何增科

政治監(jiān)督是對(duì)政治權(quán)力主體及其權(quán)力行使過(guò)程的控制和約束。政治權(quán)力的擴(kuò)張性、腐蝕性和政治權(quán)力主體的自利性等特征使得對(duì)政治權(quán)力的控制和約束成為必要。[注]董云虎：《論權(quán)力的制約和監(jiān)督》，載《人權(quán)》，2006(6)；馬寶成：《政治權(quán)力制約監(jiān)督的理論基礎(chǔ)與運(yùn)作機(jī)制》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年增刊。政治監(jiān)督包括主體、客體、內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)等基本要素，重點(diǎn)回答誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、監(jiān)督誰(shuí)、監(jiān)督什么、如何監(jiān)督和依據(jù)什么來(lái)監(jiān)督的問(wèn)題。政治監(jiān)督是國(guó)家治理的一個(gè)重要組成部分，也是政治學(xué)研究的一個(gè)重大學(xué)術(shù)問(wèn)題，有學(xué)者倡導(dǎo)建立政治監(jiān)督學(xué)。[注]陳哲夫主編：《監(jiān)察與監(jiān)督》，北京，北京大學(xué)出版社，1994；吳丕等：《政治監(jiān)督學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2007。政治監(jiān)督既是一種政治行為，同時(shí)又是一種制度體系和能力。政治監(jiān)督現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。建設(shè)現(xiàn)代政治監(jiān)督制度體系，提高政治監(jiān)督制度執(zhí)行能力，是監(jiān)察監(jiān)督體制改革的基本方向。

本文旨在研究自1978年改革開(kāi)放以來(lái)40年間中國(guó)政治監(jiān)督方面的制度變遷與制度績(jī)效，分析中國(guó)現(xiàn)行的政治監(jiān)督體系存在的問(wèn)題及原因，展望中國(guó)政治監(jiān)督現(xiàn)代化的前景。

一、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政治監(jiān)督的制度變遷

新中國(guó)成立初期，從1949年到1956年，國(guó)家政權(quán)建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，政治監(jiān)督也受到重視。政治監(jiān)督的基本制度框架逐步建立起來(lái)。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)、民主黨派和政協(xié)制度、新聞?shì)浾摫O(jiān)督制度、群眾監(jiān)督制度等相繼建立并初步發(fā)揮作用。1957年到1976年是政治監(jiān)督受到削弱和領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人權(quán)力不受約束最終釀成悲劇的時(shí)期，黨內(nèi)外各種政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)日趨萎縮并陷于癱瘓。

改革開(kāi)放近40年來(lái)，在汲取“文化大革命”慘痛教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體先后恢復(fù)了我國(guó)政治監(jiān)督的基本制度框架，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)先后恢復(fù)重建，人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議恢復(fù)正常運(yùn)作，新聞?shì)浾摫O(jiān)督和群眾監(jiān)督受到重視。隨后歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)完善各種政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)化改革過(guò)程中，新的社會(huì)階層逐步形成，公民意識(shí)逐步覺(jué)醒，政治監(jiān)督增添了來(lái)自社會(huì)的新力量。在黨和政府主動(dòng)變革和社會(huì)力量積極推動(dòng)的合力下，中國(guó)在政治監(jiān)督方面出現(xiàn)了一系列重要變遷。

(一)政治監(jiān)督主體多樣化，政治監(jiān)督體系基本形成

改革開(kāi)放以來(lái)政治權(quán)力主體日益多樣化，政治監(jiān)督主體也日益多樣化，各個(gè)不同政治監(jiān)督主體在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮各自的作用，初步形成了一個(gè)政治監(jiān)督體系。

在縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)中，上級(jí)黨委和政府作為法定授權(quán)主體對(duì)下級(jí)黨委和政府發(fā)揮著政治監(jiān)督的重要作用。紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，作為專門的黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在政治監(jiān)督中發(fā)揮核心作用。審計(jì)機(jī)構(gòu)在維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績(jī)效審計(jì)方面發(fā)揮著不可替代的作用。按照黨內(nèi)民主理論和人民民主理論，黨代會(huì)及其全委會(huì)、人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、作為選民的公民和黨員都是重要的授權(quán)主體和政治監(jiān)督主體。在建設(shè)法治國(guó)家過(guò)程中，檢察院、法院等司法機(jī)關(guān)在實(shí)行法律監(jiān)督的過(guò)程中作用日益重要，黨內(nèi)和政府內(nèi)部法制辦、人大常委會(huì)法制委員會(huì)及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)和國(guó)家法律制定和實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年第4季度，全國(guó)共有社會(huì)組織75.5萬(wàn)個(gè)[注]民政部網(wǎng)站：《社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)(2017年第4季度) 》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2018/201803131510.html。,它們關(guān)心公共事務(wù),對(duì)公共政策決策發(fā)揮著建言獻(xiàn)策和批評(píng)監(jiān)督作用。新聞媒體及其從業(yè)人員既是黨的喉舌又是人民利益的代言人，他們?cè)谳浾摫O(jiān)督中發(fā)揮著重要作用。截至2017年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.72億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到55.8%。[注]《最新報(bào)告:中國(guó)網(wǎng)民達(dá)7.72億 手機(jī)網(wǎng)民占比97.5%》，http://mil.news.sina.com.cn/2018-01-31/doc-ifyreuzn0529498.shtml。公民作為網(wǎng)民和自媒體人獲得了一種政治監(jiān)督的新的身份，網(wǎng)民監(jiān)督成為信息時(shí)代政治監(jiān)督的一種新的力量。政治監(jiān)督主體多樣化和社會(huì)化成為重要趨勢(shì)。[注]虞崇勝、劉遠(yuǎn)亮：《中國(guó)民主政治建設(shè)中網(wǎng)絡(luò)政治監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)》，載《理論探討》，2015(2)。

政治監(jiān)督主體相對(duì)獨(dú)立于監(jiān)督客體是政治監(jiān)督發(fā)揮效力的必要條件。深化紀(jì)律檢查體制改革，加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)下級(jí)紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)。深化監(jiān)察體制改革，組建監(jiān)察委員會(huì)，使監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離行政機(jī)關(guān)序列，使之獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)這個(gè)監(jiān)察對(duì)象，這些都是增強(qiáng)政治監(jiān)督主體獨(dú)立性的重要舉措。各級(jí)黨委也在努力強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合監(jiān)督資源，以形成政治監(jiān)督合力。當(dāng)然，這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的邊界是不能損害各個(gè)政治監(jiān)督主體必要的獨(dú)立性。

