劉俊峰

隨著司法責(zé)任制的全面推開(kāi),員額制的確不再是觀念或頭腦中的事物。對(duì)當(dāng)下的大多數(shù)法官來(lái)講,它已經(jīng)成為無(wú)論是否喜歡均要經(jīng)歷的“切身體驗(yàn)”。因此,細(xì)細(xì)端詳這一事物,對(duì)它來(lái)一番評(píng)頭論足,無(wú)論是否深刻,均不會(huì)顯得多余。

本文主要采用實(shí)證的研究方法,數(shù)據(jù)直接源于樣本法院審判管理系統(tǒng)即時(shí)查詢(xún)的信息。為了增加研究的價(jià)值也引用了部分文獻(xiàn)以及能夠獲取的其他信息。

本文結(jié)合樣本法院的實(shí)際情況,辦求不失微觀視角剖析這一“宏觀改革”。然則,個(gè)案畢竟有其局限性,筆者雖力求表達(dá)自以為是關(guān)于員額制的正確觀點(diǎn)或看法,但放在全面和客觀評(píng)價(jià)這一改革的歷史進(jìn)程中也難免有失之偏頗之處。故本文與其說(shuō)是對(duì)員額制是否正確應(yīng)否完善的評(píng)價(jià)或認(rèn)識(shí),不如說(shuō)是有關(guān)這種評(píng)價(jià)的一種聲音或觀點(diǎn)。不當(dāng)之處,敬請(qǐng)批評(píng)指正。

一、什么是法官員額制?

“員額”中的員是指在學(xué)習(xí)或工作中從事某種職業(yè)或擔(dān)任某種職務(wù)的人,①博古今、石斌：《中華現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》,內(nèi)蒙古大學(xué)出版社2013年版,第1202頁(yè)。額是指規(guī)定的數(shù)目。②商務(wù)印書(shū)館辭書(shū)研究中心編：《古今漢語(yǔ)字典》,商務(wù)印書(shū)館2003年版,第146頁(yè)。員額的基本意思是指人員(官員)數(shù)目的限定。

“員額編制”,貌似中華人民共和國(guó)成立前的叫法,目前臺(tái)灣地區(qū)依然沿用這個(gè)說(shuō)法,就是額定人員編制?！皢T額編制每100人編制10人”,意思是某個(gè)崗位的人員數(shù),是依據(jù)其他某個(gè)人員的數(shù)量來(lái)進(jìn)行配置的,如每有100個(gè)普通員工需要編制10個(gè)管理人員,或者每有100個(gè)學(xué)生需要配置10個(gè)教師。③參見(jiàn)360問(wèn)答“員額編制”,http：//wenda.so.com/q/1370257178060297?src=130,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。

從員額編制來(lái)理解,這里“額”的限定形式,已經(jīng)具體為“比例”,即通過(guò)其他類(lèi)人員數(shù)量的比例來(lái)確定某一類(lèi)人員的數(shù)量。從司法改革的實(shí)踐看,法官員額制中的“限定”顯然體現(xiàn)為一定的比例。比如,上海33%④參見(jiàn)《上海司法改革大刀闊斧,誰(shuí)能進(jìn)33%的“精英隊(duì)伍”?》,載《中國(guó)青年報(bào)》2014年08月09日第03版。,基層法院40%⑤參見(jiàn)《統(tǒng)一思想增強(qiáng)信心攻堅(jiān)克難 堅(jiān)定不移推動(dòng)司法責(zé)任制改革全面開(kāi)展》,載《法制日?qǐng)?bào)》2016年07月20日第1版。。換言之,通過(guò)具體法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制的比例來(lái)限定法官數(shù)量。那么,員額制的基本含義應(yīng)當(dāng)是法官數(shù)量占具體法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制數(shù)的比例。它是人員之間比例關(guān)系的概念。

2001年6月30日,第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)法官法〉的決定》修正的《法官法》第50條規(guī)定：最高人民法院根據(jù)審判工作需要,會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定各級(jí)人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法。

從該條規(guī)定看,員額制是從人事管理角度提出的法官編制的確定方法,即法官應(yīng)當(dāng)符合人員編制的一定比例。這個(gè)比例是多少,由最高人民法院會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定。從《法官法》的規(guī)定分析,員額制本質(zhì)上是法官職位數(shù)量確定的人事管理制度。其基本特征是員額比例。

最高人民法院《人民法院第二個(gè)五年改革綱要(2004—2008)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二五改革綱要”)(法發(fā)〔2005〕18號(hào))第36條規(guī)定：根據(jù)人民法院的管轄級(jí)別、管轄地域、案件數(shù)量、保障條件等因素,研究制定各級(jí)人民法院的法官員額比例方案,并逐步落實(shí)。

從上述表述看,“二五改革綱要”面臨的基本問(wèn)題是“研究制定”各級(jí)人民法院的法官員額比例。員額制落實(shí)的基本問(wèn)題自然是員額比例的確定。這也說(shuō)明,員額制的基本內(nèi)涵是人員關(guān)系的比例概念,離開(kāi)了員額比例就沒(méi)有員額制。

“二五改革綱要”第40條規(guī)定：落實(shí)法官法的規(guī)定,推動(dòng)適合法官職業(yè)特點(diǎn)的任用、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、撫恤、醫(yī)療保障和工資、福利、津貼制度的建立和完善。在確定法官員額的基礎(chǔ)上,逐步提高法官待遇。

從最后一句分析,“二五改革綱要”已經(jīng)將員額制確定為提高法官待遇的前提,即要在確定法官員額的基礎(chǔ)上,逐步提高法官待遇。這可以看作是員額制的一個(gè)制度目標(biāo)。從兩者關(guān)系看,員額制的直接目的并非提高法官待遇；但是,改革者認(rèn)為,要提高法官待遇,應(yīng)當(dāng)在“確定法官員額制的基礎(chǔ)上”進(jìn)行。顯然,法官員額制是提高法官待遇的原因。我們先行員額制,然后就可以逐步提高法官待遇。因此,從改革者的角度分析,提高法官待遇可以看作是員額制的間接目的。

最高人民法院發(fā)布的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009—2013)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三五改革綱要”)第19條規(guī)定：完善人民法院編制與職務(wù)序列制度。配合有關(guān)部門(mén)制定與人民法院工作性質(zhì)和地區(qū)特點(diǎn)相適應(yīng)的政法專(zhuān)項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn),研究建立適應(yīng)性更強(qiáng)的編制制度,逐步實(shí)施法官員額制度；研究制定與法官職業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的職數(shù)比例和職務(wù)序列的意見(jiàn),適當(dāng)提高基層人民法庭法官職級(jí)。

法官員額制從“二五改革綱要”的“逐步落實(shí)”到“三五改革綱要”的“逐步實(shí)施法官員額制度”,該制度仍然處于“將要”狀態(tài)。至此,在改革者看來(lái),員額制的基本內(nèi)涵如故?！叭甯母锞V要”提出“研究制定與法官職業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的職數(shù)比例和職務(wù)序列的意見(jiàn),適當(dāng)提高基層人民法庭法官職級(jí)”,說(shuō)明法官員額制的基本問(wèn)題仍然是員額比例,其間接目的依然是提高法官待遇。

最高人民法院發(fā)布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四五改革綱要”)提出：建立法官員額制,對(duì)法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理,確保法官主要集中在審判一線,高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線。

修正后的“四五改革綱要”,即《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)第49條①該條內(nèi)容如下：49.建立法官員額制度。根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類(lèi)型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),結(jié)合法院審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素,科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額。根據(jù)案件數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)的變化情況,完善法官員額的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。科學(xué)設(shè)置法官員額制改革過(guò)渡方案,綜合考慮審判業(yè)績(jī)、業(yè)務(wù)能力、理論水平和法律工作經(jīng)歷等因素,確保優(yōu)秀法官留在審判一線。參見(jiàn)新華網(wǎng)《最高法發(fā)布全面深化人民法院改革的意見(jiàn)(全文)》,http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。,在提出了如何確定法官員額,如何實(shí)行員額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制后,提出確保優(yōu)秀法官留在審判一線。

也就是說(shuō)“四五改革綱要”員額制的內(nèi)涵依然沒(méi)有變化,其基本問(wèn)題仍然是員額比例?！八奈甯母锞V要”提出了員額比例確定的諸多“現(xiàn)實(shí)根據(jù)”,可以視為這一問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)“突破”。員額比例一旦“可以”確定,員額制必然可以從紙面走向現(xiàn)實(shí)。

“四五改革綱要”突出“解決了”這一問(wèn)題,決定了員額制從“將要”狀態(tài)成為“現(xiàn)實(shí)”的理論基礎(chǔ)。同時(shí),提出了“確保法官主要集中在審判一線,高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線”的改革目的。

從《法官法》的規(guī)定以及最高人民法院的四個(gè)五年改革綱要分析,法官員額制的落地顯然經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的探索和研究；但是,其基本內(nèi)涵依然如故——員額制一直是一項(xiàng)法官職位數(shù)占人員編制一定比例的人事管理制度。

但是,學(xué)界和改革的實(shí)踐均不局限于其基本定義,或者似乎不以上述基本定義為關(guān)注重點(diǎn)。

最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)法院的司法改革》白皮書(shū)表示,建立法官員額制,就是要通過(guò)嚴(yán)格考核,選拔最優(yōu)秀的法官進(jìn)入員額,并為他們配備法官助理、書(shū)記員等審判輔助人員,確保法院85%的人力資源配置到辦案一線。②參見(jiàn)法制網(wǎng)政法頻道：《司法改革白皮書(shū)：法官員額制確保法院85%的人力資源配置到一線》,http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/2016-03/01/content_6504385.htm,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。白皮書(shū)所表明的改革實(shí)踐,員額制包括了優(yōu)秀法官的選拔、輔助人員的配備和人力資源的配置等。

學(xué)界關(guān)于員額制的理解通常也超出其基本定義。比如,員額制最基本的內(nèi)涵就是確定法官員額,將各個(gè)法院法官人數(shù)固定化,使其專(zhuān)職行使審判權(quán),至于與審判相關(guān)的其他事物則交由專(zhuān)門(mén)的人員去處理。①拜榮靜：《法官員額制的新問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。這里“專(zhuān)職行使審判權(quán)”超出了員額限定的基本理解。

員額制的基本定義是討論員額制的前提。在實(shí)踐層面,員額制不但體現(xiàn)為員額比例的確定和員額法官的遴選,還關(guān)聯(lián)到遴選出員額法官就是為了“讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”,進(jìn)而聯(lián)系到審判團(tuán)隊(duì)、法官的職業(yè)保障、法官資源的配置、司法責(zé)任制等諸多問(wèn)題。如果認(rèn)為這些都是員額制,可不可以認(rèn)為整個(gè)此輪司法體制改革都是員額制改革?不區(qū)分某一改革與其他改革界線的概念劃分自然很不科學(xué)。

筆者認(rèn)為,無(wú)論員額制的理論樣態(tài)和改革實(shí)踐如何,其基本定義依然如故。無(wú)論是理論界還是改革實(shí)踐均承認(rèn)員額制的基本定義,只是在探討或論證改革的相關(guān)問(wèn)題時(shí),未必均將基本定義作為基本點(diǎn)進(jìn)行分析而已。

在本文中,員額制的內(nèi)涵是指法官職數(shù)占具體法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制的比例,這是員額制的基本定義。其外延只包括比例的確定和員額法官的遴選。超出這一范疇的事物,不再屬于本文所指稱(chēng)的法官員額制。這一基本定義符合詞語(yǔ)的通常含義,以及《法官法》和最高人民法院四個(gè)五年改革綱要對(duì)員額制的基本理解。學(xué)界和改革的實(shí)踐對(duì)員額制表述雖然不一,但是詳加分析,仍然不否認(rèn)上述基本定義。換言之,這一基本定義仍然吻合學(xué)界和改革實(shí)踐對(duì)員額制的基本理解。

這一制度的目的,可分為兩個(gè)層面：第一,讓法官的職位數(shù)符合人員編制的一定比例；第二,提高法官待遇,實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置等。前者是直接目的,涵蓋在基本定義之中。只要有員額制,就一定有這一目的。后者,則屬于間接目的。從理論界相關(guān)研究看,并不限于此。

