外地車駛?cè)腴L安街被處罰事件的憲法學(xué)思考

摘 要 如今北京、天津、上海、杭州、廣州等大中城市均不同程度地制定和實(shí)施了道路交通限行措施，毫無疑問，對居民所持有的機(jī)動車采取限行措施會影響到憲法和法律所規(guī)定的相關(guān)公民權(quán)利，主要包括公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、平等權(quán)、機(jī)動車持有人的駕車通行權(quán)等等。2004修正的《憲法》第22條，確認(rèn)了民眾私有的財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)條款和結(jié)構(gòu)，因此從憲法學(xué)角度對限行政策及其相關(guān)問題進(jìn)行思考和反省十分重要，我們應(yīng)維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。

關(guān)鍵詞 限行 憲法 財(cái)產(chǎn)權(quán) 平等權(quán)

作者簡介：毛彥琪，浙江大學(xué)光華法學(xué)院，研究生。

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.181

近幾年來，北京、杭州、上海等各大城市機(jī)動車保有數(shù)量快速提升，因此需解決交通擁堵及空氣污染等相關(guān)問題，需要職能部門制定措施對機(jī)動車的數(shù)量做有效地制約，對機(jī)動車無序的出行進(jìn)行調(diào)整?；诖顺雠_了相應(yīng)對策即限行?！跋扌小敝傅氖墙?jīng)政策制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，如規(guī)定車牌號，是否本地車等。對部分車輛在規(guī)定的時間、范圍中可按規(guī)通行的措施。限行雖然對城市交通擁堵、大氣污染等產(chǎn)生了一定的積極作用，但在法律層面上也充滿爭議。

憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效益，因此從憲法學(xué)的層面對城市限行的相關(guān)問題進(jìn)行審視和思考非常有必要。

一、事件梗概

2016年10月，王女士駕駛山東牌照小汽車駛?cè)氡本╅L安街，因違反“每天6時至22時，禁止外省、區(qū)、市核發(fā)號牌（含臨時號牌）的載客汽車在長安街及延長線新興橋（不含）至國貿(mào)橋（不含）之間等路段通行”的規(guī)定被交警罰款100元、并記3分。王女士隨后以該規(guī)定區(qū)別性對待公民，違反了《憲法》第33條的平等原則為由向法院提起行政訴訟。2017年2月，該案在東城區(qū)人民法院開庭審理。

現(xiàn)今國內(nèi)幾十個城市都實(shí)行了機(jī)動車限行政策，限行是否侵犯了公民的權(quán)利如財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等權(quán)等，這是一個值得思考的問題。

二、財(cái)產(chǎn)權(quán)視角的考察

2004年，我國《憲法》修正第22條：“民眾合法權(quán)益中的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不應(yīng)被侵犯”、“按法律規(guī)定對公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)同繼承權(quán)予以保護(hù)”、“國家為公共利益需求，依法規(guī)補(bǔ)償對公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用引起的損失”。該條修正法案確定了比較完整的公眾私有財(cái)產(chǎn)權(quán)條款和結(jié)構(gòu)，由此克服了未修正條款中的結(jié)構(gòu)缺陷。憲法中以上三款將對民眾私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)分成：一是不得侵犯，二是積極保護(hù)，三是合法補(bǔ)償?shù)葞讉€方面，從而強(qiáng)化了國家憲法體制對于民眾私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保障。

就北京限行政策來說，這其實(shí)是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的征用?！胺筛拍钪械呢?cái)產(chǎn)權(quán)，指的是財(cái)產(chǎn)所有人自由并且不被別人干涉的對財(cái)產(chǎn)資源的權(quán)利?！蓖跖块_外地牌照進(jìn)北京長安街被處罰一案中，機(jī)動車屬于王女士的私人財(cái)產(chǎn)，但是因?yàn)橄扌斜粍儕Z了上路的自由行使權(quán)，即喪失了對公民公共資源之一的道路使用權(quán)失去了權(quán)利。

顯而易見，機(jī)動車是私人財(cái)產(chǎn)，它最重要的功能即其屬于便捷交通工具，使人類出行更加方便。若此價值不能良好地發(fā)揮，其價值也就大打折扣。那么民眾購買車輛時，已經(jīng)走過繳納相關(guān)稅費(fèi)，以及按章付費(fèi)獲得機(jī)動車號及行車證件等程序，應(yīng)該確認(rèn)此機(jī)動車能夠正常使用，上路行駛，代步出行。但限行措施導(dǎo)致公民對自身私有財(cái)產(chǎn)使用權(quán)被限。

