學(xué)習(xí)監(jiān)察法應(yīng)注重把握好四個(gè)維度

賀洪波

黨的十九大報(bào)告提出要“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施?！备鶕?jù)黨中央的統(tǒng)籌部署，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）已由第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議于2018年3月20日通過，并于同日由國家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布施行，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱“行政監(jiān)察法”）亦同時(shí)廢止。這是我國監(jiān)察立法史上的一件大事。

“徒善不足以為政，徒法不足以自行?！毙路ㄒ潦迹瑢W(xué)必當(dāng)先。包括各級紀(jì)檢監(jiān)察干部以及所有行使公權(quán)力的公職人員在內(nèi)學(xué)習(xí)好監(jiān)察法，對于該法的有效施行意義重大?！皺M看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同?！睆牟煌木S度透視監(jiān)察法，將有利于更為深入全面地把握監(jiān)察法的法治內(nèi)涵。當(dāng)前，在學(xué)習(xí)監(jiān)察法的過程中，注重把握好以下四個(gè)維度是十分必要而有益的。這四個(gè)維度分別是監(jiān)察法的改革維度、創(chuàng)新維度、權(quán)力維度和權(quán)利維度。

一、 學(xué)習(xí)監(jiān)察法應(yīng)注重把握好改革維度

監(jiān)察法是一部改革保障法。學(xué)習(xí)監(jiān)察法，應(yīng)注重把握好改革維度。改革是決定中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招，是推動(dòng)中國發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。經(jīng)過40年改革開放的實(shí)踐洗禮，以改革促發(fā)展的觀念已深入人心，改革精神已浸潤進(jìn)中國大地的方方面面?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》開篇指出：“改革開放是黨在新的時(shí)代條件下帶領(lǐng)全國各族人民進(jìn)行的新的偉大革命，是當(dāng)代中國最鮮明的特色?！痹谌嫱七M(jìn)依法治國和全面深化改革的當(dāng)下中國，改革的深化要求法治保障，法治的實(shí)現(xiàn)離不開改革推動(dòng)。重大改革必須于法有據(jù)，重大立法應(yīng)當(dāng)吸納改革成果?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。” 可以說，在新時(shí)代背景下，改革與法治如車之兩輪、鳥之兩翼，二者并行推進(jìn)、相得益彰，對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展大有裨益。

監(jiān)察法是一部深深地銘刻著改革精神的基本法律。正如第十二屆全國人大常委會(huì)副委員長李建國在作關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明時(shí)開篇指出：“制定監(jiān)察法是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措。”深刻理解監(jiān)察法，必須深刻理解監(jiān)察法制定的監(jiān)察體制改革背景，必須深刻理解監(jiān)察法治與監(jiān)察改革的辯證關(guān)系?？梢哉f，我國監(jiān)察法治的推進(jìn)是在宏大的監(jiān)察體制改革背景下拉開序幕的。如果粗線條地回顧我國監(jiān)察體制改革的整個(gè)過程，不難發(fā)現(xiàn)，從三地試點(diǎn)到全國試點(diǎn)，再到全面施行，其間貫穿著一條鮮明的以法治保障改革、以改革推動(dòng)法治的邏輯主線。

2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，為北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作提供了法律依據(jù)。在認(rèn)真總結(jié)這三個(gè)省市開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會(huì)通過的《中華人民共和國憲法修正案》為監(jiān)察法的制定提供了憲法依據(jù)。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會(huì)通過的監(jiān)察法為國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)的全面施行提供了基本的法律依據(jù)。當(dāng)前，需要注意的是，監(jiān)察法的頒布施行并不意味著國家監(jiān)察體制改革就已經(jīng)取得了一蹴而就的佳績，毋寧說國家監(jiān)察體制改革正是隨著監(jiān)察法的頒布施行才真正進(jìn)入深水區(qū)。因此，監(jiān)察法頒布施行后，仍需以改革的視角審視監(jiān)察法、以監(jiān)察法的力量持續(xù)深化改革。

二、 學(xué)習(xí)監(jiān)察法應(yīng)注重把握好創(chuàng)新維度

監(jiān)察法是一部反腐創(chuàng)新法。學(xué)習(xí)監(jiān)察法，應(yīng)注重把握好創(chuàng)新維度。創(chuàng)新是推動(dòng)發(fā)展的不竭動(dòng)力，改革亦通常與創(chuàng)新相伴。監(jiān)察法既是一部改革的促進(jìn)保障法，更是一部反腐的制度創(chuàng)新法?？梢哉f，監(jiān)察法是一部閃爍著創(chuàng)新精神的基本法律。當(dāng)然，這種制度創(chuàng)新是在以古鑒今基礎(chǔ)上的、以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向的創(chuàng)新。立法活動(dòng)，既是主觀的，也是客觀的。任何一個(gè)國家的法律制度都不可能是憑空產(chǎn)生的，必有其歷史的文化根脈和現(xiàn)實(shí)的生成土壤。可以說，監(jiān)察法因在以古鑒今基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，將獲得堅(jiān)實(shí)的歷史文化支撐；監(jiān)察法因在以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，將獲得堅(jiān)實(shí)的反腐實(shí)踐支撐。

