治理視閾下我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估法治化分析

許小嬋

摘要：新公共管理運(yùn)動(dòng)中最為重要的部分之一就是績(jī)效管理改革，其目的是監(jiān)督以及推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員行使職能。在治理理論逐步興盛的同時(shí)，績(jī)效管理改革也肩負(fù)起了時(shí)代賦予它的神圣使命。政府績(jī)效評(píng)估作為一種新的公共管理手段，對(duì)政府的行為予以客觀性評(píng)判，迫使政府向法治化方向發(fā)展。而本文旨在分析政府績(jī)效評(píng)估法治化建設(shè)過(guò)程，為我國(guó)政府從治理到法治再到善治提供參考。

關(guān)鍵詞： 績(jī)效管理 治理視覺(jué) 績(jī)效評(píng)估 善治

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）12-0202-02

政府的績(jī)效評(píng)估一直以來(lái)是大家關(guān)注的熱門(mén)重點(diǎn)話題。我國(guó)目前尚處發(fā)展中時(shí)期，要想獲得更全面的發(fā)展，就不能僅僅注重經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，還要關(guān)注文化、民生、環(huán)境保護(hù)等其他領(lǐng)域的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠促進(jìn)其他領(lǐng)域的進(jìn)步，但是過(guò)多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會(huì)造成社會(huì)發(fā)展的不均衡、不充分，不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。任何時(shí)期的任何國(guó)家，政府治理過(guò)程中人治和法治是兩個(gè)永遠(yuǎn)無(wú)法割離的話題，本文就從治理視域下我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的法治化進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析。

一、治理理論與我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估

1995年全球治理委員會(huì)第一次系統(tǒng)性地界定了治理理論的應(yīng)用范圍：（1）最小國(guó)家治理；（2）新公共管理的治理；（3）“善治”的治理；（4）公司治理的治理；（5）社會(huì)控制系統(tǒng)的治理；（6）自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。該報(bào)告還指出，個(gè)人與機(jī)構(gòu)以公共或私人形式管理各自事務(wù)是治理理論的核心。[1]治理作為一種管理事務(wù)的方式或手段，其最終目的是調(diào)和利益沖突以及平衡各方關(guān)系。圍繞該理論核心，可以看出政府在管理觀念上展現(xiàn)出了新姿態(tài)。政府行為法治化主要是解決官僚制行政范式下法律過(guò)分管制問(wèn)題，這一趨勢(shì)主要表現(xiàn)為解除過(guò)分的法律管制，是從過(guò)分的法制回歸法治的進(jìn)程。[2]法治成為對(duì)政府行使權(quán)力強(qiáng)有力的制約力量。

中國(guó)政府歷來(lái)重視政府績(jī)效管理工作，提出了許多明確的管理要求和具體的實(shí)踐思路。黨的十八大報(bào)告提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”，也表明中央對(duì)績(jī)效管理工作提出新的要求。對(duì)政府工作進(jìn)行制度化、規(guī)范化、法治化績(jī)效評(píng)估，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要手段。

二、政府績(jī)效評(píng)估法治化的現(xiàn)狀分析

如前所述，黨中央和政府對(duì)政府績(jī)效評(píng)估工作提出了具體的要求，但在具體實(shí)踐中，該項(xiàng)工作主要由地方政府推行，許多地方都先后出臺(tái)了績(jī)效評(píng)估管理辦法，績(jī)效評(píng)估日趨常態(tài)化、規(guī)范化。根據(jù)中國(guó)的施政慣例，政府績(jī)效評(píng)估工作的推行力度、廣度以及深度，與當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)人的重視程度密不可分。除此之外，下列因素也是制約政府績(jī)效評(píng)估法治化程度的重要因素。

一是政府績(jī)效評(píng)估立法層次低。在政府績(jī)效評(píng)估的立法方面，缺乏國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，多為地方政府的自發(fā)立法，這些立法層級(jí)底、范圍窄，且各地發(fā)展不均衡。根據(jù)各地已出臺(tái)的評(píng)估辦法和指標(biāo)，評(píng)估主要針對(duì)的是政府的具體行政行為，對(duì)影響大多數(shù)人利益的抽象性行政行為不予評(píng)估或較少評(píng)估。這些評(píng)估辦法缺乏有效的銜接和統(tǒng)一，比較分散。