也就是說，“限行令”導(dǎo)致民眾的便捷出行被限，使購車者對車輛的使用預(yù)期大打折扣。這是對民眾物權(quán)的限制，讓公民所有物使用價值難以完全體現(xiàn)，民眾合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)被損害，因此也就侵犯了民眾的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

北京市制定的“機(jī)動車限行令”屬于公共政策，北京市頒布此政策的意圖是緩解公共資源緊張的問題，并使公眾需要同公共資源的配給不協(xié)調(diào)的矛盾得到一定的疏導(dǎo)，使北京愈來愈擁擠的城市交通同愈來愈惡化的城市空氣環(huán)境情況得到改善，并促使公共交通得以良性循環(huán)運(yùn)行，使空氣質(zhì)量得到改善。基于此目的，可以說其有一定的公益性?？蓹C(jī)動車的限行政策并未針對所有公民，僅針對有車群體。

所以從結(jié)果而言，使得民眾私有財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵害，這可以說是有車民眾為公共利益的犧牲，對民眾的特別犧牲，而且北京市曾出臺如稅費(fèi)減免等措施方面的補(bǔ)償。例2008年北京舉辦奧運(yùn)會時，政府發(fā)布了《關(guān)于2008年北京奧運(yùn)會、殘奧會期間對本市機(jī)動車采取臨時交通管制通告》，其中規(guī)定了在會期間，對因此停駛的機(jī)動車予以減征車船稅及養(yǎng)路費(fèi)等方面的補(bǔ)償。因此北京市對機(jī)動車的限行政策，本質(zhì)而言屬于征用了部分公民財(cái)產(chǎn)，一定程度上侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)落實(shí)好相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制和措施，把對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障落到實(shí)處，真真正正地落實(shí)好憲法對民眾財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。

三、平等權(quán)視角的考察

如此案所述，王女士駕駛山東牌照小汽車駛?cè)氡本╅L安街，因違反“每天6時至22時，禁止外省、區(qū)、市核發(fā)號牌（含臨時號牌）的載客汽車在長安街及延長線新興橋（不含）至國貿(mào)橋（不含）之間等路段通行”的規(guī)定被交警罰款100元、并記3分。該限行措施，沒有對本市牌照車輛進(jìn)行限行，對外地牌照的機(jī)動車不分號牌采取一律限行的措施。這樣進(jìn)行區(qū)別對待，若并無正當(dāng)且合理的根據(jù)，那么就形成了對外地號牌車輛的歧視，不但是對調(diào)和目的同手段間的平衡比例原則的一種違反，還是對《憲法》中第33條相關(guān)平等權(quán)的規(guī)定的違反，“中華人民共和國所有公民法律面前一律平等”也會在這里成為一句空話。但是我國憲法規(guī)定的平等權(quán)是一種價值理念，不是絕對的無差別，不意味著所有人毫無差別的平等，我國憲法的該條規(guī)定不在于闡述一種事實(shí)，而是描述一種理想狀態(tài)，我國憲法規(guī)定的公民擁有的平等權(quán)是相對的無差別的平等。

因此，民眾平等權(quán)并非所有民眾全部得到公權(quán)力相同對待，而應(yīng)是允許一定范圍內(nèi)公權(quán)力將公民實(shí)行不同對待，可這種區(qū)別對待須具備合理且正確的根據(jù)，并必須嚴(yán)格執(zhí)行。如果制定的差別對待有合理的考量依據(jù)的話，就可以看做合理的差別對待，也即不違反規(guī)定的平等原則。比如按正當(dāng)合理考量的要求，劃分至相同范圍的民眾，公權(quán)力須進(jìn)行同等的對待。

從技術(shù)上說，怎樣考量某行政行為正當(dāng)合理考量的依據(jù)是否充足，比例原則是非常重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。如限行措施區(qū)別本、外地機(jī)動車同比例原則內(nèi)的必要性原則是否符合。很明顯限行政策主要的目的為緩解北京市交通擁堵的狀況。即區(qū)別本、外地機(jī)動車是否能夠達(dá)成這緩解擁堵目的的，并基于符合必要性原則要求的基礎(chǔ)，可看到若將外地車與交通高峰時拒之門外，那就明顯對緩解北京市區(qū)交通的擁堵有作用。因此限行政策符合必要性相關(guān)原則。