所謂以古鑒今基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，正如十二屆全國人大常委會(huì)副委員長李建國在作關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明時(shí)指出：“同時(shí)要看到，這次監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度，也體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化，是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒，是對當(dāng)今權(quán)力制約形式的一個(gè)新探索?！被仡櫄v史，作為一種國家權(quán)力形態(tài)的監(jiān)察權(quán)和國家制度層面的監(jiān)察制度古已有之。戰(zhàn)國時(shí)期，職掌文獻(xiàn)史籍的御史官就已有明顯的監(jiān)察職能。秦朝已經(jīng)創(chuàng)建了相對獨(dú)立的監(jiān)察制度，自中央設(shè)御史大夫，以御史府為官署，掌握天下文書和監(jiān)察。自此以后，我國古代的監(jiān)察制度雖在機(jī)構(gòu)設(shè)置、官署稱謂、權(quán)力大小上有所變化演進(jìn)，但作為一項(xiàng)國家的基本制度、權(quán)力架構(gòu)、監(jiān)督精神，經(jīng)過歷代傳承，已經(jīng)深入人心，融進(jìn)文化基因。

所謂以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，是指黨的十八大以來，以行政監(jiān)察法為法治保障的監(jiān)察體制在實(shí)踐運(yùn)行中越來越暴露出與監(jiān)察實(shí)踐和反腐敗斗爭現(xiàn)實(shí)需要不相適應(yīng)的問題。這種不適應(yīng)主要集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是監(jiān)察范圍過窄；二是反腐敗力量分散；三是專責(zé)和集中統(tǒng)一不夠。針對監(jiān)察范圍過窄的問題，監(jiān)察法第15條擴(kuò)大了監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)了對所有行使國家公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。針對反腐敗力量分散的問題，監(jiān)察委員會(huì)整合了原本分散的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗工作機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的反腐力量，實(shí)現(xiàn)了國家反腐敗資源的集中統(tǒng)一使用。同時(shí)，監(jiān)察法第4條明確規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，為各級監(jiān)察委員會(huì)集中反腐力量依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)提供了法律保障。針對體現(xiàn)專責(zé)和集中統(tǒng)一不夠的問題，監(jiān)察法第2條明確規(guī)定“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”，第3條明確規(guī)定“各級監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，為黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作、各級監(jiān)察委員會(huì)專責(zé)監(jiān)察工作提供了法律依據(jù)。以上三個(gè)方面的創(chuàng)新，為深化國家監(jiān)察體制改革，深入開展反腐敗工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

三、 學(xué)習(xí)監(jiān)察法應(yīng)注重把握好權(quán)力維度

監(jiān)察法是一部權(quán)力運(yùn)行法。學(xué)習(xí)監(jiān)察法，應(yīng)注重把握好權(quán)力維度。在現(xiàn)代民主法治社會(huì)，權(quán)力是國家治理現(xiàn)代化的公器。監(jiān)察權(quán)是一項(xiàng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法產(chǎn)生的國家憲制性權(quán)力。根據(jù)我國憲法第1條和第2條規(guī)定，我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家；中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。根據(jù)監(jiān)察法第8條和第9條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會(huì)由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作；國家監(jiān)察委員會(huì)對全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督；地方各級監(jiān)察委員會(huì)由本級人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作；地方各級監(jiān)察委員對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。

依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限是現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治基礎(chǔ)。根據(jù)監(jiān)察法第11條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會(huì)依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)。這三項(xiàng)職責(zé)分別具有監(jiān)督事項(xiàng)多、調(diào)查內(nèi)容多、處置方式多等顯著特征。所謂監(jiān)督事項(xiàng)多，即監(jiān)察委員會(huì)對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。所謂調(diào)查內(nèi)容多，即監(jiān)察委員會(huì)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。所謂處置方式多，即監(jiān)察委員會(huì)對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。

為了充分保障監(jiān)察機(jī)關(guān)有效履行以上監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)，監(jiān)察法賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)必要的權(quán)限。根據(jù)監(jiān)察法第19條至第21條以及第23條至第27條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)，可以分情形采取談話、訊問、詢問、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等措施。根據(jù)監(jiān)察法第22條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，在特定情形下依法采取留置措施。根據(jù)監(jiān)察法第28條至第30條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)調(diào)查需要，依法采取技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境措施。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)察法還規(guī)定了相關(guān)單位和個(gè)人對監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職的配合協(xié)助義務(wù)。根據(jù)監(jiān)察法第18條、第23條等規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，在向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)時(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人有如實(shí)提供、配合、協(xié)助的義務(wù)。任何單位和個(gè)人不得偽造、隱匿或者毀滅證據(jù)。如果有關(guān)單位和個(gè)人拒不依法配合協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職，將會(huì)根據(jù)監(jiān)察法第62條、63條的規(guī)定被依法追責(zé)。