在本文員額制的間接目的作為員額制的價(jià)值進(jìn)行分析。因此,員額制的基本定義并不涵蓋員額制的價(jià)值或用途這樣一些問(wèn)題,只回答員額制是什么。好比艾葉是什么和艾葉有什么用途自然屬于兩個(gè)有區(qū)分的問(wèn)題。有了員額制是什么的清晰定義,才可以展開(kāi)更清晰更合乎邏輯的分析論證。故對(duì)法官員額制的基本定義作如上說(shuō)明。

二、員額制前的樣本法院

改革前的樣本法院,可以幫助我們了解員額制落地時(shí)的“實(shí)際”,即大致在什么情況下我們大范圍地推行了當(dāng)下法官員額制。

樣本法院是S省B市某基層法院。樣本法院所處地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平全省中游偏下。目前該院有在編工作人員86人,聘用工作人員35人。院長(zhǎng)副院長(zhǎng)6人,院黨組9人,內(nèi)設(shè)中層部門(mén)22個(gè)。2016年10月份和11月份,樣本法院按照上級(jí)法院的統(tǒng)一布署展開(kāi)了法官員額制改革,完成首批員額法官的遴選推薦工作。盡管樣本法院的改革狀況會(huì)有當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)因素,但也包含一定的“共性”。筆者基于對(duì)樣本法院的近距離觀察,力圖以點(diǎn)見(jiàn)面,揭示員額制改革的普遍性問(wèn)題。

樣本法院近三年在崗審判人員結(jié)案的基本情況應(yīng)當(dāng)屬于樣本法院最重要問(wèn)題之一?！敖辍笔侵浮?013年10月1日至2016年9月30日”,與該院?jiǎn)T額制的業(yè)績(jī)考核期間一致。見(jiàn)下表1：

表1 樣本法院在崗審判人員結(jié)案情況統(tǒng)計(jì)表

續(xù)表

續(xù)表

樣本法院近三年共收案9074件,結(jié)案9790件①期間有個(gè)別審判人員調(diào)離樣本法院,可能是上述數(shù)據(jù)不一致的主要原因。本文數(shù)據(jù)直接源于審判管理系統(tǒng)查詢(xún)信息,與實(shí)際數(shù)據(jù)的出入忽略不計(jì)。。

通過(guò)以上數(shù)據(jù),我們能夠了解：

第一,近三年收結(jié)案基本平衡。

該院近三年共結(jié)案9790件,共收案9074件,收結(jié)案基本平衡。

第二,人均結(jié)案數(shù)適中。

該院共有在崗審判員47人,人均結(jié)案數(shù)是65件/年(9213/47/3)?？鄢k案數(shù)為0的審判人員10人,其余人員的人均結(jié)案數(shù)是83件/年(9213/37/3)。

結(jié)案數(shù)最多的是執(zhí)二庭法官A,平均334件/年(1001/3)；其次是執(zhí)一庭法官A,平均290件/年(870/3)。“終結(jié)本次執(zhí)行程序”的案件,造成他們的結(jié)案數(shù)猛增；再次是民二庭法官C,平均263件/年(789/3),金融借款類(lèi)案件的特點(diǎn)造成其結(jié)案數(shù)較高。如果再扣除這三人的結(jié)案數(shù),其余結(jié)案數(shù)非零的辦案人員平均結(jié)案是64件/年[(9213-1001-870-789)/3/34]。

無(wú)論是65、83還是64,表明整體上年結(jié)案數(shù)適中。結(jié)案數(shù)最多的法官,因?yàn)榘讣陨淼念?lèi)型特點(diǎn)等因素,并不等于辦案壓力或能力。

第三,部分法官安置在非審判業(yè)務(wù)崗位。政治處、行財(cái)科、研究室和辦公室各1人,共4人。近三年結(jié)案數(shù)為0。

第四,院領(lǐng)導(dǎo)近三年未承辦任何案件。

院領(lǐng)導(dǎo)E,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示承辦了42件案件。此42起案件均系某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商“跑路”,導(dǎo)致期房購(gòu)買(mǎi)者權(quán)利不能兌現(xiàn),實(shí)質(zhì)工作不過(guò)是向當(dāng)事人送個(gè)調(diào)解書(shū)確認(rèn)當(dāng)事人的債權(quán),然后走破產(chǎn)還債程序。在審理程序中,文書(shū)制作等所有卷宗材料及一切手續(xù)均是院內(nèi)其他科室和人員辦理。在當(dāng)前審理階段并沒(méi)有疑難,不需要院、庭長(zhǎng)帶頭審理。因此,可以認(rèn)為E也未承辦什么案件。從而,近三年,該院所有院長(zhǎng)和副院長(zhǎng)均未承辦任何案件。

第五,專(zhuān)委很少承辦案件。

該院共專(zhuān)委3名,其中1名未承辦任何案件；另2名,分別承辦了4件和2件,數(shù)量有限?？傮w上,專(zhuān)委也未承辦什么案件。

第六,該院判決書(shū)需要副院長(zhǎng)或?qū)Ｎ瘜徍撕灠l(fā),裁定和調(diào)解書(shū)一般需庭長(zhǎng)簽發(fā)。工作機(jī)制以行政化為基本特征。這一點(diǎn)與我們熟知的司法行政化并無(wú)二致。

面對(duì)這樣一個(gè)基層法院,我們能不能總結(jié)出它的問(wèn)題,或它的“實(shí)際”是什么?筆者嘗試概述如下：

其一,法官數(shù)量和配置不合理。人均結(jié)案數(shù)較低并且收結(jié)案平衡,說(shuō)明法官的數(shù)量總體富余。法官不務(wù)審判(如做辦公室主任的法官)；法官脫離審判一線,判者不審(比如院、庭長(zhǎng)),特別是院領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)委的結(jié)案數(shù)基本是零,這充分說(shuō)是有了審判資源的配置存在一定問(wèn)題。

其二,一線法官審者不判,司法行政化突出。比如,裁判文書(shū)的簽發(fā)等工作機(jī)制的存在就表明了這一問(wèn)題。

2017年1月,最高人民法院司改辦主任胡仕浩接受記者采訪時(shí),就為什么要員額制給了記者如下回答：目前全國(guó)法院具有法官身份的約19.88萬(wàn)人,但是受制于各種歷史因素和現(xiàn)實(shí)條件,這近20萬(wàn)法官中,有的雖具有法官身份但主要在行政崗位長(zhǎng)期不辦案,有的司法能力不足不能獨(dú)立辦案,這并不符合司法資源配置的規(guī)律要求。因此,實(shí)行法官員額制改革,就是要嚴(yán)格遴選優(yōu)秀人員擔(dān)任法官,回歸法官辦案本位,充實(shí)一線審判力量。①參見(jiàn)網(wǎng)易新聞《最高院司改辦主任談員額制改革：優(yōu)秀人才向?qū)徟幸痪€流動(dòng)明顯》,http：//news.163.com/17/0111/09/CAG5TJS9000187VE.html,訪問(wèn)日期：2017年 7月26日。

就當(dāng)下司法實(shí)際,實(shí)質(zhì)上胡主任談了兩個(gè)問(wèn)題：第一,近20萬(wàn)法官中,有的具有法官身份但主要在行政崗位長(zhǎng)期不辦案；第二,有的法官司法能力不足不能獨(dú)立辦案。前者實(shí)質(zhì)即是法官數(shù)量和配置問(wèn)題。

上海凱源法學(xué)院季衛(wèi)東教授認(rèn)為“有法官資格者當(dāng)中三分之二的人員是不辦案的”。②季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險(xiǎn)棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。據(jù)此,樣本法院的第一個(gè)“實(shí)際”具有普遍性。這一結(jié)論應(yīng)當(dāng)不需要過(guò)多論證或引證了。

那么,員額制是否符合這一實(shí)際?員額比例的確定和員額法官的遴選是不是這些問(wèn)題的正確解決?一方面,樣本法院法官數(shù)量“富余”,員額制就是要壓縮法官數(shù)量；另一方面,員額制之所以要遴選員額法官,就是讓優(yōu)秀的人在一線辦案,也直指不科學(xué)的法官配置。

但是,法官數(shù)量和資源配置的實(shí)質(zhì)問(wèn)題究竟是什么,員額制是否搞清楚了?

法官數(shù)量和資源配置均根源于中國(guó)法院的管理體制。審判員到庭長(zhǎng)到院長(zhǎng)均是法官,但他們的行政職務(wù)逐級(jí)提高。伴隨著后者,“法官”的行政事務(wù)增多,行政管理責(zé)任變大,自身承辦的案件數(shù)就越來(lái)越少。這是符合規(guī)律的一件事情。

相當(dāng)一部分法官承擔(dān)了行政管理方面的事務(wù),并不是“足額”法官,自然造成法官數(shù)量虛增。比如,法官有10個(gè)精力,擔(dān)任庭長(zhǎng)后分出5個(gè)精力用于行政管理,只有5個(gè)精力承辦案件。本來(lái)10個(gè)法官1年可以辦理1000件案件,現(xiàn)在這樣的法官只能辦理500件。整體上人均結(jié)案數(shù)拉低,我們也就感覺(jué)法官數(shù)量“富余”。再加上某些行政職務(wù)上的法官根本不承辦案件,這一問(wèn)題就更為突出。最后,增加法官行政事務(wù)更大的壞處是這些行政管理職能直接針對(duì)另外的法官。不具備行政管理職能或處于較低管理層級(jí)上的法官在自身承辦的案件事務(wù)上拿出相當(dāng)一部分精力應(yīng)付來(lái)自于別的法官的這種管理,整體上進(jìn)一步內(nèi)耗了法官的審判精力。所以,法官數(shù)量富余的問(wèn)題根源在于法官?gòu)氖铝瞬辉搹氖碌男姓芾砉ぷ?或者說(shuō)就是行政和審判不分的問(wèn)題。

因此,法官數(shù)量問(wèn)題的解決其實(shí)很簡(jiǎn)單,不過(guò)是拿掉法官的“行政管理事務(wù)”,實(shí)現(xiàn)法官專(zhuān)司審判的行政和審判分離模式,即法官有10個(gè)精力就讓其用10個(gè)精力去辦案。這個(gè)問(wèn)題解決了,我們才可以適當(dāng)控制法官數(shù)量。員額制則是直接設(shè)定員額比例去“砍”法官數(shù)量,相當(dāng)于“頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳”,看不到或者根本忽略數(shù)量多的癥結(jié)所在；并且員額制后仍然保留院、庭長(zhǎng)的法官,行政和審判依然不分,相當(dāng)于治標(biāo)不治本。這說(shuō)明員額制對(duì)客觀實(shí)際的把握很有偏差。

因?yàn)樵?、庭長(zhǎng)有審判業(yè)務(wù)上的管理職能,自然應(yīng)當(dāng)避免外行管理內(nèi)行,應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)管理崗位法官專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的相對(duì)豐富。這也是符合規(guī)律的一件事情。這就決定了優(yōu)勢(shì)法官資源配置的非一線傾向,即越優(yōu)秀越“務(wù)官不務(wù)審判”。換言之,法官資源配置也根源于當(dāng)下法院管理體制。拿掉這種管理,去掉審判事務(wù)上的行政化,自然可以扭轉(zhuǎn)法官資源配置的既有傾向。員額制則是先遴選員額法官,后相對(duì)改變而不是徹底改造現(xiàn)有的管理體制。相對(duì)于司法的客觀實(shí)際仍然偏差較大。

以上說(shuō)明法官數(shù)量和資源配置的問(wèn)題均根源于法院的管理體制,或者說(shuō)就是法院法官的工作機(jī)制。員額制顯然只是表面符合實(shí)際,相對(duì)于法官數(shù)量和資源配置,并沒(méi)有抓準(zhǔn)抓牢司法實(shí)際的根本問(wèn)題。

