河長制實(shí)施困境及完善對策

[提 要]隨著撫河流域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，合理開發(fā)利用和保護(hù)河流的呼聲越來越高。《關(guān)于全面推行河長制的意見》出臺后，為了全面貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，江西省全面推進(jìn)河長制工作進(jìn)程，有力地推動撫河流域河長制轉(zhuǎn)型升級落地生根。文章闡釋了“河長制”的定義，分析了河長制實(shí)施過程中的困難，總結(jié)了撫河實(shí)行“河長制”的主要做法，提出如何進(jìn)一步完善撫河“河長制”工作的建議。

[關(guān)鍵詞]：河長制；政府主導(dǎo)；公眾參與；啟示

[作者簡介]王燕（1992—），女，東華理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化。（江西南昌 330013）

一、“河長制”的定義

“河長制”起源于藍(lán)藻暴發(fā)事件，由江蘇省無錫市首創(chuàng)的水環(huán)境管理制度，因?yàn)閷?shí)施效果不錯，陸續(xù)被借鑒。2014年3月21日，水利部副部長在國務(wù)院新聞發(fā)布會上談到了“河長制”。他認(rèn)為“河長制”是一種地方創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，水利部準(zhǔn)備把這一成功的實(shí)踐推廣到全國。所謂“河長制”，即各級黨和政府的主要負(fù)責(zé)人，就是“河長”?！昂娱L”是河流綜合治理的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)促進(jìn)河湖系統(tǒng)的保護(hù)和水生態(tài)環(huán)境的全面改善。監(jiān)督下一級河長和相關(guān)部門完成河流治理工作，協(xié)調(diào)和解決河流保護(hù)與管治的重大問題[1]。“河長制”是從河流水質(zhì)改善和環(huán)境保護(hù)問責(zé)制的監(jiān)督問責(zé)制衍生而來的水環(huán)境治理體系[2]。

二、河長制實(shí)施的難點(diǎn)問題

近年來，河長制的建立和推行初步取得了較為顯著的效果。但這一創(chuàng)新體系在實(shí)施過程中仍面臨巨大挑戰(zhàn)。

（一）治理方式不明確，權(quán)責(zé)邊界不清晰

目前的“河長制”畢竟還不是國家法律制度，無論從制度安排本身，還是從具體實(shí)踐層面都或多或少地打上了人治的烙印：從制度來講，河長制工作機(jī)制能否健全、運(yùn)行是否良好，更多地取決于行政壓力，而缺乏法律支撐[3]；從實(shí)踐來講，“河長制”基本上是“一把手抓”的自上而下的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，“河長”有著大量的行政自治權(quán)，很難避免其盲目決策、濫用權(quán)力的發(fā)生[4]。因此，有學(xué)者提出，河長制本質(zhì)上仍然是人的統(tǒng)治，而不是法律[5]。水環(huán)境具有的累積性、動態(tài)性特點(diǎn)和“河長”不斷更迭，評估的方式是“一票否決”，導(dǎo)致下級基層壓力過大，產(chǎn)生“小馬拉大車”的現(xiàn)象，嚴(yán)重挫傷了他們的工作積極性和創(chuàng)造性。

（二）信息公開度低，公眾監(jiān)督力度疲軟

“河長制”文件多次強(qiáng)調(diào)信息公開，但在具體實(shí)施中存在一些偏差。一方面，“河長制”的信息公開渠道不完善。只有很少的人知道河流監(jiān)測和處理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)，并且實(shí)時信息也很難獲得。網(wǎng)絡(luò)上和公共標(biāo)志上的河長電話也經(jīng)常無法接通。另一方面，一些宣傳信息被歪曲了。個別官員為了工作政績，在水環(huán)境信息傳播過程中可能存在偏差甚至夸大報(bào)道[6]。如此情況導(dǎo)致公眾不能獲得真實(shí)信息，不能廣泛參與水環(huán)境管理，這就意味著河流的監(jiān)督不能達(dá)到預(yù)期的效果，必然會導(dǎo)致河長制發(fā)生“質(zhì)變”。