同時(shí)，監(jiān)察權(quán)作為一種國家立法新設(shè)的國家公權(quán)力，由于其具有監(jiān)督事項(xiàng)多、調(diào)查內(nèi)容多、處置方式多、權(quán)限措施多等特征，和其他公權(quán)力一樣，也面臨著“權(quán)力導(dǎo)致腐敗”的風(fēng)險(xiǎn)、“信任不能代替監(jiān)督”的拷問和“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的困惑。為此，監(jiān)察法第七章就“對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”問題專門作了規(guī)定。一方面，監(jiān)察權(quán)需要接受自已內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)察法第55條至第61條圍繞內(nèi)部監(jiān)督，就不當(dāng)干預(yù)和不當(dāng)接觸與交往的報(bào)告和登記備案，監(jiān)察人員的回避，脫密期管理和辭職、退休后從業(yè)限制以及責(zé)任追究等作了明確規(guī)定。另一方面，監(jiān)察權(quán)需要接受外部監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)察法第53條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級人大及常委會(huì)的監(jiān)督，需要向人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告，依法接受人大代表和常委會(huì)組成人員的詢問或者質(zhì)詢。監(jiān)察法第54條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。通過以上內(nèi)外監(jiān)督，形成對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督合力，保障監(jiān)察權(quán)在法治的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

四、學(xué)習(xí)監(jiān)察法應(yīng)注重把握好權(quán)利維度

監(jiān)察法是一部權(quán)利保障法。學(xué)習(xí)監(jiān)察法，應(yīng)注重把握好權(quán)利維度。權(quán)利是現(xiàn)代法治的基石。充分維護(hù)和保障公民的權(quán)利是現(xiàn)代民主法治國家公權(quán)力運(yùn)行的根本目的和法治歸宿。國家尊重和保障人權(quán)是我國憲法的明確要求。監(jiān)察法第5條也明確規(guī)定“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”。私權(quán)利是與公權(quán)力相對的。公權(quán)力是一把雙刃劍，用之不當(dāng)，則國家與個(gè)人皆受其害。監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)監(jiān)督公權(quán)力依法履職用權(quán)的特殊公權(quán)力，由于其監(jiān)督事項(xiàng)多、調(diào)查內(nèi)容多、處置方式多、權(quán)限措施多，因此，監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行過程中潛藏著可能侵犯公民權(quán)利的法治風(fēng)險(xiǎn)。

為了保證當(dāng)事人的合法權(quán)益，監(jiān)察法主要從四個(gè)方面設(shè)置了公民權(quán)利保障制度。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)采取調(diào)查措施過程中的權(quán)利保障，特別是被留置人員的權(quán)利保障。二是監(jiān)察對象不服監(jiān)察決定的權(quán)利保障。三是被調(diào)查人及其近親屬的權(quán)利保障。四是公民合法權(quán)益受到損害后的國家賠償。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取調(diào)查措施過程中的權(quán)利保障問題，監(jiān)察法第五章監(jiān)察程序部分作了相應(yīng)規(guī)定。特別是對于被留置人員的權(quán)利保障問題，監(jiān)察法第44條就留置期間的通知、飲食、休息、安全、醫(yī)療、訊問以及刑期折抵作了明確規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬（但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外），有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人員所在單位和家屬。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)，訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。 被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置1日折抵管制2日，折抵拘役、有期徒刑1日。

對于監(jiān)察對象不服監(jiān)察決定的權(quán)利保障問題，根據(jù)監(jiān)察法第49條規(guī)定，監(jiān)察對象對監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起1個(gè)月內(nèi)，向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，復(fù)審機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在1個(gè)月內(nèi)作出復(fù)審決定；監(jiān)察對象對復(fù)審決定仍不服的，可以在收到復(fù)審決定之日起1個(gè)月內(nèi)，向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核，復(fù)核機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在2個(gè)月內(nèi)作出復(fù)核決定。復(fù)核機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)定處理決定有錯(cuò)誤的，原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。對于被調(diào)查人及其近親屬的權(quán)利保障問題，根據(jù)監(jiān)察法第60條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員具有違反法律法規(guī)、侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的行為，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴。受理申訴的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理申訴之日起1個(gè)月內(nèi)作出處理決定。申訴人對處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起1個(gè)月內(nèi)向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)查，上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)查申請之日起2個(gè)月內(nèi)作出處理決定，情況屬實(shí)的，及時(shí)予以糾正。對于公民合法權(quán)益受到損害后的國家賠償問題，根據(jù)監(jiān)察法第67條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。通過以上權(quán)利保障，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行過程中，既高效反對腐敗，又公正維護(hù)權(quán)利。

總之，監(jiān)察法既是一部改革保障法，也是一部反腐創(chuàng)新法；既是一部權(quán)力運(yùn)行法，也是一部權(quán)利保障法。在新時(shí)代背景下，深入學(xué)習(xí)貫徹監(jiān)察法，努力提升監(jiān)察法治素養(yǎng)，必將推動(dòng)國家監(jiān)察體制改革在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必將推動(dòng)以法治思維和法治方式奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，必將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作者單位：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部

責(zé)任編輯：宋英俊