但是,很多人已經(jīng)“豐富了”員額制的內(nèi)涵,使對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)較為復(fù)雜和隱蔽。比如,將員額制和工作機(jī)制的改革混為一談,認(rèn)為員額制后審判獨(dú)立等工作機(jī)制變革的內(nèi)容還是員額制,以工作機(jī)制改革的良性效果掩蓋員額制改革的重大缺陷。

本文所稱(chēng)的員額制僅指員額比例的確定和員額法官的遴選。員額制是否符合實(shí)際,就是指員額比例的確定和員額法官的遴選是否符合實(shí)際,并非員額制后以審判獨(dú)立為特征的工作機(jī)制的改革。

那么,先員額比例的確定和員額法官的遴選,后法官工作機(jī)制改革,不行嗎?筆者認(rèn)為,這一次序的顛倒是最根本的實(shí)際問(wèn)題。筆者之所以認(rèn)為員額制不符合實(shí)際,在很大程度上,就是因?yàn)楦母锊痪邆洹皺C(jī)制”條件。

員額制除了無(wú)視或忽視問(wèn)題的根本癥結(jié),其措施本身還存在諸多問(wèn)題,簡(jiǎn)要分析如下：

(一)員額比例的確定至少存在以下問(wèn)題

1.員額比例的確定過(guò)程不符合實(shí)際

樣本法院首批員額法官遴選確定的員額比例是2013年年底政法專(zhuān)項(xiàng)編制的40%。這一比例的形成,筆者認(rèn)為直接源于政策或上級(jí)的規(guī)定。2016年7月18日孟建柱書(shū)記在全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)上的講話中指出：在此基礎(chǔ)上,如果這些地區(qū)仍存在案件多、辦案人員不夠的,可考慮把員額比例提高到40%左右。具體比例和基數(shù),由各省區(qū)市司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組把握。筆者認(rèn)為,沒(méi)有政策或上級(jí)的明確要求,樣本法院不可能將員額比例確定為40%。

這一比例的形成,并非根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類(lèi)型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),結(jié)合法院審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素確定。①參見(jiàn)《最高法發(fā)布全面深化人民法院改革的意見(jiàn)(全文)》第49條,http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。

即使聲稱(chēng)根據(jù)上述因素確定,也難以說(shuō)明具體的“運(yùn)算關(guān)系”。比如,轄區(qū)人口數(shù)是多少萬(wàn)比例應(yīng)當(dāng)確定為40%,多少萬(wàn)應(yīng)當(dāng)確定為39%?！吧鐣?huì)發(fā)展?fàn)顩r”是什么狀況應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)什么比例,只怕沒(méi)有人能具體說(shuō)清楚?？傮w上,根據(jù)這些因素確定員額比例缺少可操作性,或者說(shuō)無(wú)法根據(jù)這些因素確定一個(gè)精確的員額比例,這一確定方法不符合實(shí)際。

2.按照通常理解,根據(jù)具體法院的案件受案數(shù)量確定法官數(shù)量較為合理。這一方法自然需要法官的年辦案標(biāo)準(zhǔn)值這一參照系數(shù)。然而,后者必然與一定的工作機(jī)制密切聯(lián)系。

樣本法院當(dāng)前法官年均辦案值無(wú)論是65、83還是64,均與當(dāng)前行政化的審判體制密不可分。如果實(shí)現(xiàn)了法官審判獨(dú)立的工作機(jī)制,假使法官的年均辦案值上升到120件左右,其所需要的合理的法官數(shù)量也會(huì)減半。這一數(shù)值顯然需要一個(gè)成熟穩(wěn)定的工作機(jī)制為基礎(chǔ)進(jìn)行測(cè)算。然則,員額制是先員額比例的確定后審理者裁判的工作機(jī)制改革。因此,員額比例的確定脫離實(shí)際。

以上兩點(diǎn)說(shuō)明,員額制不具備由其所圈定的因素準(zhǔn)確確定員額比例的條件,也不具備科學(xué)確定員額比例的機(jī)制條件,當(dāng)前搞員額比例確定這件事脫離實(shí)際。當(dāng)然這并不意味著我們確定的比例沒(méi)有任何道理,也不意味著這一比例一定會(huì)完全“不適應(yīng)”。這種比例的形成近似一種“估算”。其脫離實(shí)際主要體現(xiàn)為確定的過(guò)程,非結(jié)果的適應(yīng)性。

(二)員額法官的遴選至少存在以下問(wèn)題

1.分案權(quán)對(duì)審判業(yè)績(jī)的制約

樣本法院?jiǎn)T額法官的遴選聲稱(chēng)要注重審判業(yè)績(jī)的考核。但是,以樣本法院審監(jiān)庭法官A和B為例,近三年其結(jié)案數(shù)分別為48件和7件。形式上,法官A的業(yè)績(jī)遠(yuǎn)勝于法官B。如果注重審判業(yè)績(jī)的考核,同等條件下,法官A應(yīng)優(yōu)先入額。但是,法官A是審監(jiān)庭庭長(zhǎng),有分案權(quán)。其之所以有勝于B的業(yè)績(jī)是因?yàn)槠溆蠦沒(méi)有的分案權(quán)。如果分案權(quán)在法官B手里,則近三年兩者的審判業(yè)績(jī)可能就不是這么個(gè)狀態(tài)。因此,審判業(yè)績(jī)深受分案權(quán)的影響。

2.不同的庭室對(duì)審判業(yè)績(jī)的影響

樣本法院派出法庭A近三年共收案1469件,同期派出法庭C收案是683件,年均差額262件。①數(shù)據(jù)源于樣本法院審判管理系統(tǒng)查詢(xún)結(jié)果。如果派出法庭C的法官B業(yè)務(wù)能力很強(qiáng),其有可能每年會(huì)有幾個(gè)月的時(shí)間無(wú)案可辦。其無(wú)案可辦時(shí),并沒(méi)有制度或措施將派出法庭A的案件分給其承辦。那么,法官B的審判業(yè)績(jī)將受制于所在庭室的總案件數(shù)而不得增長(zhǎng)。最終法官B的審判業(yè)績(jī)與另一派出法庭同等條件下法官的審判業(yè)績(jī)相比也會(huì)處于劣勢(shì)。這種差別并不反映法官個(gè)體能力或效率上的不同。因此,審判業(yè)績(jī)還受制于所在庭室的總案件數(shù)。

3.不同案件類(lèi)型對(duì)審判業(yè)績(jī)的影響

樣本法院執(zhí)二庭法官A、民二庭法官C、行政庭法官B近三年的審判業(yè)績(jī)分別是1001、789、125件。如果倚重審判業(yè)績(jī)的考核,能否認(rèn)為同等條件下法官A、法官C應(yīng)優(yōu)先入額。這種主要基于案件類(lèi)型自身的特點(diǎn)產(chǎn)生的業(yè)績(jī)差距,也缺少可比性。

4.不同審判組織對(duì)審判業(yè)績(jī)的影響

審判業(yè)績(jī)的統(tǒng)計(jì)還存在口徑或標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。比如,合議庭有法官3人組成,共審理1件案件,則每位法官的業(yè)績(jī)是不是均增加1件?有的法官審判業(yè)績(jī)就是將自己承辦或參與審理的案件均統(tǒng)計(jì)為業(yè)績(jī)。這種業(yè)績(jī)與獨(dú)任法官所產(chǎn)生的業(yè)績(jī),也缺少可比性。

5.崗位配置對(duì)審判業(yè)績(jī)的影響

樣本法院政治處、行財(cái)科、研究室和辦公室四位法官的審判業(yè)績(jī)均是零。這種業(yè)績(jī)顯然與他們的崗位有密切關(guān)系。他們之所以在這個(gè)崗位應(yīng)當(dāng)認(rèn)為主要是院里的人事管理。所以,崗位配置對(duì)審判業(yè)績(jī)也有顯著影響。

以上幾點(diǎn)說(shuō)明,員額制注重審判業(yè)績(jī)考核是對(duì)的。但是,審判業(yè)績(jī)具有可比性需要滿足一定條件。只有崗位配置到位,案件總數(shù)應(yīng)有盡有,分案機(jī)會(huì)平等,案件類(lèi)型相近,審判組織同一,每位法官均能夠“開(kāi)足馬力”辦案時(shí),審判業(yè)績(jī)才具有一定的可比性,才能夠反映出不同法官的業(yè)務(wù)能力和效率等問(wèn)題,從而成為員額法官遴選的正確根據(jù)。現(xiàn)實(shí)的審判業(yè)績(jī)并不具備這樣的條件。故,注重審判業(yè)績(jī)考核的員額制遴選還是不同程度脫離實(shí)際。

從樣本法院情況分析,員額比例的確定和員額法官的遴選均難說(shuō)是符合實(shí)際的事情。因此,員額制不只是非解決實(shí)際問(wèn)題的切題之舉,措施本身上也算是脫離實(shí)際的產(chǎn)物。

綜上,從樣本法院這個(gè)實(shí)際出發(fā),難以實(shí)現(xiàn)員額制十幾年的改革目標(biāo)。①法官員額制最早出現(xiàn)于1999年最高人民法院印發(fā)的《人民法院五年改革綱要(1999—2003)》中。2005年,“二五改革綱要”提出：研究制定各級(jí)人民法院?jiǎn)T額比例方案。2009年,三五改革綱要提出法官員額制的逐步實(shí)施計(jì)劃。2015年,“四五改革綱要”提出法官員額制完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是2017年年底。參見(jiàn)戴傳利：《論我國(guó)法官員額制改革困境與出路》,載《江淮論壇》2016年第3期。如果不能有效解決樣本法院的基本問(wèn)題,再宏觀的改革也難以取得微觀實(shí)效。員額制與正確改革的序位本身就是是否符合實(shí)際的重要方面。員額制的基本措施更難說(shuō)是符合實(shí)際的產(chǎn)物。因此,基于對(duì)樣本法院的微觀洞察,筆者認(rèn)為當(dāng)下員額制脫離客觀實(shí)際。

三、員額制的價(jià)值及其理論分析

本文員額制的價(jià)值主要探討員額制目的和手段以及兩者之間的辯證關(guān)系。如果員額制改革是一次航行,水域是它的實(shí)際,員額制的目的和手段所構(gòu)成的制度本身就好比是船,這就是它的價(jià)值。相對(duì)于員額制的實(shí)際,它屬于改革的主觀部分,堪稱(chēng)制度的“自我”。

簡(jiǎn)單地說(shuō)一項(xiàng)改革“想什么”和“采取什么措施”是認(rèn)識(shí)改革的基本問(wèn)題。南轅北轍的故事告訴我們,僅憑馬快車(chē)好就指望北駛南達(dá)不現(xiàn)實(shí)。一件事能不能成功也并非一定要看到最后,南轅北轍這樣的事情,分析其目標(biāo)和措施就一目了然。員額制自身也可以通過(guò)目的和手段之間的辯證關(guān)系進(jìn)行分析。當(dāng)然,首先要清楚員額制究竟在“想什么”。

員額制的目的(可以稍微拓展包括對(duì)員額制實(shí)際作用的認(rèn)識(shí)),可謂仁者見(jiàn)仁,智者見(jiàn)智。比如,“實(shí)行法官員額制的主要目的是實(shí)現(xiàn)真正的法官職業(yè)化”①邸洪旗：《實(shí)現(xiàn)法官員額制的法理思考》,載《學(xué)理論》2015年第22期。；員額制改革的理想愿景包括減量和增量?jī)蓚€(gè)方面：減量是去行政化干擾,增量是實(shí)現(xiàn)法官“三化”②戴傳利：《論我國(guó)法官員額制改革困境與出路》,載《江淮論壇》2016年第3期。；“是建立以法官為核心的人員分類(lèi)管理制度,進(jìn)一步提高法官素質(zhì)能力,優(yōu)化人力司法資源配置的重要措施,在整個(gè)司法改革中處于非常重要的位置”；③石東洋、翟婷、王艷：《法官員額制改革的調(diào)查研究》,載《黨政視野》2016年第4期。法官員額制改革作為本輪司法改革的突破口,“其核心價(jià)值在于推進(jìn)正規(guī)化、職業(yè)化、精英化的法官隊(duì)伍建設(shè)”；法官員額制是新一輪司法改革中建立司法人員分類(lèi)管理制度、健全法官職業(yè)保障制度的重要改革措施。因此,法官員額制的核心價(jià)值就在于建立職業(yè)化的法官隊(duì)伍,為實(shí)現(xiàn)司法公正提供人力資源方面的保證④范明志：《法官員額制的核心價(jià)值》,載《人民法院報(bào)》2014年11月10日第2版。。

