周 政

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法國(guó)開(kāi)發(fā)署貸款湖南森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目后期管理的思考

周 政

（湖南省湘西自治州林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)院 湖南吉首 416000）

概述了法國(guó)開(kāi)發(fā)署貸款湖南森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施情況與成效，分析了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的后期管護(hù)有待加強(qiáng)、后期管理經(jīng)費(fèi)和制度缺乏保障和資金還貸存在潛在風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，提出了加強(qiáng)營(yíng)林后期管理、建立健全項(xiàng)目后期管理制度、建立還貸機(jī)制、樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的建議。

法國(guó)開(kāi)發(fā)署貸款；湖南；森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；后期管理

法國(guó)開(kāi)發(fā)署（AFD）是法國(guó)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，經(jīng)法國(guó)政府授權(quán)，通過(guò)官方發(fā)展援助貸款的方式向發(fā)展中國(guó)家提供財(cái)政援助。法國(guó)開(kāi)發(fā)署貸款湖南森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“法開(kāi)項(xiàng)目”）于2012年底先后獲國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部批復(fù)獲準(zhǔn)、法國(guó)開(kāi)發(fā)署執(zhí)董會(huì)正式批準(zhǔn)立項(xiàng)。項(xiàng)目建設(shè)采用先進(jìn)的森林經(jīng)營(yíng)理論和方法，編制森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)模型，通過(guò)毛竹現(xiàn)有林改造和混交林營(yíng)造示范，提高森林應(yīng)對(duì)氣候變化的能力和木(竹)產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的和諧統(tǒng)一，促進(jìn)湖南森林提質(zhì)改造和可持續(xù)發(fā)展。

1 項(xiàng)目實(shí)施情況與成效

1.1 項(xiàng)目實(shí)施情況

法開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)為湖南省炎陵縣、茶陵縣、臨湘市、華容縣、漢壽縣、（常德市）鼎城區(qū)、新寧縣、城步縣、東安縣、洪江市和吉首市等11個(gè)縣(市、區(qū))。項(xiàng)目自2013年啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，總投資31680.0萬(wàn)元，其中：法國(guó)開(kāi)發(fā)署貸款24480.0萬(wàn)元，占總投資的77.3%；受益人投資2132.0萬(wàn)元，占6.7%；省級(jí)配套3168.0萬(wàn)元，占10.0%；縣級(jí)財(cái)政配套1900.0萬(wàn)元，占6.0%。項(xiàng)目累計(jì)完成營(yíng)造林面積18161.8公頃，其中：毛竹現(xiàn)有林改造5697.2公頃，混交林新造林12464.6公頃，詳見(jiàn)表1。

1.2 項(xiàng)目實(shí)施成效

森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)包括了現(xiàn)代林業(yè)、生態(tài)、環(huán)境的理念、技術(shù)和管理措施，實(shí)行集約化的森林經(jīng)營(yíng)，同時(shí)要達(dá)到以下目的：山地水土保持的可持續(xù)性；穩(wěn)定小氣候、防止旱澇災(zāi)害的可持續(xù)性；木材和林產(chǎn)品供應(yīng)的可持續(xù)性；農(nóng)村就業(yè)（特別是貧困人口）的可持續(xù)性；提高林農(nóng)收入的可持續(xù)性；產(chǎn)品市場(chǎng)化穩(wěn)定供應(yīng)的可持續(xù)性等。

