竇祥銘 魏剛

摘 要： 2015年以來，天長市積極利用國家級“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)”的利好機(jī)遇，穩(wěn)步探索推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)工作，明晰了集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，壯大了村級集體經(jīng)濟(jì)實力，促進(jìn)了農(nóng)民持續(xù)增收，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力。天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革取得了顯著的試點(diǎn)成效，形成了經(jīng)驗可復(fù)制、可推廣的“天長模式”，對安徽省乃至全國正在深入推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有很好的啟示和借鑒價值。

關(guān)鍵詞： 天長市； 農(nóng)村集體資產(chǎn)； 股份合作制改革； 地方探索； 政策啟示

中圖分類號： F421.36 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.015

Abstract： Since 2015， Tianchang has actively taken advantage of the good opportunity of actively developing the farmers joint stock partnership and giving the farmers the shareholding power of collective assets reform pilot， steadily explored and promoted the rural collective assets joint stock partnership systems reform， cleared the ownership of collective assets， strengthened the collective economic strength， promoted the continuous increase of farmers income， stimulated the vitality of rural development. The rural collective assets joint stock partnership systems reform of Tianchang has made a remarkable experimental results and formed “Tianchang model” that can be replicated and popularized， which has a good inspiration and reference value for the reform of the rural collective property right system in Anhui province and even the whole country.

Key words： Tianchang； rural collective assets； joint-stock partnership systems reform； local exploration； policy revelaion

一、問題的提出

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度（即農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制）改革，是新形勢下完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全中國特色社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系的根本舉措，是加快新舊動能轉(zhuǎn)換、激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的重大制度創(chuàng)新，是增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力、提高鄉(xiāng)村治理能力的重要舉措，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的有效途徑。黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。2017年10月18日，黨的十九大報告在部署實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”時提出，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”。2018年1月2日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（即2018年中央一號文件），全面部署實施新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確要求“深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革……加快推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革”。一段時期以來，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的問題上，東部及沿海地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、賬面集體資產(chǎn)數(shù)以億計的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村容易成為政界和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，而中西部廣大集體經(jīng)濟(jì)落后、賬面集體資產(chǎn)較少的所謂經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村（多為“空殼村”和“負(fù)債村”）則往往成為被改革忽視的“角落”。[1] 近年來，安徽省天長市積極利用2015年國家級“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)”的利好機(jī)遇（安徽省唯一試點(diǎn)單位），穩(wěn)步探索推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)工作，明晰了集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，壯大了村級集體經(jīng)濟(jì)實力，促進(jìn)了農(nóng)民持續(xù)增收，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，取得了顯著的改革試點(diǎn)成效，形成了經(jīng)驗可復(fù)制、可推廣的“天長模式”，對安徽省乃至全國正在深入推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有很好的啟示和借鑒價值。