上述學(xué)界觀點(diǎn),主要集中在人力資源的配置和法官的“三化”,整體上與此輪司法改革的基本文件或官方口徑吻合。還有觀點(diǎn)認(rèn)為員額制是為了提高法官待遇⑤季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險(xiǎn)棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。,以及法官員額制在未來(lái)的實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)將改革重心放在去“行政化”的核心目標(biāo)上,處理法官員額的稀缺性與開(kāi)放性、法官身份的終身性與流動(dòng)性的矛盾,逐步實(shí)現(xiàn)人員身份安排上“行政管理/案件審判”的分離模式。⑥豐霏：《法官員額制的改革目標(biāo)與策略》,載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。

基于學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于員額制目的的上述認(rèn)識(shí),筆者從當(dāng)前和既往的員額制以及將來(lái)員額制的不同維度厘定這一改革目的并加以分析。前者主要是此輪司法改革的基本文件、孟建柱書(shū)記的重要講話、季衛(wèi)東教授的演講所提出的員額制改革目的；后者主要是豐霏教授在《法官員額制的改革目標(biāo)與策略》一文中表述的員額制改革目的。

(一)基本文件所規(guī)定的員額制改革目的及措施分析

“四五改革綱要”提出：建立法官員額制,對(duì)法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理,確保法官主要集中在審判一線,高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線。

修正后的“四五改革綱要”,即《意見(jiàn)》是此輪司法改革的基本文件?！兑庖?jiàn)》第49條①該條內(nèi)容如下：49.建立法官員額制度。根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類(lèi)型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),結(jié)合法院審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素,科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額。根據(jù)案件數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)的變化情況,完善法官員額的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制?？茖W(xué)設(shè)置法官員額制改革過(guò)渡方案,綜合考慮審判業(yè)績(jī)、業(yè)務(wù)能力、理論水平和法律工作經(jīng)歷等因素,確保優(yōu)秀法官留在審判一線。參見(jiàn)新華網(wǎng)《最高法發(fā)布全面深化人民法院改革的意見(jiàn)(全文)》,http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。,在提出了如何確定法官員額,如何實(shí)行員額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制后,提出確保優(yōu)秀法官留在審判一線。

從“四五改革綱要”和《意見(jiàn)》分析,員額制改革的目的應(yīng)當(dāng)是充實(shí)審判一線的審判資源?！按_保法官主要集中在審判一線”,顯然反對(duì)法官?gòu)膶徟幸痪€脫離,也就是讓法官留在審判一線,從而充實(shí)審判一線的審判人員。“高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線”,是要充實(shí)審判一線的審判資源；“確保優(yōu)秀法官留在審判一線”,也是要充實(shí)一線的審判資源。

因此,此輪司法改革的基本文件所規(guī)定的員額制就是要充實(shí)一線審判資源,要讓審判一線成為審判人才和優(yōu)勢(shì)審判資源的聚集地。這是員額制在基本文件中明確表明意欲實(shí)現(xiàn)或達(dá)到的實(shí)際狀態(tài),也就是員額制“想什么”的基本問(wèn)題。

為了進(jìn)一步澄清其想法,我們自然會(huì)想到：什么是“審判一線”?否則,“充實(shí)審判一線”要充實(shí)哪里并不清楚。延安市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)馮迎春接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱(chēng)：所謂“一線”,就是指案件發(fā)生的第一地點(diǎn)、矛盾化解的第一環(huán)節(jié)、法院工作的第一前沿。②臺(tái)建林：《延安兩級(jí)法院“一線審判模式”調(diào)查》,載《法制日?qǐng)?bào)》2013年11月26日第4版。

“法院工作的第一前沿”可以理解為“審判一線”。然則,還是不夠清晰。特別是將法官充實(shí)至審判一線,顯然是指法院內(nèi)部還有二線三線等之區(qū)別和劃分。在人民法院內(nèi)部,到底應(yīng)該怎么理解“審判一線”?

筆者認(rèn)為,正是因?yàn)榉ü偃后w內(nèi)部存在院、庭長(zhǎng)之類(lèi)的管理,我們才能分出審判一線和二三線。普通法官所處的位置是審判一線,庭長(zhǎng)所處位置是審判二線,對(duì)庭長(zhǎng)進(jìn)行管理的分管院長(zhǎng)處于審判三線。如果沒(méi)有這種管理,將沒(méi)有案件事務(wù)上的分工和審判一二線等的劃分。這種管理實(shí)質(zhì)就是司法內(nèi)部行政化。因此,也可以認(rèn)為,正是因?yàn)樗痉ㄐ姓?審判事務(wù)存在院、庭長(zhǎng)對(duì)普通法官的把關(guān),才能形成一二三線的現(xiàn)實(shí)存在。

基于這種理解,將優(yōu)勢(shì)審判資源充實(shí)至“審判一線”,想當(dāng)然的意思是第一手審判工作是高素質(zhì)的審判人才,第二手和第三手對(duì)同一審判事務(wù)的處理則是“次素質(zhì)”的審判人才。這是相當(dāng)悖逆的一件事情。因?yàn)?要對(duì)別人的案件進(jìn)行“把關(guān)”,必須有不低于初次處理者的審判素質(zhì)。審判工作根本不需要素質(zhì)遞減的人逐級(jí)“把關(guān)”。如果這樣理解,優(yōu)勢(shì)審判資源必須配置在審判二線和三線,以對(duì)一線的審判事務(wù)進(jìn)行掌控。(《意見(jiàn)》或“四五改革綱要”的基本思路就很有問(wèn)題。

但是,“進(jìn)步”的法官總是提拔為院、庭長(zhǎng),從而脫離審判一線,務(wù)官不務(wù)審判以及“審者不判,判者不審”,一線法官審判事務(wù)的行政化、案件責(zé)任的混沌化等諸多實(shí)際問(wèn)題較為普遍。所以,審判資源配置在二三線也甚為不當(dāng)。員額制意欲優(yōu)秀審判資源充實(shí)一線的改革目標(biāo)從更根本和較長(zhǎng)遠(yuǎn)的層面進(jìn)行分析相當(dāng)正確。既然如此,在理想和現(xiàn)實(shí)之間,我們應(yīng)該怎么做(措施)?

既然目前工作機(jī)制“自然要求”審判優(yōu)勢(shì)資源二三線配置,我們追求審判資源一線配置,根本途徑自然是變革法官工作機(jī)制?；趩T額制的這一目的,其措施自然是廢除層層把關(guān)的工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“審理者裁判,裁判者負(fù)責(zé)”的實(shí)際狀態(tài)。如此,審判資源自然能夠向一線充實(shí)。這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本途徑就是變革法院的管理體制,或者說(shuō)就是打造“審理者裁判”的工作機(jī)制。

持充實(shí)一線審判資源之目的,采員額比例的確定和員額法官的遴選等措施,缺少道理。員額制在“想什么”和“采取什么”的簡(jiǎn)單分析中已經(jīng)產(chǎn)生問(wèn)題。

然則,有人可能疑問(wèn)：就算資源配置之不合理的根本原因在法官工作機(jī)制,何以見(jiàn)得必須打造“審理者裁判”的工作機(jī)制以及這一機(jī)制當(dāng)前有沒(méi)有可行性?這些也都關(guān)聯(lián)著員額制的正確措施以及其當(dāng)前措施的正當(dāng)性。

現(xiàn)有工作機(jī)制是把關(guān)機(jī)制；否定之,自然是“審理者裁判”的不把關(guān)機(jī)制。在兩者之間,有沒(méi)有既把關(guān)又不把關(guān)的“中間機(jī)制”?顧培東教授認(rèn)為,一線辦案法官的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)盡可能擴(kuò)大和強(qiáng)化,但“法官獨(dú)立”不是我國(guó)法院改革與發(fā)展的方向。①顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》,載《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期。

筆者認(rèn)為這就是“中間機(jī)制”。那么,“中間機(jī)制”行不行呢?顧教授認(rèn)為：制約和影響人民法院審判工作的主要問(wèn)題不是“行政化”,而是審判權(quán)運(yùn)行秩序的紊亂。長(zhǎng)期以來(lái),法院內(nèi)獨(dú)任法官、合議庭、庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)以及審委會(huì)各自的職責(zé)范圍、相互間的權(quán)力邊界等在制度上和實(shí)踐中都不夠明確和統(tǒng)一。①顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》,載《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期。

換言之,舊機(jī)制的問(wèn)題不過(guò)是權(quán)力和責(zé)任不清,只要正確科學(xué)的厘定權(quán)力和責(zé)任即可,無(wú)須根本取消把關(guān)制。這一問(wèn)題從理論分析似乎如此。但筆者認(rèn)為不然。顧教授在該文“新機(jī)制下審判權(quán)運(yùn)行狀況的描述”部分為我們展現(xiàn)了理想的“中間機(jī)制”圖景。筆者簡(jiǎn)要分析如下：

在顧教授的“圖景”中,獨(dú)任法官和合議庭可以徑行裁判的案件,應(yīng)當(dāng)在內(nèi)網(wǎng)放置五個(gè)工作日。院、庭長(zhǎng)有不同意見(jiàn)可以向合議庭和獨(dú)任法官提出。院、庭長(zhǎng)以及審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議或?qū)I(yè)法官會(huì)議的意見(jiàn)僅供獨(dú)任法官和合議庭參考。②顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》,載《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期。

這個(gè)圖景的實(shí)質(zhì)是審判權(quán)放給審理者,但是輔以別人的意見(jiàn)供其裁判的正確性。相對(duì)于純粹的“審理者裁判”,多了個(gè)“插曲”,即院、庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)提供參考意見(jiàn)供其衡量裁判正確性。當(dāng)然院、庭長(zhǎng)如果不提意見(jiàn),這個(gè)插曲就和沒(méi)有一樣。因此,以院、庭長(zhǎng)“有”意見(jiàn)為基本狀態(tài)。

如果這種“意見(jiàn)”雖有,但不夠具體或缺少針對(duì)性,必缺少輔以正確的參考價(jià)值。如果能夠具體和有很強(qiáng)的針對(duì)性,則提意見(jiàn)者必須像審理者一樣深入案件的細(xì)節(jié),這自然需要較多的時(shí)間和精力。那么,院、庭長(zhǎng)是否愿意并且有沒(méi)有時(shí)間和精力提供這種意見(jiàn)?大概還關(guān)聯(lián)到另一個(gè)問(wèn)題,即提意見(jiàn)者有沒(méi)有案件責(zé)任?

