借鑒發(fā)達國家治理霧霾時所采取的措施和法律，科學制定霧霾防治法律。

（3）推動技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)方式

工業(yè)污染是造成大氣污染主要成因之一。應(yīng)推動能源利用技術(shù)、工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新，減少因能源利用不徹底、生產(chǎn)過程等帶來更多的污染，在一定程度上支持中小企業(yè)在霧霾防治方面的技術(shù)創(chuàng)新。現(xiàn)有的大氣污染物監(jiān)測以地面監(jiān)測為主，但對于霧霾的防治效果有限，因此，對于技術(shù)創(chuàng)新方面應(yīng)該提高高空監(jiān)測的能力及動態(tài)監(jiān)測能力，優(yōu)化監(jiān)測站技術(shù)設(shè)備，以達到準確區(qū)分霧霾和潮濕，不斷擴大全國環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)。技術(shù)創(chuàng)新不止包括生產(chǎn)技術(shù)方面的創(chuàng)新，也應(yīng)該包括管理技術(shù)方面的創(chuàng)新。積極推動工業(yè)企業(yè)霧霾防治方面的管理技術(shù)創(chuàng)新，通過建立統(tǒng)一的企業(yè)排放物空氣污染考核監(jiān)管體系，加強對企業(yè)大氣污染排放的管理和控制。通過大力發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)的方法進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級，減少傳統(tǒng)工業(yè)工廠數(shù)量從而減少污染物排放，大力發(fā)展低耗能的新興產(chǎn)業(yè)，將高耗能的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽黾赢a(chǎn)品附加值的經(jīng)濟發(fā)展方式。

（4）發(fā)展清潔能源

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，個人私家車擁有量越來越多，而汽車尾氣排放已成為城市霧霾污染的重要來源，汽油燃燒不完全是造成汽車尾氣大量排放的原因之一，作為發(fā)達國家的英國美國在很早之前就通過在汽車上安裝空氣凈化器的方式來減少汽車污染物的尾氣排放，并在短時間內(nèi)使空氣取得了明顯改善。此外美國還掌握了清潔能源技術(shù)，并成立專門的科研團隊發(fā)展技術(shù)，充分利用太陽能、風能等清潔再生能源取代燃煤發(fā)電。發(fā)展清潔能源對于空氣質(zhì)量的改善是十分重要的，低碳經(jīng)濟已經(jīng)成為人們普遍追求的經(jīng)濟生存方式，我國目前也在大力發(fā)展清潔能源，相信不久后多數(shù)城市空氣質(zhì)量會有明顯提高。

（5）加強民眾監(jiān)督

霧霾治理最終目的是為了給民眾更好的生活環(huán)境，政府企業(yè)治理措施不到位，民眾不滿意，易引發(fā)各種社會矛盾。以美國為例，美國環(huán)保署按照《清潔空氣法案》，設(shè)立了專門型的標準和顆粒物檢測站點，利用監(jiān)測站嚴密監(jiān)控pm2.5細小顆粒物，并實時公開。讓民眾及時了解本地區(qū)空氣情況，并予以監(jiān)督。我國由于地區(qū)間跨度大，很多時候監(jiān)測部門無法給出明確的監(jiān)測范圍，且由于技術(shù)等原因，致使部分地區(qū)無法及時得知當?shù)乜諝赓|(zhì)量，監(jiān)督也就無從談起，因此，完善相關(guān)部門網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測程序顯得尤為重要，環(huán)保部門和氣象部門間要加強合作并將結(jié)果及時發(fā)布，針對部分地區(qū)空氣質(zhì)量超標的情況，要鼓勵民眾舉報并予以適當獎勵，對違規(guī)部門或企業(yè)要加大懲罰力度，這是促進我國霧霾治理工作有效的一步。

參考文獻

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