(二)政治監(jiān)督內(nèi)容日益豐富，逐步向縱深拓展

政治監(jiān)督的內(nèi)容是對(duì)政治權(quán)力主體及其權(quán)力行使過(guò)程中的不良行為、犯罪行為和突出問(wèn)題的控制和約束。政治權(quán)力主體行使權(quán)力的行為可區(qū)分為抽象政治行為和具體政治行為，前者指制定法律法規(guī)政策的行為，后者指具體執(zhí)行法律法規(guī)政策的行為，兩者都屬于政治監(jiān)督的重要內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》1989年頒布，并于2014年進(jìn)行了修訂，在法院設(shè)立行政法庭，為公民監(jiān)督政府具體行政行為和實(shí)行權(quán)利救濟(jì)提供了重要的司法渠道。1994年通過(guò)并于2013年修訂的《國(guó)家賠償法》則為公民合法權(quán)益在國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)過(guò)程中受到侵犯的行為提供了賠償依據(jù)。行政復(fù)議制度為公民針對(duì)具體行政行為的申訴提供了行政救濟(jì)渠道。對(duì)于抽象政治行為，黨內(nèi)和政府的法制機(jī)構(gòu)主要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)備案制度進(jìn)行審查，約束力有限。唯有良法才能保證善治。中共十九大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作”，建立合憲性審查制度將為針對(duì)抽象政治行為的政治監(jiān)督提供制度保障。

政治權(quán)力主體行使權(quán)力的行為根據(jù)其觸犯法律和紀(jì)律的差異可區(qū)分為不良或不端行為與違法犯罪行為，在當(dāng)前中國(guó)語(yǔ)境中被區(qū)分為不正之風(fēng)和職務(wù)犯罪行為特別是貪污賄賂等腐敗犯罪行為。政治監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)既包括不良或不端政治行為，又包括違法犯罪行為。改革開(kāi)放后中國(guó)的政治監(jiān)督的內(nèi)容從糾正不正之風(fēng)到預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪特別是貪污賄賂犯罪，日益全面和廣泛。

政治權(quán)力主體不良行為或者犯罪行為既可能表現(xiàn)在公務(wù)行為中，也有可能表現(xiàn)在工作之外的生活和交往活動(dòng)中。政治監(jiān)督的內(nèi)容適應(yīng)新的不斷變化的形勢(shì)，也在不斷延伸，既包括政治權(quán)力主體履行職責(zé)的公務(wù)行為，也包括個(gè)人乃至家庭的重大事項(xiàng)。中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳1995年發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，2006、2010、2017年相繼發(fā)布《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，增加了抽查核實(shí)的內(nèi)容，將監(jiān)督內(nèi)容聚焦為與領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行為密切關(guān)聯(lián)的家庭事務(wù)和家庭財(cái)產(chǎn)等內(nèi)容，增強(qiáng)了針對(duì)性和威懾力。

政治權(quán)力主體的職務(wù)行為應(yīng)合乎合法性和廉潔性要求。相應(yīng)地，政治監(jiān)督的內(nèi)容包括合法性和廉潔性監(jiān)督。改革開(kāi)放以來(lái)政治監(jiān)督的重點(diǎn)曾長(zhǎng)期放在廉潔性要求上，糾正不正之風(fēng)和預(yù)防懲治腐敗犯罪成為專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作的重中之重。中共十八大后隨著全面依法治國(guó)日益受到重視，是否守規(guī)矩、守法日益成為專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作的重要內(nèi)容。

(三)政治監(jiān)督法規(guī)體系日益完備，監(jiān)督依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)逐步清晰

法治化是政治監(jiān)督現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。依據(jù)權(quán)威性和約束力的標(biāo)準(zhǔn)，政治監(jiān)督可以分為憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督和黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督。從監(jiān)督法規(guī)體系的完備程度和可操作性程度來(lái)看，目前黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系較為完備，法律監(jiān)督次之，憲法監(jiān)督缺乏專門的審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，尚未實(shí)現(xiàn)可訴化。

目前，黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系基本形成，具體包括：為黨內(nèi)監(jiān)督提供基本規(guī)范的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》；《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和新修訂的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(2016年)；制定紀(jì)律規(guī)范，如1997年、2003年和2016年先后修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》；為黨內(nèi)監(jiān)督提供具體規(guī)范的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(2004年試行、2016年正式實(shí)施)、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》(2009年試行、2015年修訂后實(shí)施)、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》(2016年施行)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等一系列黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)。這些法規(guī)體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化。隨著監(jiān)察體制改革從試點(diǎn)到全面推行，新的《國(guó)家監(jiān)察法》頒行，為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)履行職責(zé)提供了法律依據(jù)。全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)作為同級(jí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)尚無(wú)專門的監(jiān)督法，作為替代，2007年開(kāi)始實(shí)施《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(俗稱“小監(jiān)督法”)。而新聞、網(wǎng)絡(luò)、公民、社會(huì)組織監(jiān)督等尚缺乏基本的法律依據(jù)和必要的法律保障。

(四)政治監(jiān)督方式傳統(tǒng)和現(xiàn)代并重，技術(shù)監(jiān)督和制度監(jiān)督并舉

中國(guó)古代監(jiān)察制度高度發(fā)達(dá)，其“諫上御下”的監(jiān)察監(jiān)督方式對(duì)維護(hù)王朝的長(zhǎng)治久安意義重大。[注]邱永明：《中國(guó)監(jiān)察制度史》，上海，華東師范大學(xué)出版社，1992。毛澤東繼承和發(fā)展了中國(guó)古代的監(jiān)察監(jiān)督方式，強(qiáng)調(diào)批評(píng)和自我批評(píng)，鼓勵(lì)民主黨派和政協(xié)對(duì)共產(chǎn)黨開(kāi)展批評(píng)、提出建議，鼓勵(lì)群眾給領(lǐng)導(dǎo)提意見(jiàn)和建議，主張依靠群眾運(yùn)動(dòng)和嚴(yán)刑峻法懲治腐敗犯罪。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨歷任領(lǐng)導(dǎo)人特別是十八大以來(lái)以習(xí)近平為核心的中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體，帶頭在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，鼓勵(lì)民主黨派和人民政協(xié)通過(guò)座談會(huì)、提案等多種方式對(duì)各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部提出批評(píng)和建議，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，虛心接受社會(huì)各界的批評(píng)和建議，做開(kāi)明、開(kāi)放、包容的領(lǐng)導(dǎo)者。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)則通過(guò)巡視、派駐等方式對(duì)監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象實(shí)行全方位監(jiān)督。