二、天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)的簡要概況

天長市位于安徽省最東部，1993年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)撤縣建市，國土面積1770平方公里，總?cè)丝?3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口46萬人，下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個街道辦、2個省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。皖東是中國農(nóng)村改革的主要發(fā)源地。1978年底，鳳陽縣小溪河鎮(zhèn)小崗村18戶村民在一份“大包干”的“生死契約”上摁下紅手印，成為農(nóng)村改革的一聲“春雷”。天長市與鳳陽縣同處皖東，同樣具有改革創(chuàng)新精神。特別是近年來，天長市堅持以改革釋放新活力，以創(chuàng)新激發(fā)新動能，縣域經(jīng)濟(jì)綜合實力一直穩(wěn)居安徽省十強(qiáng)、中部地區(qū)百強(qiáng)，2014-2017年連續(xù)四年躋身全國科學(xué)發(fā)展百強(qiáng)縣行列，落實穩(wěn)增長的系列政策受到國務(wù)院的通報表揚(yáng)，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展連續(xù)五年獲得安徽省委、省政府的表彰。2015年5月，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國家林業(yè)局擇優(yōu)在全國選擇29個縣（市、區(qū)）（大興區(qū)、寶坻區(qū)、承德市雙灤區(qū)、潞城市、阿榮旗、海城市、方正縣、閔行區(qū)、蘇州市吳中區(qū)、德清縣、天長市、閩侯縣、余江縣、昌樂縣、濟(jì)源市、京山縣、資興市、佛山市南海區(qū)、梧州市長洲區(qū)、梁平縣、成都市溫江區(qū)、湄潭縣、大理市、曲水縣、西安市高陵區(qū)、隴西縣、湟中縣、銀川市金鳳區(qū)、沙灣縣）開展“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)”。試點(diǎn)工作啟動后，天長市注重頂層設(shè)計，堅持先行先試，強(qiáng)化工作創(chuàng)新，截至2016年6月底，經(jīng)過一年多的試點(diǎn)實踐，全市151個村、社區(qū)全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革任務(wù)。目前，天長市在127個有集體經(jīng)營性資產(chǎn)為正值的村、社區(qū)成立了集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，在其他24個集體經(jīng)營性資產(chǎn)為負(fù)值的村、社區(qū)成立了集體經(jīng)濟(jì)合作社，共量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)總額8332.4萬元，發(fā)放股權(quán)證書11.3萬份，42.6萬農(nóng)民多了一重股東身份，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)由農(nóng)民集體成員“共同共有”到集體經(jīng)濟(jì)組織成員“按份享有”的歷史性轉(zhuǎn)變，建立了集體資產(chǎn)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間“按股享有、民主管理、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，較好地完成了改革試點(diǎn)任務(wù)。[2] 天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)工作得到了社會各界的廣泛認(rèn)可，先后兩次在全國性會議上作交流發(fā)言，新華社《國內(nèi)動態(tài)清樣》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村改革工作動態(tài)》刊發(fā)了改革做法，央視《新聞聯(lián)播》、中央人民廣播電臺、人民日報、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等主流媒體進(jìn)行了深入報道，前后接待全國各地交流考察團(tuán)50多批次，為安徽省乃至全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造了可復(fù)制、可推廣的“天長模式”。2017年12月1日，農(nóng)業(yè)部在天長市召開“全國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作總結(jié)交流會”，對天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的有關(guān)經(jīng)驗與做法給予了充分肯定和高度贊揚(yáng)。

三、天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)的主要做法

（一）突出組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持高位推進(jìn)

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是一項綜合性的系統(tǒng)工程，不僅涉及面較廣，情況也十分復(fù)雜，是農(nóng)村改革的“深水區(qū)”和“硬骨頭”，單靠地方農(nóng)業(yè)部門根本無力推動，必須依靠地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)支持，實施高位推進(jìn)。試點(diǎn)工作啟動后，天長市委、市政府高度重視，周密部署，高位推進(jìn)。一是“一把手”高位推動。天長市強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，成立了由市委書記任第一組長、市長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，鎮(zhèn)、村也均成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，全市上下形成了“三級”書記共抓改革的良性工作格局。二是“一竿子”到底培訓(xùn)。天長市兩次召開全市動員暨培訓(xùn)會議，邀請農(nóng)業(yè)部及安徽省農(nóng)委專家到會作專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，會議一直開到村民小組長，實現(xiàn)市、鎮(zhèn)、村、組工作“四級”聯(lián)動，做到一體化協(xié)同推進(jìn)。三是出臺“一攬子”文件。天長市先后出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份證書管理暫行辦法》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織證明書暫行管理辦法》、《村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法（試行）》、《農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)操作程序》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案制度》、《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與管理辦法》等“一攬子”文件，切實加強(qiáng)政策指導(dǎo)，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革規(guī)范有序推進(jìn)。[3]

（二）突出激勵機(jī)制，堅持正向激勵

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革任務(wù)重、難度大、矛盾多，需要基層干部特別是村干部主動作為、敢于擔(dān)當(dāng)、迎難而上。但在改革啟動之初，很多村干部由于不理解、不支持，特別是怕難怕煩怕丟權(quán)，工作存在一定的抵觸情緒。為了真正解決“改革者”的后顧之憂，讓他們放下包袱，輕裝上陣，專心致志謀事創(chuàng)業(yè)，天長市建立了正向激勵機(jī)制。一是出臺了《關(guān)于加強(qiáng)村干部隊伍建設(shè)的實施意見》等文件，對村干部實行目標(biāo)管理，開展星級評定（連續(xù)三年獲得“五星級”的村級正職比照科員級公務(wù)員計發(fā)報酬并予以獎勵），同時根據(jù)安徽省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)每兩年調(diào)整一次村干部的報酬，并為村干部辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。二是建立“579”村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，市財政每年安排資金957萬元，按照“小村五萬、中村七萬、大村九萬”的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)安排村級辦公經(jīng)費(fèi)。三是開展評先評優(yōu)，評選全市發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)總量收益“十強(qiáng)村”、增速“十快村”和推進(jìn)農(nóng)村綜合改革“十優(yōu)村”，對入圍村分別予以通報表彰并給予一萬元的獎勵專門用于對村干部發(fā)放獎金。[4]