法開(kāi)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)六年的實(shí)施，收到了顯著的成效。一是提高了營(yíng)造林水平，由過(guò)去的從山腳到山頂?shù)膸顭捝?、整地、營(yíng)造純林，改為禁止煉山、沿等高線水平整地、營(yíng)造針闊混交林，減少了水土流失，改善了生態(tài)；二是提高了毛竹林經(jīng)營(yíng)水平，通過(guò)墾復(fù)、施肥、開(kāi)竹節(jié)溝等措施，毛竹發(fā)筍率提高一倍以上，平均胸徑增大0.8cm左右，同時(shí)通過(guò)毛竹精深加工，增加了竹產(chǎn)品附加值，如東安縣大廟口林場(chǎng)胸徑10cm以上的一株毛竹通過(guò)加工后產(chǎn)值可達(dá)100元以上，產(chǎn)值增加5倍以上；三是項(xiàng)目注重林下經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)，大力發(fā)展林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采集業(yè)以及森林旅游等行業(yè)的復(fù)合式發(fā)展經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，如漢壽縣綠博農(nóng)業(yè)公司在小凡洲營(yíng)造楊樹(shù)7000畝，在楊樹(shù)林下養(yǎng)殖烏雞13000羽、年產(chǎn)烏雞蛋15萬(wàn)只、烏雞鮮肉35噸、每年純利潤(rùn)150萬(wàn)元以上，在平湖中尾洲4000畝楊樹(shù)林下養(yǎng)殖龍蝦10萬(wàn)斤、螃蟹50萬(wàn)只、每年純利潤(rùn)可達(dá)350萬(wàn)元。法開(kāi)項(xiàng)目的建設(shè)，成就斐然，不僅為湖南省生態(tài)環(huán)境的改善、林業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變、林業(yè)的對(duì)外交流與合作發(fā)揮了積極的作用，而且對(duì)促進(jìn)“綠色湖南”的建設(shè)有著重要意義。

表1 法開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施面積統(tǒng)計(jì)表 單位：公頃

2 存在問(wèn)題

法開(kāi)項(xiàng)目的實(shí)施雖然取得了可喜的成效，但是通過(guò)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)測(cè)和成效監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目實(shí)施管理上仍然存在一些問(wèn)題。

1.1 后期管護(hù)有待加強(qiáng)

一是新造林的管護(hù)，項(xiàng)目雖然有完善的質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)機(jī)制，但受到技術(shù)、資金、經(jīng)營(yíng)方式和習(xí)慣等因素影響，幼林的抗旱保苗、病蟲(chóng)害防治、撫育等后期管理不夠，特別是項(xiàng)目縣為偏遠(yuǎn)山區(qū)的造林地塊，交通不便，管護(hù)難度大，更是疏于管理。二是毛竹現(xiàn)有林的改造，由于部分項(xiàng)目實(shí)施主體對(duì)毛竹現(xiàn)有林改造中一些經(jīng)營(yíng)技術(shù)措施認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致某些經(jīng)營(yíng)措施實(shí)施不到位，林分質(zhì)量提升不高。

2.2 后期管理經(jīng)費(fèi)和制度缺乏保障

縣（市、區(qū)）林業(yè)局作為項(xiàng)目縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目實(shí)施和后期管理。但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，存在著重申報(bào)、重實(shí)施而輕管理的情況，甚至形成了一種認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)完成就一了百了的慣性思維。這些問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因就是管理部門(mén)重視不夠，地方財(cái)政資金配套困難，缺乏后期管理的經(jīng)費(fèi)和有效的制度保障。如果無(wú)法保障后期管理經(jīng)費(fèi)，必將會(huì)影響項(xiàng)目的成效。

2.3 資金還貸存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

一是各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)貸工作，貸款的最終償還責(zé)任由市、縣(市)級(jí)人民政府承擔(dān)，而且還貸的時(shí)效性強(qiáng)，必須按照規(guī)定的時(shí)間和金額及時(shí)還本付息，財(cái)政部門(mén)償還債務(wù)壓力大；二是受匯率、利率、還貸期限影響，財(cái)政部門(mén)還貸存在潛在風(fēng)險(xiǎn)；三是林業(yè)項(xiàng)目具有生產(chǎn)周期長(zhǎng)和自然因素、人為因素、經(jīng)營(yíng)因素、政策因素等風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，加之項(xiàng)目的還貸期長(zhǎng)，這也為貸款的正常償還埋下隱患。