現(xiàn)代政治監(jiān)督理論和實(shí)踐強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡和程序約束等政治監(jiān)督方式。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨人在提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家目標(biāo)的同時(shí)，接受了“以權(quán)力制約權(quán)力”的現(xiàn)代政治監(jiān)督思想并認(rèn)識(shí)到程序約束的重要性。[注]陳國(guó)權(quán)等：《權(quán)力制約監(jiān)督論》，杭州，浙江大學(xué)出版社，2013。中共十六大以來(lái)，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離彼此制約的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制就成為黨和政府加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督的重要努力方向。十八大以來(lái)積極推動(dòng)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)和紀(jì)律檢查體制改革，其目的在于增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)相對(duì)于決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。以程序約束來(lái)規(guī)范立法和決策活動(dòng)，是現(xiàn)代政治監(jiān)督的一種重要方式。2000年3月15日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《立法法》，明確了立法權(quán)限和法定的程序，規(guī)范了各個(gè)立法主體的立法活動(dòng)。正當(dāng)程序原則經(jīng)過(guò)這些年的普法教育日益深入人心，行政執(zhí)法和司法行為因程序違法而受投訴乃至起訴或者被曝光的現(xiàn)象近年來(lái)已屢見(jiàn)不鮮。

將現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用于政治監(jiān)督實(shí)踐中已經(jīng)成為重要趨勢(shì)。一些地方人民代表大會(huì)探索實(shí)現(xiàn)在線預(yù)算監(jiān)督，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)則使用電子監(jiān)察、電子審計(jì)、行政審批超時(shí)默許等系統(tǒng)，監(jiān)察審計(jì)監(jiān)督更加有效。這些專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)還通過(guò)開(kāi)設(shè)電話熱線、網(wǎng)絡(luò)投訴和舉報(bào)受理專區(qū)，為公民監(jiān)督提供了便捷的新平臺(tái)。新聞媒體網(wǎng)站為公民提供了網(wǎng)絡(luò)公共空間，微博、微播、微信公眾號(hào)等自媒體的興起開(kāi)創(chuàng)了政治信息新的來(lái)源，公民借助網(wǎng)絡(luò)通過(guò)“集體凝視”和“全民圍觀”實(shí)現(xiàn)輿論造勢(shì)迫使黨和政府及時(shí)回應(yīng)。[注]楊嶸均：《論網(wǎng)絡(luò)空間草根民主與權(quán)力監(jiān)督和政策制定的互逆作用及其治理》，載《政治學(xué)研究》，2015(3)。政府信息公開(kāi)的制度和技術(shù)都取得長(zhǎng)足進(jìn)步，2007年國(guó)務(wù)院頒布全國(guó)性的《政府信息公開(kāi)條例》，強(qiáng)制政府部門進(jìn)行信息披露并對(duì)公民的知情權(quán)受到損害時(shí)提出救濟(jì)措施，極大地增加了政府的透明度。2016年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，政務(wù)公開(kāi)的主體從政府向人大常委會(huì)、法院、檢察院、公共企事業(yè)單位和黨組織延伸。中共十八大以來(lái)，黨和政府積極倡導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，倡導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，建設(shè)透明政府，保障公民的知情權(quán)，為公民監(jiān)督提供了極大的便利。

(五)政治監(jiān)督客體實(shí)現(xiàn)了全覆蓋

政治權(quán)力主體及其權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程是政治監(jiān)督的客體或?qū)ο?。只有政治?quán)力主體和權(quán)力運(yùn)行過(guò)程全部處于政治監(jiān)督的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，不留任何監(jiān)督的“死角”和“盲區(qū)”，確保監(jiān)督主客體的信息與權(quán)力對(duì)稱，才能實(shí)現(xiàn)有效的政治監(jiān)督。[注]肖仲思、羅比：《有效權(quán)力監(jiān)督的三個(gè)原理性問(wèn)題》，載《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2011(7)。改革開(kāi)放以來(lái)，鑒于“文化大革命”中黨的領(lǐng)袖個(gè)人權(quán)力膨脹和高度集權(quán)所帶來(lái)的嚴(yán)重危害，政治監(jiān)督的重點(diǎn)是各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，相繼建立任期制、集體領(lǐng)導(dǎo)制度，民主集中制得以恢復(fù)和強(qiáng)化。歷任中央領(lǐng)導(dǎo)人一再?gòu)?qiáng)調(diào)反腐敗無(wú)禁區(qū)。十八大后以習(xí)近平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，只要發(fā)現(xiàn)腐敗犯罪都進(jìn)行嚴(yán)厲查處。政治監(jiān)督的對(duì)象不僅包括公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括公共組織的法定代表人即法人。十八大以后，巡視巡察、派駐機(jī)構(gòu)和審計(jì)的監(jiān)督也都實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督對(duì)象全覆蓋，堅(jiān)持反腐敗無(wú)禁區(qū)、零容忍。

改革開(kāi)放40年來(lái),政治監(jiān)督制度體系變革的走向是建立民主集中制框架基礎(chǔ)上的混合型政治監(jiān)督體制,它將現(xiàn)代政治監(jiān)督主體、方式與傳統(tǒng)政治監(jiān)督方式結(jié)合在一起。這種混合型政治監(jiān)督體制在吸納社會(huì)力量進(jìn)入政治監(jiān)督體系，增強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性和實(shí)現(xiàn)政治監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化的同時(shí)，強(qiáng)化了對(duì)黨和國(guó)家政權(quán)內(nèi)部各個(gè)政治監(jiān)督主體的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)成為鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的有力工具。

二、改革開(kāi)放以來(lái)特別是十八大以來(lái)中國(guó)政治監(jiān)督制度體系的績(jī)效

改革開(kāi)放以來(lái)，以權(quán)謀私的不正之風(fēng)和腐敗犯罪成為人們高度關(guān)注的社會(huì)政治問(wèn)題。反對(duì)不正之風(fēng)，預(yù)防和懲治腐敗，成為黨和政府的重要政治任務(wù)，同時(shí)也成為各個(gè)政治監(jiān)督主體特別是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)如紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、檢察院的首要工作任務(wù)，它們也被人們稱為反腐敗機(jī)構(gòu)。衡量改革開(kāi)放以來(lái)特別是十八大以來(lái)中國(guó)政治監(jiān)督制度體系的績(jī)效，主要應(yīng)當(dāng)衡量這些機(jī)構(gòu)在反腐敗方面的工作成效。

紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在我國(guó)現(xiàn)行政治監(jiān)督體系中占據(jù)著特別重要的地位。改革開(kāi)放40年來(lái)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)真履行自己的職責(zé)，在黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督和反腐敗方面做了大量工作，為黨風(fēng)政風(fēng)好轉(zhuǎn)做出了重大貢獻(xiàn)。我們綜合各個(gè)渠道的數(shù)據(jù),對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處黨政干部情況做了一個(gè)粗略的統(tǒng)計(jì)：改革開(kāi)放40年來(lái)全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查結(jié)案件515.46萬(wàn)件,查處黨政干部356.2萬(wàn)人,其中縣處級(jí)以上干部12.8萬(wàn)人。[注]筆者根據(jù)中央紀(jì)委網(wǎng)站歷屆中央紀(jì)委向黨代會(huì)工作報(bào)告數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)而來(lái)。無(wú)論是從立案數(shù)量、受處分人數(shù)還是縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部受處分人數(shù)來(lái)看，十八大以來(lái)的反腐敗力度都是最大的。

審計(jì)監(jiān)督是我國(guó)政治監(jiān)督體系中一個(gè)重要組成部分。審計(jì)機(jī)關(guān)自1983年成立以來(lái)取得了顯著成績(jī)，年審計(jì)單位數(shù)在1983年只有1 200多個(gè)，到2005年達(dá)12.5萬(wàn)多個(gè)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍已擴(kuò)大到地市廳局級(jí)，對(duì)省部級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)正在開(kāi)展試點(diǎn)工作。1999年至2005年，全國(guó)共完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目23萬(wàn)個(gè)，審計(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部21.5萬(wàn)人，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人2萬(wàn)人，通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)并移送司法機(jī)關(guān)處理的經(jīng)濟(jì)犯罪案件達(dá)6 800多件。[注]審計(jì)監(jiān)督的有關(guān)內(nèi)容來(lái)自《中國(guó)審計(jì)概述》，載中華人民共和國(guó)審計(jì)署網(wǎng)站：http://www.audit.gov.cn/cysite/docpage/c340/200301/0109_340_662-668.htm 。2015年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議總結(jié)了2010年以來(lái)五年間審計(jì)工作的成就，這五年全國(guó)共審計(jì)近70萬(wàn)個(gè)單位，增收節(jié)支和挽回?fù)p失1.7萬(wàn)多億元，移送重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索2.2萬(wàn)多件，推動(dòng)健全完善制度規(guī)定2.7萬(wàn)多項(xiàng)。[注]劉家義：《繼往開(kāi)來(lái) 銳意創(chuàng)新 做好全面建成小康社會(huì)決勝階段的審計(jì)工作——在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上的講話》，載中華人民共和國(guó)審計(jì)署網(wǎng)站：http://www.audit.gov.cn/n9/n982/n983/c90409/content.html。審計(jì)監(jiān)督在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮了重要作用。

中國(guó)的檢察制度自1979年恢復(fù)以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)政治監(jiān)督特別是反腐敗工作中發(fā)揮了極為重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樨澪圪V賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件119萬(wàn)多件，查處一百多萬(wàn)人，其中縣處級(jí)以上干部7萬(wàn)多人，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失1 842.1億元(截至2018年3月)。[注]筆者根據(jù)最高人民檢察院1983年至2018年的“五年工作報(bào)告”和最新的五年工作報(bào)告摘要提供的數(shù)據(jù)加總得出的數(shù)據(jù)，其中2015年、2016年和2017年工作報(bào)告缺少有關(guān)追繳贓款或?yàn)閲?guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失數(shù)據(jù)，2018年工作報(bào)告缺失查處職務(wù)犯罪案件數(shù)量的數(shù)據(jù)?？刹殚喿罡呷嗣駲z察院網(wǎng)站工作報(bào)告欄目。

經(jīng)過(guò)這些年來(lái)各政治監(jiān)督主體特別是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)持續(xù)的反腐敗努力，中國(guó)公眾對(duì)反腐敗和廉政建設(shè)的成效滿意度不斷上升。十八大以來(lái)反腐敗力度空前增強(qiáng)。公眾對(duì)反腐敗和廉政建設(shè)成效的滿意度進(jìn)一步上升。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的問(wèn)卷調(diào)查顯示，公眾對(duì)反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的滿意度從2013年的81%上升到2016年的92.9%。[注]《抓反腐從嚴(yán)：打虎拍蠅 懲腐肅貪》，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1017/c414305-29590551.html。

三、中國(guó)現(xiàn)行政治監(jiān)督體系的診斷性分析

政治監(jiān)督體系由目標(biāo)、制度和價(jià)值三大部分構(gòu)成。我們可以借鑒透明國(guó)際國(guó)家廉政體系的概念[注]杰瑞米波普：《制約腐敗——建構(gòu)國(guó)家廉政體系》(透明國(guó)際2000年版)，北京，中國(guó)方正出版社，2003。，勾畫出政治監(jiān)督體系大廈的基本藍(lán)圖(見(jiàn)圖1)。

圖1 政治監(jiān)督體系示意圖

政治監(jiān)督體系的目標(biāo)是達(dá)成國(guó)家治理現(xiàn)代化的三個(gè)基本目標(biāo)，即強(qiáng)有力的國(guó)家、受約束的國(guó)家和負(fù)責(zé)任的國(guó)家。[注]這是筆者在借鑒福山關(guān)于現(xiàn)代政治秩序三大基本要素(國(guó)家、法治和民主責(zé)任制)基礎(chǔ)上提出的概念。參見(jiàn)弗朗西斯福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，桂林，廣西師范大學(xué)出版社，2015。廉潔高效、公平公正是強(qiáng)有力的現(xiàn)代國(guó)家的基本標(biāo)志。國(guó)家還需要在法治的軌道上運(yùn)行受憲法法律和正當(dāng)程序的“剛性約束”，否則掌權(quán)者就容易自大任性、濫用權(quán)力。國(guó)家需要代表公眾的利益并可由人民及其代表機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)從而保證始終代表人民的利益。這三大目標(biāo)之間相互維持均衡是現(xiàn)代國(guó)家治理體制的基本要求，若失去均衡，則可能導(dǎo)致國(guó)家治理體制發(fā)生病變。