二是參與績(jī)效評(píng)估主體范圍小，社會(huì)組織和公眾參與程度不高。俞可平說(shuō)：“到目前為止，幾乎所有對(duì)政府的評(píng)估都是上級(jí)評(píng)下級(jí)或組織、宣傳人事部門(mén)評(píng)其他部門(mén)，說(shuō)到底是政府自己的內(nèi)部評(píng)價(jià)?！盵3]這個(gè)說(shuō)法一針見(jiàn)血地指出了政府績(jī)效評(píng)估主體存在的問(wèn)題，首先，政府績(jī)效評(píng)估工作多由政府主導(dǎo)，評(píng)估主體單一、評(píng)估方式單向、評(píng)估過(guò)程封閉；其次，政府部門(mén)內(nèi)部的縱向考核評(píng)估，不僅降低了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和客觀性，也削弱了政府的權(quán)威性，降低了政府的公信力，使績(jī)效評(píng)估失去導(dǎo)向性。

三是績(jī)效評(píng)估考核內(nèi)容范圍窄。在評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)容方面，多注重 “顯性”的考核，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生發(fā)展需求等“隱形”指標(biāo)的考核；在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)方面，過(guò)分注重眼前利益，缺少全面性、前瞻性的指標(biāo)設(shè)計(jì)，體現(xiàn)不了績(jī)效考核的導(dǎo)向性和科學(xué)、永續(xù)發(fā)展的要求；在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置方面，關(guān)注過(guò)程性考核，忽視對(duì)工作效果的把握；在評(píng)估考核的目標(biāo)方面，往往在多重目標(biāo)的選擇和權(quán)重的排序上，受地方政府考核目標(biāo)多由下級(jí)部門(mén)自己申報(bào)因素的限制，上下級(jí)難以達(dá)成共識(shí)導(dǎo)致目標(biāo)不夠明確和準(zhǔn)確。

四是績(jī)效評(píng)估程序過(guò)于簡(jiǎn)單。程序的簡(jiǎn)單將出現(xiàn)很多隨意性，這種看似有程序跟實(shí)際沒(méi)有程序沒(méi)有什么區(qū)別，也沒(méi)能提高政績(jī)績(jī)效評(píng)估效率?，F(xiàn)在很多對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估也只是簡(jiǎn)單的、抽象的、片面的對(duì)當(dāng)下進(jìn)行評(píng)估，沒(méi)能起到很好的監(jiān)督作用。

三、實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估法治化的對(duì)策分析

從英美等發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估法治化發(fā)展的歷程來(lái)看，每個(gè)國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐都有其自身的特點(diǎn)，表現(xiàn)出一種獨(dú)有的特質(zhì)，這種特質(zhì)植根于各國(guó)特有的國(guó)民性格、價(jià)值觀以及制度結(jié)構(gòu)等因素所構(gòu)建的實(shí)踐根基之上。[4]推進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作法治化，必須明確為什么評(píng)（評(píng)估目的）、誰(shuí)來(lái)評(píng)（評(píng)估的主體）、評(píng)什么（評(píng)估內(nèi)容）、怎么評(píng)（評(píng)估方法）。

（一）明確績(jī)效評(píng)估目的

在進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的制度安排時(shí)，應(yīng)結(jié)合政府制定的五年發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展目標(biāo)，選擇項(xiàng)目、服務(wù)和相應(yīng)的政府行為，評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展效率、發(fā)展質(zhì)量等。以法治化手段保障評(píng)估主體評(píng)估權(quán)，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)；發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的引導(dǎo)性和權(quán)威性，完善獎(jiǎng)懲制度，實(shí)行責(zé)任追究制度，將評(píng)估結(jié)果與各級(jí)政府、各級(jí)干部的考核獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免等密切聯(lián)系起來(lái)；通過(guò)績(jī)效評(píng)估，推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)政府行政決策的科學(xué)性、公開(kāi)性，增強(qiáng)各級(jí)干部接受群眾監(jiān)督的自覺(jué)性，真正促使各級(jí)機(jī)關(guān)和干部轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，落實(shí)以習(xí)近平總書(shū)記為首的黨中央提出的“以人民為中心”的發(fā)展思想。

（二）多元評(píng)估主體參與

老百姓的獲得感，社會(huì)對(duì)政府管理能力的認(rèn)可度和滿意度，才是政府最核心、最根本的“績(jī)效”。[5]社會(huì)組織與公眾的參與應(yīng)該成為績(jī)效評(píng)估管理當(dāng)中的重要環(huán)節(jié)與指標(biāo)。通過(guò)他們的參與，更能明了社會(huì)公眾的期待與政府行為之間的差距到底有多大，差距又在哪里，促使政府部門(mén)對(duì)未來(lái)的工作進(jìn)行改進(jìn)，并采取實(shí)際行動(dòng)加快職能轉(zhuǎn)變。針對(duì)我國(guó)目前政府績(jī)效評(píng)估主要是在政府部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行的封閉式的“官評(píng)官”的評(píng)價(jià)機(jī)制，讓社會(huì)組織與公眾參與評(píng)估之中，破除政府績(jī)效評(píng)估中的執(zhí)行者虛位困局，建立政府機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾和第三方組織共同對(duì)政府政績(jī)進(jìn)行考核評(píng)估的制度安排。在政府實(shí)施行政行為過(guò)程中，政府是公共服務(wù)的提供者，社會(huì)公眾和第三方組織是公共服務(wù)的感受者。在這個(gè)意義上，二者沒(méi)有直接的利益關(guān)系，甚至表現(xiàn)出某種程度的“對(duì)立”，所以能夠提供更加客觀可信的評(píng)估結(jié)果。