按說(shuō)因?yàn)橐庖?jiàn)僅供參考應(yīng)該沒(méi)有責(zé)任。但是,在顧教授的理想圖景中,為了避免提意見(jiàn)者不提意見(jiàn)或所提意見(jiàn)沒(méi)有參考價(jià)值,讓“插曲”沒(méi)有實(shí)際意義,提意見(jiàn)者必須有責(zé)任。該提的意見(jiàn)沒(méi)提,應(yīng)與案件承辦人連帶或按份承擔(dān)一定責(zé)任。

有了責(zé)任以后,勢(shì)必要求提意見(jiàn)者詳細(xì)審閱每一起案件。實(shí)質(zhì)上,無(wú)論是舊機(jī)制下,還是顧教授的理想圖景中,作為把關(guān)者或提意見(jiàn)者都不可能詳細(xì)審閱每一個(gè)供其把關(guān)或提意見(jiàn)的案件。

盡管閱卷、觀看庭審視頻等掌握案件裁判所需信息并不能說(shuō)就是違背“親歷性”,①顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》,載《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期。但是真正能對(duì)別人親歷的案件提出正確的意見(jiàn)或看法,必須深入案件細(xì)節(jié)達(dá)到跟審理者差不多的“親歷”狀態(tài)。要求院、庭長(zhǎng)對(duì)法官審理的每一起案件在時(shí)間和精力上達(dá)到這種狀態(tài)的投入,相對(duì)于案件的實(shí)際數(shù)量,根本不現(xiàn)實(shí)。以樣本法院為例,院本部民一、民二、民三、行政庭和刑庭五個(gè)庭室近三年共審結(jié)案件4161件,庭長(zhǎng)結(jié)案760件,非庭長(zhǎng)結(jié)案3401件。如果庭長(zhǎng)結(jié)了自己的760件,再對(duì)他人辦理的3401件詳細(xì)審閱,根本不現(xiàn)實(shí)。從而,另外的3401件中的任何一件如果有問(wèn)題讓其承擔(dān)連帶或按份的案件責(zé)任也并不合理。

這就是實(shí)際問(wèn)題導(dǎo)致的“死棋”：給其責(zé)任,等于強(qiáng)行要求其將別人審的每一個(gè)案件都再審一遍,這件事不現(xiàn)實(shí),故行不通；不給其責(zé)任,就難以形成正確的把關(guān)或提出正確的意見(jiàn),進(jìn)而或者干擾他人辦案或者怠于行使自己的職責(zé),問(wèn)題很多。

這個(gè)問(wèn)題的無(wú)解,等于提意見(jiàn)輔以正確裁判的思路落空,“插曲”難以立足,中間機(jī)制只能歸于徹底的審判獨(dú)立,從而法官獨(dú)立必能成為法院改革的方向。

假設(shè)顧教授對(duì)上述問(wèn)題有解,能夠厘定提意見(jiàn)者與審理者之間的按份或連帶的具體責(zé)任以解決既往責(zé)任不清的頑癥,并且院、庭長(zhǎng)也具備為他人審理的每一個(gè)案件正確提意見(jiàn)的現(xiàn)實(shí)條件,這就是一個(gè)科學(xué)的把關(guān)機(jī)制。只在目前院、庭長(zhǎng)的把關(guān)機(jī)制中植入這一科學(xué)因子就可。“中間機(jī)制”必能歸于把關(guān)機(jī)制。但是,筆者認(rèn)為上述問(wèn)題無(wú)解——基于案件數(shù)量的龐大,要求院、庭長(zhǎng)對(duì)法官審理的每一起案件詳細(xì)審閱并不現(xiàn)實(shí)。因此,不可能既解決現(xiàn)存問(wèn)題又保留把關(guān)機(jī)制。但在理論上可以論證沒(méi)有“中間機(jī)制”。

因此,員額制充實(shí)一線審判資源,非但必須打破現(xiàn)有的把關(guān)機(jī)制,并且之后必是法官獨(dú)立的工作機(jī)制,沒(méi)有中間路線可走。

但是,我們還存在主觀擔(dān)憂,如當(dāng)下法官的素質(zhì)是否勝任審判獨(dú)立的工作機(jī)制,腐敗會(huì)不會(huì)反彈。這些仍然關(guān)聯(lián)著員額制手段的正確性。如果法官的素質(zhì)不勝任審判獨(dú)立的工作機(jī)制或者腐敗會(huì)反彈,自然不能首先打造“審理者裁判”的工作機(jī)制。

河南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張立勇接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)坦陳,法官自身素質(zhì)也是阻礙法官依法獨(dú)立審判的重要因素。①鄧紅陽(yáng)、趙紅旗：《獨(dú)立行使審判權(quán)挑戰(zhàn)法官自身素質(zhì)》,載《法制日?qǐng)?bào)》2013年11月25日第5版。北京大學(xué)傅郁林教授認(rèn)為,面對(duì)種種現(xiàn)實(shí),誰(shuí)也不敢冒險(xiǎn),而且也沒(méi)有充分根據(jù)可以冒險(xiǎn),讓社會(huì)去承擔(dān)審判權(quán)完全下放給法官之后可能出現(xiàn)短期的、局部的錯(cuò)案和腐敗不降反升的代價(jià)。②傅郁林：《司法責(zé)任制的重心是職責(zé)界分》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第4期。

筆者就素質(zhì)和腐敗兩個(gè)問(wèn)題再簡(jiǎn)要分析如下：

第一,認(rèn)為法官的素質(zhì)構(gòu)成審判獨(dú)立工作機(jī)制的障礙,其實(shí)并沒(méi)有真正把握當(dāng)下法院的實(shí)際。法官群體中確有一部分連獨(dú)立承辦案件的能力都沒(méi)有,顯然不適應(yīng)審判獨(dú)立的工作機(jī)制。但是,這樣的法官基本不處在審判一線或者雖在一線但不辦案。樣本法院審監(jiān)庭C法官,雖有審判員身份,但是平時(shí)并不承辦案件,即屬此類(lèi)。這樣的法官雖有,但不在審判一線,或不承辦案件,顯然不構(gòu)成工作機(jī)制改革的素質(zhì)障礙。這一改革是讓一線承辦案件的法官獲得獨(dú)立審判的工作機(jī)制,不是讓所有法官均去獨(dú)立承辦案件。因此,先工作機(jī)制改革并不受制于部分法官低素質(zhì)的制約。這是與主觀想象并不一致的實(shí)際問(wèn)題。

退一步講,如果認(rèn)為法官素質(zhì)不適應(yīng),是指在審判一線的大部分辦案法官。員額制也并沒(méi)有創(chuàng)造出新的素質(zhì)條件——從樣本法院看,經(jīng)過(guò)遴選入額的法官,還是原審判一線的大部分法官,并沒(méi)有超出這一群體的基本屬性和總體素質(zhì)。所謂遴選,并沒(méi)有為審判獨(dú)立的工作機(jī)制準(zhǔn)備或創(chuàng)造新的素質(zhì)條件。

因此,法官中極少數(shù)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)極其欠缺的人,不構(gòu)成先工作機(jī)制改革的障礙,不必要首先員額制。員額制也并沒(méi)有創(chuàng)造出新的素質(zhì)條件,先員額制沒(méi)有意義?；诋?dāng)下法官素質(zhì)放棄審判獨(dú)立工作機(jī)制先員額制,屬于員額制措施上的折騰。

第二,審判獨(dú)立的工作機(jī)制改革為什么不會(huì)出現(xiàn)短期腐敗反彈。

這一工作機(jī)制自然是對(duì)一線辦案法官放權(quán)。北京大學(xué)傅郁林教授所認(rèn)為的“審判權(quán)完全下放給法官之后可能出現(xiàn)短期的、局部的錯(cuò)案和腐敗不降反升”的情況會(huì)不會(huì)出現(xiàn)?

筆者認(rèn)為這種擔(dān)心也有問(wèn)題。從司法腐敗的角度分析,如果腐敗是我們的敵人,我們希望“敵人”團(tuán)結(jié)起來(lái)還是瓦解它?自然是瓦解它。審判權(quán)不下放意味著腐敗的“集體模式”,實(shí)質(zhì)是讓腐敗“團(tuán)結(jié)”起來(lái)；下放,由于審判責(zé)任的獨(dú)立,腐敗成為“個(gè)體模式”,實(shí)質(zhì)是讓腐敗“瓦解”。如果認(rèn)為沒(méi)有了院、庭長(zhǎng)把關(guān)的工作模式,腐敗會(huì)上升,必須基于一個(gè)前提,即所有一線法官都想腐敗,所有二三線法官均不腐敗。只有在這種情況下,取消把關(guān)機(jī)制走向?qū)徟歇?dú)立才會(huì)造成腐敗上升。這顯然不符合實(shí)際。實(shí)際情況是,在不放權(quán)的舊機(jī)制下,不想腐敗的法官根本無(wú)法生存。來(lái)自于權(quán)力的“管理”,會(huì)成為腐敗意見(jiàn)最終成為裁判意見(jiàn)的有力方式和手段。如果法官不能領(lǐng)會(huì)或接受這種意見(jiàn),不但此案難以成行,他案也要受影響,整個(gè)人都會(huì)被排擠,這是非常壞又非常容易滋生的一件事情。將審判權(quán)徹底下放,首先是解放一部分不想腐敗的法官。因而,最有可能基于責(zé)任的清晰,一部分人(院、庭長(zhǎng))不敢腐??；同時(shí),基于權(quán)力的清晰,一部分人(一線法官)敢于“不腐敗”。整體上,腐敗不會(huì)上升。舊機(jī)制上不腐敗的院、庭長(zhǎng),審判獨(dú)立后自然不容易腐敗；舊機(jī)制上腐敗的院、庭長(zhǎng),審判獨(dú)立后只能自己腐敗,不能影響他人。而且,自己不審,不署名卻可以管著審案和署名人的隱蔽腐敗方式受到摧殘,腐敗自然不會(huì)上升；舊機(jī)制上想腐敗的一線辦案法官,之所以敢腐敗,多是因?yàn)榕c院、庭長(zhǎng)關(guān)系融洽,個(gè)人腐敗容易轉(zhuǎn)化成集體腐?。粚徟歇?dú)立后,沒(méi)有人“保護(hù)”,更有可能收斂。舊機(jī)制上不想腐敗的一線法官,在機(jī)制解放后,會(huì)成為更加出色的清廉法官。所以,傅教授認(rèn)為腐敗會(huì)上升,筆者認(rèn)為其觀點(diǎn)實(shí)際根據(jù)很不充分。

此外,傅教授也認(rèn)為“司法責(zé)任制的重心是職責(zé)界分”。職責(zé)界分必須依托工作機(jī)制的調(diào)整：事權(quán)決定了事責(zé),沒(méi)有事權(quán)的清晰劃分,不可能有事責(zé)的一清二白。事權(quán)的厘定就是工作機(jī)制的改革。因此,終究要回歸到“審理者裁判”的工作機(jī)制上去。

綜上,從《意見(jiàn)》規(guī)定出發(fā),員額制的目的顯然是要充實(shí)一線審判資源。為此,其措施自然是抓住工作機(jī)制改革的關(guān)鍵,并置于首要位置。這一符合目的的正確措施實(shí)質(zhì)就是打造“審理者裁判”的工作機(jī)制。這一措施沒(méi)有“中間機(jī)制”可走,也沒(méi)有法官素質(zhì)的實(shí)際障礙和短期內(nèi)的錯(cuò)案或腐敗會(huì)上升的現(xiàn)實(shí)根據(jù)。不需要員額制先去準(zhǔn)備或創(chuàng)造素質(zhì)條件,實(shí)際上員額制也做不到這一條件。相對(duì)于這樣的目的以及實(shí)現(xiàn)它的正確措施,員額比例的確定和員額法官的遴選暴露出的基本問(wèn)題是員額制在措施和手段上折騰。

(二)孟建柱書(shū)記講話中談到的員額制改革目的及措施分析

孟建柱書(shū)記指出,員額制是按司法規(guī)律配置司法人力資源、實(shí)現(xiàn)法官檢察官正規(guī)化專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化的重要制度,是司法責(zé)任制的基石,①孟建柱：《“員額制”關(guān)系到司法體制改革成敗》,載《北京青年報(bào)》2015年04月18日第A03版。關(guān)系到此輪司法改革的成敗。②孟建柱：《“員額制”關(guān)系到司法體制改革成敗》,載《北京青年報(bào)》2015年04月18日第A03版。文中提到,必須下決心實(shí)行法官、檢察官員額制改革,敢于動(dòng)真碰硬,有效改變法官、檢察官素質(zhì)良莠不齊的狀況,真正讓素質(zhì)高的人進(jìn)入員額,讓高素質(zhì)的人在一線辦案。從這個(gè)意義上講,員額制關(guān)系到這輪司法體制改革的成敗,必須堅(jiān)定不移地按照中央要求推進(jìn)。這是基本文件外,黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中所表達(dá)的員額制改革目的或意義,很有研究?jī)r(jià)值?；诖?筆者將從研究的層面對(duì)孟書(shū)記上述講話提到的員額制改革目的作出分析：