政治監(jiān)督體系大廈靠制度支柱來(lái)支撐，以實(shí)現(xiàn)政治監(jiān)督的三大基本目標(biāo)，這些制度支柱包括11大類政治監(jiān)督主體，又包括為這些政治監(jiān)督主體行使權(quán)力或權(quán)利提供的基本法律制度保障。政治監(jiān)督體系大廈的基礎(chǔ)或底座是社會(huì)的主流價(jià)值和作為其表現(xiàn)的公眾與官員的意識(shí)。自由、平等、民主、法治、公正、和諧等社會(huì)基本政治價(jià)值是否上升為社會(huì)主流價(jià)值并內(nèi)化為公民和官員的意識(shí)，決定著政治監(jiān)督體系大廈是否牢固和體系運(yùn)行是否順暢。

40年來(lái), 中國(guó)的政治監(jiān)督體系經(jīng)歷了一系列變遷,取得了顯著的績(jī)效，但也存在著不少問(wèn)題，這些問(wèn)題影響著政治監(jiān)督的有效性。

第一，政治監(jiān)督體系各個(gè)制度支柱發(fā)展不均衡，影響政治監(jiān)督目標(biāo)的達(dá)成。

政治監(jiān)督體系制度支柱需要均衡發(fā)展，單靠一兩根制度支柱支撐大廈必然難以持久。其中，紀(jì)檢監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的專業(yè)性和權(quán)威性最強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也具有很強(qiáng)的專業(yè)性和權(quán)威性。相比之下，憲法賦予各級(jí)人民代表大會(huì)的具體監(jiān)督職權(quán)缺乏專項(xiàng)法律規(guī)定因而可操作性不強(qiáng)，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》不能代替人民代表大會(huì)自身履行監(jiān)督權(quán)所需要的監(jiān)督大法。民主黨派和人民政協(xié)履行自身監(jiān)督職責(zé)目前只有政策文件依據(jù)，缺乏可操作的法律規(guī)定。新聞?shì)浾?、公民、網(wǎng)民和社會(huì)組織監(jiān)督都缺乏對(duì)出版自由、言論自由、舉報(bào)檢舉權(quán)利的必要法律保障，從而影響了各自監(jiān)督作用的發(fā)揮。各個(gè)支柱不均衡的狀態(tài)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于政治監(jiān)督體系目標(biāo)的達(dá)成。

第二，將各個(gè)政治監(jiān)督主體特別是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)置于同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部或曰“一把手”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，導(dǎo)致對(duì)“一把手”的約束偏軟。

從十八大以來(lái)查處的腐敗案件來(lái)看，“一把手腐敗”案件所占的比例很高。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院聶輝華教授帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)收集整理了2000年至2014年3月底所有公布的廳局級(jí)官員腐敗案例，在367個(gè)廳局級(jí)腐敗官員中，有219人擔(dān)任或曾擔(dān)任“一把手”職務(wù)，約占60%。[注]林偉：《 “一把手”權(quán)力太大是腐敗的主因》，http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2014/0807/c241220-25424681.html。十八大以來(lái)，黨中央高度重視國(guó)有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。 2014年至今，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站紀(jì)律審查欄目至少公布了115名國(guó)企高管涉嫌違紀(jì)違法接受組織調(diào)查的信息，其中一把手共65人，占比約56.5%。[注]張磊：《數(shù)據(jù)解析115名國(guó)企落馬高管案例：“一把手”成腐敗大多數(shù)》，http://fanfu.people.com.cn/n/2015/0518/c64371-27015478.html。在各級(jí)黨委一把手已經(jīng)掌握決策權(quán)和執(zhí)行協(xié)調(diào)權(quán)的情況下，再將各個(gè)政治監(jiān)督主體特別是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)置于其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，導(dǎo)致對(duì)一把手的約束主要是一種“柔性約束”和“自我約束”，相關(guān)監(jiān)督主體不敢監(jiān)督或不能監(jiān)督，易于走向腐敗犯罪。自上而下的監(jiān)督包括巡視監(jiān)督往往是一種事后監(jiān)督和懲治，無(wú)法在事前和事中對(duì)一把手腐敗發(fā)揮預(yù)防和監(jiān)督作用。

第三，在縱向授權(quán)和層級(jí)監(jiān)督體制下，自上而下的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)力度越強(qiáng)，則地方黨委政府對(duì)上負(fù)責(zé)意識(shí)越強(qiáng)，與此同時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)偏弱。

在下級(jí)黨委政府、上級(jí)黨委政府和當(dāng)?shù)孛癖姷娜讲┺闹?，由于地方民眾不是本地黨委政府的授權(quán)主體，缺乏選舉問(wèn)責(zé)手段，當(dāng)?shù)厝舜蟊O(jiān)督權(quán)力有限，地方層面的民主責(zé)任制嚴(yán)重缺失。自上而下的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)越強(qiáng)，全力遵行上級(jí)要求就成為地方黨委政府最為合理的策略，其結(jié)果是對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)的責(zé)任感日益淡漠。地方民眾則選擇通過(guò)信訪、舉報(bào)等方式訴諸上級(jí)黨委政府及其職能部門來(lái)解決當(dāng)?shù)貑?wèn)題，或通過(guò)鬧事的方式迫使地方黨委政府出于維穩(wěn)考慮向自己做出妥協(xié)讓步。

根據(jù)中紀(jì)委在十九大上的工作報(bào)告，2012年以來(lái)的五年來(lái)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)1 218.6萬(wàn)件(次)。[注]《十八屆中央紀(jì)委向黨的十九大的工作報(bào)告》，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2017-10/30/c_136714263.htm。這一方面說(shuō)明公民對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的高度信任；另一方面，信訪舉報(bào)保持高位運(yùn)行，說(shuō)明公民的監(jiān)督主要是事后的監(jiān)督，局限明顯。在自上而下的授權(quán)和問(wèn)責(zé)體制下，強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化地方黨委政府對(duì)上負(fù)責(zé)的趨勢(shì)，地方層面的責(zé)任政治難以建立，地方政治陷于民眾施壓、上級(jí)黨委政府干預(yù)和地方黨委政府被動(dòng)回應(yīng)的怪圈之中。

第四，在法治監(jiān)督和民主監(jiān)督不發(fā)達(dá)情況下，過(guò)分依賴專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，在促進(jìn)權(quán)力集中的同時(shí)會(huì)降低工作效率。