（三）突出試點(diǎn)先行，堅持示范引導(dǎo)

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革作為一項新生的重大農(nóng)村改革事物，對天長市來說，“有參考資料，但無標(biāo)準(zhǔn)答案”，到底怎么改，只能是“摸著石頭過河”。試點(diǎn)探索中，天長市結(jié)合自身實際，突出試點(diǎn)先行，堅持示范推進(jìn)。經(jīng)過反復(fù)摸排，天長市將全市151個村、社區(qū)劃分為“有一定規(guī)模的集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)”、“集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份類型比較復(fù)雜”、“村兩委班子戰(zhàn)斗力較強(qiáng)”三種類型，分別確定在銅城鎮(zhèn)余莊村、張鋪鎮(zhèn)平安社區(qū)、新街鎮(zhèn)新街村三個典型的村、社區(qū)先行開展試點(diǎn)，著力探索“復(fù)雜地區(qū)怎么推”、“矛盾糾紛怎么解”、“富裕和貧弱集體怎么改”等規(guī)律性做法。[5] 天長市堅持速度服務(wù)質(zhì)量，用近一年的時間“深耕”余莊村等三個村、社區(qū)的試點(diǎn)工作，步步為營，穩(wěn)扎穩(wěn)打，窮盡所有突出問題，總結(jié)提煉出“18步工作法”（即成立領(lǐng)導(dǎo)組、表決改革動議、建立專班、編制計劃、政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)、宣傳動員、清產(chǎn)核資、擬定實施方案草案、表決改革實施方案、成員身份確認(rèn)、股權(quán)配置、推薦產(chǎn)生成員代表、擬定組織名單、籌備成員代表大會、召開成員代表大會、組建合作社、檔案整理、總結(jié)提高），形成了系統(tǒng)完備的改革“工具包”，供全市各村、社區(qū)借鑒使用。2017年4-6月，天長市只用了三個月的時間就在全市151個村、社區(qū)全面完成了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革任務(wù)，做到了“全覆蓋、不留白”。

（四）突出群眾地位，堅持尊重民意

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革中的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)股權(quán)配置、集體經(jīng)營性收益分配等環(huán)節(jié)與群眾切身利益息息相關(guān)，處理不當(dāng)便會出亂，影響地方社會和諧穩(wěn)定。妥善處理好這些問題的辦法就是把問題交給群眾，讓群眾在政策框架內(nèi)協(xié)商決定，這樣既尊重了群眾的意愿，也有利于問題的妥善解決。天長市堅持把群眾“贊不贊成、支不支持、滿不滿意”作為推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的最高標(biāo)準(zhǔn)。一是各村均成立了由村干部和村民代表組成的清產(chǎn)核資工作小組，對集體經(jīng)營性資產(chǎn)評估作價，結(jié)果在村民代表大會上表決通過后向全體村民公布。二是出臺了《村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見》，由各村自行制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定方案，實行“一村一策，不搞一刀切”。三是出臺了《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與管理辦法》，提倡各村“只設(shè)個人股，不設(shè)集體股”，在股權(quán)管理上實行靜態(tài)管理模式（生進(jìn)不增、死出不減），最終全市151個村、社區(qū)通過村民討論后一致決定“只設(shè)個人股并實行靜態(tài)管理”。四是實行村委會與村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社賬務(wù)分設(shè)（分賬管理），村兩委在村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社的授權(quán)下才能提取使用村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社的公積金和公益金，村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社所有決策都在股東監(jiān)督下進(jìn)行。