1.員額制與按司法規(guī)律配置司法人力資源

樣本法院目前審判事務(wù)以院、庭長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)或把關(guān)為基本模式。按司法規(guī)律配置司法人力資源,應(yīng)當(dāng)將司法人才配置在審判一線還是二三線?顯然都不是。工作機(jī)制不變,即使有優(yōu)秀法官也無(wú)法科學(xué)配置。有了“審理者裁判”的工作機(jī)制,才可以將司法人力資源科學(xué)配置在審判一線,后者是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要制度。員額比例的確定和員額法官的遴選為基本特征的員額制,并不是按司法規(guī)律配置司法人力資源的重要制度。

2.員額制與法官正規(guī)化專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化的改革目標(biāo)

審判事務(wù)存在一二三線法官不同分工的情況下,怎么確立法官的正規(guī)化專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化(簡(jiǎn)稱(chēng)“三化”)?縱使遴選出符合“三化”要求的法官,放在審判一線,卻定不了案——其“三化”是否會(huì)被不正確的工作機(jī)制悉數(shù)抹殺掉,成為不正規(guī)、不專(zhuān)業(yè)和不職業(yè)的法官?放在二三線,不親自審理案件,是否能成為真正“三化”法官?工作機(jī)制不改革,就是遴選出正確的法官,也無(wú)法實(shí)現(xiàn)“三化”。

首先要求“審理者裁判”的工作機(jī)制。這是法官“三化”的重要制度。從樣本法院看,不能認(rèn)為“集體投票”產(chǎn)生幾個(gè)法官人選就是法官的“三化”。員額制并不是法官“三化”的重要制度。

3.員額制與司法責(zé)任制的改革目的

“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”是一種最基本的權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法認(rèn)識(shí)。既往責(zé)任不清又是怎么產(chǎn)生的呢?一線法官審案,二三線法官判案,審者不判,判者不審。最終,名義上的審理者,雖然是裁判文書(shū)的署名者,卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的決策權(quán)。這一權(quán)力由二三線法官行使。但是,他們又不是案件的審理者,不需要對(duì)案件負(fù)責(zé)或不需要負(fù)全責(zé)。這就造成案件責(zé)任由一線法官負(fù)責(zé)的不正當(dāng)性以及由二三線法官負(fù)責(zé)也不完全正當(dāng)?shù)牟豢茖W(xué)責(zé)任狀態(tài)。

確定“審理者裁判”這一權(quán)力的正確配置,落實(shí)“裁判者負(fù)責(zé)”這一責(zé)任的正確狀態(tài),根本需求仍是工作機(jī)制的變革。必須根本推翻一二三線法官的既往分工和事務(wù)狀態(tài),才能真正落實(shí)司法責(zé)任制。員額比例高點(diǎn)兒或低點(diǎn)兒,都可以落實(shí)司法責(zé)任制；員額法官是否遴選并不影響落實(shí)司法責(zé)任制。只要有“審理者裁判”的工作機(jī)制,就可以落實(shí)司法責(zé)任制,根本無(wú)涉員額制。

綜上,員額制顯然“不是”按司法規(guī)律配置司法人力資源、實(shí)現(xiàn)法官檢察官正規(guī)化專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化的重要制度,“不是”司法責(zé)任制的基石。

孟建柱書(shū)記進(jìn)一步指出：真正讓素質(zhì)高的人進(jìn)入員額,讓高素質(zhì)的人在一線辦案。從這個(gè)意義上講,員額制關(guān)系到這輪司法體制改革的成敗,必須堅(jiān)定不移地按照中央要求推進(jìn)。①孟建柱：《“員額制”關(guān)系到司法體制改革成敗》,載《北京青年報(bào)》2015年04月18日第A03版。這里提到讓“高素質(zhì)的人”在一線辦案,其基本問(wèn)題是“工作機(jī)制”首先符合這一要求。倘若一線法官在審判事務(wù)上深受二三線法官制約,高素質(zhì)的人怎么可能或有什么必要一線辦案?從這個(gè)意義上講,員額制“并非”關(guān)系到此輪司法體制改革的成敗。這個(gè)成敗的關(guān)鍵是“審理者裁判”的工作機(jī)制。

最高人民法院司改辦主任胡仕浩認(rèn)為：?jiǎn)T額制,它的核心是要解決法官履行職務(wù)的特殊性,就是司法人員職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化以及精英化的問(wèn)題,它必須要解決我們目前面臨的有一部分法官不在審判崗位,有一部分法官由于種種原因不能完全在一線辦案,同時(shí)案件量不斷增長(zhǎng)這樣一個(gè)客觀的矛盾。②參見(jiàn)超律志的博客：全文實(shí)錄：最高人民法院舉辦《中國(guó)法院的司法改革》(白皮書(shū))新聞發(fā)布會(huì)|超律志,http：//blog.sina.com.cn/s/blog_516ffa8a0102wxji.html,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。這也是員額制較有權(quán)威的官方解釋。胡主任在這里提到的法官職業(yè)化問(wèn)題,法官不在審判崗位和不能完全在一線辦案的問(wèn)題,究其實(shí)質(zhì)都是根源于工作機(jī)制的問(wèn)題。這些問(wèn)題的根本解決均需要“審理者裁判”的工作機(jī)制。后者將為法官職業(yè)化專(zhuān)業(yè)化等創(chuàng)造基本條件,將為法官不在審判崗位和不能完全在一線辦案問(wèn)題提供解決的基本平臺(tái)。

綜上,從孟建柱書(shū)記的講話所表明的改革目的分析,員額制持此目的應(yīng)全力打造“審理者裁判”的工作機(jī)制?！跋胍摹迸c其“正干的”南轅北轍,基本問(wèn)題仍然是措施或手段上折騰。

(三)季衛(wèi)東教授關(guān)于員額制改革的目的或必要性的闡釋以及措施分析

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長(zhǎng)季衛(wèi)東教授曾在演講中指出員額制的功用是為提高法官待遇。①季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險(xiǎn)棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。季教授認(rèn)為：以中國(guó)法官、檢察官隊(duì)伍龐大、參差不齊的現(xiàn)狀,作為改革誘因的提高待遇,作為改革目標(biāo)的司法獨(dú)立,其實(shí)根本就無(wú)法推動(dòng)。②季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險(xiǎn)棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。

在提升法官待遇方面,季教授認(rèn)為：如果利益均沾,每人工資漲幾百元,基本上改變不了什么。為此必須優(yōu)中選優(yōu),以便給特殊待遇一個(gè)有說(shuō)服力的理由。③季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險(xiǎn)棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。換言之,在季教授看來(lái),中國(guó)法官的數(shù)量太多了,況且三分之二的法官不辦案。為了提高法官待遇,如果平均提高,每人漲幾百元,很不過(guò)癮。必須優(yōu)中選優(yōu),以便給特殊待遇一個(gè)有說(shuō)服力的理由。

從樣本法院觀察,員額制遴選已經(jīng)基本淪為“集體投票”?！巴锻镀薄本涂梢詻Q定一些法官能不能入額,如此誕生的員額法官享受優(yōu)渥待遇是否具有說(shuō)服力?

再分析一下季教授的“邏輯前提”——以中國(guó)法官、檢察官隊(duì)伍龐大、參差不齊的現(xiàn)狀,作為改革誘因的提高待遇,作為改革目標(biāo)的司法獨(dú)立,其實(shí)根本就無(wú)法推動(dòng)。

作為改革目標(biāo)的司法獨(dú)立為什么“無(wú)法推動(dòng)”?中國(guó)法官雖然隊(duì)伍龐大,素質(zhì)參差不齊,但審判獨(dú)立還是可以推動(dòng)的。實(shí)質(zhì)就是變革審判不獨(dú)立的工作機(jī)制。我們用推員額制那么多牛頓的力來(lái)推法院內(nèi)部工作機(jī)制改革,完全可以推動(dòng)?！皩徖碚卟门小钡墓ぷ鳈C(jī)制不就是審判獨(dú)立嗎?我國(guó)語(yǔ)境下所謂的司法獨(dú)立,其最牢固的基石難道不是“審理者”裁判的法官工作機(jī)制?這是根本締造和保證“審理者”裁判的基本條件。后者又是中國(guó)語(yǔ)境下司法獨(dú)立的基本內(nèi)核或最正確的獨(dú)立單元。司法獨(dú)立根本推不動(dòng)是根本不能理解的事情。

法官素質(zhì)的參差不齊,前已分析,他們基本不在審判一線或者在審判一線但不辦案,不構(gòu)成工作機(jī)制變革的“素質(zhì)”障礙。

因此,不說(shuō)待遇能不能提高,但說(shuō)司法獨(dú)立因?yàn)榉ü訇?duì)伍的龐大和參差不齊就推不動(dòng),很有問(wèn)題。這直接影響了將員額制作為提高待遇之“曲線方式”的正確性。先打造“審理者裁判”的工作機(jī)制,基于工作機(jī)制改革創(chuàng)造的有利條件,后謀求法官待遇的提高完全可行。季教授的觀點(diǎn)雖然對(duì)員額制正確性的輔強(qiáng)有較強(qiáng)的思辯色彩,卻不能讓員額制真正正確起來(lái)。

以上分析說(shuō)明,無(wú)論是優(yōu)化一線審判資源還是法官的“三化”或者司法責(zé)任制的落實(shí)以及提高法官待遇這樣簡(jiǎn)單的想法。所有這些目的,在措施上均明確要求“審理者裁判”的法官工作機(jī)制。員額制想要的與在做的脫節(jié),基本問(wèn)題是措施或手段上折騰。

(四)員額制未來(lái)實(shí)踐的目的及其分析

豐霏教授認(rèn)為,“在歷經(jīng)15年司法改革的今天,法官員額制的改革實(shí)踐要從傳統(tǒng)‘三化’對(duì)人員素質(zhì)與司法效率的目標(biāo)中解放出來(lái),將對(duì)人員身份和司法權(quán)威的追求作為進(jìn)一步改革實(shí)踐的方向”①豐霏：《法官員額制的改革目標(biāo)與策略》,載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。。

這顯然是探討員額制未來(lái)的目的?；蛘?以后法官員額制應(yīng)當(dāng)持什么樣的追求。需要說(shuō)明的是,上述觀點(diǎn)中的員額制并非本文中的“員額制”。它是一個(gè)較為寬泛的員額制——從一個(gè)不準(zhǔn)確的概念所能涵蓋的寬泛事物出發(fā),自然橫豎都對(duì)。

拋開(kāi)單純文字表述問(wèn)題,我們?cè)俜治鲆幌仑S霏教授此文中員額制的改革目標(biāo)：“法官員額制的真正目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)局限于準(zhǔn)入機(jī)制對(duì)法官素質(zhì)的篩選和對(duì)司法能力的提升,而在于員額身份機(jī)制對(duì)法官積極性的調(diào)動(dòng)和對(duì)司法活力的激勵(lì)。②豐霏：《法官員額制的改革目標(biāo)與策略》,載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期?！?/p>

如果“法官積極性的調(diào)動(dòng)”和“司法活力的激勵(lì)”是員額制未來(lái)的目標(biāo),更應(yīng)該意識(shí)到：工作機(jī)制的調(diào)整是最能調(diào)動(dòng)法官積極性和激活司法活力的根本手段。

員額比例的確定和員額法官的遴選挫傷了多少法官的積極性和窒息了多少司法活力,將在后文略作分析。單純從這一“目標(biāo)”出發(fā),其要求的正確措施還是“審理者裁判”的工作機(jī)制。員額制(本文所指)未來(lái)持此目的,其基本問(wèn)題還是措施或手段上折騰。

豐霏教授同時(shí)認(rèn)為法官員額制在未來(lái)的實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)將改革重心放在去“行政化”的核心目標(biāo)上,處理法官員額的稀缺性與開(kāi)放性、法官身份的終身性與流動(dòng)性的矛盾,逐步實(shí)現(xiàn)人員身份安排上“行政管理/案件審判”的分離模式。①豐霏：《法官員額制的改革目標(biāo)與策略》,載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。

這里“去行政化”的核心目標(biāo),已經(jīng)回歸到措施的根本需求上。人民法院內(nèi)部“去行政化”最核心的問(wèn)題就是去“審判事務(wù)上”的行政化。為此,自然應(yīng)打造“審理者”裁判的工作機(jī)制?！皩徖碚摺辈门?就是根本實(shí)現(xiàn)“去行政化”的核心目標(biāo)。