3 建議

3.1 加強(qiáng)營(yíng)林后期管理

森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)長(zhǎng)周期性的工作，不能半途而廢，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目后期管理，對(duì)營(yíng)林地塊進(jìn)行的相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需一以貫之，如林道及作業(yè)道的維護(hù)、幼林的補(bǔ)植補(bǔ)造、撫育、修枝除萌、施肥、合理采伐等。要針對(duì)不同林分不同時(shí)期采取相應(yīng)管理措施，同時(shí)要加強(qiáng)森林防火、病蟲(chóng)害、冰雪風(fēng)凍等災(zāi)害的預(yù)防和保護(hù)措施，讓實(shí)施主體理解和采用先進(jìn)的營(yíng)造林技術(shù)和森林經(jīng)營(yíng)方式，走生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大效益共同發(fā)展的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展之路。

3.2 建立健全項(xiàng)目后期管理制度

要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大效益的最終建設(shè)目標(biāo)，建立健全項(xiàng)目后期管理制度是重點(diǎn)。要重視項(xiàng)目后期管理，配備專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和人員，保障管理經(jīng)費(fèi)，不能因管理上的缺失而影響項(xiàng)目的成效。積極配合科研部門(mén)開(kāi)展毛竹低產(chǎn)林改造技術(shù)、造林樹(shù)種混交、生態(tài)林管理和氣候?qū)ι稚鷳B(tài)系統(tǒng)的影響等方面的課題研究，探索碳匯交易的實(shí)踐可能性，為項(xiàng)目的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)開(kāi)辟新的途徑。

3.3 建立還貸機(jī)制，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

一是要保證項(xiàng)目在整個(gè)還貸期內(nèi)能夠及時(shí)還貸，建立健全還貸機(jī)制尤為重要，否則將不能確保借款人如期還貸，影響政府形象；同時(shí)應(yīng)發(fā)揮政府部門(mén)的宏觀調(diào)控作用，增強(qiáng)還貸機(jī)制對(duì)借款人的制約性。二是要始終貫徹和宣傳“誰(shuí)借誰(shuí)用，誰(shuí)用誰(shuí)還”的原則，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，包括林業(yè)項(xiàng)目本身存在的風(fēng)險(xiǎn)和匯率變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此要有充分的思想準(zhǔn)備和防范意識(shí)，做到未雨綢繆。

4 結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)法開(kāi)項(xiàng)目的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，加強(qiáng)項(xiàng)目后期管理工作非常重要。我國(guó)的林業(yè)綜合生產(chǎn)力依然很低，需要更多地利用外資項(xiàng)目給予技術(shù)、資金上的幫助和支持，需要先進(jìn)的管理理念和經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)項(xiàng)目后期管理。

[1] 湖南省林業(yè)廳.法國(guó)開(kāi)發(fā)署貸款湖南森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃[R].2012.

[2] 湖南省林業(yè)廳.法國(guó)開(kāi)發(fā)署貸款湖南森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目技術(shù)設(shè)計(jì)[R].2012.

[3] 彭暉,石光應(yīng),周政.中德財(cái)政合作湖南小農(nóng)戶造林項(xiàng)目實(shí)施存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].湖南林業(yè)科技，2013，（6）：67-69.

[4] 管衛(wèi).對(duì)實(shí)施法國(guó)開(kāi)發(fā)署貸款項(xiàng)目的思考[J].林業(yè)科技情報(bào)，2018，（1）：1-3.

[5] 唐海波，陳庭合.加強(qiáng)中德財(cái)政合作慈利造林項(xiàng)目后期管理的思考[J].湖南林業(yè)科技，2013，（6）：74-76.

[6] 高申奇.論世界銀行貸款“國(guó)家造林項(xiàng)目”還貸機(jī)制的建立[J].林業(yè)資源管理，1997，（3）：49-53.

2018-04-28

周政（1983-），男，林業(yè)工程師，主要從事森林資源監(jiān)測(cè)和林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

F307.2

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1004-7743（2018）03-0040-03