此外，也需要考慮如果將本、外地的機(jī)動車進(jìn)行有區(qū)別的對待，那就必須考查是否符合適當(dāng)性的原則。也就是區(qū)分兩者帶來的收益能不能高于成本支出。收益是很顯然的，在城區(qū)擁堵道路上緩解擁堵問題，交警來以后，發(fā)現(xiàn)車牌鑒別本、外地車輛并不難，而執(zhí)行此政策的成本也并不高。所們似乎能初步認(rèn)識和區(qū)分相關(guān)措施也同適當(dāng)性的原則相符。

另外，必須考察是不是符合最小化損害的原則。并應(yīng)慎重調(diào)研，要獲得相似效果，是否只有對本、外地車牌照進(jìn)行區(qū)分這一種方式？應(yīng)該并不是僅此一種方式，比如即便不區(qū)分本外地號牌車輛，僅增加單日限行車號的數(shù)量也可實(shí)現(xiàn)，或者把之前“周一尾號1或6的禁行”改成“周一尾號1或3、6的禁行”，也可達(dá)到使符合條件的車主此日使用其他交通方式出行，并因此降低城區(qū)的擁堵，且可避免區(qū)分本地外地機(jī)動車號牌限行，引發(fā)的對民眾平等權(quán)的侵害，也可有效保持改進(jìn)效果，降低對民眾自由用車權(quán)的損害。

因此，北京市實(shí)行限行，對本地及外地車的限行制度并未通過比例原則審批，因此制度同比例原則相悖，所以欠缺實(shí)際的合法性。同時未找到采取此類區(qū)別對待限行的合理根據(jù)，也對《憲法》中平等權(quán)的條款是一種違反，影響了公民享有平等權(quán)。

四、結(jié)語

總之，分析了“北京限行政策”的事案之后，基于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)視角而言，實(shí)行機(jī)動車的限行措施，其實(shí)并未完全限制民眾財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是從內(nèi)容及效果等方面均造成對普通民眾財(cái)產(chǎn)權(quán)征用。所以，需對民眾作出適當(dāng)補(bǔ)償。而基于平等權(quán)視角而言，北京市的機(jī)動車限行制度沒有通過比例原則的審查，違反了《憲法》上的平等權(quán)條款。

我國憲法雖然有一些不夠完美的地方，但是其他國家的憲法也并非盡善盡美，實(shí)際上沒有絕對完美的存在?？晌覈母敬蠓ㄒ呀?jīng)為保障民眾的平等權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)，采取了許多有效措施，因此我們需基于憲法視角，認(rèn)真嚴(yán)肅地觀察問題，采用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度來審視問題，根據(jù)憲法規(guī)定來對問題進(jìn)行評價，嚴(yán)格根據(jù)憲法的規(guī)定解決問題。必須這樣才可保障憲法的有效實(shí)行，保證民眾權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮玉軍.單雙號限行與公民社會中的權(quán)利沖突及其解決——以北京市為例.法學(xué)家.2008（5）.

[2]徐冬睿.對限行措施的合法性考察——以杭州市為例.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）.2016（6）.

[3]連建彬.論公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制—以機(jī)動車限行為視角.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào).201（4）.

[4]何登輝.比例原則視角下的機(jī)動車限行.北京城市學(xué)院學(xué)報(bào).2016（3）.

[5]易軍.所有權(quán)自由與限制視域中的單雙號限行常態(tài)化.法學(xué).2015（2）.

[6]王錫鋅.行政決策正當(dāng)性要素的個案解讀——以北京市機(jī)動車尾號限行政策為個案的分析.行政法學(xué)研究.2009（1）.

[7]余凌云.機(jī)動車單雙號限行：是臨時還是長效？——行政法學(xué)的視角.法學(xué)家.2008（5）.

[8]張千帆.“公共利益”的構(gòu)成——對行政法的目標(biāo)以及“平衡”的意義之探討.比較法研究.2006（5）.

[9]張鵬.財(cái)產(chǎn)權(quán)合理限制的界限與我國公用征收制度的完善.法商研究.2013（4）.