（五）突出政策創(chuàng)新，堅持改革協(xié)同

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是一項“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)性農(nóng)村改革工程，需要打破條條框框的體制機(jī)制障礙，不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。為保證農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革順利開展、成果有效實現(xiàn)，天長市通過實施一系列配套改革，助推農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革不斷往縱深推進(jìn)。一是強(qiáng)化基層經(jīng)管體系建設(shè)。天長市積極爭取安徽省和滁州市編制管理部門的支持，將市農(nóng)委下設(shè)的經(jīng)管站升格為正科級經(jīng)管局，核定編制11個，同時各鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛牌設(shè)立經(jīng)管辦，配備經(jīng)管人員4-6人（農(nóng)業(yè)人口萬人一名的標(biāo)準(zhǔn)），解決了經(jīng)管工作在基層有人辦事的問題。二是加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺（市場）建設(shè)。天長市利用安徽省農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所成熟的軟硬件平臺和信息化手段，在市公共資源交易中心掛牌設(shè)立“安徽省農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所天長分所”（省內(nèi)設(shè)立的首個分所），要求所有集體資產(chǎn)全部進(jìn)場線上交易，促進(jìn)了集體資產(chǎn)的保值增值。自2017年5月正式上線以來，天長市已發(fā)布項目公告82宗，其中成交項目58宗，累計成交金額1920.2萬元，集體資產(chǎn)增值率達(dá)2.1%。三是推動農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新。天長市探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與集體資產(chǎn)股權(quán)捆綁抵押貸款，首創(chuàng)“農(nóng)權(quán)貸”融資產(chǎn)品，農(nóng)民以集體資產(chǎn)股權(quán)作抵押，最高可獲得股權(quán)價值八倍的貸款，貸款期限最長為五年。2016年8月23日，天長市銅城鎮(zhèn)余莊村村民于懷同，利用手中的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)（兩個）證書作抵押，從天長市民生村鎮(zhèn)銀行獲得貸款15萬元，這是安徽省乃至全國首筆集體資產(chǎn)股權(quán)抵押貸款。目前，天長市“農(nóng)權(quán)貸”運(yùn)轉(zhuǎn)情況良好，已累計發(fā)放貸款218筆2362萬元，有效化解了“三農(nóng)”融資難的問題。四是發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)實力。天長市出臺了《關(guān)于發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的實施意見》和《村級集體經(jīng)濟(jì)2017年度增收行動計劃》，市財政設(shè)立村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項基金（每年3000萬元），投入政府平臺公司運(yùn)作，并將基金收益與涉農(nóng)項目資金進(jìn)行有效整合，三年共整合各類資金3000萬元，用于扶持和獎補(bǔ)村級集體經(jīng)濟(jì)項目，促進(jìn)了村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

四、天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)的顯著成效

（一）有利于明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的核心就是明晰集體資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，賦予落實集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體資產(chǎn)的各項股份權(quán)能，給予以往“籠而統(tǒng)之”的集體資產(chǎn)以明確歸屬。天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，通過對集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份邊界，將集體（經(jīng)營性）資產(chǎn)全部“確權(quán)到戶、量化到人”，賦予落實集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體資產(chǎn)的占有權(quán)和收益權(quán)、抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)、有償退出權(quán)和繼承權(quán)等多項股份權(quán)能，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)由農(nóng)民集體成員“共同共有”到集體經(jīng)濟(jì)組織成員“按份享有”的歷史性轉(zhuǎn)變，有效破解了集體資產(chǎn)權(quán)屬的“虛置”問題，消除了集體資產(chǎn)容易流失的“尷尬”現(xiàn)狀，維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。[6]

（二）有利于促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革之前，天長市很多村的集體資產(chǎn)的出租、發(fā)包等主要由村干部議定，缺少群眾參與和監(jiān)督，確定的價格往往較低。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革之后，天長市各村群眾對集體資產(chǎn)運(yùn)營管理的關(guān)注度大大提高，集體資產(chǎn)實現(xiàn)在“陽光下”運(yùn)營，特別是集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易引入市場競爭機(jī)制，程序公開透明，有效防止了集體資產(chǎn)被平調(diào)、私分、侵占等現(xiàn)象，同時由于利益的共同性，村干部和群眾心往一處想、勁往一處使，想方設(shè)法盤活整合集體資產(chǎn)并發(fā)揮好其作用，促進(jìn)了集體資產(chǎn)的保值增值。如楊村鎮(zhèn)沂湖村東外灘37.37畝、錢圩外灘35.2畝河灘地，2015年每畝年承包費(fèi)分別是111元、100元，2016年夏季合同到期后，該村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社向社會公開招標(biāo)，每畝年承包費(fèi)分別提高到655元、356元，僅此兩項即實現(xiàn)集體資產(chǎn)增值29340元； 興隆社區(qū)將轄區(qū)內(nèi)的一個面積為260畝的小二型水庫向社會公開發(fā)包，水庫的年租金從改革之前的1500元直接漲到4.2萬元，增長了27倍。