（三）健全績(jī)效評(píng)估內(nèi)容

實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估，要明確評(píng)估的目標(biāo)、確定評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范政府行為、設(shè)定政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量等。只有使符合公眾利益與意志的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果如何運(yùn)用等通過(guò)法的形式加以確認(rèn)和固定下來(lái)，才能真正實(shí)現(xiàn)基于績(jī)效的管理。[6]其中的評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)的權(quán)重與排序等問(wèn)題無(wú)疑是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。如政府部門(mén)年度重點(diǎn)工作難以量化；“三定”方案職能邊界不夠清晰；特別是多部門(mén)協(xié)作的事項(xiàng)，責(zé)任劃分不清，推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重等。在確定績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容時(shí)，績(jī)效評(píng)估的主管部門(mén)應(yīng)與政府各職能部門(mén)深入溝通，圍繞本部門(mén)確定的權(quán)力清單，厘清權(quán)力的范圍、種類和數(shù)量。圍繞各部門(mén)的權(quán)力清單，結(jié)合地方的中心工作，按照科學(xué)合理、客觀公正、職權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則設(shè)置評(píng)估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于每一級(jí)政府及部門(mén)，評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容至少要包括六大方面（經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明和黨建）。要把招商引資項(xiàng)目的落地，本地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的提升作為績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)，尤其要關(guān)注政府對(duì)民生投入和改善的力度、社會(huì)公共服務(wù)體系的完善、為群眾辦了哪些實(shí)事、民生服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)等方面，重點(diǎn)是將社會(huì)治安狀況、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管等與群眾日常生活密切相關(guān)的工作納入政府績(jī)效評(píng)估體系，以績(jī)效評(píng)估為抓手，建設(shè)服務(wù)型政府。

（四）科學(xué)績(jī)效評(píng)估方法

大多數(shù)地方政府普遍采用“定性”與“定量”相結(jié)合的績(jī)效評(píng)估方法。由于“量化”能較為客觀直接地反映政府行為的結(jié)果，故設(shè)定績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)時(shí)，盡可能地將評(píng)估指標(biāo)量化。對(duì)政府的工作績(jī)效實(shí)行量化的考核評(píng)估無(wú)可厚非，但如果對(duì)量化沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的清醒的認(rèn)識(shí)，標(biāo)準(zhǔn)不清，范圍不當(dāng)，就會(huì)形成“定量”與“定性”的形式化。探索政府行政活動(dòng)運(yùn)行的規(guī)律和價(jià)值取向，把握好“定量”與“定性”相互之間的關(guān)系，將老百姓的獲得感、幸福感與滿足感作為政府績(jī)效考核的指揮棒。省、地、縣（區(qū)）各級(jí)政府大多有自己獨(dú)立的評(píng)估考核標(biāo)準(zhǔn)體系，考核的具體標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，時(shí)間不一致，考核目標(biāo)設(shè)置就會(huì)出現(xiàn)偏差。建議由省一級(jí)政府制定考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和具體考核時(shí)間，界定績(jī)效考核的內(nèi)容范圍，明確績(jī)效考核評(píng)估指標(biāo)體系和方法，以增強(qiáng)省級(jí)政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置對(duì)下級(jí)政府的指導(dǎo)性，避免不同的地市政府和部門(mén)采取不同的標(biāo)準(zhǔn)、方式和方法，也可避免各地市政府為了適應(yīng)省級(jí)政府的考核目標(biāo)而隨意更改自己的考評(píng)目標(biāo)體系。

改革開(kāi)放要向縱深發(fā)展，政府就要?jiǎng)?chuàng)新管理體制機(jī)制，而政府績(jī)效評(píng)估是政府創(chuàng)新管理體制機(jī)制的重要內(nèi)容。如何使政府工作能更好地回應(yīng)公眾，高效施政，科學(xué)管理，增強(qiáng)政府工作人員的責(zé)任心，理性而客觀地評(píng)價(jià)政府的管理及其產(chǎn)生的結(jié)果已成為全世界關(guān)注的焦點(diǎn)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估法治化的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借助“互聯(lián)網(wǎng)”等現(xiàn)代技術(shù)優(yōu)勢(shì)，探索符合中國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效評(píng)估之路已是大勢(shì)所趨。

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責(zé)任編輯：于蕾