（三）評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊，考核機(jī)制不完善

“河長制”實(shí)施自上而下的責(zé)任分解模式和“一票否決”的評價(jià)方式，很可能導(dǎo)致上級政府對其下屬各級政府部門綜合治理工作做出事無巨細(xì)的安排，這種安排約束了下級政府在具體治理安排和問責(zé)制中的“自由裁量權(quán)”。這就導(dǎo)致了“根據(jù)河段存在的主要問題，實(shí)施差別化績效考核評價(jià)”流于形式化，切斷了多種治理方式，不利于可持續(xù)發(fā)展。同時，單純以考核結(jié)果評價(jià)“河長制”工作，可能導(dǎo)致下級基層壓力過大，引發(fā)“偽證”、“喜聞樂見”、“遮遮掩掩”等問題，導(dǎo)致責(zé)任考評流于形式化。

（四）協(xié)同機(jī)制失靈，流域內(nèi)各支流間合作不足

盡管很多地方積極破除“九龍治水”的積弊，但是河道支流間合作還存在某種程度的不足[7]。撫河流域的江河流經(jīng)城市和農(nóng)村，連貫暢通，目前，仍存在河流上游還沒有落實(shí)治理方案，下游河流就開始大張旗鼓地整治，各自為戰(zhàn)，支流間協(xié)調(diào)治理性差，這往往導(dǎo)致河流治理效果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。不僅如此，面對水環(huán)境治理突發(fā)情況時，相關(guān)河長之間可能會因?yàn)樾畔⒐蚕聿蛔愣a(chǎn)生分歧，延緩河流治理。

（五）資金投入方式單一，財(cái)力不足仍是困局

撫河流域河流治理需要資金投入的地方很多，而且數(shù)額較大，如城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施、企業(yè)污水排放、生態(tài)恢復(fù)等[8]。每個項(xiàng)目都需要大量資金，但實(shí)際情況是投資模式單一，地方財(cái)力有限，配套資金難以足額到位，影響撫河流域“河長制”的實(shí)施。

三、完善撫河“河長制”的對策

（一）奠定河長制法治基石，厘清落實(shí)河長制責(zé)任

為了進(jìn)一步保障“河長制”的制度權(quán)威與執(zhí)行力，真正實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的常態(tài)化和長效化，必須將“河長制”納入法治化軌道，以規(guī)范性和穩(wěn)定性的立法形式落實(shí)和保障“河長制”，明晰界定“河長”的權(quán)力與責(zé)任、“河長制”的組織架構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行與問責(zé)程序以及其他相關(guān)治理主體的權(quán)利與責(zé)任等。針對水環(huán)境問題具有的積累性和滯后性特點(diǎn)，以及“河長”不斷更迭的問題，必須建立一套持續(xù)有效的跟蹤監(jiān)督制度，無論升降調(diào)任、間隔的時間長短，官員的環(huán)境責(zé)任仍將被跟蹤。同時，在今后河流治理工作中進(jìn)一步明確各相關(guān)部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單，按能力挑擔(dān)子，設(shè)置跳一跳夠得著目標(biāo)，激發(fā)河長們的工作熱情。

（二）打造“河長制+互聯(lián)網(wǎng)”的社會共治模式

首先，要加強(qiáng)信息公開。流域環(huán)境質(zhì)量、排污總量、治理規(guī)劃，以及沿途企業(yè)排污狀況、治理情況、處罰執(zhí)行、關(guān)停情況等信息要公布于眾，隨時能通過網(wǎng)絡(luò)等渠道查詢了解。其次，舉辦“河長制”相關(guān)活動，鼓勵公眾參與“河長制”，增強(qiáng)公眾的環(huán)境意識與法律意識，強(qiáng)化他們護(hù)河的自覺性，河流治理方案邀請群眾參與，聽取群眾建議[8]。充分發(fā)揮媒體宣傳、教育、監(jiān)督作用，將治水和護(hù)水的自覺意識“內(nèi)化于屯、外化為行”，著力提升公眾參與水平。最后，要開放監(jiān)督管理權(quán)。推廣河道治理的第三方監(jiān)管，聘請企業(yè)代表、居民、環(huán)保人士等擔(dān)任民間“河長”“段長”，覆蓋責(zé)任監(jiān)管的“真空”地帶，成為監(jiān)督治理河道的“第三只眼睛”[3]。