（三）有利于發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的實力

天長市推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)實力、實現(xiàn)農(nóng)民對集體資產(chǎn)的各項股份權(quán)能，確保村級集體經(jīng)濟(jì)不成“空殼子”、農(nóng)民不拿“空本子”。天長市通過編制村級集體經(jīng)濟(jì)增收路徑規(guī)劃、設(shè)立村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項基金、整合各類涉農(nóng)項目資金、創(chuàng)設(shè)“農(nóng)權(quán)貸”融資產(chǎn)品等舉措，扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，共探索總結(jié)出“盤活資產(chǎn)、開發(fā)資源、資本運(yùn)作、服務(wù)創(chuàng)收”四類增收模式、20多種具體增收路徑，有效促進(jìn)了村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。通過農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，2016年天長市集體經(jīng)營性收益達(dá)1411萬元，較2015年猛增61%，是2014年改革之前的2.5倍。[7]

（四）有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入

天長市通過農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，將集體（經(jīng)營性）資產(chǎn)全部“確權(quán)到戶、量化到人”，賦予落實集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體資產(chǎn)占有、收益等多項股份權(quán)能，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，真正使農(nóng)民分享到改革發(fā)展的紅利。2016年，天長市共有12個村、社區(qū)向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅，總分紅金額達(dá)121萬元，最高人均分紅150元。天長市以上各村、社區(qū)的分紅，多的分了150元，少的只分到40元，數(shù)額雖然微不足道，但是實現(xiàn)了“從無到有”的歷史突破，農(nóng)民財產(chǎn)性收入有了新的增長點(diǎn)，意義重大。用農(nóng)民自己的話說：“一塊錢也是錢、一分錢也是情”，“錢雖不多，但卻是第一次領(lǐng)到集體資產(chǎn)的紅利，這可是個大喜事”，“今年分小錢，明年分大錢，我們拿的是原始股”。這些話都是出自農(nóng)民的口中，說明天長市的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革深得群眾擁護(hù)。

（五）有利于完善鄉(xiāng)村社會的治理機(jī)制

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革之后，天長市各村、社區(qū)的村支部、村委會、村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社“各歸其位、各司其職”，初步構(gòu)建起以村支部為核心的“多元化”鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)。其中，村支部主要負(fù)責(zé)抓好基層黨建，村委會主要負(fù)責(zé)做好社會管理服務(wù)，村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社則主要負(fù)責(zé)搞好集體資產(chǎn)運(yùn)營管理，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制的良性循環(huán)。天長市通過村委會與村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社賬務(wù)分設(shè)的“政經(jīng)分離”，將集體資產(chǎn)由過去的村委會代管變?yōu)楝F(xiàn)在的村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社自管，改革之后的村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社實行現(xiàn)代化的法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全了“三會”（股東大會、理事會、監(jiān)事會）管理制度，集體資產(chǎn)的決策制定和運(yùn)營管理更加規(guī)范透明，有效防止了集體資產(chǎn)的流失或者被貪占，從制度構(gòu)建上制約了“鄉(xiāng)村內(nèi)部人控制”、杜絕了村官貪腐現(xiàn)象。同時，通過集體（經(jīng)營性）資產(chǎn)折股量化到人（農(nóng)民成為集體資產(chǎn)的主人），天長市農(nóng)民參與村級集體事務(wù)管理的熱情顯著提升，改變了長期以來農(nóng)民對村級集體事務(wù)“不關(guān)心、不參與、不配合”的消極狀況。

五、天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的相關(guān)政策啟示

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、激發(fā)干部熱情是推進(jìn)“股改”的基本前提