建設(shè)強(qiáng)有力的國(guó)家是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，同時(shí)也是現(xiàn)代政治監(jiān)督體制的重要目標(biāo)。強(qiáng)有力的國(guó)家必須要有一個(gè)廉潔和效率并重的政府，一個(gè)廉而有為、廉而有能的廉能政府。專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，清除政治投機(jī)分子和腐敗分子，可以加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)上級(jí)黨委政府對(duì)下級(jí)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威，保證黨員干部的政治忠誠(chéng)和政治服從。這種集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威會(huì)提高決策效率，有利于集中力量辦大事，體現(xiàn)了國(guó)家治理能力的強(qiáng)大。但與此同時(shí)，加強(qiáng)黨內(nèi)和國(guó)家政權(quán)內(nèi)部的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，橫向上會(huì)促進(jìn)權(quán)力向一把手集中，縱向上會(huì)促進(jìn)權(quán)力向上級(jí)黨委政府集中。干部為逃避問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)選擇沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)指示就不作為的行為策略，懶政、怠政現(xiàn)象有增無(wú)減。隨著權(quán)力向上級(jí)黨委政府的集中，下級(jí)的自主權(quán)、主動(dòng)性和創(chuàng)造性越來(lái)越少，簡(jiǎn)單地、機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)指示的現(xiàn)象日益增多。單純依靠處于各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，在促進(jìn)權(quán)力集中的同時(shí)也會(huì)降低工作效率，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家。

第五，政治監(jiān)督制度體系中專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)過(guò)度發(fā)展，也會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)。

現(xiàn)代政治監(jiān)督的目的是防止公共權(quán)力濫用，保障公民的自由和權(quán)利。憲法和黨章規(guī)定的公民和黨員的基本權(quán)利為中國(guó)現(xiàn)行政治監(jiān)督體系劃定了不可逾越的邊界，框定了其活動(dòng)的范圍。但在政治監(jiān)督的其他制度支柱發(fā)育不良的情況下，紀(jì)檢監(jiān)察等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)就成為各級(jí)黨委在反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面倚重的主要力量并不斷強(qiáng)化。綜合多方面數(shù)據(jù)，紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員總數(shù)到2014年已經(jīng)達(dá)到120萬(wàn)人。[注]具體數(shù)據(jù)來(lái)源如下: 《全國(guó)81萬(wàn)紀(jì)檢監(jiān)察干部遞交個(gè)人會(huì)員卡零持有報(bào)告》，http://news.eastday.com/c/20140105/u1a7867552_1.html, 據(jù)此推算，截至2013年底全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察干部至少有81萬(wàn)人?！秾徲?jì)署：審計(jì)人員數(shù)量不足 實(shí)際審計(jì)資金量?jī)H1/3》,http://www.chinanews.com/gn/2014/07-07/6356943.shtml ,推算截至2013年底全國(guó)審計(jì)干部至少有5.44萬(wàn)人。根據(jù)《中國(guó)檢察官工作狀況調(diào)查2011》中的數(shù)據(jù)，全國(guó)目前在職檢察官人數(shù)為34.7萬(wàn)人。由此推算，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)、檢察院等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的干部總數(shù)為120萬(wàn)人。有些地方的主要領(lǐng)導(dǎo)人或?qū)ｉT監(jiān)督機(jī)構(gòu)相關(guān)人員濫用紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、檢察等強(qiáng)制性權(quán)力，肆意侵害公民和黨員的自由和權(quán)利，打擊報(bào)復(fù)他人，造成了惡劣的影響。當(dāng)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力擴(kuò)張不受制約的時(shí)候，公民的自由和權(quán)利同樣會(huì)受到威脅乃至侵害。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化與政治監(jiān)督現(xiàn)代化

中國(guó)的執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)是中國(guó)“追趕型”現(xiàn)代化這趟列車的火車頭。只有率先實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，這個(gè)“火車頭”才能更好地領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民按預(yù)定時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化并建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。政治監(jiān)督的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。推進(jìn)政治監(jiān)督現(xiàn)代化，建設(shè)現(xiàn)代政治監(jiān)督體制，保證不犯“顛覆性錯(cuò)誤”并形成糾錯(cuò)機(jī)制，建立遏制特權(quán)腐敗和不正之風(fēng)的長(zhǎng)效機(jī)制，是新時(shí)代中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)順利推進(jìn)的重要保證。為了深化政治監(jiān)督制度體系改革，推動(dòng)政治監(jiān)督現(xiàn)代化，需要做好以下五個(gè)方面的工作：

第一，實(shí)現(xiàn)政治監(jiān)督體系各個(gè)制度支柱的均衡發(fā)展，保證政治監(jiān)督目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

各個(gè)制度支柱若不能實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展,可能導(dǎo)致政治監(jiān)督體系大廈的傾斜乃至坍塌，其結(jié)果是政治監(jiān)督的三大目標(biāo)(即建設(shè)強(qiáng)有力的國(guó)家、受約束的國(guó)家和負(fù)責(zé)任的國(guó)家)受到嚴(yán)重影響乃至落空。政治監(jiān)督的支柱可分為兩大類：一類是黨和國(guó)家政權(quán)內(nèi)部的制度支柱，可簡(jiǎn)稱為黨和國(guó)家監(jiān)督體系，它屬于一種內(nèi)部、同體或自我監(jiān)督；另一類是由公民、社會(huì)組織、自媒體等構(gòu)成的社會(huì)和民眾監(jiān)督體系，屬于黨和國(guó)家政權(quán)外部的監(jiān)督和異體監(jiān)督。二者相互補(bǔ)充，缺一不可。目前黨和國(guó)家的監(jiān)督體系相對(duì)比較發(fā)達(dá)和完善，而社會(huì)和民眾的監(jiān)督體系則缺乏核心規(guī)則的保障，其監(jiān)督作用發(fā)揮不足。

為了實(shí)現(xiàn)兩大類制度支柱的均衡發(fā)展，需要為公民和社會(huì)組織監(jiān)督提供法律制度保障，使之能夠有效發(fā)揮作用。在黨和國(guó)家政權(quán)內(nèi)部，針對(duì)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)比較發(fā)達(dá)，而人大監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督比較薄弱的狀況，需要為人大監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督提供核心規(guī)則保障。在各個(gè)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)比較發(fā)達(dá)而審計(jì)監(jiān)督和司法監(jiān)督尚有更大作用空間的現(xiàn)狀，有必要進(jìn)一步充實(shí)專業(yè)審計(jì)人員力量，同時(shí)需要為法官和檢察官依法獨(dú)立履行司法監(jiān)督職能提供基本制度保障。政治監(jiān)督制度體系建設(shè)重在補(bǔ)齊短板，實(shí)現(xiàn)各個(gè)制度支柱均衡發(fā)展。唯有如此，政治監(jiān)督體系大廈才不會(huì)有發(fā)生傾斜乃至坍塌的危險(xiǎn)。