（三）明確考核標(biāo)準(zhǔn)，完善河長制考核機(jī)制

地方政府根據(jù)具體河段現(xiàn)狀制定方案，協(xié)商、細(xì)化河長工作任務(wù)、責(zé)任，與河長簽訂河流治理責(zé)任狀，再由河長安排下級段長，給予各段長一定的任務(wù)，通過定期考核、日常抽查和社會監(jiān)督等方式進(jìn)行考核，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長，社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)得出考核結(jié)果，對考核成績優(yōu)異的進(jìn)行鼓勵獎賞，對考核不合格的進(jìn)行約談教育，并作為干部選拔任免的重要依據(jù)。為了促進(jìn)評估工作的公平性、公正性和權(quán)威性，有必要將河長制考核機(jī)制置于陽光之下，公眾評價(jià)作為主要指標(biāo)。重視公眾輿論，認(rèn)真研究公眾反映的問題，并給予合理的處理。

（四）協(xié)同治理，加強(qiáng)河道間的聯(lián)防聯(lián)控

實(shí)施“河長負(fù)責(zé)、段長共治”協(xié)同治理撫河流域。協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，密切聯(lián)系有關(guān)部門，配合流域管理的相關(guān)工作，使各流域、各部門進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)配合，在一定程度上解決“碎片化”問題。此外，堅(jiān)持決策的協(xié)調(diào)性，河長應(yīng)廣泛聽取撫河流域各河段治理的意見，深入調(diào)查研究，因河因地一河一策，跨界河流要實(shí)現(xiàn)上下游協(xié)同治理，避免“上游不治理、下游白治理”的情況發(fā)生[3]，加強(qiáng)河長“治”的針對性，要處理好發(fā)展與保護(hù)、上游與下游、政府與企業(yè)、集體與個人利益的關(guān)系[8]。此外，隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，應(yīng)盡快建立起整條流域的基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)共享平臺，無縫銜接，及時消除“真空帶”河道。為各河道河長間協(xié)同治理提供快速準(zhǔn)確的信息，促進(jìn)各河長間應(yīng)急聯(lián)動。

（五）拓寬資金投入渠道，多措并舉解決河長制資金問題

積極爭取中央財(cái)政金融資金支持，優(yōu)化政府資金投入，支持水源保護(hù)和污水處理等重大工程，給予獎勵、補(bǔ)貼和利率支持。建立生態(tài)資金補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰污染誰治理，誰污染誰付費(fèi)”的原則，收取一定比例排污費(fèi)，納入生態(tài)建設(shè)保護(hù)資金。大力鼓勵和引導(dǎo)社會資金投入，以政府資金、企業(yè)投資和群眾籌資等方式建立撫河流域河流環(huán)境治理專項(xiàng)資金，多措并舉解決河長制資金問題。

四、推行河長制的啟示

“河長制”的實(shí)施是一項(xiàng)循序漸進(jìn)的工作。通過撫河流域“河長制”的實(shí)施情況來看，有以下幾點(diǎn)啟示：首先，落實(shí)責(zé)任是推行“河長制”的前提。“河長”是第一責(zé)任人，推動河長履職的縱深化，逐級傳遞壓力，逐層落實(shí)責(zé)任，促進(jìn)工作有序推進(jìn)；其次，社會公眾是實(shí)施“河長制”的主體。只有人人關(guān)心河道，保護(hù)河道，才能提高河道管理水平；最后，嚴(yán)格執(zhí)法是全面推行河長制的重要保障。堅(jiān)持“嚴(yán)堵”“嚴(yán)查”“嚴(yán)管”三方面相結(jié)合的方式，

嚴(yán)厲打擊破壞水環(huán)境等違法行為。肩負(fù)新的歷史任務(wù)，撫州市要扎實(shí)做好河長制工作，進(jìn)一步把“河長制”堅(jiān)持好、完善好、落實(shí)好，全力打造一條“會呼吸的撫河”，為生態(tài)文明建設(shè)做貢獻(xiàn)。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：上官濤]