中央要求，要充分認(rèn)識農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性、復(fù)雜性、長期性，切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。天長市在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革之初，很多村干部由于怕難、怕亂、怕煩、怕丟權(quán)，一度牢騷滿腹，對改革存在一定的抵觸情緒。事實上，天長市村干部存在的這些思想問題，在其他地方也或多或少有所存在，特別是在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、集體資產(chǎn)較多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，村干部怕揭蓋子、怕翻舊賬、怕丟權(quán)力的思想顧慮較多，不想改、不愿改的問題仍比較突出。為此建議：一是省級由省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌抓總，地方各級黨委書記特別是縣鄉(xiāng)黨委書記要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、親自掛帥、親力親為，各級要充分用好督查手段，層層壓實責(zé)任，推動工作開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要抽調(diào)精干力量，實地到村到組指導(dǎo)工作，切實按序時進(jìn)度推進(jìn)改革；二是要對縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行全面培訓(xùn)，提高政策水平，統(tǒng)一思想認(rèn)識，逐級培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干和操作人員，做到省級培訓(xùn)到縣、市級培訓(xùn)到鎮(zhèn)、縣級培訓(xùn)到村，及時掌握政策，了解程序，提高操作能力，確保改革方向“不走偏”；三是省市縣三級財政要加大資金投入，落實改革工作經(jīng)費(fèi)，不額外增加村級負(fù)擔(dān)，加大政策激勵，通過開展績效考核、讓村干部領(lǐng)辦村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織、提高村級辦公經(jīng)費(fèi)等措施，有效激發(fā)村干部的改革動力。

（二）做足做深試點(diǎn)、分類分步實施是推進(jìn)“股改”的有效辦法

中央要求，要根據(jù)集體資產(chǎn)的不同類型和不同地區(qū)的條件確定改革任務(wù)，堅持分類實施，堅持先行試點(diǎn)，堅持問題導(dǎo)向。天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的一個鮮明特點(diǎn)就是“先試點(diǎn)后推開，先入軌后提升，由點(diǎn)及面，穩(wěn)步實施”。從全省情況來看，不同地方的村情千差萬別，很難找到一套通用各村的改革方案。因此，其他地方在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革中一定要堅持試點(diǎn)先行，分類分步實施推進(jìn)，不能急躁冒進(jìn)，更不能層層加碼。建議地方確定改革時序節(jié)點(diǎn)大致為：2018年，在做好改革各項準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，全面開展清產(chǎn)核資，同時選擇有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先啟動改革試點(diǎn)，爭取當(dāng)年完成清產(chǎn)核資及試點(diǎn)任務(wù)；2019年，按照“先易后難”的原則，對有集體經(jīng)營性資產(chǎn)的村實施改革，爭取當(dāng)年完成50%村的改革任務(wù)；2020年，重點(diǎn)推進(jìn)城中村、城郊村及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的改革工作，爭取當(dāng)年基本完成全部村的改革任務(wù)；2021年，對改革工作開展“回頭看”，重點(diǎn)做好總結(jié)完善、鞏固成果、提升質(zhì)量等工作。

（三）尊重農(nóng)民意愿、支持農(nóng)民創(chuàng)新是推進(jìn)“股改”的基本原則

2016年4月25日，習(xí)近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村農(nóng)村改革座談會上明確要求，推進(jìn)農(nóng)村改革，要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。[8] 天長市在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革中，始終堅持“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，在依法依規(guī)的前提下，讓農(nóng)民自己做主，凡涉及村級事務(wù)管理的重要事項由村民表決、群眾簽字通過即可。天長市自農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革工作啟動以來，由于充分尊重民意，群眾參與度高，沒有發(fā)生一例因改革引發(fā)的群眾信訪上訪事件。在天長市農(nóng)委安排的2016年度民意測評中，群眾對村干部的滿意率達(dá)到98%。其他地方在推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作中，要充分尊重農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民自己做主，穩(wěn)妥推進(jìn)改革。一是在方案設(shè)計上，充分保障農(nóng)民的選擇權(quán)。在出臺指導(dǎo)意見時，重點(diǎn)是把方向、定原則，對改革中涉及的包括怎么認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是否保留集體股、保留多大的比例，集體資產(chǎn)是量化到戶還是到人、如何量化，是否對股權(quán)實施靜態(tài)管理等重大事項，都應(yīng)讓農(nóng)民自己做主，讓農(nóng)民協(xié)商決定，絕不能越俎代庖、包辦代替。二是在改革實施中，充分保障農(nóng)民的參與權(quán)。要充分發(fā)揮農(nóng)村“五老”人員（老黨員、老模范、老干部、老教師、老退伍軍人）的作用，特別是在集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定等容易誘發(fā)矛盾的環(huán)節(jié)，農(nóng)民要深度參與，做到“村不漏戶、戶不漏人”，保證每個環(huán)節(jié)農(nóng)民都認(rèn)可、每個結(jié)果農(nóng)民都滿意。三是在資產(chǎn)運(yùn)營管理上，充分保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。新成立的村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織，承擔(dān)著管理集體資產(chǎn)、發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)等重要職責(zé)，與農(nóng)民利益息息相關(guān)，要讓公道正派、威望較高的農(nóng)民代表參與監(jiān)事會工作，切實發(fā)揮好監(jiān)督作用，同時應(yīng)明確由村干部擔(dān)任理事長的村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織，村干部不得再兼任監(jiān)事會監(jiān)事。