所謂“行政管理/案件審判”的分離模式,措施要求上仍然無(wú)法偏離工作機(jī)制的調(diào)整。以“審理者裁判”工作機(jī)制為核心,適當(dāng)調(diào)整行政管理機(jī)制與之相適應(yīng),就能實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)部“行政管理/案件審判”的分離模式。法院內(nèi)部工作機(jī)制的正確調(diào)整,是人員身份安排正確調(diào)整的基礎(chǔ)。最終為人員分類(lèi)管理,或者人員身份“行政和審判”分離創(chuàng)造有利條件。

即使員額制未來(lái)持豐霏教授該文所述目的,依然不能解決員額制的基本問(wèn)題。相對(duì)于“未來(lái)”的目標(biāo),打造“審理者裁判”的工作機(jī)制仍然是關(guān)鍵和核心。員額制的基本問(wèn)題還是措施或手段上折騰。

豐霏教授所謂將改革重心放在去“行政化”的核心目標(biāo)上——在筆者看來(lái)——實(shí)質(zhì)就是指出了“審理者裁判”工作機(jī)制改革的核心地位。因?yàn)?后者的基本要求或根本特征都是“去行政化”。

既然需要“去行政化”這個(gè)核心,為什么偏要搞員額制改革?我們不惜豐富它的目標(biāo)、擴(kuò)大它的內(nèi)涵、模糊它的正確性,卻不愿意指出員額比例的確定和員額法官的遴選才是真正的員額制,以及措施與目標(biāo)之間的巨大差距。這種“非員額制不娶”“非員額制不改革”情結(jié)究竟是對(duì)員額制的衷愛(ài),還是中國(guó)司法實(shí)際的真正需要?

綜上,無(wú)論就過(guò)去現(xiàn)在的員額制目標(biāo),還是就豐霏教授文中提出的將來(lái)員額制的目標(biāo),員額制的措施與所持目標(biāo)均不匹配。所有這些目標(biāo),均要求“審理者裁判”的工作機(jī)制。使用手段與目的上的不匹配,不得不說(shuō)嚴(yán)重貶低了員額制應(yīng)有的重要價(jià)值,使其不得不淪為折騰和不解決既定問(wèn)題為基本特征的制度。

四、員額制實(shí)踐效果及調(diào)整建議

從樣本法院觀察,員額制“推開(kāi)”至少存在以下問(wèn)題：

(一)沒(méi)有根本充實(shí)一線審判資源

1.非一線法官充實(shí)一線審判資源的作用分析

非一線法官主要指院、庭長(zhǎng)。是否充實(shí)了一線審判資源,先看院、庭長(zhǎng)。樣本法院已經(jīng)入額的副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)、業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)、審委會(huì)委員均保留原行政職務(wù),入額后年辦案數(shù)量有明確要求。①最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)人民法院院、庭長(zhǎng)辦理案件工作的意見(jiàn)》(法發(fā)〔2017〕10號(hào))于2017年5月1日起試行,對(duì)此也作了明確規(guī)定。如果這就是員額制對(duì)一線審判資源的充實(shí),直接規(guī)定院、庭長(zhǎng)年結(jié)案數(shù)不就得了。

如果不是,院、庭長(zhǎng)入額還擔(dān)任院、庭長(zhǎng)職務(wù),不能成為純粹員額法官,顯然起不到根本充實(shí)一線審判資源的效果。員額制以前,“進(jìn)步”的法官務(wù)了院、庭長(zhǎng)這樣的官,忙于行政職務(wù)包含的工作內(nèi)容,不同程度脫離審判一線,基本問(wèn)題也是如此。這是員額制指向的根本癥結(jié),以及應(yīng)改變的基本現(xiàn)狀。入額法官繼續(xù)做院、庭長(zhǎng),又是舊癥狀的基本沿襲和繼續(xù)存在,相對(duì)于改革前沒(méi)有根本變化,起不到充實(shí)一線審判資源的根本效果。

具有審判資格的非業(yè)務(wù)部門(mén)中層正職,可以入額,并且理論上應(yīng)當(dāng)是審判資源的一線回歸。樣本法院觀察,首批員額法官遴選辦公室主任、政治處主任均直接淘汰出局,根本入不了額。研究室主任雖可入額,但研究室可以保留員額法官,入額后還務(wù)研究室的主業(yè)。從實(shí)踐看,員額制對(duì)非業(yè)務(wù)部門(mén)中層正職資源優(yōu)化的意義也非常有限。

即使現(xiàn)在的院、庭長(zhǎng)退休了,將來(lái)的院、庭長(zhǎng)還要從員額法官中產(chǎn)生,還要分散一線審判資源,并未形成解決問(wèn)題的根本機(jī)制。

員額制借助辦案數(shù)量的規(guī)定,可以一定程度實(shí)現(xiàn)整合一線審判資源的效果,卻不是問(wèn)題的根本解決。

這一問(wèn)題又是怎么產(chǎn)生的呢?既設(shè)定員額比例又遴選員額法官,為什么實(shí)現(xiàn)不了根本充實(shí)一線審判資源的效果?因?yàn)樯鲜龃胧┪锤居|及現(xiàn)有審判體制。“審理者裁判”的工作機(jī)制是主要矛盾。用員額制替換“工作機(jī)制”,必然產(chǎn)生雖是正確方向上,卻又不夠徹底、成效不大的改革。

最高人民法院司法改革辦公室馬淵杰在《堅(jiān)持司法責(zé)任制下放權(quán)與控權(quán)的統(tǒng)一》一文中認(rèn)為,基于當(dāng)下司法公信力狀況,社會(huì)各界、各階層、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于法官獨(dú)立審判案件的普遍“不放心”,以及當(dāng)前我國(guó)司法人員能力素質(zhì)的現(xiàn)實(shí),“不能過(guò)度依賴(lài)于事后監(jiān)督和追責(zé),還需兼顧必要的事前、事中的審判管理監(jiān)督”。①馬淵杰：《堅(jiān)持司法責(zé)任制下放權(quán)與控權(quán)的統(tǒng)一》,載《人民法院報(bào)》2016年12月6日第8版。

這就是偏離改革中心的問(wèn)題意識(shí)。應(yīng)當(dāng)把握審理者裁判這一工作機(jī)制,不是“放權(quán)”這一權(quán)力的落置。放權(quán)不能認(rèn)為是院、庭長(zhǎng)權(quán)力“下放”給法官,應(yīng)當(dāng)理解為打造“審理者裁判”的工作機(jī)制。因?yàn)樵?、庭長(zhǎng)本身也可以成為審理者,需要被“賦權(quán)”。“控權(quán)”不能單純認(rèn)為就是對(duì)權(quán)力的控制。不依托一定工作機(jī)制,控權(quán)無(wú)從談起,更不要說(shuō)實(shí)際效果。這一問(wèn)題的復(fù)雜性或采取措施實(shí)效的卑微性,均根源于工作機(jī)制。放權(quán)和控權(quán)并不是問(wèn)題焦點(diǎn)。抓不住關(guān)鍵,注意力集中在這樣一些問(wèn)題,相對(duì)于改革大盤(pán),好比關(guān)鍵棋子不動(dòng),外圍棋子走好幾步,看不到?jīng)Q勝局面理所當(dāng)然。

綜上,員額制對(duì)院領(lǐng)導(dǎo)及法院中層正職等非一線法官審判資源一線回歸的意義非常有限。相對(duì)于歷史,缺少根本轉(zhuǎn)變,與改革目的相去很遠(yuǎn)。根本原因則是員額比例的確定、員額法官的遴選以及放權(quán)等問(wèn)題和措施一直沒(méi)有抓住關(guān)鍵。

2.一線法官充實(shí)一線審判資源的作用分析

一線辦案法官原本就在一線辦案,入額的一線辦案法官,算不上一線審判資源的充實(shí)。未入額的原一線辦案法官,則基本屬于一線審判資源的損失。又包括流失或“貶值”兩種情況：流失是指離開(kāi)審判一線,甚至辭去公職；“貶值”是指工作積極性受挫,造成審判資源質(zhì)上的走低。

綜上,從業(yè)務(wù)部門(mén)的院、庭長(zhǎng)到非業(yè)務(wù)部門(mén)的中層正職到一線法官,員額制推開(kāi)后,并沒(méi)有根本實(shí)現(xiàn)審判資源回歸一線的改革效果。根本實(shí)現(xiàn)這一目的,需打造“審理者裁判”的工作機(jī)制,推進(jìn)“審理者”審判崗位的純粹化①參見(jiàn)Fazhi1234：《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的幾許思考》,http：//fazhi1234.fyfz.cn/b/811012,訪問(wèn)日期：2017年7月26日。,“行政管理/案件審判”分離②豐霏：《法官員額制的改革目標(biāo)與策略》,載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。。其實(shí)質(zhì)是舍員額制手段,達(dá)員額制目的。

(二)其他弊端及調(diào)整建議

除了不能根本實(shí)現(xiàn)充實(shí)一線審判資源的既定目標(biāo),員額制還廣泛存在諸多問(wèn)題：

1.考核的問(wèn)題分析

樣本法院?jiǎn)T額法官遴選有三種方式：確認(rèn)入額、考核入額、考試+考核入額。

院長(zhǎng)經(jīng)省法官遴選委員會(huì)確認(rèn),直接計(jì)入法官員額；分管辦案工作的黨組副書(shū)記、副院長(zhǎng)、其他黨組成員、執(zhí)行局長(zhǎng)、審判委員會(huì)專(zhuān)職委員采取考核方式遴選入額；其他人員則通過(guò)“考試+考核”的方式遴選入額。有觀點(diǎn)認(rèn)為,“把法官分成三六九等并按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行員額選任,不僅會(huì)造成法官選任標(biāo)準(zhǔn)上的混亂,而且會(huì)加劇人們對(duì)公平性的擔(dān)憂”。③劉斌：《從法官“離職”現(xiàn)象看法官員額制改革的制度邏輯》,載《法學(xué)》2015年第10期。

“考試+考核”中考試占30分,就是寫(xiě)一份裁判文書(shū)。考試的問(wèn)題缺少研究素材,而且分值較低,筆者不作分析。

考核又分為民主測(cè)評(píng)(30分)和業(yè)績(jī)考核(40分)。民主測(cè)評(píng)采無(wú)記名投票方式。由全體在編人員對(duì)入額人選綜合評(píng)價(jià),分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)等級(jí),分別賦分100分、80分、60分、40分。測(cè)評(píng)票分為A、B、C三類(lèi),其中,院黨組成員為A票,占30%權(quán)重；中層正職和科級(jí)干部為B票,占30%權(quán)重；其他人員為C票,占40%權(quán)重。

民主測(cè)評(píng)的主觀性難免損害入額標(biāo)準(zhǔn)的客觀性。三類(lèi)選票的劃分,加大了院、庭長(zhǎng)的權(quán)重,又損害了民主測(cè)評(píng)的公平性。大部分院、庭長(zhǎng)本身也是“被測(cè)評(píng)者”。這種權(quán)重的傾斜,至少在形式上威脅了入額公平性。

業(yè)績(jī)考核,實(shí)質(zhì)也是民主測(cè)評(píng)。由報(bào)名人員撰寫(xiě)近三年的述職報(bào)告,進(jìn)行公示。全體在編人員根據(jù)述職報(bào)告,結(jié)合平時(shí)了解的情況進(jìn)行打分,分為優(yōu)秀、稱(chēng)職、基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職四個(gè)等次,分別賦分100分、80分、60分、40分。選票同樣分為A、B、C三類(lèi)。計(jì)分方法與民主測(cè)評(píng)相同。從具體方式看,所謂的業(yè)績(jī)考核也是集體投票,與民主測(cè)評(píng)并無(wú)二致,同樣沒(méi)有“客觀標(biāo)準(zhǔn)”。