第二，加強(qiáng)民主監(jiān)督，建立權(quán)力監(jiān)督閉合環(huán)和完整的責(zé)任鏈。

中國(guó)傳統(tǒng)專制政治制度下，主要依靠“諫上御下”的縱向監(jiān)察監(jiān)督系統(tǒng)來(lái)維護(hù)君權(quán)駕馭官員，是一種對(duì)上的柔性約束和自我約束，其發(fā)揮作用的前提是皇帝開(kāi)明、愿意納諫、能夠自律，同時(shí)皇帝重視發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用，毫無(wú)保留地支持反貪。在傳統(tǒng)監(jiān)察監(jiān)督制度中，權(quán)力監(jiān)督無(wú)法形成閉合環(huán)，因?yàn)楸O(jiān)察監(jiān)督權(quán)來(lái)自君主，對(duì)君主的約束是一種軟約束，監(jiān)察監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏必要的獨(dú)立性，其作用能否發(fā)揮和在多大程度上發(fā)揮取決于君主的意志，具有很大的不確定性。倘若君主缺乏自律又不接受柔性約束，不支持反貪工作，傳統(tǒng)政治監(jiān)督就會(huì)失靈。

現(xiàn)代政治監(jiān)督制度體系與傳統(tǒng)政治監(jiān)督體系的最大區(qū)別是，后者主要依靠官僚系統(tǒng)內(nèi)部的縱向?qū)蛹?jí)來(lái)實(shí)行政治監(jiān)督，而前者則以保障民權(quán)為目的，讓人民有權(quán)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)從而使國(guó)家切實(shí)代表人民利益并向人民負(fù)責(zé)，建立了權(quán)力監(jiān)督的閉環(huán)和完整責(zé)任鏈。在這樣一個(gè)權(quán)力監(jiān)督的閉合環(huán)和完整的責(zé)任鏈中，人民作為選民通過(guò)依法行使選舉權(quán)、罷免權(quán)等政治權(quán)利而實(shí)現(xiàn)對(duì)人大代表和各級(jí)人民代表大會(huì)的控制和約束，人大代表和各級(jí)人民代表大會(huì)出于人民監(jiān)督問(wèn)責(zé)的約束而需要切實(shí)負(fù)起責(zé)任來(lái)；人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)政府、法院、檢察院及其組成人員通過(guò)依法行使各項(xiàng)權(quán)力而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府、法院和檢察院的控制和約束，后者則向同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；政府則在法律授權(quán)下對(duì)民眾遵守法律的情況進(jìn)行監(jiān)督管理，促使民眾承擔(dān)政治責(zé)任。在這個(gè)權(quán)力監(jiān)督的閉合環(huán)和責(zé)任鏈中，沒(méi)有人可以不受監(jiān)督。黨內(nèi)民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)理也同樣如此。公民監(jiān)督的核心是民主選舉，相比于信訪舉報(bào)等事后監(jiān)督方式來(lái)說(shuō)，選舉問(wèn)責(zé)是一種更有力的事前監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督需要為其行使否決權(quán)和罷免權(quán)提供可操作的法律程序，制定適合于各級(jí)人大監(jiān)督權(quán)行使的《監(jiān)督法》對(duì)于發(fā)揮人民代表大會(huì)自身的監(jiān)督問(wèn)責(zé)作用至關(guān)重要。黨內(nèi)也需要有適合于黨代會(huì)與全委會(huì)發(fā)揮監(jiān)督作用的相應(yīng)監(jiān)督法規(guī)。 為了使人大代表和人代會(huì)真正代表民意，履行好監(jiān)督職責(zé)，需要實(shí)現(xiàn)代表的“去官化”和專職化[注]孔繁軍指出，人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部比例過(guò)高導(dǎo)致人大代表官僚化，容易消解掉人大的監(jiān)督職能，人大代表去官化和專職化有助于我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系的完善。參見(jiàn)孔繁軍：《代表去官化：人大制度權(quán)力制約機(jī)制的內(nèi)在要求》，載《人大研究》，2010(8)。，實(shí)現(xiàn)人民代表大會(huì)會(huì)期的制度化并大幅減少代表數(shù)量。

第三，建立現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代政黨治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互分離彼此制約，破解 “一把手腐敗”難題。

現(xiàn)代國(guó)家和現(xiàn)代政黨主權(quán)和治權(quán)相分離，需要職業(yè)官員來(lái)治理，這與所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離情況下現(xiàn)代公司需要職業(yè)經(jīng)理人來(lái)經(jīng)營(yíng)但同時(shí)又需要維護(hù)所有者利益的情況具有高度相似性。因此，可以參照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)彼此分離、相互制約的現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代政黨治理結(jié)構(gòu)。中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)可包括三個(gè)組成部分，人大常委會(huì)、政府、監(jiān)察委員會(huì)，前者在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)立法和重大事項(xiàng)決策、政府組成人員任免、預(yù)算審查、決算審議等，政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制但作為“一把手”的首長(zhǎng)只享有行政執(zhí)行權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)則對(duì)人大和政府組成人員等的職務(wù)行為實(shí)行監(jiān)督，三者職權(quán)彼此分離、相互制約。現(xiàn)代政黨治理結(jié)構(gòu)也可實(shí)行類似的治理結(jié)構(gòu)。[注]列寧曾提出設(shè)立與中央委員會(huì)平行并專責(zé)監(jiān)督中央委員會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)人的中央監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)想。參見(jiàn)張楊：《論列寧的政治監(jiān)督思想》，載《中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009(1)；尹彥：《列寧對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督機(jī)制的思考與設(shè)計(jì)》，載《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011(1)。在黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的情況下，為使黨和國(guó)家的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)更好地銜接協(xié)調(diào)，可考慮黨委委員進(jìn)入人大常委會(huì)任職，或進(jìn)入政府成為政府工作人員，建立起現(xiàn)代政黨—國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，改變決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一歸屬各級(jí)黨委“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的所謂“一把手體制”[注]陳家喜等人對(duì)“一把手體制”有很好的論述。目前一把手在黨委領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心地位，在行政領(lǐng)導(dǎo)班子中處于統(tǒng)帥地位，在決策中處于主導(dǎo)地位，在實(shí)施決策中處于指導(dǎo)地位，在監(jiān)察監(jiān)督中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，形成了各種權(quán)力向一把手集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，可概括為“一把手體制”。參見(jiàn)陳家喜、李輝勇：《“一把手體制”與權(quán)力監(jiān)督體系的重塑》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2014(4)。。

第四，需要將決策權(quán)納入法治的軌道，建立程序約束機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制，避免出現(xiàn)無(wú)法挽回的顛覆性錯(cuò)誤。