（四）壯大村級集體經(jīng)濟(jì)實力、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)收入是推進(jìn)“股改”的重要方向

中央要求，要把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。[9] 天長市在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革中，堅持“內(nèi)外結(jié)合”（強(qiáng)化外部扶持、激發(fā)內(nèi)生動力）壯大村級集體經(jīng)濟(jì)實力，讓農(nóng)民享有更多分紅，在廣大群眾中贏得了“好口碑”。其他地方應(yīng)充分借鑒天長市的經(jīng)驗，把推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革作為壯大村級集體經(jīng)濟(jì)實力、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)收入的重要“抓手”，千方百計讓更多的“空殼村”變成“富裕村”，讓更多農(nóng)民手中的“股本子”變成“錢袋子”。為此建議：一是加大現(xiàn)有政策的落實力度。要認(rèn)真貫徹落實省、地已出臺的有關(guān)發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的意見精神及要求，對現(xiàn)有扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策進(jìn)行全面系統(tǒng)梳理，加大政策執(zhí)行力度，促進(jìn)村級集體經(jīng)濟(jì)真正“做強(qiáng)做大”。二是繼續(xù)謀劃出臺新的扶持政策。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革之后，村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織成為管理運(yùn)營集體資產(chǎn)的獨(dú)立法人，其作用發(fā)揮如何，將直接關(guān)系到村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。要從財稅、金融、保險、項目、人才等方面研究制定促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的政策措施，特別是加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理事長的選拔和培育，幫助他們成長為懂經(jīng)營、善管理的優(yōu)秀“領(lǐng)頭人”，增強(qiáng)他們在發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收工作中的“帶動力”；要結(jié)合自身實際，盡快出臺有關(guān)農(nóng)村“三變”（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）改革的實施方案或指導(dǎo)意見，通過“整合外部資源、激發(fā)內(nèi)生動力、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系、捆綁農(nóng)戶發(fā)展”的方式，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)實力，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。[10]

（五）加強(qiáng)協(xié)同配套、凝聚改革合力是推進(jìn)“股改”的有力保障

中央要求，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要注重系統(tǒng)性、協(xié)同性，發(fā)揮改革的綜合效應(yīng)。天長市在推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革中，不是就改革謀改革、推改革，還同步實施了一系列涉農(nóng)配套改革，助推農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革向縱深推進(jìn)，不斷取得新成效。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是具有“四梁八柱”性質(zhì)的系統(tǒng)性、綜合性農(nóng)村改革，其他地方的各級黨委、政府要將其擺上重要位置，強(qiáng)化系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，凝聚改革合力，為深入推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革提供強(qiáng)有力的政策保障。為此建議：一是加強(qiáng)相關(guān)改革配套。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革具體實施在村，主要指導(dǎo)則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管機(jī)構(gòu)建設(shè)，合理配置工作人員，著力夯實改革基礎(chǔ)；要圍繞“可交易、可變現(xiàn)、可流通、可承接”的目標(biāo)，加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)力度，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值。二是加強(qiáng)改革成果運(yùn)用。有條件的地方要積極申請國家有關(guān)部委的授權(quán)，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體資產(chǎn)的多項權(quán)能，給予農(nóng)民更多的集體資產(chǎn)股權(quán)分紅。三是提升鄉(xiāng)村治理能力。要積極探索村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會的關(guān)系，完善成員代表大會、監(jiān)事會、理事會等治理結(jié)構(gòu)，有條件的地方可實行村集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)與村委會事務(wù)相分離，與村民自治相互補(bǔ)充，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]