兩者總分值70分。樣本法院顯示,筆試最高分28.5分,最低分24分,差額4.5分。考核最高分67.78分,最低分55.05分,差額12.73分。是否入額,主要是考核?？己酥饕恰凹w投票”。換言之,員額法官的遴選在法院內(nèi)部環(huán)節(jié)不過(guò)是集體投票的產(chǎn)物。

從樣本法院觀察,員額制雖然聲稱(chēng)但實(shí)際上無(wú)法注重審判實(shí)績(jī)和業(yè)務(wù)能力的實(shí)質(zhì)。再加上被投票人同時(shí)也是投票人,以及員額本身的競(jìng)爭(zhēng)性,集體投票的“集體”內(nèi)部狀況很難規(guī)范。這在根本上決定了員額制改革的公平性。

2.院長(zhǎng)入額的問(wèn)題分析

樣本法院院長(zhǎng)經(jīng)法官遴選委員會(huì)確認(rèn),直接計(jì)入法官員額。院長(zhǎng)首先入額和計(jì)入員額均不無(wú)問(wèn)題。

受法院內(nèi)部行政化影響最大的自然是沒(méi)有行政管理權(quán)的一線辦案法官。院長(zhǎng)承辦案件,沒(méi)有更高的行政職務(wù)插手干擾其辦案,不存在司法內(nèi)部行政化。即使不入額,也能“審判獨(dú)立”,并且責(zé)任清晰。一院之內(nèi),院長(zhǎng)是最沒(méi)有入額緊迫性的崗位。

很多一線辦案法官尚且不能入額的情況下,院長(zhǎng)先占員額,不利于調(diào)動(dòng)廣大法官的積極性?！霸洪L(zhǎng)不入額,可以騰出員額讓一線辦案的法官入額,有利于解決案多人少的矛盾?！雹冽R志遠(yuǎn)：《院、庭長(zhǎng)員額與普通法官員額入額之我見(jiàn)》,載《寶雞社會(huì)科學(xué)》2016年第3期第25頁(yè)。因此,院長(zhǎng)不宜占更不宜先占員額,擠掉一線辦案法官員額。

院長(zhǎng)入額后,顯然不能成為純粹的員額法官,不能足額辦案。如果其結(jié)案僅占全院平均數(shù)的10%,相當(dāng)于0.1個(gè)員額法官。這對(duì)人均辦案數(shù)的再計(jì)算和精確員額比例以及諸多基本司法事務(wù)的管理都是混亂的。相對(duì)于帶頭辦案,多辦案,院長(zhǎng)“盡力為法官創(chuàng)造寬松的辦案環(huán)境”,“替法官擋住不必要的干擾和困擾”,②齊志遠(yuǎn)：《院、庭長(zhǎng)員額與普通法官員額入額之我見(jiàn)》,載《寶雞社會(huì)科學(xué)》2016年第3期第25頁(yè)。應(yīng)當(dāng)是其正確的職能定位。但是,院長(zhǎng)可以享受員額法官待遇?；谧栽?也可以承辦一定數(shù)量案件,還可以倡導(dǎo)院長(zhǎng)每年辦理一定數(shù)量的案件,但均不作為員額法官的辦案數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

院長(zhǎng)首先入額體現(xiàn)不出改革的緩急,不能有效調(diào)動(dòng)廣大法官的積極性,不便于員額管理,還再次讓員額法官成為空洞的身份象征,不利于轉(zhuǎn)變“務(wù)官不務(wù)審判”的基本問(wèn)題。筆者建議重新規(guī)劃院長(zhǎng)入額問(wèn)題：第一,院長(zhǎng)不必入額,待遇等同于員額法官；第二,由曾經(jīng)的員額法官出任；第三,可以承辦案件,但不作為員額法官辦案數(shù)統(tǒng)計(jì)。

3.中層正職入額的問(wèn)題分析

樣本法院規(guī)定,中層非業(yè)務(wù)部門(mén)的正職如果自愿報(bào)名入額,入額后必須放棄原行政職務(wù)。

人民法院內(nèi)部,業(yè)務(wù)部門(mén)和非業(yè)務(wù)部門(mén)的正職在入額前基本一視同仁。當(dāng)然,非業(yè)務(wù)部門(mén)正職也是中層領(lǐng)導(dǎo)。只要提為正職,再到業(yè)務(wù)庭還是正職。所以,不排除部分法官屈從于正職的優(yōu)越,愿意擔(dān)任非業(yè)務(wù)部門(mén)正職。但是,終究應(yīng)當(dāng)歸因于管理,不應(yīng)歸責(zé)于個(gè)人。

非業(yè)務(wù)部門(mén)正職只要入額即得放棄原行政職務(wù),相當(dāng)于“入額即免職”。業(yè)務(wù)庭室的正職,可以入額后既做員額法官又做員額法官的庭長(zhǎng),顯然缺少內(nèi)涵上的公平性。并非前者入額,應(yīng)當(dāng)保留行政職務(wù),或者增加辦案數(shù)量的規(guī)定；而是后者入額亦應(yīng)放棄行政職務(wù),成為純員額法官。比如,民一庭長(zhǎng),如果本人自愿入額,即應(yīng)放棄庭長(zhǎng)職務(wù),成為純員額法官。

所有中層正職只要入額全部放棄原行政職務(wù)。這種安排并非只為消彌上述“差別待遇”的不公平性：目前業(yè)務(wù)庭室的庭長(zhǎng),審判職能和行政管理職能集于一身。其行政管理職能,與非業(yè)務(wù)庭室的中層正職沒(méi)有本質(zhì)不同。非業(yè)務(wù)庭室中層正職“入額免職”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用于業(yè)務(wù)庭室中層正職的行政管理職務(wù)。這是員額制的內(nèi)在需求,即員額法官崗位的純粹性和業(yè)務(wù)的單一性。所有入額院、庭長(zhǎng)應(yīng)放棄原行政職務(wù),成為純粹員額法官。

入額院、庭長(zhǎng)仍然從事非業(yè)務(wù)工作,不能專(zhuān)事審判,員額制斷然不可能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)審判資源的一線歸集。相反,是一線審判資源的再次分散。這與過(guò)去有什么區(qū)別?員額制規(guī)定非業(yè)務(wù)部門(mén)正職入額即放棄原行政職務(wù),卻允許業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)保留原行政職務(wù),不但背離改革初衷,對(duì)中層正職也缺少公平性。建議鄭重調(diào)整,一并消除后生之不公平。

4.副院長(zhǎng)入額的問(wèn)題分析

樣本法院規(guī)定,分管業(yè)務(wù)的副院長(zhǎng),入額后保留副院長(zhǎng)職務(wù),辦案數(shù)量符合省院規(guī)定；不分管業(yè)務(wù)的副院長(zhǎng),本人愿意入額不保留原領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),承擔(dān)一般法官的辦案任務(wù)。同樣的問(wèn)題是,入額前各副院長(zhǎng)之間有差別嗎?

但是,它包含正確的改革理念,即入額法官應(yīng)當(dāng)具有崗位的純粹性和業(yè)務(wù)的單一性,不能既做員額法官又做副院長(zhǎng)。哪怕是副院長(zhǎng),只要入額也得將非業(yè)務(wù)屬性砍掉。分管業(yè)務(wù)的副院長(zhǎng),其崗位屬性也不過(guò)是行政管理與審判職能的重合。其行政管理職能與非分管業(yè)務(wù)的副院長(zhǎng)沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別,入額后審判職能自然歸于員額法官；非審判職能理應(yīng)像其他副院長(zhǎng)一樣砍掉。因此,這種理念應(yīng)貫穿所有副院長(zhǎng)。

副院長(zhǎng)入額在內(nèi)涵上也存在不公平,而且并不符合員額制的基本要求,應(yīng)當(dāng)按照正確的改革理念進(jìn)行調(diào)整。

5.一線法官入額的問(wèn)題分析

一線辦案法官在工作事務(wù)關(guān)系中深受行政化的影響,又承擔(dān)了大量的事務(wù)性工作,突然入不了額,對(duì)其打擊力度可想而知。集體投票產(chǎn)生員額法官,在工作事務(wù)關(guān)系和工資待遇方面拉開(kāi)差距,他們可能連公平的影子都看不見(jiàn)。而且,就這么簡(jiǎn)單地阻斷了他們的法官夢(mèng)想。

所有公務(wù)員考試錄用的法官,只要入不了額,都很讓人費(fèi)解。報(bào)名時(shí)即必須有司法資格,經(jīng)過(guò)筆試、面試、政審、體檢等環(huán)節(jié)后,顯然組織人事部門(mén)認(rèn)為符合錄用條件。這一類(lèi)原則上屬于法官中的標(biāo)配。轉(zhuǎn)正以后,沒(méi)有重大過(guò)錯(cuò),囿于額數(shù)的限制,又以集體投票結(jié)果為根據(jù)否定其法官身份、剝奪法官事權(quán),基于個(gè)體視角非常不公平。

從律師中專(zhuān)門(mén)招聘的法官,入不了額,也是如此。商建剛可以看作是律師轉(zhuǎn)身法官的典型①湯瑜：《商建剛：知名律師成為上海首位社會(huì)遴選法官》,載《民主與法制時(shí)報(bào)》2015年08月02日第2版。。當(dāng)然,其他轉(zhuǎn)身的律師或許沒(méi)有這么大的知名度,然則事物的本質(zhì)沒(méi)有太多差異。假如因所在法院額數(shù)的限制,商建剛?cè)氩涣祟~,怎么辦?能不能安排其進(jìn)審管辦研究室或成為審判輔助,這是不是走人的節(jié)奏?人家進(jìn)法院為了什么?

有的情況,欠缺的不僅僅是公平性,可能還有職業(yè)保障等嚴(yán)重問(wèn)題摻雜其中。員額制以考核為主要遴選方式,考核又以“集體投票”為基本特征,必然允許“價(jià)值變異”。再遇上員額的競(jìng)爭(zhēng)性,結(jié)合具體法官職業(yè)的特殊性,法院內(nèi)部的行政化以及通常法官腐敗的間接性等現(xiàn)實(shí)因素,其總和決定了：這次改革對(duì)正直的一線辦案法官可能非常危險(xiǎn),改革本身有可能成為職業(yè)法官最沒(méi)有職業(yè)保障的方式之一。

員額制應(yīng)當(dāng)以“是否愿意辦案為制度核心”,重新規(guī)劃措施。摒棄額數(shù)的人為限制和遴選的“非客觀性”。以本人愿意辦案為入額的基本條件,以正確的工作機(jī)制驗(yàn)證其業(yè)務(wù)能力和效率進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,應(yīng)該是較為合理和公平的改革取向。已經(jīng)進(jìn)行的員額制也可以根據(jù)這一原則進(jìn)行調(diào)整。

綜上,員額制首先沒(méi)有根本充實(shí)一線審判資源,預(yù)期的改革效果難以?xún)冬F(xiàn)。在院長(zhǎng)、分管副院長(zhǎng)、中層正職和一線法官入額的問(wèn)題上均有明顯弊端,在法院內(nèi)部各階層直接制造新的不公平。未入額法官積極性受挫,職業(yè)保障被摧殘等諸多負(fù)面問(wèn)題不能避免。這樣一個(gè)改革怎么可能調(diào)動(dòng)廣大法官的積極性和有效激勵(lì)司法的活力?又怎么可能有益帶動(dòng)其他各項(xiàng)改革?

結(jié) 論

員額制所追求的目的較有意義,但采取的措施并不是解決樣本法院實(shí)際問(wèn)題的切題之舉；其措施要求均明確指向“審理者裁判”的工作機(jī)制；員額制的實(shí)踐體現(xiàn)了不符合預(yù)期,并且產(chǎn)生諸多負(fù)面問(wèn)題的基本特征。全面推開(kāi)暴露出來(lái)的問(wèn)題無(wú)法驗(yàn)證它是一個(gè)成功的改革。整體上,以員額比例確定和員額法官遴選為基本定義的員額制,屬于折騰。視其為此輪司法體制改革基礎(chǔ)和成敗關(guān)鍵的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐應(yīng)予否定。員額制的具體制度或措施有待進(jìn)一步調(diào)整和完善。