決策權(quán)是政治權(quán)力中最重要的權(quán)力，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中”首先是把決策權(quán)關(guān)進(jìn)法治的籠子中，完善權(quán)力制約監(jiān)督關(guān)鍵在于決策法治化。[注]習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中提出加強(qiáng)憲法監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，這是把決策權(quán)納入法治軌道加以剛性約束的重大舉措。為此需要建立合憲性審查機(jī)構(gòu)，依據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定對(duì)已有的法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行合憲性審查。黨內(nèi)決策也需要樹立合乎憲法和黨章要求的意識(shí)，黨的建設(shè)也需要在法治的軌道上進(jìn)行。此外，對(duì)即將進(jìn)行的立法和決策行為也需要建立起剛性約束機(jī)制。為此，各級(jí)黨委及其常委會(huì)決策可以考慮制定《黨委常委會(huì)決策程序條例》，政府決策可以考慮制定《行政程序法》或《重大決策程序條例》，將黨政一把手的決策行為納入法制的軌道加以剛性約束。馬懷德就行政程序法或重大決策程序條例所應(yīng)包括的法定程序提出了完整的建議，這些重大決策必經(jīng)的法定程序包括：合法性審查制度；專家論證制度；集體決策制度；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；決策公開(kāi)制度；決策評(píng)估制度；決策追責(zé)制度。[注]馬懷德：《完善權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)鍵在于決策法治化》，載《中國(guó)黨政干部論壇》，2015(3)。只有建立起對(duì)各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)的剛性約束機(jī)制，才能避免出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤，以免造成無(wú)法挽回的損失。

第五，根據(jù)分權(quán)制約和正當(dāng)程序原則改造傳統(tǒng)的監(jiān)察監(jiān)督模式,建立獨(dú)立、權(quán)威、專業(yè)和負(fù)責(zé)的現(xiàn)代監(jiān)察監(jiān)督制度。

為了保障民權(quán)、防止暴政，需要依法劃定不同種類權(quán)力的范圍與邊界，厘定權(quán)力間關(guān)系，通過(guò)合理的權(quán)力分配，實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力的目的。[注]孫笑俠、馮建鵬：《監(jiān)督，能否與法治兼容——從法治立場(chǎng)來(lái)反思監(jiān)督制度》，載《中國(guó)法學(xué)》，2005(4)。從分權(quán)制約的角度看，對(duì)監(jiān)察監(jiān)督制度的改造需要使專門監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立于作為監(jiān)督對(duì)象的黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部，解決人事編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算受制于同級(jí)政府的問(wèn)題以及雙重領(lǐng)導(dǎo)體制所帶來(lái)的對(duì)同級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的依附問(wèn)題，走出黨政權(quán)力“吸納”監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的困境。[注]陳平：《當(dāng)前我國(guó)權(quán)力監(jiān)督的困境：黨政權(quán)力“吸納”監(jiān)督權(quán)》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016(1)。為此，需要制定《國(guó)家監(jiān)察法》和《監(jiān)察官法》，依法保障國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，保障監(jiān)察官依法獨(dú)立履行監(jiān)察職責(zé)的權(quán)威性，為國(guó)家和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依法履行監(jiān)察職責(zé)提供法律依據(jù)和制度保障。正當(dāng)程序原則強(qiáng)調(diào)對(duì)立面的設(shè)置、公開(kāi)和交涉等特質(zhì)，在監(jiān)察監(jiān)督程序中主要體現(xiàn)為當(dāng)事人權(quán)利的告知、陳述辯護(hù)機(jī)制的設(shè)立、辯護(hù)律師的介入[注]陳光中認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的特殊調(diào)查相當(dāng)于刑事偵查，基本與《刑事訴訟法》的偵查措施相對(duì)應(yīng)，這一問(wèn)題直接關(guān)系到程序公正和人權(quán)保障，應(yīng)當(dāng)允許律師介入。參見(jiàn)陳光中：《關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法》，載《環(huán)球法律評(píng)論》，2017(2)。、調(diào)查權(quán)與起訴權(quán)的分離等。程序約束和對(duì)立面的設(shè)置會(huì)成為約束監(jiān)察權(quán)的強(qiáng)大力量。監(jiān)察監(jiān)督作為一種專業(yè)和職業(yè)，需要在人才培養(yǎng)、錄用、培訓(xùn)、薪酬待遇、晉升等諸多環(huán)節(jié)體現(xiàn)專業(yè)素養(yǎng)要求，強(qiáng)化監(jiān)察官職業(yè)倫理。為了使監(jiān)察委員會(huì)成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的和可問(wèn)責(zé)的監(jiān)察監(jiān)督機(jī)關(guān)，國(guó)家和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受多方面的監(jiān)督和制約。首先，國(guó)家和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的成員要由人民代表大會(huì)選舉或任命、接受人大的質(zhì)詢并加以罷免，從而對(duì)人大負(fù)責(zé)并可由人大實(shí)行問(wèn)責(zé)。其次，合理劃分監(jiān)察權(quán)與起訴權(quán)、審判權(quán)的邊界，檢察院可以利用起訴權(quán)和批捕權(quán)、法院可以利用審判權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)實(shí)行有力的制約，避免將所有權(quán)力都集中于監(jiān)察委員會(huì)而使之成為一個(gè)“超級(jí)機(jī)構(gòu)”。此外監(jiān)察委員會(huì)還需要接受社會(huì)的監(jiān)督和黨的監(jiān)督。[注]馬懷德：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016(6)。

五、結(jié)束語(yǔ)

改革開(kāi)放40年來(lái)，在民主集中制框架下的中國(guó)政治監(jiān)督制度繼承了中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察監(jiān)督制度的優(yōu)秀遺產(chǎn)，吸收了民主和法治的現(xiàn)代理念，建立了民主監(jiān)督和法治約束的制度框架。中國(guó)目前的政治監(jiān)督制度是一種傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合的混合型政治監(jiān)督體制。這種政治監(jiān)督體制在鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗方面取得了顯著的成效。隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷深入，建設(shè)強(qiáng)有力的國(guó)家、受約束的國(guó)家和負(fù)責(zé)任的國(guó)家作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，對(duì)政治監(jiān)督體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提出了越來(lái)越高的要求。改造傳統(tǒng)的監(jiān)察監(jiān)督模式，強(qiáng)化民主監(jiān)督和法治約束，防止公共權(quán)力濫用，保障公民的自由和權(quán)利，建立現(xiàn)代政治監(jiān)督制度體系，將成為中國(guó)混合型政治監(jiān)督體制變革的方向。